Формування наукових підходів щодо договорів в екологічному праві як міжгалузевого правового інституту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формування наукових підходів щодо договорів в екологічному праві як міжгалузевого правового інституту

М. Краснова

Концепція сталого розвитку, схвалена на міжнародному саміті з питань охорони навколишнього середовища (Ріо-де-Жанейро, 1992), віддає перевагу раціональному використанню природних ресурсів, охороні їх від незаконного заволодіння, захисту їх корисних властивостей від значного техногенного і антропогенного забруднення з метою забезпечення системи екологічних прав людини і громадянина теперішніх та майбутніх поколінь. Це означає, що світова спільнота прагне виробити на перспективу єдині вимоги в сфері екології шляхом домовленостей про умови та порядки регулювання відповідних суспільних відносин. Натомість перехід до ринкової економіки у країнах, що розвиваються, в тому числі й в Україні, загострив й без того складну екологічну ситуацію. Децентралізація державного управління в економічній сфері, зниження рівня і якості контролю за промисловістю, сільськогосподарським виробництвом, транспортною інфраструктурою, функціонуванням топливно-енергетичного комплексу, стихійне виникнення господарюючих суб'єктів і, особливо, "прагнення впровадити нову галузь промисловості - прибуткову екологію" [1], тобто екологічне підприємництво, а також інші причини вимагають суттєвих змін екологічного законодавства, здатних перебудувати систему управління і контролю, особливо такого напрямку, в якому б ефективно реалізовувалася національна екологічна політика, спрямована на врегулювання балансу суспільних, державних та приватних інтересів у цій сфері.

Сучасне екологічне законодавство характеризується наявністю цілої низки імперативних норм, які встановлюють принципи обов'язкової дозвільної системи щодо запровадження на договірних засадах багатьох напрямів господарювання, які тим чи іншим чином пов'язані із використанням природних ресурсів, охороною довкілля та забезпеченням екологічної безпеки громадян. Водночас в екологічному законодавстві існують і норми диспозитивного характеру, які забезпечують регулювання відносин, спрямованих на задоволення приватних потреб та інтересів у цій сфері. Це спонукає науковців екологічного права досліджувати засади регулювання публічно-правових за своїм характером ліцензійно-правових та інших договірних відносин у цій сфері. Тому метою даної статті є аналіз розвитку теоретичних засад договорів в екологічному праві як міжгалузевого правового інституту.

До питань регулювання відносин у галузі використання природних ресурсів та їх охорони за допомогою договорів науковці стали звертатися у другій половині минулого століття при розгляді виконання окремих заходів з покращення природних ресурсів: з меліорації земель [2], з агрохімічного (біологічного) обслуговування підприємств [3], з приведення порушених внаслідок господарської діяльності територій у попередній стан [4], з очищення забруднених територій небезпечними речовинами [5] тощо. Такі заходи здійснювалися шляхом укладанням договорів на виконання робіт (послуг), які хоч і мали виражений цивільно-правовий характер, проте вже відзначалися як нетипові договірні відношення [6]. Впровадження правових документів, що передбачали підвищення ролі економічних методів у вдосконаленні механізму використання природних ресурсів, охорони довкілля розглядалося як укріплення правових засад перебудови управління економікою держави [7]. Тому з'являються наукові праці, які присвячені питанням договорів на користування природними ресурсами [8], так званим меліоративним договорам [9].

Зокрема, А.К. Соколова в 1993 р. обґрунтувала існування самостійного правового інституту договорів на користування природними ресурсами, запропонувала розширювати сферу застосування договірної форми природокористування, що забезпечить найбільш повну самостійність та ініціативу природокористувачів, їх юридичну рівність та сприятиме більш ефективному та раціональному використанню основних природних ресурсів (земель, вод, лісів, тваринного світу, надр тощо) в умовах переходу до ринкових відносин у вказаній сфері [8, с. 5]. На основі аналізу законодавства цією авторкою аргументована наукова позиція про існування самостійного еколого-правового договору в системі договорів, визначена його природа, ознаки, що відрізняють його від цивільно-правового договору, зокрема, відмежування за об'єктом договорів (природні ресурси чи їх частини), за правовим положенням сторін у договорах (державні, самоврядні органи та суб'єкти права природокористування), за виконанням відповідних зобов'язань, оскільки у еколого-правовому договорі додержання сторонами вимог екологічних нормативів є пріоритетним і обов'язковим [8, с. 6].

Еколого-правовим договором А.К. Соколовою запропоновано визначати угоду двох і більше сторін з приводу використання природних ресурсів та об'єктів, їх відтворення і охорони навколишнього природного середовища, в якій визначаються права і обов'язки сторін для досягнення єдиної мети при додержанні еколого-правових приписів [8, с. 9]. Такі договори класифікуються: за предметом та об'єктом правового регулювання - земельно-правові, водно-правові, лісоправові тощо; за цільовою спрямованістю - оренда природних ресурсів, договір на відтворення природних ресурсів, договір на виконання природоохоронних заходів [8, с. 11]. Особлива увага приділена питанням визначення еколого-правових договорів як самостійної підстави виникнення права на експлуатацію відповідних природних об'єктів, змісту таких договорів, яким визначалася сукупність його умов, прав та обов'язків сторін. Найважливішими умовами еколого-правових договорів визначено: вказівка про конкретний природний об'єкт, з приводу якого виникають відповідні договірні відносини, умови його використання, охорони та відтворення, умови додержання екологічних імперативів при його використання, а також ціна договору, строки використання; виконання охоронних чи відтворювальних заходів [8, с. 12-13]. законодавчий договірний природокористування забруднення

Робота А.К. Соколової залишається єдиною науковою працею в Україні, в якій на досить високому науковому рівні проаналізовані засади договорів в екологічному праві, а також запропоновано прийняти спеціальний нормативно-правовий акт про договори у цій сфері. В Україні за останні роки прийнято чимало норм і законів, які забезпечують договірні відносини в сфері природокористування: Кодекс України про надра (1994), Водний кодекс України (1995, ст. 51), Лісовий кодекс України (1994, в ред. 2006, ст.ст. 18, 23), Закони України "Про оренду земель" (1998), "Про угоди про розподіл продукції" (1999), "Про мисливське господарство та полювання" (2000), "Про питну воду та питне водопостачання" (2002), "Про рибу, водні живі організми та харчову продукцію з них" (2003) тощо, які розширюють межі наукового обґрунтування договірних засад у цій галузі.

Л.М. Мороз в 1994 р., досліджуючи зібрану категорію "меліоративні договори", звернув увагу на те, що хоч такі договори й характеризуються в основному їх цивільно-правовою сутністю як різновид особливих, комплексних зобов'язань, між тим таким договорам властиві специфічні ознаки, що свідчать про їх природоресурсну і екологічну спрямованість. Такі ознаки випливають із галузевого законодавства про раціональне використання природних ресурсів, їх охорону, а також із спеціальних меліоративних і природоохоронних правових актів. Переважне значення в меліоративних договорах мають положення земельного, водного, лісового та іншого екологічного законодавства, що обумовлено об'єктом і видом меліорації, об'ємом меліоративних робіт, іншими факторами [9, с. 9]. Основною ознакою меліоративних договорів є те, що такі договори укладаються з приводу особливих - відновлювально-відтворювальних робіт на нетрадиційних об'єктах - землях, водах, лісах та ін., які не є продуктами людської праці, представляють потенційну цінність як засіб виробництва або просторово-операційний базис у відповідних галузях і сферах господарської та іншої діяльності [9, с. 9].

Класифікує меліоративні договори Л.М. Мороз за такими критеріями: з точки зору підстав виникнення - планові, тобто такі, що укладаються на державне замовлення або на підставах ліцензій; непланові, коли заінтересованими особами щодо їх укладання є відповідні господарюючі суб'єкти; по встановленню прав та обов'язків - односторонні та двосторонні; в залежності від предмета договору та залучених до його виконання заходів - однопредметні та багатопредметні (наприклад, гідротехнічна меліорація спрямована на меліорацію земель, пов'язана з будівництвом водойми з метою регулювання водного балансу на цій ділянці земель); в залежності від складу, характеру і періодизації робіт - первинні, супутні або повторні покращення ділянок природних ресурсів і комплексів; в залежності від конкретної форми зовнішнього виявлення - примірні, локальні, індивідуальні; за їх еколого-правовими критеріями: договори на покращення ділянок земель, лісів, водойм, природних комплексів з розміщеними на них об'єктами природи [9, с. 12-13]; по покращенню властивостей природних ресурсів - пов'язані з відновленням (відтворенням) попереднього хімічного, фізичного стану таких комплексів та об'єктів, з їх очищенням від хімічного, радіоактивного та іншого стійкого та небезпечного забруднення (дезактивації). Власне в залежності від виду, характеру та змісту робіт меліоративні договори поділяються на гідротехнічні, агромеліоративні, агролісомеліоративні, хімічні, біологічні, кліматичні [9, с. 14-16]. Можливий і внутрішній поділ меліоративних договорів: на покращення земель сільськогосподарського та іншого призначення; на проведення іригації, будівництво водосховищ, очищення водойм; на здійснення лісотехнічних заходів, відновлення лісу, очищення лісових ділянок тощо.

Слід зазначити, що відповідно до Закону України від 14 січня 2001 р. № 1389-Х "Про меліорацію земель" меліорація земель визначається як комплекс саме таких заходів, спрямованих на регулювання водного, теплового, повітряного і поживного режиму ґрунтів, збереження і підвищення їх родючості та формування екологічно збалансованої раціональної структури угідь (ст. 1). Крім цього виконання відновних (відтворювальних) робіт передбачено й іншим галузевим природоресурсним законодавством у нормах Лісового, Водного кодексів України, Законів України "Про охорону земель" (2003), "Про тваринний світ" (1992, в ред. 2001), "Про рослинний світ" (1999).

Відповідну новизну в роботі Л.М. Мороза представляє визначення функцій меліоративних договорів: економічна функція спрямована на покращення природних ресурсів як засобів виробництва, просторового базису при використанні їх у різних сферах господарювання; екологічна функція спрямована на зміни природно-фізичного, хімічного, біологічного та інших станів і властивостей природних ресурсів для досягнення не лише господарського, а й перед усім природоохоронного ефекту [9, с. 17].

Науковий інтерес представляють проаналізовані в цій роботі підстави, зміст та система гарантій меліоративних договорів: управлінські (система державних органів та їх повноваження з організації укладання меліоративних договорів та координації заходів по їх належному виконанню, впровадження примірних (типових) форм договорів), організаційно-господарські (розробка, погодження та реалізація проектів меліоративних заходів, діяльність юридичних служб), технічні (додержання вимог щодо будівельних, екологічних та інших нормативів при здійсненні меліоративних заходів), економічні (належне фінансування, кредитування, стимулювання виконання меліоративних заходів) та власне правові (заходи юридичної відповідальності за порушення умов меліоративних договорів, правил природокористування та вимог охорони навколишнього середовища) [9, с. 2871]. З метою удосконалення правових засад реалізації меліоративних договорів автором пропонується прийняття спеціальних нормативно-правових актів про економічну (вартісну) оцінку природних ресурсів, встановлення їх споживчої вартості, що дозволить об'єктивно визначити дійсні розміри екологічної шкоди і майнових санкцій за порушення вимог, пов'язаних з меліорацією [9, с. 71].

Останнім часом підвищується науковий інтерес до питань ліцензійно-договірних основ природокористування і охорони навколишнього середовища [10; 11]. При цьому зважається на те, що держава не відмовляється від правового регулювання екологічних відносин імперативними методами з огляду на публічно-правовий характер екологічного права як галузі, тому зазначається, що і ліцензія (спеціальний дозвіл), і договір утворюють підстави для набуття права природокористування і здійснення ряду видів діяльності, які пов'язані з охороною довкілля, оскільки закон забороняє здійснення екологічно значимої діяльності без дозволів (інколи спільно з договором) [10, с. 342]. Відносини, які при цьому виникають носять складний юридичний склад, регулювання яких здійснює одночасно ліцензія (спеціальний дозвіл) та договір, який укладається на її основі, внаслідок чого суб'єкти даних правовідносин, які укладають угоду виявляються пов'язаними не лише договорами, але й адміністративним зобов'язанням. Цей факт обумовлює виникнення в екологічному праві інституту ліцензійно-договірного регулювання природокористування та охорони навколишнього середовища [11, с. 2].

Основною функцією системи ліцензійно-договірного регулювання природокористування та охорони довкілля є забезпечення раціонального використання природних ресурсів, виконання заходів з охорони навколишнього природного середовища, захист прав і законних інтересів людини від негативного впливу на його фізичний і духовний стан з боку суб'єктів права природокористування, недопущення проникнення на ринок структур, які ведуть незаконну, некваліфіковану або небезпечну для людини і довкілля діяльність [11, с. 5].

Значення ліцензування та договірної практики визначається й іншими функціями в механізмі правового регулювання екологічних правовідносин. Зокрема, інформаційна функція забезпечує збір, накопичення і розповсюдження інформації про масштаби, види і межі екологічно значимої діяльності, про стан довкілля у місцях її здійснення, про заходи з охорони довкілля тощо. Превентивна функція спрямована на встановлення в ліцензії і договорі меж використання природних ресурсів, здійснення фізичних, хімічних, біологічних впливів на природу, інших екологічно значимих умов здійснення відповідної діяльності, чим досягається попередження виникнення екологічної шкоди. Контрольна функція виражається в тому, що органи, які видають ліцензії (спеціальні дозволи), а також беруть участь в укладенні договору, уповноважені законом від імені держави здійснювати превентивний контроль за додержанням природокористувачем-ліцензіатом вимог екологічного законодавства. Гарантійна функція спрямована на реалізацію прав громадян і юридичних осіб у зазначеній галузі [10, с. 342-343].

Хоч ліцензування і укладення договорів є правовими інструментами реалізації різних методів екологічного права - адміністративно-правового та цивільно-правового, проте вони стосуються переважно одних і тих же суспільних правовідносин, належних до регулювання екологічного права та обумовлених забезпеченням екологічних імперативів (вимог, заборон), що містяться в нормах екологічного законодавства. На таких засадах з метою вирішення питань ліцензійно-договірного регулювання природокористування та охорони довкілля пропонується прийняти Закон "Про екологічне ліцензування", в якому доцільно закріпити поняття, основні принципи, визначити єдину систему ліцензійних органів, їх повноваження, в тому числі й щодо укладання угод на підставі ліцензій, вичерпний перелік видів діяльності, що підлягатимуть ліцензуванню, зміст договорів у зазначеній сфері, питання відповідальності за порушення умов ліцензій та договорів. Резюмовано, що законодавством має бути встановлена більш строга юридична відповідальність для порушників ліцензійно-договірних відносин, включаючи й відповідальність органів ліцензування [11, с. 7].

М.О. Геталова договором у галузі природокористування і охорони навколишнього середовища називає самостійний правовий інструмент, який входить у складну систему правового регулювання договірних відносин у цій сфері. На її думку, на екологічний зміст договору здійснюють вплив імперативні норми права, а також положення екологічного характеру, які сторони самостійно включають у договір [12, с. 4]. Дослідження співвідношення приватного і публічного права в зазначеній галузі послужило основою для здійснення нею класифікації договірних відносин у цій сфері. В основі виникнення договірних відносин в цій галузі, на її думку лежать: адміністративно-правові договори і угоди, які укладаються між РФ і суб'єктами РФ, між суб'єктами РФ і місцевим самоврядуванням; адміністративні акти і договори, які укладаються на їх основі; договори, які регулюються нормами цивільного права. З цих міркувань доцільно підтримати ідею щодо створення спеціального еколого-економічного компенсаційного механізму, який дозволить ураховувати і компенсувати як позитивний екологічний вклад окремих регіонів, так і негативний - різного роду забруднення, які створюються одним суб'єктом і заподіюються збитки іншому (в економічних термінах - це екстерналії, зовнішні ефекти - некомпенсовані впливи однієї сторони на іншу) шляхом укладання угод між цими регіонами [13, c. 40]. На прикладі України такий механізм може бути запроваджений до Донецько-Придніпровського регіону, який справляє найбільший техногенний вплив на всю територію України та на сусідні регіони.

Д.В. Хаустов ставить питання про публічно-правові договори у природоресурсному праві [14], яке виникає тоді, коли в умовах формально-юридичного рівноправ'я бере участь держава (публічно-правове утворення), яка, вирішуючи власні економічні завдання, прагне внести у такі відносини елементи владного впливу, особливо в сфері природокористування, де держава уповноважена від імені народу на здійснення великого спектру управлінських функцій, є власником природних ресурсів і тому виступає у якості сторони зобов'язань: як учасник господарського обігу та як виразник соціальних інтересів. Тому застосування приватно-правових інструментів у цій сфері не можливе через те, що диспозитивні методи регулювання не в змозі належним чином захищати публічні інтереси суспільства у сприятливому для людини навколишньому природному середовищі, забезпеченні екологічної безпеки. В ситуаціях, що складаються очевидна необхідність одночасного поєднання договірних засад з власними важелями, яка й реалізується в такому правовому інституті як публічно-правовий договір [15, с. 17].

Отже, більшість науковців вважають договори джерелами екологічного права [16, с. 73], включаючи й міжнародні договори [17, с. 690]. Наприклад, за Рамковою конвенцією ООН про зміну клімату та Кіотським протоколом до неї передбачено продаж квот на викиди забруднюючих речовин, до яких Україна приєдналася та розпочала впровадження правових механізмів із цих питань шляхом створення спеціально уповноваженого на це органу [18].

Відповідно до вимог екологічного законодавства на договірних засадах в Україні реалізуються й зобов'язання щодо проведення обов'язкової екологічної експертизи, екологічного страхування, екологічного аудиту, екологічної стандартизації, екологічної нормування, екологічного інформування, екологічної сертифікації тощо (ст.ст. 251, 26-30, 31-33, 49 Закону України від 25 червня 1991 р. "Про охорону навколишнього природного середовища", Закони України "Про екологічну експертизу" (1995), "Про екологічний аудит" (2004), "Про охорону атмосферного повітря" (в ред. 2001 р.), "Про підтвердження відповідності" (2001), "Про об'єкти підвищеної небезпеки" та ін.). На договірних засадах здійснюється відповідно до законодавства й пільгове кредитування для одержання коштів, необхідних на впровадження природоохоронних заходів, в тому числі шляхом використання коштів фондів охорони навколишнього природного середовища (ст.ст. 47-48 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища") [19].

Все вищезазначене дозволяє зробити висновок, що в сучасних умовах формується система правових норм, спрямованих на регулювання суспільних договірних відносин, не типових для галузей цивільного чи господарського права, оскільки основними їх об'єктами виступають природні ресурси та природні об'єкти, навколишнє природне середовище як сукупність природних, природно-соціальних умов і процесів, якість та безпечність яких мають забезпечувати екологічну безпеку громадян. Така система правових норм формується у всіх структурних елементах системи екологічного права та законодавства (в природоресурсовому, природоохоронному та антропоохоронному). Загальні засади договорів в екологічному праві формуються в цивільному та господарському праві. Тому таку систему правових норм доцільно визначати як міжгалузевий правовий інститут, обумовлений екологічними імперативами.

Література

1. Міністр охорони навколишнього природного середовища Віктор Бойко: "Хочемо примирити суспільство, економіку та екологію" // Урядовий кур'єр. - 2010. - 8 червня. - № 102. - С. 6.

2. Иконицкая И.А. Правовое регулирование мелиорации земель колхозов // Сельскохозяйственная кооперация в СССР и Франции. - М., 1983.

3. Лурье С.М., Козырь М.И. Договорные отношения сельскохозяйственных предприятий в СССР. - М., 1974.

4. Крассов О.И. Право лесопользования в СССР. - М., 1981.

5. Козырь М.И. Правовые вопросы охраны окружающей среды от загрязнения агрохимикатами. - М., 1989.

6. Ойгензихт В.А. Нетипичные договорные отношения в гражданском праве: Учебн. пособ. - Душанбе, 1984.

7. Андрейцев В.И. Правовое обеспечение рационального природопользования предприятий и объединений АПК. - К.: Урожай, 1989. - 200 с.

8. Соколова А.К. Договори на користування природними ресурсами: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.06. - Харків, 1993. - 18 с.

9. Мороз Л.Н. Улучшение природных ресурсов: Договорные отношения. - Минск, 1994. - 72 с.

10. Бринчук М.М. Лицензионнодоговорные основы природопользования и охраны окружающей среды: в Учебнике: Экологическое право (право окружающей среды). - М., 1998. - С. 342-384.

11. Суров А.Ф. Лицензионно-договорные основы природопользования и охраны окружающей среды: Автореф. дисс. канд. юрид. наук: 12.00.06. - М., 1999. - 29 с.

12. Геталова М.А. Договорные отношения в области охраны окружающей среды // Автореф. дисс. канд. юрид. наук: 12.00.06. - М., 2002. - 24 с. Вона ж: Роль договора в области охраны окружающей среды // Журнал российского права, 2004. № 1.

13. Бобылев С.Н. О формировании экологоэкономического компенсационного механизма / С.Н. Бобылев // Экологическое право. - 2003. - № 6. - С. 40-42.

4. Хаустов Д.В. Публичноправовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования: Автореф. дисс. канд. юрид. наук: - М., 2003. - 25 с.

15. Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры в природопользовании / Экологическое право. - 2003. - №4. - С. 17-24; №5. - С. 12-20.

16. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник / О.Л. Дубовик. - М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. - 584 с.

17. Малишева Н.Р. Джерела міжнародного права навколишнього середовища. В підручн.: Екологічне право України: Академічний курс. - Друге видання / За заг. ред. Ю.С. Шемшученка. - К. : ТОВ "Видавництво "Юридична думка", 2008.

18. Положення про Національне агенство екологічних інвестицій України: затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 30 липня 2007 р. № 977 // Офіційний вісник України. - 2007. - № 57. - Ст. 2279.

19. Порядок використання коштів державного бюджету на здешевлення кредитів для здійснення природоохоронних заходів: затверджений постановою Кабінету Міністрів України постановою від 18 серпня 2005 р. № 773 // Офіційний Вісник України. - 2005. - № 34. - Ст. 2050.

20. Краснова М.В. Договори в екологічному праві: Навчально-методичний комплекс (програма, робоча програма, практикум). Київський національний університет імені Тараса Шевченка, юридичний факультет, кафедра трудового, земельного і екологічного права. - К., 2009. - 43 с.

Размещено на Allbest.ru