Техніко-юридичні дефекти земельно-правових норм

Размещено на http://www.allbest.ru/

ТЕХНІКО-ЮРИДИЧНІ ДЕФЕКТИ ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВИХ НОРМ

земельний реформа ресурс право

Т. Коваленко

Завершення земельної реформи в Україні, гарантування рівних можливостей набуття та реалізації земельних прав різними суб'єктами, збереження та раціональне використання землі та інших природних ресурсів, оптимальне поєднання публічних та приватних інтересів у сфері земельних відносин забезпечується ефективною системою земельного права та земельного законодавства в нашій державі. Колізії, прогалини, декларативність земельно правових норм та принципів, недоліки правової термінології, вади структури правової норми та її зовнішньої фіксації у нормативно-правових актах земельного законодавства, інші юридичні дефекти знижують ефективність земельно-правових норм, що в свою чергу призводить до порушення земельних прав громадян, юридичних осіб, держави та територіальних громад, деградації земель, ускладнює чи унеможливлює задоволення земельних потреб, веде до зростання кількості земельних спорів та зростання соціальної напруги в суспільстві.

В теорії права та галузевих науках юридичні дефекти правових норм залежно від їх змісту поділяють на логіко-структурні та техніко-юридичні [1; 6, 15; 13, 12]. Техніко-юридичні дефекти виявляються у недоліках не змісту, а форми права, внаслідок недотримання вимог нормотворчої техніки при підготовці проектів нормативно-правових актів тощо. На думку М. О. Власенка, під техніко-юридичними дефектами права необхідно розуміти логічно-мовні порушення, деформації в побудові та вираженні правових норм у системі права [2, 28]. До техніко-юридичних дефектів правових норм у земельному праві можна віднести дефекти земельно-правової термінології, невиправдане використання бланкетних та відсилочних норм, невизначеність земельно-правових норм, декларативність, надмірну конкретизацію та невиправдану деталізацію земельно-правових норм.

Стабільність, узгодженість і однозначність правового регулювання земельних відносин, як умова його ефективності, обумовлені стійкістю та однозначністю земельно-правової термінології. В юридичній літературі зазначається, що "розвиток права завжди відбувається паралельно з обговоренням і формуванням термінології. Право як регулятор правової поведінки тим ефективніше виконує свою роль, чим правильніше концептуально і лінгвістично виражені його констатації, приписи, дозволи і заборони [14, 114]. Серед дефектів земельно-правової термінології можна назвати невиправдану синонімію, метонімію, синекдоху, необґрунтоване запозичення іноземної термінології, широке використання оціночних понять.

Юридичній мові, як і мові взагалі, властива багатозначність та синонімія, проте при використанні термінів та понять в текстах нормативно-правових актів необхідно враховувати, що у мові відсутні абсолютні синоніми. Тому необґрунтоване використання синонімів при формулюванні правових норм в текстах законів та нормативно-правових актів здатне суттєво спотворити думку суб'єкта нормотворення, змовити потребу у офіційному тлумаченні земельно-правових норм. Прикладом невиправданої синонімії в земельно-правовій термінології є вживання понять "загальнопоширені корисні копалини" та "корисні копалини місцевого значення". Як передбачає Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. (далі - ЗК України), власники земельних ділянок та землекористувачі можуть використовувати для задоволення власних потреб загальнопоширені корисні копалини та торф (ст. 90, ст. 95). Разом з тим, чинне природноресурсове законодавство України не вживає поняття та не містить переліку загальнопоширених корисних копалин, що може ускладнити реалізацію земельних прав [9, 14].

Суттєвим недоліком земельно-правової термінології є невиправдана метонімія - перенесення значення слів з певних явищ і предметів на інші за суміжністю [15, 44]. Яскравим прикладом метонімії в земельному праві є норма, закріплена у ст. 108 ЗК України, відповідно до якої у випадках, коли сусідні земельні ділянки відокремлені рослинною смугою, стежкою, рівчаком, каналом, стіною, парканом або іншою спорудою, то власники цих ділянок мають право на їх спільне використання, якщо зовнішні ознаки не вказують на те, що споруда належить лише одному з сусідів. Проте рослинна смуга, стежка, рівчак не є спорудами, тобто тим, що збудовано, споруджено.

Для земельного права та земельного законодавства є характерним досить широке використання оціночних понять. Так, у ст. 1 Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17 листопада 2009 р. суспільна необхідність визначена як обумовлена загальнодержавними інтересами або інтересами територіальної громади виключна необхідність (виділено мною - Т. К.), для забезпечення якої допускається примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, у встановленому законом порядку. Тобто, поняття "суспільна необхідність" визначено через оціночне поняття "виключна необхідність", що не дає підстав для чіткого розмежування таких спеціально- юридичних термінів земельного та цивільного права як "суспільна необхідність" та "суспільна потреба".

До техніко-юридичних дефектів у регулюванні земельних відносин відноситься також невиправдане використання бланкетних та відсилочних норм. Відсилка є специфічним засобом зв'язку нормативно-правових актів різної юридичної сили, метод контакту земельних законів з іншими правовими актами. Відсилки мають позитивне значення - сприяють економії законодавчого простору, усувають дублювання правових норм, надають можливість для комплексного використання термінів та їх дефініцій. Разом з тим, як зазначає О. В. Ткачук, необґрунтоване насичення законодавства відсилочними нормами веде до невиправданого збільшення числа підзаконних актів, які досить часто слабко взаємопов'язані, погано узгоджені з програмами соціального розвитку і в кінцевому підсумку знижують роль закону в правовому регулюванні [12]. Зокрема, чинний ЗК України "переповнений" такими нормами, у ньому більше двадцяти раз вжито словосполучення "відповідно до закону" та більше п'ятдесяти - "визначається/встановлюється законом". Відсутність окремих законів, інших нормативно-правових актів, до яких відсилає ЗК України, дає підстави для констатації факту деко- дифікації земельного законодавства у сучасних умовах.

Серед техніко-юридичних дефектів у механізмі правового регулювання земельних відносин є невизначеність земельно-правових норм. Однією із характерних ознак права є його формальна визначеність, тобто чіткість, однозначність, стислість правових імперативів, які об'єктивуються у нормативно-правових актах та інших джерелах. Формальна визначність виявляється у визначеності змісту норм земельного права, у способах їх формулювання, у формах закріплення та вираження в нормативно-правових актах. Відсутність чіткості та однозначності земельно-правових приписів створює передумови для необмеженого їх тлумачення у процесі правозастосування, може вести до свавілля і порушення принципів законності та верховенства права в регулюванні земельних відносин.

У сучасній юридичній науці "неясність, незрозумілість правових норм" розглядається як їх формальна невизначеність та кваліфікується як техніко-юридичний дефект правового регулювання. Зокрема, Т. М. Назаренко розглядає невизначеність у широкому значенні (як явище недосконалості правового регулювання, обумовлене об'єктивними та суб'єктивними факторами правотворення, яке означає неточне, неповне і непослідовне закріплення і реалізацію в праві нормативної правової волі) та у вузькому значенні (як техніко- юридичний дефект тексту права, зовнішньої, письмової форми його вираження) [7].

На нашу думку, невизначеність у земельному праві в широкому значенні цього терміну не завжди є юридичним дефектом та має негативний характер. Так, введення в тексти нормативно-правових актів оціночних понять хоча й ускладнює правозастосування, проте створює умови для врахування особливостей правового регулювання певних земельних відносин у конкретних життєвих ситуаціях. Наявність диспозитивних та відносно визначених норм дозволяє застосовувати індивідуальне регулювання земельних відносин.

Негативний вплив на ефективність правового регулювання земельних відносин справляє невизначеність земельно-правових норм саме у вузькому значенні, як техніко-юридичний дефект, який виявляється у логіко- мовних відступах, деформаціях у побудові та вираженні земельно-правових норм, у відсутності точного, повного нормативного правового припису, що неминуче спричинює зниження регулятивних властивостей земельного права, ускладнює тлумачення його норм та перешкоджає їх ефективній реалізації. Земельно-правові норми є моделями певних земельних відносин, тому повинні відображати характерні особливості, властивості саме тих земельних відносин, на регулювання яких вони спрямовані, містити вказівки на необхідні елементи цих відносин (суб'єктний склад, об'єкти, зміст). Лише за умови співставлення земельно-правової норми з реальними обставинами її дії, коли кожному елементу правової норми буде відповідати окремий елемент дійсності, вона буде готова до безпосереднього застосування у практиці земельно-правового регулювання. За умови, коли в земельно-правових нормах не зафіксовано, не відображено всіх суттєвих ознак, елементів земельних відносин, на регулювання яких вони спрямовані, можна говорити про наявність такого юридичного дефекту як невизначеність земельно-правової норми.

У переважній більшості випадків невизначеність правових норм обумовлюється специфікою зовнішнього прояву земельно-правових заборон, зобов'язань та дозволів. Адже земельне право знаходить своє зовнішнє вираження у джерелах, які об'єктивуються за допомогою мови, однією із характерних ознак якої є багатозначність. Зазначені особливості формування земельного законодавства, які призводять до дефектів у правовому регулюванні земельних відносин внаслідок незрозумілості, неповноти, нечіткості правових приписів, необхідно враховувати у практиці регулювання земельних відносин.

Невизначеність земельно-правових норм є досить поширеним дефектом правового регулювання земельних відносин. Так, відповідно до ст. 31 ЗК України землі фермерського господарства можуть складатися із:

а) земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі,

б) земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності, в) земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди. Подібна норма закріплена також у ст. 12 Закону України "Про фермерське господарство" від 19 червня 2003 р., у ч. 2 якої конкретизовано, що права володіння та користування земельними ділянками, які знаходяться у власності членів фермерського господарства, здійснює фермерське господарство. При цьому з тексту ні зазначених норм, ні інших норм земельного законодавства чітко не зрозуміло, на якому правовому титулі буде здійснювати фермерське господарство права володіння та користування земельними ділянками своїх членів, яким чином це юридично оформити тощо.

Наявність такого дефекту правового регулювання як нечіткість, невизначеність правових норм стало причиною визнання неконституційним п. 6 розділу X "Перехідні положення" чинного Зк України. Так, Конституційний Суд України у Рішенні від 22 вересня 2005 р. (Справа № 1-17/2005) вказав, що конституційний принцип правової держави передбачає встановлення правопорядку, який повинен гарантувати кожному утвердження і забезпечення прав і свобод. Конституція України закріпила рівність суб'єктів права власності перед законом, гарантії права власності та обов'язки власників, положення про те, що сама власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству (статті 13, 41 Конституції України). Із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми (виділено мною - Т. К.), оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі. Так, поняття "набувають права" за змістом ч. 2 ст. 92 та ч. 1 ст. 116 ЗК України в аспекті вимоги переоформлення права користування земельною ділянкою не відповідає вимозі ясності і визначеності правової норми: зазначені положення припускають поширення цього поняття лише на випадки первинного отримання земельної ділянки із земель державної та комунальної власності підприємствами, установами та організаціями, що належать до державної або комунальної власності, а також громадянами та юридичними особами, які набувають права власності та користування земельними ділянками... Таким же невизначеним є словосполучення "переоформити у встановленому порядку" без посилання на відповідні норми ЗК України або інших законів. При цьому в Кодексі та інших законах немає спеціальних норм щодо такого порядку переоформлення права постійного користування. Ні в ЗК України, ні в інших нормативно-правових актах не розкривається юридичний зміст термінів "оформлення" і "переоформлення", не визначається їх співвідношення. Невизначеність суті цих термінів негативно впливає на практику здійснення суб'єктивних прав на земельні ділянки громадянами та юридичними особами. Від правильного визначення сутності "оформлення" і "переоформлення" прав на землю залежить можливість здійснення громадянами та юридичними особами гарантованого Конституцією України права власності на землю і права користування нею, довіра громадян до держави [10].

Істотним та досить поширеним техніко-юридичним дефектом земельного права України є декларативність його норм. Чинні нормативно-правові акти земельного законодавства перенасичені нормами, які лише проголошують необхідність дотримання певних моделей правового регулювання земельних відносин, проте в практику вони не впроваджуються внаслідок відсутності можливості їх реалізації. Декларативність правових норм проявляється у технічній чи юридичній неможливості їх виконання, використання, дотримання чи застосування. Так, технічна неможливість зумовлюється відсутністю необхідного фінансування, відповідального за їх виконання органу, нереальністю строків виконання тощо. Юридична неможливість полягає у відсутності юридичного механізму реалізації вказаних норм, зокрема у випадку невизначеності зобов'язаних осіб при наданні певних земельних прав, відсутності санкцій за порушення правових приписів, посиланні на неіснуючі нормативно-правові акти тощо.

В більшості декларативний характер мали постанови Верховної Ради України "Про земельну реформу" від 18 грудня 1990 р. та "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" від 13 березня 1992 р., у яких земельна реформа лише проголошувалась складовою частиною економічної реформи, яка повинна була проводитись у зв'язку з переходом економіки республіки до ринкових відносин. Водночас не було розроблене ні наукове, ні економічне, ні соціальне, ні екологічне обґрунтування здійснюваним перетворенням, не було підготоване відповідне нормативно-правове забезпечення, не були сформульовані мета на напрями, цілі та принципи реформування, не виділялися відповідні кошти і матеріально-технічні ресурси на проведення земельної реформи. Така поспішність у проведенні реформування земельних відносин, переважання декларативних норм призвели до того, що земельна реформа в Україні здійснювалась шляхом проб та помилок, базуючись на різних моделях та концепціях та не довершена й дотепер.

Переважно декларативні нормі містяться також у постановах Парламенту України, які приймаються за результатам парламентських слухань із земельних питань. Зокрема, Рекомендаціями парламентських слухань "Сучасний стан та перспективи розвитку земельних відносин в Україні", схваленими Постановою Верховної Ради України від 22 вересня 2005 р., було доручено Кабінету Міністрів України завершити з до 1 липня 2006 року підготовку та подання на розгляд Верховної Ради України проектів законів, передбачених ЗК України, щодо регулювання земельних відносин, а саме: про використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; про використання земель оздоровчого призначення; про використання земель рекреаційного призначення; про використання земель історико-культурного призначення; про землі промисловості; про землі житлової та громадської забудови; про правовий режим земель зон санітарної охорони; про правовий режим земель санітарно- захисних зон; про консервацію земель; про використання техногенно забруднених земельних ділянок, які залишаються неприйнятими до цього часу.

До техніко-юридичних дефектів земельно-правових норм можна віднести надмірну конкретизацію та невиправдану деталізацію моделей поведінки суб'єктів земельних правовідносин. У словниках слово "конкретизувати" тлумачиться як надавати чому-небудь конкретного вираження; визначати конкретно, точно, предметно [8, 878]. В юридичній літературі конкретизація юридичних норм визначається як об'єктивно- суб'єктивний процес, який полягає у переведенні абстрактних юридичних норм в більш визначені правила, в індивідуалізації юридичних норм стосовно конкретних суб'єктів правовідносин, їх прав та обов'язків [4, 8]. Конкретизація правових норм може розглядатися як процес уточнення змісту певної земельно-правової норми, як результат правотворчого чи правозастосовчого процесу, як техніко-юридичний прийом.

В теорії права конкретизацію правових норм поділяють на правотворчу, правореалізаційну та право ін- терпретаційну [3, 19]. Під час правотворчої конкретизації на основі загальних абстрактних юридичних норм створюються відносно нові, більш конкретні та визначені правила поведінки - конкретизуючі норми права, які охоплюються об'ємом загальних абстрактних норм, що визначають їх зміст, логічно витікають із них, але при цьому характеризуються певною новизною [16, 32]. В юридичній доктрині відзначається позитивне значення конкретизації у процесі нормотворення [5, 105-111; 11, 31-39]. Дійсно, конкретизація норм земельного права як прийом юридичної техніки пов'язана із розвитком техніки правотворчості, сприяє підвищенню визначеності правових норм, досягнення їх чіткості та зрозумілості шляхом зменшення рівня їх абстрактності внаслідок приведення їх до виду, необхідного для безпосереднього застосування, усунення дефектів правового регулювання земельних відносин та підвищення ефективності земельно-правового впливу. Разом з тим, правотворча конкретизація повинна здійснюватись у певних межах.

По-перше, конкретизуюча норма у земельному праві обмежується об'ємом земельно-правової норми, яку вона конкретизує, тобто повинна регулювати лише ті земельні відносини, на які поширювалась норма, яка зазнала конкретизації. По-друге, межі конкретизації обумовлюються практичною необхідністю у наявності конкретизуючої норми для регулювання певних земельних відносин. Вихід за межі правотворчої конкретизації призводить до суттєвого ускладнення правового регулювання земельних відносин, наслідком якого є зупинення тих чи інших явищ у суспільному житті або ж створення ситуацій, коли найменше відхилення особи від нормативно закріпленого правила поведінки тягне юридичну відповідальність. За таких умов надмірну конкретизацію земельно-правових норм можна розглядати як дефект у механізмі земельно-правового регулювання, що створює перешкоди реалізації земельних прав суб'єктів, знижує інвестиційну привабливість землі, провокує зростання рівня корупції та хабарництва у сфері земельних відносин.

Близьким за значенням, але не тотожним конкретизації земельно-правових норм є їх деталізація. В теорії права наголошується на необхідності розмежування вказаних техніко-юридичних прийомів нормотворчої діяльності, оскільки на відміну від конкретизації, деталізація права є розчленуванням, подрібненням змісту правової норми на її складові частини, елементи, виявлення її структури, при цьому сума цих частин ("складових") як раз і повинна скласти зміст останньої. Таким чином, суть деталізації полягає у виявленні структури змісту правової норми, виявлені тих її елементів, які в сукупності складають цей зміст [11, 31-39; 16, 40]. Проте невиправдана деталізація земельно-правових норм, так само як і їх конкретизація, здатна негативно впливати на ефективність правового регулювання земельних відносин, оскільки переобтяжує моделі правової поведінки зайвими деталями. Надмірна деталізація, як правило, знаходить свій вияв у встановлені додаткових обмежень чи зобов'язань, що починає гальмувати розвиток земельних відносин, на регулювання яких спрямовані занадто деталізовані правові норми.

Прикладом надмірної конкретизації та невиправданої деталізації земельно-правових норм може бути проект Закону України "Про ринок земель" (реєстр. № 9001-д), який Постановою Верховної Ради України від 9 грудня 2011 р. було прийнято за основу та на початку 2012 року винесено на всенародне обговорення. Зазначений законопроект містить занадто конкретизовані та деталізовані норми, спрямовані на визначення порядку продажу земельних ділянок та прав на них на аукціоні, визначаючи через скільки хвилин після оголошення початкової ціни лот знімається з торгів, скільки раз ліцитатор повинен оголосити стартову ціну, способи виявлення наміру учасника придбати лот, тривалість перерви після закінчення торгів за окремим лотом тощо.

Проведене дослідження дає підстави для висновків, що техніко-юридичні дефекти земельно-правових норм виявляються у недоліках форми права, внаслідок недотримання вимог нормотворчої техніки при підготовці проектів нормативно-правових актів тощо. До техніко- юридичних дефектів правових норм у земельному праві можна віднести дефекти земельно-правової термінології, невиправдане використання бланкетних та відсило- чних норм, невизначеність земельно-правових норм, декларативність, надмірну конкретизацію та невиправдану деталізацію земельно-правових норм. Дефектами земельно-правової термінології є невиправдана синонімія, метонімія, синекдоха, необґрунтоване запозичення іноземної термінології, широке використання оціноч-них понять.

Наявність такого юридичного дефекту як невиправдане використання бланкетних та відсилочних норм, відсутність окремих законів, інших нормативно- правових актів, до яких відсилає ЗК України, дає підстави для констатації факту декодифікації земельного законодавства у сучасних умовах.

За умови, коли в земельно-правових нормах не зафіксовано, не відображено всіх суттєвих ознак, елементів земельних відносин, на регулювання яких вони спрямовані, можна говорити про наявність такого юридичного дефекту як невизначеність земельно-правової норми.

Декларативність земельно-правових норм проявляється у неможливості їх виконання, використання, дотримання чи застосування внаслідок причин технічного характеру (відсутність необхідного фінансування, відповідального за їх виконання органу, нереальність строків виконання тощо) чи юридичного характеру (відсутність юридичного механізму реалізації вказаних норм, зокрема у випадку невизначеності зобов'язаних осіб при наданні певних земельних прав, відсутність санкцій за порушення правових приписів тощо). Надмірна конкретизація та невиправдана деталізація земельно-правових норм полягає у виході суб'єкта нормотворення за межі пра- вотворчої конкретизації та деталізації, зокрема у випадку відсутності практичної необхідності в уточненні певних норм, що створює перешкоди реалізації земельних прав суб'єктів, знижує інвестиційну привабливість землі та призводить до суттєвого ускладнення правового регулювання земельних відносин.

Запобігання появі тех- ніко-юридичних дефектів земельно-правових норм, їх своєчасне виявлення та усунення є гарантіями стабільності та ефективного функціонування механізму правового регулювання земельних відносин, забезпеченості реалізації земельних прав та інтересів осіб, охорони землі як основного національного багатства України.

Литература

1. Власенко Н. А. Логико-структурные дефекты системы советского права / Н. А. Власенко // Правоведение. - 1991. - № 3. - С. 21-28.

2. Власенко Н. А. Язык права : монография / Н. А. Власенко. - Иркутск : Восточно-Сибирское книжное издательство, АО "Норма-плюс", 1997. - 176 с. 3. Вопленко Н. Н. Официальное толкование норм права / Н. Н. Вопленко. - М. : Юрид. лит., 1976. - 119 с.

4. Залоило М. В. Понятие и формы конкретизации юридических норм. Автореф. дисс. канд. юрид. наук ... 12.00.01 / Максим Викторович Залоило. - М. : Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации", 2011. - 20 с.

5. Залоило М. В. Конкретизация и толкование юридических норм : проблемы соотношения и взаимодействия / М. В. Залоило // Журнал российского права. 2010. - № 5. - С. 105-111.

6. Матейкович М. С. Дефекты конституционно-правового регулирования в Российской Федерации / М. С. Матейкович // Государство и право. - 2007. - № 12. - С. 15-21.

7. Назаренко Т. Н. Неопределенность в российском праве Татьяна Николаевна Назаренко. Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. - Москва, 2006. - 227 с.

8. Новий тлумачний словник української мови. - у 3-х т. - вид. 2-ге, виправ. укладачі В. Яременко, О. Сліпушко. - Т. 1 "А-К". - К. : Вид-во "Аконіт", 2006. 926 с.

9. Носік В. В., Коваленко Т. О. Права власників земельних ділянок / В. В. Носік, Т. О. Коваленко // Законодавство України. Науково- практичні коментарі. - 2003. - № 9. - С. 10-16.

10. Носик В. Оформлення і переоформлення прав на землю: юридичний факт, право чи обов'язок? / В. Носик // Право України. - 2004. - № 5. - С. 127-131.

11. Ткачук О. В. Отсылки в российском законодательстве : проблемы теории и практики : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 : / Оксана Вячеславовна Ткачук. - Нижний Новгород, 2008. - 196 c.

12. Чулінда Л. І. Юридико-лінгвістичне тлумачення текстів нормативно-правових актів : монографія / Людмила Іванівна Чулінда. - К. : Атіка, 2006. - 152 с.

13. Чулінда Л. І. Українська правнича термінологія : навч. посіб. / Людмила Іванівна Чулінда. - К. : Мігістр ХХІ сторіччя, 2005. - 112 с.

14. Шмелева Г. Г. Конкретизация юридических норм в правовом регулировании / Галина Георгиевна Шмелева. - Львов : Вища школа, 1988. - 105 с.

Размещено на Allbest.ru