Проблеми фінансової спроможності місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми фінансової спроможності місцевого самоврядування

І.І. Єфремова

Місцеве самоврядування є однією з найважливіших частин механізмів управління, що дозволяє оптимально поєднувати інтереси та права людини з інтересами держави. Місцеве самоврядування, як визначає В.І. Фадєєв, закріплюючи основи народовладдя, створюючи умови для життєдіяльності людей, стабілізуючи політичну систему, є важливим механізмом забезпечення єдності держави [11, 79].

Сьогодні за умови обмежених фінансових можливостей місцевого самоврядування та відчутної диференціації і закріплення в законодавстві принципу самостійності місцевих бюджетів, місцеві фінанси все ще врегульовуються нормами фінансового права, а вплив держави на їхній розвиток залишається значним. За цих умов постає питання про повноваження органів місцевого самоврядування у сфері планування та виконання місцевих бюджетів для забезпечення здійснення своїх завдань та функцій.

Мету даної статті становить питання визначення змісту даних повноважень у діючому законодавстві, а також визначити шляхи реформування таких повноважень для органів місцевого самоврядування.

Для реалізації даної мети передбачається виконання таких завдань:

- на основі аналізу діючого законодавства визначити повноваження місцевого самоврядування у сфері місцевих фінансів;

- обґрунтувати потребу перерозподілу повноважень місцевих органів влади у сфері формування і виконання місцевих бюджетів.

Стан розробки даного питання визначається аналізом законодавства України, а також станом розвитку наукової думки у питаннях про інституційну компетенцію та її розмежування в системі органів здійснення влади.

Сьогодні самоврядування як право місцевих громад самостійно вирішувати питання свого життя в Україні існує лише на рівні середніх та великих міст і практично відсутнє на інших рівнях. Органи місцевого самоврядування не мають достатніх можливостей (насамперед фінансових) для розв'язання місцевих проблем. Чинне законодавство (а ще більше реальна система влади) надають багато важелів для втручання органів державної влади у самоврядні функції.

Організаційна автономія місцевого самоврядування виділена в Конституції України окремо у ХІ Розділі “Місцеве самоврядування ”, якого не було в жодній Конституції колишньої УРСР. А для забезпечення виконання завдань та функцій сучасного місцевого самоврядування необхідною є його матеріально-фінансова автономія.

Так, законодавчо визначається, що місцеве самоврядування має самостійну фінансову основу, а саме п. 6 ст. 16 Закону України “Про місцеве самоврядування” [5] встановлює: “Місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету АРК та інших місцевих бюджетів”, але подальший розвиток місцевого самоврядування залежить насамперед від зміцнення його економічних основ. На сьогоднішній день формуються нові підходи до розвитку фінансів місцевого самоврядування. Могутній потенціал основи демократичного устрою України місцеве самоврядування залишається незадіяним та багато в чому нереалізованим. Однією з причин є відсутність реальних фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, відповідної стратегії вищих органів державної влади з цього питання.

15 липня 1997 р. Верховна Рада України ратифікувала Європейську Хартію місцевого самоврядування [4], а отже, засвідчила, що Україна бере на себе зобов'язання побудувати своє законодавство в сфері розвитку місцевого самоврядування з урахуванням і відповідно до принципів Хартії щодо організаційної, правової і фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування.

Визначення місцевого самоврядування, що міститься у цій Хартії, є досить прагматичним, бо Хартія не обмежується декларуванням права місцевих властей самостійно приймати рішення з питань місцевого значення, в ній акцентується увага на їх реальній спроможності це робити. Поняття спроможності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевими справами обов'язково повинно супроводжуватися реальними засобами, а саме: фінансовими, матеріальними, кадровими та іншими ресурсами, які мають у своєму розпорядженні місцеві влади. Такий підхід надзвичайно важливий він дозволяє з'ясувати, коли місцеве самоврядування реально функціонує, а коли воно залишається лише декларованим його правова модель не застосовується на практиці [3, 395].

Тому не випадково питанням місцевих фінансів присвячена чи не найбільша за обсягом ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування. На жаль, українська реальність сьогодні така, що значна частина вимог Європейської Хартії щодо фінансової самостійності місцевого самоврядування поки що не може бути адекватно реалізована, хоча наявність у територіальної громади фінансових ресурсів, достатніх для вирішення питань місцевого значення, значною мірою визначає реальність місцевого самоврядування в тій чи іншій країні.

Реформування місцевого самоврядування в Україні, про необхідність якого тривалий час наголошується, має на меті здійснення процесу децентралізації, оскільки лише децентралізовані держави можуть забезпечити ефективне управління [7, 53-58].

Однак відповідно до ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади [6]. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі. В свою чергу, органи місцевого самоврядування сприяють повному і своєчасному надходженню загальнодержавних податків і зборів на своїй території. Повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, визначено як делеговані повноваження, які у відповідності до ст. 1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” є повноваженнями органів виконавчої влади, що надаються органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних Рад [9, 59]. Ст. 67 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” [5], в контексті ч. 3 ст. 143 Конституції України передбачає, що держава фінансує у повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади. Кошти, необхідні для здійснення органами місцевого самоврядування цих повноважень щороку передбачаються в Законі України про Державний бюджет України. Рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов'язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Вказані рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, компенсуються державою.

Для виконання даних законодавчих положень формування державного та місцевих бюджетів повинно здійснюватись згідно із закріпленим в чинному законодавстві України переліку власних і делегованих повноважень бюджетів усіх рівнів. На сьогоднішній день чинне законодавство України не містить такого переліку, а в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” блоки делегованих та самоврядних повноважень закріплені за сільськими, селищними та міськими виконавчими органами відповідних рад без їх розмежування між собою.

Повноваження органів місцевого самоврядування у бюджетній сфері визначені Конституцією України, Бюджетним кодексом України, Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” та іншими нормативно-правовими актами. Основний зміст цих повноважень зводиться до права отримувати, розподіляти та використовувати бюджетні кошти. Здійснюються ці повноваження шляхом складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету. Реалізація цих прав здійснюється в бюджетному процесі. Отже, зміст бюджетних повноважень зводиться до двох аспектів: перший матеріальний зміст повноважень місцевих органів влади; другий процесуальний зміст, як форма та порядок реалізації прав на отримання, розподіл і використання бюджетних коштів.

Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування це сукупність прав та обов'язків представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування по мобілізації, розподілу і використанню бюджетних коштів в зв'язку з виконанням ними передбачених Конституцією та законами України завдань та функцій, які реалізуються в процесі складання, розгляду, затвердження та виконання місцевого бюджету.

Змістову і сутнісну сторону бюджетних повноважень складають матеріальні бюджетні повноваження, які реалізуються в бюджетному процесі. Матеріальні бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування це передбачена законодавством сукупність прав та обов'язків органів місцевого самоврядування з приводу мобілізації розподілу та використання місцевих фондів грошових засобів.

Бюджетний кодекс України серед основних термінів, які містяться у ст. 2, поняття делегованих повноважень не визначає, хоча ст. 86 Кодексу, розмежовано види видатків, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню. Зазначається, що здійснюється таке розмежування на основі принципу субсидіарності із урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Згідно зі ст. 85 Кодексу, держава може передати Раді Міністрів автономної Республіки Крим та органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідно передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частини, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Для того щоб місцеве самоврядування мало достатню фінансову базу, необхідно, перш за все, надати їм відповідні повноваження, збільшити коло прав у бюджетнофінансовій сфері. Чільне місце серед бюджетних повноважень місцевого самоврядування відводиться отриманню бюджетних доходів. Аналізуючи закріплення у законодавстві повноважень місцевого самоврядування у галузі бюджетно-фінансової діяльності, можна зробити висновок, що ці повноваження не можуть у повному обсязі забезпечувати необхідну самостійність місцевих бюджетів.

Фінансове забезпечення бюджетів в Україні побудоване за ієрархічною системою: державний обласний районний бюджети місцевого самоврядування базового рівня (бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань). При цьому існує прямо пропорційна залежність бюджету одного рівня від бюджету іншого, як правило, вищого рівня, але вже немає тієї підпорядкованості всіх місцевих бюджетів державному бюджету.

Розмежування доходів між ланками місцевих бюджетів має здійснюватися у повній відповідності зі структурою повноважень, що визначають функціональні обов'язки місцевого самоврядування. В основу такого розмежування доцільно покласти відомі в світовій практиці способи, які передбачають закріплення за кожним рівнем бюджетної системи конкретних видів податків і прямий розподіл надходжень до бюджетів територіальних громад. Окрім цього, О.Б. Мечинський зазначає, що централізація коштів на рівні обласних бюджетів призводить до послаблення доходної бази місцевих бюджетів базового рівня [2, 88-91].

Конституцією та Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачено участь держави у формуванні доходів місцевих бюджетів та їх фінансова підтримка. Держава гарантує органам самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Це відбувається не лише встановленням відсоткових відрахувань до місцевих бюджетів від загальнодержавних доходних джерел, а й шляхом дотації, субвенцій. Вона в повному обсязі фінансує здійснення цими органами окремих повноважень державних органів. Така підтримка є в переважній більшості країн, де побутує думка, що за деякими виключеннями місцева автономія в галузі фінансів є ілюзією в сучасному світі. Таке твердження є досить актуальним для нашої держави, оскільки видатки з місцевого бюджету значно перевищують надходження до нього. Всі регіональні програми залежать від обсягу дотацій держави та розраховують в основному на них. Дані органи можуть мати позабюджетні цільові (у тому числі валютні) кошти, які утворюються за рахунок надходжень від необов'язкових платежів, добровільних та благодійних внесків. Вони можуть встановлювати місцеві податки та збори, однак, як засвідчує практика, їх використання нині ще досить малоефективне, має незначну роль у формуванні бюджетів. У більшості розвинених країн місцеві податки складають від 5 % до 30 % усіх надходжень до місцевих бюджетів. Зокрема, в Японії це 35 %, у Німеччині 46 %, у Франції 67 % доходів органів місцевого самоврядування [1, 307; 8, 25; 10, 204].

Тому ефективне використання місцевих податків і зборів в Україні та збільшення частки доходів за їх рахунок є головним напрямом зміцнення місцевих бюджетів, важливим інструментом розширення фінансової автономії. У Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” закладено інтегрований підхід щодо визначення фінансової основи органів самоврядування, який поєднує місцеві і загальнодержавні інтереси з метою ефективного управління територією, забезпечення потреб населення та надання йому послуг. При цьому за державою залишається установча, контрольна і регулююча функції, а місцевому самоврядуванню надається можливість під державним контролем та під власну відповідальність самостійно вирішувати питання щодо формування і розпорядження місцевими бюджетами, які дозволяють розподілити фінансові ресурси на поточне споживання і на розширення виробництва. Однак становлення місцевого самоврядування та його фінансової основи потребують подальшого правового вдосконалення.

Для України реформування умов фінансових стосунків держави з громадами, пріоритетним повинний бути принцип вільного врядування, закріплення фінансової самостійності територіальних громад як за доходами, так і за видатками, а також необхідно, щоб принцип вирівнювання відносився до рівня завдань конституційного значення.

Світова практика (зокрема, й досвід посткомуністичних країн, які сьогодні приєдналися до Європейського Союзу) свідчить Україна зможе перейти до системи дієвої, народної, відповідальної влади лише через доповнення державної влади ефективним місцевим самоврядуванням. Це дасть змогу повернути народові роль суб'єкта в системі організації влади.

Спільна взаємодія цих двох влад у процесі державного будівництва сприяє створенню умов розвитку громадянського суспільства. Без реального місцевого самоврядування подальший розвиток України як демократичної держави неможливий.

самоврядування повноваження законодавство бюджет

Література

1. Березінська Н. Конституційне та правове регулювання фінансової основи місцевого самоврядування // Збірник наук. праць “Актуальні питання втілення в життя положень Конституції України”. К., 1999.

2. Бутырская И. Б. Состояние здоровья школьников, проживающих в регионах Крыма с различными экологическими условиями: Материалы республ. конференции “Экология регионов и здоровье населения: теория и практика”. Симферополь, 2000.

3. Вюртенберг Т., Колиско Р. Розвиток місцевого самоврядування в Україні: наближення до європейських конституційних принципів і практики // Українсько-Європейський журнал міжнародного та порівняльного права. Т 1. Випуск 3. Весна, 2002.

4. Європейська Хартія місцевого самоврядування, Страсбург, 15 жовтня 1985 року.

5. Закон України від 21 травня 1997 р. “Про місцеве самоврядування в Україні” // Відомості верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.

6. Конституція (Основний Закон) України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. із змінами і доповненнями, внесеними законом України від 8 грудня 2004 р. № 2222 IV Київ: 2006.

7. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України. Навчальний посібник. Київ: Атіка, 2003.

8. Музика О. Повноваження органів місцевого самоврядування на отримання доходів у місцеві бюджети // Право України 2001 № 4.

9. Науково-практичний коментар Бюджетного кодексу України // Бюлетень законодавства і юридичної практики України, 2003, № 10.

10. Петраш І.Ю. Бюджетно-фінансові повноваження органів самоврядування // Збірник наук. праць з фін. права нац. акад. ім. Я. Мудрого 1999.

Размещено на Allbest.ru