Реєстри виборців: світовий та український досвід

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реєстри виборців: світовий та український досвід

Оніпко О.Ф., Хомовненко М. Г.

Важливою і необхідною передумовою будь-яких виборів є укладення списків виборців -- документів, що надають можливість отримати виборчий бюлетень і взяти участь у голосуванні. Якщо громадянин не внесений до списків виборців посадовою особою в державному органі, яка відповідальна за списки виборців, то він фактично позбавляється виборчого права. Ця обставина була правовою нормою у всі часи в більшості держав. Конкретні умови цієї юридичної норми регулюються державними законами, основна вимога яких - постійність проживання на конкретній території. По-друге, в результаті такої територіально-розподільчої системи управління виборчими правами громадян формується депутатський корпус представницьких та законодавчих органів влади. Отримавши одного разу владу і повноваження впливати на законодавчий процес, депутати від народу не завжди можуть утриматися від спокуси впливу на формування результатів наступних виборів не лише виключно через волевиявлення громадян. Не оминуло і Україну патологічне бажання представників владних структур вплинути різними не публічними і не популярними, серед широкого загалу, методами на результати виборів через корекцію списків виборців і організувати політичну владу під впливом групових або особистих інтересів [1,2,3,4].

В Україні виборність владних структур, як прояв народовладдя відома з часів Київської Русі. Тодішнє віче були важливим вираженням суверенних прав громадян, засобом участі Київської громади в управлінні державними справами. В період панування Литовської держави місцева родова шляхта обирала із свого складу сеймики, що здійснювали законодавчу діяльність, регулювали митну справу та організовували охорону. За часів існування Козацької держави виборною була Козацька рада, що встановлювали правила і вирішувала проблеми внутрішнього життя та зовнішніх відносин. Проте інституції демократії тих часів не були формалізовані і були в більшій мірі звичаєвими правилами, що передавались місцевою громадою з покоління в покоління. Виборчого процесу в сучасному розумінні не існувало. Колегіальні органи управління обиралися в значній мірі стихійно, часто під тиском зовнішніх сил і необхідності мобілізації всіх наявних ресурсі місцевої громади. Порядок вибору представника громади виражався лише існуючими звичаями, а регламент виборів не завжди дотримувався [5,6].

Про нормативне закріплення виборчих процедур та їх одноманітне поширення по всій території можна говорити в контексті панування на українських землях Російської імперії та формування загальноімперського законодавства. Так, з 1785 року на підставі «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи 1785 года 21 апреля», в Україні, як і в інших колоніальних землях, почали провадити вибори повітових і губернських дворянських зборів та повітових і губернських маршалів. Вибори були становими, цензовими, проте саме вони заклали основи правового регулювання багатьох виборчих процедур, функції та повноваження посадових осіб, відповідальність за їх порушення.

Так до участі у виборах долучалися всі міські жителі чоловічої статі, не молодші 25 років з річним прибутком не менше 50 рублів. Активного права позбувалися громадяни виключені міською управою з числа міських жителів на підставі вироку суду, а також з мотивів вчинення дій, які принижують честь і гідність громадянина і є підставою втрати до нього довіри. Вибори в міські думи проводились на становій основі за шістьма куріями (думи також називались «шестигласними»): справжні міські жителі, які володіли нерухомим майном в даному місті; купці - особи, які мали відповідний капітал та належали до тієї чи іншої гільдії, ремісники, основою належності до цієї групи виборців було членство в одному з ремісничих цехів; інородці та іноземні гості; «імениті громадяни» до цієї курії могли належати особи, які відповідали одній з поставлених умов: не менше двох разів займали виборні посади в цьому місті, мали університетський, або академічний диплом на звання вченого або художника, були власниками визначеного в місті достатнього капіталу, займалися оптовою, не роздрібною торгівлею; були власниками морських кораблів; «посадські» - старожили даного міста, якщо вони не належали до жодної з попередній курій. При цьому такі категорії осіб допускалися до виборів тільки за умови наявності запису про них у міській книзі жителів. Відсутність такого запису тлумачилась в ті часи як відсутність громадянства відповідного міста, а значить і неможливість здійснення права на управління загальноміськими справами. Таким чином згадані городові книги були праобразом списків виборців, адже кожен громадянин, який хоча і володів активним виборним правом і належав до однієї із курій, міг реалізувати своє право лише за умови наявності запису про нього у городовій книзі [5,6 ].

Із впровадженням у 1864 році Земської реформи були суттєво змінені правила отримання активного виборчого права, а також вперше в історії українського виборчого законодавства було здійснено нормативне врегулювання інституту складання, функціонування та постійного оновлення списків виборців. Городян вносили у список в порядку, який визначався сумою сплачених у казну податків, що надавали право на участь у виборах. Потім внесені у загальний список ділилися на три розряди: до першого розряду належали ті особи, які сплачували більші розміри податків, разом перераховували до казни міста одну третину податків усіх виборців; до другого - наступні за списком особи, які сплачували другу третину податків виборців, а до третього всі інші виборці. Складений таким чином список виборців затверджувала міська Дума, а до проведення перших виборів - губернатором міста.

Водночас вказаний у Городському положенні від 1870 року порядок складання списків виборців порушував принцип рівності виборчого права - вага голосу виборця першого розряду була в шість разів більшою, ніж вага виборця другого розряду і 82 рази більшою, ніж вага голосу другого розряду.

Наведену систему складання списків виборців, явно неправильну та несправедливу для теперішнього розуміння прав людини і громадянина, практики та дослідника того часу пояснювали врівноваженням майнових, а не особистих інтересів громадян. Адже об'єднавши усіх виборців в один розряд, законодавець практично надавав би можливість вирішувати всі суспільно важливі справи представникам лише одного третього розряду, як найбільш чисельного і позбавив би такої можливості представників двох інших розрядів. Викладена думка є логічною і вправленою для таких історичних умов, які існували на момент прийняття досліджуваних нормативних актів. Надання переваги в політичних правах неосвіченим, а досить часто і неписьменним верствам населення, мало б непередбачені наслідки: від нездатності функціонування найвищих органів влади - до зміни державного та суспільного устрою.

У 1882 році на території Російської імперії набрало чинності нове «Городове положення», котре урівнювало усіх виборців в їхніх правах, виборців не ділили на три розряди, кожен мав один голос, всі формували єдине виборче зібрання. В разі поділу міста на виборчі дільниці, одна і та ж особа могла бути включена до виборчого списку лише однієї дільниці за власним вибором, здебільшого та території, на якій знаходилась більша частина її нерухомого майна. Списки виборців оприлюднювалися за три місяці до виборів, а після внесення в них останніх виправлень губернатором міста ще раз підлягали оприлюдненню, а пізніше, як за місяць до дати виборів не могли бути зміненими. Стаття 38 Городського положення 1982 року чітко визначила, що особи, не внесені до списку виборців, навіть якщо вони володіли активним виборчим правом, до участі у виборах не допускалися. [6].

Таким чином, у другій половині ХІХ ст. на території України було започатковане правове регулювання правил і процедур списків виборців. При цьому нововведенні законодавчі норми були для свого часу актуальними та прогресивними за змістом та реалізацією:

- вперше в історії визначилися органом та посадові особи, відповідальні за складання та ведення списків виборців;

- списки осіб, які володіли активним виборчим правом були постійними, а не періодичними, міська управа вносила до них виправлення і доповнення за будь-яких змін у контингент виборців;

- перед кожними новими виборами списки виборців переглядалися, подавалися на затвердження міській думі та оприлюднювалися, що було важливою гарантією їх якості, відкритості та прозорості;

- громадяни мали право подавати скаргу на будь-які неправильності й прогалини у списках, що максимально сприяло реалізації всіма громадянами, що володіли активним виборчим правом, свого права голосу;

- встановлювалися чіткі строки складання й оскарження списків виборців, що дисциплінувало учасників виборчого процесу.

Новий етап розвитку виборчого законодавства розпочався в 1905 році після оприлюднення маніфесту «Про установлення Державної Думи» від 6 серпня 1905 року. Якщо до цього часу обиралися лише органи місцевого самоврядування, то тепер виборним став загальнодержавний орган державної влади. Почали втілюватися в життя принципи парламентської та безпосередньої демократії.

Водночас підзаконні акти встановлювали майнові і податкові цензи активного виборця. Практично у виборах до Державної Думи могли взяти участь лише 15 відсотків населення. Не мали права голосу жінки, особи молодші 25 років, учні та студенти, військовослужбовці, бродячі іногородні й іноземці, особи засуджені за злочини проти власності, відлучені від посади за вироком суду, банкроти, посадові особи, зокрема губернатори та віце-губернатори, поліцейські службовці. Також були законодавчо прописані норми, відповідно яких жінки мали право передавати майнові цензи синам або чоловікам, а батьки, в тому числі військовослужбовці армії та флоту могли уповноважувати на участь у виборах замість себе своїх синів. Єдиною умовою реалізації таких повноважень було оформлення відповідних доручень завіреного або нотаріусом, або суддею чи земським начальником.

Таким чином законодавство про вибори до Державної Думи не забезпечували ні рівних, ні прямих, ні загальних виборів. Не вимагалась навіть особиста безпосередня участь у виборах. Аналізуючи правові норми, які регулювали інститути реєстрації виборців у 1905 році та порівнюючи їх із законодавчими актами 1870 та 1892 років, слід вказати на те, що рівень нормативної регламентації означеного інститут безперечно підвищився, було розширено перелік установ, відповідальних за складання списків виборців, визначено державні органи, зобов'язані надавати допомогу міським і повітовим управам у встановленому переліку осіб, які володіють активним виборчим правом, чітко окреслено перелік відомостей про кожного виборця, котрі мають бути внесені до виборчого списку; закріплено гарантії відкритості і прозорості списків, можливості їх оскарження [5,7].

1917 рік ознаменував собою новий етап розвитку виборчих традицій в Україні. Утворення Української Народної Республіки та прийняття нею власних законодавчих актів відкрило шлях до проведення перших в історії нашої країни демократичних виборів. Для такого висновку дає підстави аналіз «Закону про вибори до Установчих зборів Української Народної Республіки» та Інструкції для користування розділом першим Закону про вибори до Установчих зборів Української Народної Республіки від 11-16 листопада.

Ці нормативні акти відзначалися широкою та глибокою регламентацією всіх стадій виборчого процесу, зокрема стадії складання та уточнення списків виборців.

Так, зокрема, Закон чітко визначав органи, на які покладалися повноваження зі складання списків осіб, котрі мали право голосу, - ними були міські, селищні та волосні управи. Встановлювались також їх права та методи діяльності, способи тримання інформації про жителів кожної виборчої дільниці - управи могли вимагати відповідних відомостей від управляючих будинками, будинкових комітетів, власників, орендаторів, управляючих маєтками, від міліції, в'язниць, судових, урядових та громадських установ, посадових осіб. Закон про вибори усував можливість багатократного голосування виборців, адже зазначав, що списки виборців складалися по кожній виборчій дільниці окремо, і ніхто не міг бути включений у виборчі списки більше, як по одній виборчій дільниці. Відповідно до статті 29 Закону до виборчих списків вносилися відомості про кличне прізвище особи (актове або «виличне»), ім'я, по-батькові, вік, професію (якщо особу можна було переплутати з іншою) місце проживання, стать.

Значна деталізація порядку складання списків виборців, нормативне закріплення конкретних вимог, які до нього ставилися, створення для уповноважених органів максимально сприятливих умов для створення точних, якісних і актуальних списків виборців, сприяли реалізації виборчих прав усіма особами, які володіли правом голосу. На підставі складених виборчих списків міські, селищні та волосні земські управи виготовляли, та не пізніше ніж за три дня до виборів вручали кожному виборцю іменне посвідчення в якому зазначалось прізвище, ім'я, по-бать- кові виборця, його адреса, виборча дільниця, номер, під яким він зазначався у виборчому списку, а також час і місце подання голосів. Таким чином саме існуванням іменних посвідчень забезпечувалась широка обізнаність виборців про час і місце проведення виборів. Загалом виборче законодавство Української Народної Республіки детально регламентувало процедури складання та уточнення списків виборців, забезпечувало таким чином їхній демократизм, гласність, відкритість, гарантувало участь усіх уповноважених осіб у голосуванні. Його чіткі, конкретні лаконічні норми на багато років випередили норми радянського виборчого законодавства і практику проведення виборів без вибору [5,8].

В більшості країн проблеми списків виборців виникли з часу встановлення загальних рівних виборів. Виборче право отримали всі дієздатні громадяни, що досягли певного віку. В часи існування чітких обмежень виборчого права (майнових, осілості, гендерних) подібних проблем не існувало. Виборчі списки мали кастовий характер та складались щораз заново, здебільшого, явочним способом.

В країнах Західної Європи, де облік населення у вигляді громадянських і муніципальних списків виник задовго до універсалізації виборчого права (Австрія, Німеччина, Франція, Іспанія, Швеція, Фінляндія), списки виборців формують щораз заново на підставі існуючих даних про поточний стан населення. Реєстр населення Франції, що використовується для формування списків виборців складається із мінімальної кількості особистих даних громадян. В системі реєстрації Німеччини використовується близько 70 характеристик для ідентифікації особи. Велика кількість реєстраційних показників не викликає невдоволення німецьких громадян. Держава користується повагою і довірою. Центральний реєстр населення в Австрії розглядається владою цієї країни як основа реалізації електронного уряду. Функції реєстрації виконує поліція і магістратура, а збереження даних та інформаційну безпеку відстежує спеціальний контрольний орган (дирекція по безпеці). Інформаційна система персональних даних громадян Австрії, крім виборчих кампаній, також використовується комунально-господарчими службами та іншими державними організаціями. В усіх інформаційних системах персональних даних в європейських країнах доступ до персональних даних громадян відкрито тільки окремим службовцям, що мають спеціальні дозволи [9,10,11].

Сучасні демократії накопичили великий досвід перманентного впорядковування виборчих списків на базі новітніх інформаційних технологій. Вчені університету штату Міннесота (США) проводять профільні дослідження проблематики обліку виборців і ведення списків виборців в аспекті збору виключно необхідних для виборчих процедур даних про громадян і вирішення задачі одночасної публічності та конфіденціальності реєстрів. В цьому центрі виділені самостійні реєстри для США, Канади і Австралії. Для підтримки цих реєстрів потрібно значно більші фінансові і матеріальні ресурси, як для реєстрів взаємопов'язаних з іншими базами обліку населення, що ведуться в усіх країнах. Що стосується витрат матеріальних та фінансових ресурсів, то в описанні національного реєстру Канади, що поновлюється щорічно на 20 відсотків, повідомляється про економію на кожній виборчій кампанії загальнодержавного рівня 30 млн. доларів США після переходу від системи волонтерства на взаємопов'язану систему його ведення. Щорічно в бюро по виборах Канади поступає інформація із податкових декларацій з їх особистого дозволу (формат декларації має спеціальний пункт) на підставі якого громадянам Канади надсилають запрошення до участі у виборах. Таким чином протягом ХХ століття державним принципом реєстрації є включення кожного громадянина до реєстру виборців. При цьому громадяни Канади мають вільне право вибору. Не буде ніяких наслідків, якщо будь-хто не побажав надавати про себе інформацію. Водночас для реалізації активного виборчого права, будучи не представленим в списках, громадянинові Канади в день виборів досить надати документальне підтвердження про постійне проживання в цьому районі і виборча комісія надасть йому можливість проголосувати. У Великобританії щорічно укладають реєстри виборців спеціальною службою чиновників-реєстраторів не на основі баз даних муніципальних органів, а по спеціально зібраних даних від домовласників [10,14].

Важливо відзначити, що питання збереження інформації та адекватності віртуальних персональних даних реального життя різко активізувались після терористичних актів у США. Зокрема, Великобританія одною з перших оголосила про введення персональної пластикової картки для кожного громадянина. У Великобританії щорічно укладають реєстри виборців спеціальною службою чиновників-реєстраторів не на основі баз даних муніципальних органів, а по спеціально зібраних даних від домовласників. В самих США активно обговорюється проект створення електронних паспортів, що мають повноту інформації про громадянина в тому числі і відбитки пальців і цифрову фотографію очей [14].

В 2002 році 188 країн світу (в т.ч. Україна) підписали Новоорлеанську угоду, яка визнала нову технологію ідентифікації - біометрію обличчя - основою для закордонних паспортів і в'їзних віз наступного покоління.

Загальновідомо, що в США не існує національного списку виборців, що мають право на голосування. В США відсутня уніфікована система реєстрації виборців і загальнодержавного документа, що засвідчує особу, в нашому розумінні - паспорта. Принцип реєстрації виборців у США - активна і чесна участь громадян. Громадянин США мусить підтвердити своє виборче право шляхом особистої реєстрації. Головним обов'язком посадових осіб, що працюють на виборах, є внесення до списків виборців всіх, хто володіє виборчим правом і виключення будь-якої можливості потрапити до списку тим, хто виборчим правом не володіє. На практиці існує в більшій мірі включення людей, що не володіють виборчим правом як позбавлення такої можливості повноправних громадян. Громадянам, прізвища яких у списках виборців відсутні, отримують тимчасові бюлетені, а перевірка їх правочинності проводиться добровольцями від політичних партій. В процесі перевірки можливі зловживання, якщо контроль з боку однієї із партій послаблений або взагалі відсутній. За спостереженнями голови ЦВК Росії А.А.Вєшнякова на виборах президента США в 2004 році відбувались такі події:

якщо громадянин був зареєстрований, але з будь-яких причин не потрапив до списків, то його голос враховували;

якщо впродовж кількох днів потому право голосу громадянина не було підтверджено, то цей бюлетень не враховувався;

людей, що не знаходили себе у списках, спостерігачі (в тому числі голова ЦВК Росії) зафіксували в Каліфорнії від 5 до 10 відсотків.

Громадянин США може бути викреслений із списків виборців і позбавлений права голосу по ряду причин. Із-за відсутності загальнодержавного реєстру виборців не можливо оцінити, якій кількості громадян відмовляють у праві голосу. Кваліфікуючи «шахрайство при проведенні виборів як держаний злочин», Крег С. Донсанто із відділу державного нагляду Міністерства юстиції США першим видом такого злочину називає навмисні дії по цілеспрямованому спотворенню списків виборців шляхом внесення неіснуючих осіб, або осіб позбавлених права голосу відповідно чинного законодавства даного штату. Так, у звіті великого журі від січня 1983 року про безпрецедентне в історії США розслідування, по результатах якого в Чикаго було засуджено 58 чоловік, відзначено:

- 2 листопада 1982 року мали місце численні випадки шахрайства при обліку виборців і підрахунку поданих голосів, що стало можливим в результаті попередньо свідомо проведеної поточної перевірки списків з метою створення запасу голосів виборців, якими можна скористатись на свою користь;

- ці факти - наслідок дій патронатної системи підбору і призначення кадрів: в усіх випадках неправомірної діяльності голова дільничної виборчої комісії був співробітником однієї з структур міської адміністрації, а найбільш опрацьовані способи шахрайства передавали з покоління в покоління;

- існуюча система перевірки списків виборців може бути ефективною тільки в разі, коли в ній на рівних умовах беруть участь всі конкуруючі сторони [10].

Можна цілком справедливо зробити висновок, що навіть в державі з давніми демократичними традиціями проблема списків виборців не має свого остаточного вирішення. Добровільна реєстрація розглядається тут як перший крок, виявлення мінімального інтересу до життя суспільства і не означає, що громадянин, який зареєструвався обов'язково буде голосувати. Разом з тим, враховуючи, що частина повнолітніх громадян, не включених до списків, буває значною, і тим самим порушується реальна соціологічна ситуація. Для часткового погашення недоліків у базах даних було введено правило обов'язкової реєстрації громадян, що до- сягли повноліття. Список постійно контролюється, його доступність дозволяє всім суб'єктам політичного процесу переконатись в його вчасній актуалізації. Таким є поширений європейський зразок реєстру виборців добровільного режиму з обов'язковою реєстрацією громадян на момент досягнення ними виборчих прав.

Як політичний феномен режим обов'язкової участі у виборах владних структур, або обов'язковий вотум, поширений на всіх континентах. Обов'язковий вотум присутній в усіх типах держав, незалежно від їх місця як в світовій економіці, так і в типології політичних систем. Перерахуємо держави, де в різні періоди ХХ століття голосування на виборах було, і по сьогоднішній день залишається, обов'язковим: Австрія, Австралія, Бельгія, Болгарія, Люксембург, Ліхтенштейн, Естонія, Греція, Кіпр, Італія, Швейцарія ( кантони Шаффхаузен, Сан-Галлен, Аргау і Тюргау ), Габон, Заїр, Сінгапур, Туреччина. В деяких випадках за повноваження громадянського обов'язку застосовують санкції, від моральних (Бельгія, Італія) до штрафів (Австралія), а також позбавлення права на отримання місця на державній службі (Аргентина). Санкція у вигляді заохочення - склянка вина - існує дише в маленькій унітарній монархії Андорі.

Обов'язкова реєстрація всіх правомочних громадян найбільш поширена система при виборчій системі формування влади. При цьому режим обліку можна оцінювати по шкалі «безперервність-ситуативність» :

- безперервний, на базі сучасних інформаційних технологій - в Австралії;

- періодичний, поточний - в країнах, де історія демократичних виборів складає десятки і сотні років, а щорічні списки ( реєстри ) незалежно від календаря вибрів вивішують для загального доступу в пунктах голосування;

- спеціальний, ситуативний, який виникає при коливанні передвиборчої ситуації від одної політичної кризи до другої, наприклад, в колишніх республіках Радянського Союзу (Грузія, Молдавія, Киргизія, Україна), а також деяких країнах Європи (Албанія, країни, що належали до колишньої Югославії та ін.), Африки (ЮАР, Західна Сахара та інші).

Сучасний приклад багатої демократичної країни із зразковим режимом ведення виборчих списків являє собою Австралія. Після того як в інформаційну систему введені особисті дані виборця (включно з адресою), вони автоматично потрапляють у відповідний федеральний виборчий округ, виборчий округ штату або район при виборах до місцевих органів влади. Коли виборець змінює місце проживання і присилає нову реєстраційну картку, інформаційна система також автоматично актуалізує інформацію відповідним рівням виборчої структури. В такий спосіб безперервно і по всій країні ведеться реєстрація потенційних виборців, і списки оновлюють в разі потреби.

Вирішення задачі обов'язкової реєстрації в умовах іноземної окупації, військових дій і регулярних терористичних акцій було продемонстровано в Іраку за допомогою ООН. Вища незалежна виборча комісія Іраку уклала списки виборців, перетворивши діючі в країні з 1996 року 550 пунктів роздачі продовольчої допомоги, в рамках програми ООН «Нафта в обмін на продовольство», у свої реєстраційні пункти на основі продовольчих карток виданих кожній сім'ї виключно на всіх її членів. До участі у виборах були допущені всі громадяни Іраку, що народились до 31 грудня 1986 року (старші 18 років ), а остаточні списки були готові до 15 грудня 2004 року.

Необхідно відзначити, що в більшості випадків форс-мажорних обставин участь різних наднаціональних і міжнародних гуманітарних організацій та фондів у підготовці виборів є звичайною практикою. ООН з перших років її діяльності брала участь у підготовці національних виборів, плебісцитів, та референдумів. Початок цьому процесу було покладено з офіційного спостереження за проведенням додаткових виборів у Кореї в 1948 році. За час, що минув допомога була надана населенню близько 31 не самокерованим територіям, починаючи з Тоголенду і закінчуючи підопічною територією Папуа в 1990 році. В цей ряд можна також поставити населення незалежних держав, втягнутих у військові конфлікти, або тих, що шукають вихід із внутрішньої політичної кризи демократичним шляхом. При цьому організаційні питання, в тому числі реєстрація й укладення списків виборців, залишається пріоритетним для всіх рівнів участі ООН. З 1997 року активізував діяльність підрозділ ОБРЄ, що має назву Бюро по демократичних інститутах і правах людини (БДІПЛ) в області спостереження за виборами. Акцент був перенесений на те, що «вибори - це процес, а не одноденний захід» (Звіт 1997 р.), у зв'язку з чим діяльність ОБРЄ з людського виміру набула довгострокового і масовий характер, в тому числі дуже активно - на території колишніх радянських республік і не тільки в її європейській частині.

Процеси, що виникають в передвиборчій реєстрації можна умовно поділити на дві категорії: нормальні (близькі до норми), з високою ймовірністю включення правомочних громадян у виборчі списки і відсутності в організаторів виборчого процесу намірів створити аварійний запас голосів або свідомо не допустити до виборів певну частину виборців; анормальні (далекі від норми), при яких перманентно існує певний аварійний запас голосів, а також певна частина правомочних громадян не допускається до реєстрації шляхом правових актів або не правових прийомів.

Для ілюстрації полярності передвиборчих реєстрацій наведемо кілька прикладів недавньої історії.

1. У Великобританії, а саме, в Північній Ірландії, в 2002 році був прийнятий спеціальний Акт про фальсифікацію результатів виборів (для виключення із виборчого процесу націоналістів і республіканців), який всупереч Акту про народне представництво 2000 року діє лише на території Північної Ірландії.

2. В Латвії 450 тисяч чоловік не визнані громадянами, латвійське російськомовне населення вважається «переселенцями СРСР» і повністю виключене із політичного життя.

3. Вибори Президента Зімбабве 2002 року були визнані світовою спільнотою як нечесні після скорочення владою числа виборчих дільниць в містах, де опозиція мала найбільшу підтримку, примусивши виборців стояти в чергах по 30 годин. Водночас до списку виборців в сільській місцевості було дописано 400 тисяч імен після офіційного закінчення реєстрації.

4. Високу залежність від неформальних груп впливу добровільно-обов'язкової системи реєстрації продемонстрували вибори президента Афганістану в жовтні 2004 року. Так, за даними інформаційних джерел «Центрально-азійського інформаційного центру», перед виборами жителям афганської столиці, Кабулу, цілеспрямовано подавалась можливість багаторазового голосування. Багатьом виборцям видавали до п'яти реєстраційних карток, по яких на виборах видавали бюлетені для голосування.

Подібні факти відзначені в південних районах Афганістану. В північних районах спостерігалась зворотня картина - одна картка на двох. Більшість таких порушень відзначено в таборах афганських біженців в Пакистані, де картки видавали без відповідного посвідчення особи і відсутня будь-яка впевненість в тому, що картки отримували лише громадяни Афганістану. Реєстрацію могли отримати також пакистанські пуштуни. Саме розуміння громадянства і кордонів для пуштунських племен дуже умовне з їх родовою ієрархією і постійною сезонною міграцією через кордон: весною з долин у гори, восени з гірських пасовиськ - в долини.

За даними виборчої комісії Афганістану до середини вересня процедуру реєстрації виборців пройшли більше 10 мільйонів громадян - безпрецедентна для країни і поточної ситуації активність громадян. За оцінками західних спостерігачів, навмисна демонстрація місцевими організаторами виборів масова активність виборців пояснюється багаторазовою реєстрацією одних і тих же осіб, а також списками «фантомних виборців», щоб створити на виборах ілюзію масового волевиявлення і забезпечити сприятливу ситуацію для фальсифікації результатів голосування на замовлення. За словами Голови незалежної комісії РБСЄ по правах людини в Афганістані Сіми Самар, якщо вибори виявляться чесними лише на 60 відсотків, то це буде великим досягненням.

5. Проблема якості списків виборців дуже загострилась в усіх державах пострадянського простору, де в 2003-2005 роках проходили вибори: в Грузії (Аджарія і Абхазія), Казахстані, Білорусії, Україні, Азербайджані, де обирали президентів, парламенти чи проводили референдуми.

Що стосується Грузії, то варіант попередньої реєстрації виборців виявив більше 700 тисяч фантомних виборців. В Азербайджані за чотири місяці до виборів у листопаді 2005 року з'ясувалось, що виборців ( за даними ЦВК республіки) - 4555 тисяч, а в складі населення (за даними Держкомітету) осіб, старших 18-ти років - 5419 тисяч. Відомчий дисбаланс склав 864,7 тис. осіб, або 19 відсотків загальної кількості потенційних виборців. Така велика різниця в кількості виборців може радикально вплинути на остаточні результати виборів.

Досить показова ситуація, що склалася за підсумками двох турів виборів Президента України в 2004 році - просто «навчальна класика» роботи над списками виборців. Так, якщо 21 листопада в ході другого туру виборів загалом по країні впродовж дня в списки виборців було додатково внесено біля 5 відсотків загального числа тих, хто проголосував на виборах, то в Донецьку між першим і другим туром кількість виборців збільшилась на 1,5 млн. осіб або на 15 відсотків. Порівняно з першим туром виборів 31 жовтня, коли із-за помилок в списках виборців не змогли проголосувати близько одного мільйона громадян України. Вочевидь, проведення чесних виборів не було метою організаторів виборів на місцях і списки виборців були для цього основним засобом. Так, член ЦВК Марина Ставнійчук за півроку до виборів публічно ставила питання про незадовільний стан процесу підготовки списків виборців, але фінансові і організаційні проблеми так і не були вирішені. В результаті, якщо виборець приходив на виборчу дільницю і не знаходив себе у списках, то поновити своє виборче право гарантоване конституцією України, він міг лише після подачі заяви до територіальною виборчої комісії або суду [9, 10, 14, 15].

В нашому огляді важливо навести технічні прийоми, що використовують для створення загальнодержавних систем особистої ідентифікації громадян і осіб, що перебувають на території країни. Такі зусилля в значній мірі диференційовані традиціями, державним устроєм, фінансами. Так, в США для ідентифікації особи досить надати будь-який документ, що засвідчує особу. кожне таке посвідчення має свій слід в федеральній інформаційній системі. В Нігерії (2003р.) і Уганді (2001р.) для профілактики фальсифікацій стали використовувати біометрію з видачею картки виборця, в ЮАР (1999 р.) й Казахстані (2004р.) - штрих-кодування, в Індонезії (2004р.), Іраку та Киргизії (2005р.) - маркування пальців спеціальними чорнилами.

В Японії зареєстровано патент на електронну скриньку для голосування, що водночас замінює члена виборчої комісії і зацікавлених спостерігачів, бо дозволяє проголосувати (опустити бюлетень), лише після сканування фотографії та інших даних паспорта. Принагідно відзначимо, що Японія не поспішає переходити на виключно електронне голосування. При всіх своїх досягненнях японці надають перевагу голосуванню на виборах паперовими бюлетенями.

Бразилія починає масштабну програму зі створення біометричної бази даних виборців. Нові скриньки для голосування, оснащені пристроєм для зчитування відбитків пальців, були продемонстровані в Ріо-де-Жанейро.

За інформацією Вищого виборчого трибуналу (ТСЕ) Бразилії, федеральна поліція почне створювати базу даних. Першими будуть зареєстровані близько 50 тисяч жителів населених пунктів у штатах Мату-гросудусул, Рорайма й Санта-Катаріна, розташованих у діаметрально протилежних куточках країни. Кожний виборець буде дактилоскопований і сфотографований. За планом ТСЕ, створення інформаційної бази займе близько 10 років і обійдеться федеральному бюджету в 200 млн. реалів (117 млн. доларів). За цей час будуть внесені дані всіх 128 млн. виборців Голосування за допомогою біометричних технологій покликане звести до мінімуму випадки фальсифікації на виборах. З 1996 року процес голосування в найбільшій державі Латинської Америки проводиться за допомогою електронних скриньок. Це дає змогу за кілька годин обробляти приблизно 90 відсотків бюлетенів. Вибори в Бразилії обов'язкові, тому традиційно супроводжуються високою явкою, що становить близько 80 відсотків.

Водночас електронна технологія ідентифікації особи в планетарному просторі та часі. Головним стимулом до цього є зовсім не демократичні вибори, а боротьба з тероризмом та наркотрафіком. Одним з таких можливих рішень є база даних відбитків пальців усіх потенційних виборців і мобільні телефони з сенсорними дисплеями, що мають надійний зв'язок із сервером, що обслуговує цю базу даних. Компанія Nokia запатентувала в США сенсорний дисплей, що розпізнає відбитки пальців господаря і автоматично розблоковується від дотику. Такий дисплей може порівнювати відбиток пальців з базою даних користувачів і по різному працювати в залежності від того, хто візьме його в руки. Сенсорні дисплеї в стільникових телефонах стали популярними після випуску компанією Apple смартфона iPhone. В останніх моделях телефонів фірми Apple використовують технологію Multitouch, що надає можливість керувати функціями за допомогою кількох одночасних дотиків до екрану. Поширення сенсорних дисплеїв фірми Nokia в подальшому майбутньому дозволить укласти дійсні списки виборців і контролювати видачу бюлетенів, використовуючи відбитки пальців як одноразовий електронний підпис. Затримка, як завжди , за відсутністю відповідною законодавчої бази.

В 2002 році 188 країн світу (в т.ч. Україна) підписали Новоорлеанську угоду, яка визнала нову технологію ідентифікації - біометрію обличчя - основою для закордонних паспортів і в'їзних віз наступного покоління.

За результатами дослідження світового досвіду інформаційного обслуговування виборчих прав громадян можна відзначити наступне.

По-перше, в усіх ситуаціях частина населення, що володіє активним виборчим правом від загальної кількості населення і має можливість реалізувати його на виборах, виражає одну із головних характеристик державного устрою, його легітимність та ефективність.

По-друге, реально існуючі державні інформаційні системи забезпечення виборчих прав громадян при певних об'єктивних та суб'єктивних обставинах створюють критичні ситуації: запас голосів шляхом вкидання бюлетенів за фантомних виборців або недопущення до голосування частини виборців з метою досягнення в нелегітимний спосіб будь-чиїх кланових, групових та особистих цілей. У зв'язку з такими обставинами змінюється характер стосунків двох самостійних і взаємно-незалежних частин виборчого процесу, а саме реєстрації виборців та підрахунку і розподілення голосів. Створена в такій послідовності політична система стає в певній мірі залежною і нелегітимною на засадах повноти і достовірності списків виборців.

Зазначимо також, що спосіб підготовки, укладання та використання списків виборців в сучасних умовах політичної кризи не менш важливий як вибір варіанту виборчої системи. Стабільність кількості виборців на рівні, що переважає 37 мільйонів правомочних громадян, впродовж 16-ти років незалежності, при зменшенні кількості населення на п'ять мільйонів чоловік, має явно не природній характер. Вочевидь крім всього іншого фундатори цих списків не знайомі з математичним законом Великих чисел. Необхідно терміново переходити на добровільну явочну реєстрацію виборців [5,6]

Проблема достовірності списків виборців в Україні існує з часу підготовки перших демократичних виборів і проведення референдуму про незалежність України. Особливої гостроти набула після оголошення дати чергових виборів. А потім про неї забували на наступні кілька років. Новелою закону про позачергові вибори до Верховної Ради було обмеження права голосу громадян, що в період виборчої кампанії наважились перетнути державний кордон. А також визнання виборів легітимними при явці не менше 50% виборців занесених до списків. Як показало голосування в день виборів списки в черговий раз виявились далекими від досконалості. На нашу думку складання списку було організовано без врахування впливу людського фактору, в усіх його негативних проявах. Головний негативний вплив людського фактору полягає в несанкціонованому доступу до особистих даних громадян неконтрольованої кількості осіб зайнятих обліком виборців. Серед цих людей залежних від організацій і осіб прямо зацікавлених в спотворенні списку виборців. Іншу категорію складають люди, що розглядають складання списків як роботу тимчасову, настроєних на конформізм, нездатних ідентифікувати наслідки своїх дій чи бездіяльності. В країнах де проблема реєстру виборців давно вирішена, ведеться постійна робота з потенційними виборцями. Обов'язковою є видача посвідчень виборців, що є єдиними документами які дають право участі у виборах. Наприклад у Мексиці, з її великою трудовою міграцією, контроль дійсності карток виборців проводять двічі на рік. Це при тому, що картка виборця Мексики має кольорову фотографію, відбитки пальців і персональний код виборця [ 10,13,14,15].

Дострокові вибори народних депутатів засвідчили, що громадяни України не втратили надію вплинути на розклад політичних сил. Виборці суттєво змінили свої політичні уподобання. Безумовно на симпатії виборців вплинули результати і наслідки діяльності парламенту після виборів 2006 року. Інша тема - патологічне бажання політиків скорегувати результати волевиявлення народу в процесі підрахунку поданих голосів чи створення коаліції політичних сил, не сумісної з тим самим волевиявленням. Все це відбувається у повній відповідності з відомою тезою: «Найбільше брешуть на війні, після полювання і перед виборами». Кожен має право на власну точку зору. А точка зору завжди залежить від займаного місця і позиції.

За свідченням офіційних звітів Центральної виборчої комісії (ЦВК) найстабільнішим демографічним показником в Україні є кількість виборців. Так, у 1991 році при кількості населення 51 мільйон 708 тисяч було зареєстровано 37 мільйонів 885 тис. виборців. У 2006 році напередодні парламентських виборів населення країни - 46 мільйонів 465 тисяч, виборців - 37 мільйонів 529 тисяч. Зауважимо, що зменшення населення на 5,24 мільйона осіб не вплинуло на кількість виборців. Дострокові вибори народних депутатів 30 вересня проходили по уточнених списках виборців відповідно поправок до Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 01.06.07. Суть поправок полягає, зокрема, в тому, що із списків виборців виключали громадян, що виїхали за кордон і не повернулись менш як за три дні до виборів. Над уточненням списків виборців працювали робочі групи в усіх населених пунктах. Результати робочих груп контролювали контрольні групи. Громадян України, що працюють за кордоном близько 5-ти мільйонів, але до списків виборців було внесено 37 мільйонів 185 тисяч 882 особи. Із них 23 192 267 проголосували на виборчих дільницях і 983 834 - за межами виборчих дільниць. Чергові спроби навести лад у списках виборців закінчилось звичним: «Хотіли як краще, а вийшло як завжди». Знову багато виборців, що постійно голосують на одних і тих дільницях вперше не знайшли себе у списках і були позбавлені права голосу. В черговий раз багато літніх людей були стривожені запрошенням на вибори їх померлих родичів. Але списки виборців на цих виборах зберегли стабільність у 37 185 882 особи [16,20,21].

Така стабільність виборчих списків має просте пояснення. Списки традиційно залишаються важливим ресурсом фальсифікації результатів виборів. Мертві душі , фантомні виборці матеріалізуються в день виборів, голосують відповідно уподобанням місцевого адміністративного ресурсу і знову переходять кожен у свій вимір простору до наступних виборів. Позачергові вибори народних депутатів України не стали винятком. Це при тому, що позачергові вибори стали п'ятими за останні три роки. При наявності бажання і відповідальності на п'ятикратному діалозі виборчих комісій з виборцями можна було сформувати пристойні виборчі списки. Принаймні списки тих виборців, що постійно ходять на всі вибори і залишити у спокої тих, хто досяг вічного спокою. Неважко також дослідити, хто створює фантомні будинки і сприяє матеріалізації їх мешканців у день виборів. Таким чином спроба створити достовірні списки виборців в черговий раз зазнала краху. Перманентний стан безвідповідальності влаштовує всіх учасників процесу створення списків виборців.

Основний об'єм робіт виконували службовці місцевих адміністрацій. Укладення списків було за межами їх службових обов'язків і від основної роботи їх ніхто не звільнив. Результат роботи відповідав їх ставленню до роботи і фаховій кваліфікації. Друга категорія - державні службовці в місцевих адміністраціях, що неждано - негадано отримали можливість розпоряджатись на свій розсуд значними бюджетними коштами і матеріальними ресурсами у вигляді комп'ютерної техніки, телефонів та інших засобів зв'язку. При цьому за якість списків безпосередньо ніхто не відповідав. Третя категорія - представники політичних партій у місцевих адміністраціях. Так званий «адміністративний ресурс». Вони мали свій інтерес до маніпуляції списками виборців. Спільними зусиллями цієї категорії і була досягнута загальна кількість виборців понад 37 мільйонів осіб в основному за рахунок впливу на безпосередніх виконавців робіт.

Недосконалість списків виборців є прямим наслідком ігнорування впливу людського фактора на роботу загально державної інформаційної структури. Результатом діяльності цієї структури і мали бути списки виборців для проведення дострокових виборів народних депутатів України. Діяльність персоналу в інформаційних системах чітко регламентована нормами і правилами виконання функціональних задач. Будь-які порушення, відхилення від нормативної діяльності трактують як навмисні або ненавмисні дії, що ведуть до спотворення інформаційних потоків. Це дві основні загрози інформаційної безпеки для діяльності інформаційної інфраструктури. Наслідком такої діяльності та бездіяльності посадових осіб при укладенні списків виборців для дострокових виборів народних депутатів України стала низька достовірність списків, що потрапили на виборчі дільниці як офіційні [18 - 27].

Навмисні дії персоналу, що направлені на спотворення інформаційних потоків залежать від професійного статусу і посади, що займає конкретна особа в ієрархічній системі управління. Важливо виділити навмисні дії посадової особи, направленні на отримання результату не передбаченого регламентом вирішення функціональних задач.

- Несанкціонований доступ до інформації з метою повного знищення, викрадення або копіювання конфіденційної інформації в тому числі паролів, кодів, ключів і т. ін.

- Модифікація інформації, порушення її цілісності, підробка дат, спотворення прізвищ, перетасовка інформаційних масивів і т. ін.

- Викрадення або виведення з ладу носіїв інформації чи іншого технологічного обладнання.

- Викрадення, виведення з ладу, модифікація програмного забезпечення в тому числі системи захисту інформації, наприклад, системи доступу.

- Порушення алгоритмів та процедур вирішення функціональних задач.

Сама суть навмисних дій означає, що їх роблять з метою отримання результатів, не непередбачених функціональними обов'язками посадової особи, наперед задумано і свідомо. В усіх таких випадках мета вказаних дій не співпадає з метою дій, передбачених нормативами професійної діяльності. Існує ряд причин, що спокушають посадових осіб діяти всупереч цілей і задач інформаційних систем.

Перша причина - незадоволення суб'єкта своїм соціальним статусом або матеріальним станом. Здебільшого такий стан пов'язаний з нереалізованістю мотивацій своєї професійної діяльності. Такі співробітники добре обізнані з правилами функціонування інформаційної системи і можуть завдати найбільшої шкоди. На такі дії співробітники ідуть під впливом внутрішніх конфліктів внаслідок незгоди з діями керівників підрозділів, прояву професійної солідарності, особливо у випадках, коли підрозділ очолює особа професійно безпорадна. Друга причина - несумісність мети професійної діяльності з цілями суб'єкта в інших сферах його приватного життя. До таких сфер належать політичні уподобання, спосіб проведення дозвілля, релігійні переконання, місце суб'єкта в сім'ї та інші фактори його особистого життя. Такі зіткнення інтересів викликають дії сторонніх осіб, чиї цілі та інтереси протилежні цілям системи, в якій працює суб'єкт. Організації та особи, від яких суб'єкт психологічно залежить спонукають, а часто примушують, до протиправних дій в інформаційній системі. При цьому застосовують весь арсенал впливу з урахуванням трьох рівнів психічної діяльності: базових властивостей (спрямованості особи), властивості психіки індивіда: психофізичної організації і фізичний стан індивіда.

Наступні властивості особи слід характеризувати як фактори ризику, які мають потенційну загрозу безпеці інформаційних систем:

- нездатність особи до самостійних рішень в особистому житті на рівні власних інтересів, переконань та планів;

- схильність особи до конформізму, готовність до сприйняття маніпулятивних та провокативних впливів, нездатність ідентифікувати такі впливи;

- зниження здатності людей до особистого самоствердження, надвисокий або, навпаки, наднизький рівень самооцінки, що ускладнює процес особистого самовизначення і самоствердження;

- схильність до зміни мотивації залежно від психічного чи фізичного стану.

Кожна з цих якостей, а тим більше, коли вони в комплексі, - це і є людський фактор, здатний звести нанівець надійність інформаційної системи. Вміле використання людських слабостей надає можливість організувати навмисні дії персоналу та спотворення інформаційних потоків шляхом підкупу, погроз, шантажу і таке інше.

Нейтралізація навмисних дій посадових осіб інформаційної системи полягає в передбаченні можливих помилок і мінімізації наслідків навмисних дій. Поширений підхід до вирішення таких задач полягає в оцінюванні лояльності персоналу, що на практиці означає оцінку можливості надання повноважень та рівня доступу до конфіденційної інформації. Слід мати на увазі, що мотиви діяльності людей можуть бути інтерпретовані лише на якісному рівні. Тому персонал, що обслуговує інформаційні системи, формується поступово, шляхом підбору за критерієм професійної придатності. Приклади надійно функціонуючих інформаційних систем податкової адміністрації, пенсійного фонду, комерційних банків свідчать про наявність в цих структурах відповідального та кваліфікованого персоналу.

Ненавмисні помилки персоналу носять здебільшого випадковий характер і їх наслідки важко передбачити. Головними причинами помилок є професійна некомпетентність, халатність або неготовність до виконання посадових обов'язків. Неготовність до належного виконання обов'язків може мати функціональне походження або сторонні причини.

Типові наслідки таких помилок:

- порушення технології та процедур виконання задач;

- виведення з ладу або пошкодження носії інформації;

- внесення помилок або втрата інформації;

- виведення з ладу програмних та технічних засобів.

Наслідки від ненавмисних помилок користувачів, операторів та інших осіб можуть бути значними. До того ж вони зустрічаються досить часто. Іноді такі помилки, що ініційовані невмілими діями персоналу можуть привести до повної зупинки інформаційної системи.

законодавство реєстр виборець державний

Висновки

1. Відсутність достовірних списків виборців є наслідком впливу комплексу об'єктивних і суб'єктивних чинників. Об'єктивно в Українській державі відсутні реєстри фізичних осіб, що можуть задовольнити критеріям якості і вимогам до списків виборців. Спроби створити списки виборців на базі реєстру фізичних осіб паспортних столів не привели до позитивних результатів. Реєстри фізичних осіб паспортних столів зберігають особисті дані громадян, що будь-коли були на обліку в цій установі. Саме з цієї причини списки виборців 16 років зберігають стабільну чисельність понад 37 мільйонів осіб.

2. Державний реєстр виборців - автоматизована інформаційно-телекомунікаційна система(банк даних) призначена для зберігання та обробки даних, які мають передбачені законом відомості про громадян України, що володіють правом голосу. Надійне функціонування такої системи потребує злагодженої роботи великої кількості персоналу рівномірно розміщеного по всій території України у виконавчих органах державної влади. Успіх роботи Державного реєстру виборців напряму залежить від кваліфікації та відповідальності персоналу задіяного в автоматизованій інформаційно-телекомунікаційній системі. Для зменшення наслідків можливих навмисних і ненавмисних дій персоналу, що не відповідають цілям функціонування системи, всі працівники повинні пройти попереднє тестування і навчання [ 18,26,28].