Система процедур прийняття рішень Європейського Союзу в їх взаємодії

Відповідно до Протоколу, що додається до Амстердамських договорів, з метою залучення до законотворчого процесу Євросоюзу парламентів держав-членів, їм надається можливість розглянути проекти правових актів Євросоюзу. Відтак, зростає роль національних парламентів, які все активніше залучаються до процесу прийняття рішень на рівні Євросоюзу. Вони мають право формувати свою позицію стосовно пропозицій Єврокомісії, Ради Міністрів і Європарламенту, висловлювати свої позиції і побажання, що можуть бути враховані під час підготовки проекту правового акта та його прийняття. З цією метою пропозиції Єврокомісії, Ради Міністрів і Європарламенту включаються до порядку денного Ради Міністрів після шести тижнів з моменту їх надходження. “За цей проміжок часу комітети парламентів державчленів, які спеціалізуються на відносинах з Союзом і регулярно зустрічаються з членами Європарламенту, мають можливість подати європейським інститутам свої рекомендації” [20, VIII-ІХ]. Проте дана практика поки є відносно невеликою, і це частково пояснюється тим, що механізм участі національних парламентів у вивченні та обговоренні проектів правових актів Євросоюзу донині не відпрацьований, а також порівняно коротким проміжком часу для прийняття ними власного рішення, котре визначало б, принаймні, ставлення держави до пропонованого проекту правового акта. Договір про встановлення Конституції для Європи (2004 р.) був покликаний розширити участь національних парламентів у законотворчому процесі у межах Євросоюзу. У пункті 6 Протоколу про застосування принципів субсидіарності та пропорційності [11, 315-318], що додається до Договору про встановлення Конституції для Європи, закріплено наступне: якщо національні парламенти держав-членів третиною наданих їм голосів (по два кожному однопалатному парламенту або по одному кожній з палат двопалатного парламенту) визнають, що та чи інша законодавча ініціатива (пропозиція) Єврокомісії не відповідає принципу субсидіарності, то остання повинна її переглянути. В такий спосіб проект правового акта підлягає повторній експертизі, за результатами якої Єврокомісія, мотивуючи своє рішення, залишає проект у незмінному вигляді, змінює або відкликає його.

Процедура спільного прийняття рішень Радою Міністрів і Європарламентом “надає максимально ефективну можливість участі у прийнятті законодавчого рішення представницькому органу” [4, 128]. Розмірковуючи над логікою інституційного розвитку Євросоюзу, Б.М. Топорнін справедливо зазначає: “Розширення сфери спільного вирішення важливих питань Європарламентом і Радою означає не що інше, як вилучення відповідних повноважень із компетенції Ради” [19, 240]. Таким чином, необхідність отримання згоди Європарламенту стала правилом, а не винятком, обсяг його прав збільшено і повноваження розширено. Зрозуміло, його реальна роль у законотворчому процесі визначається не тільки обсягом повноважень, а й тим, наскільки активно й ефективно він їх виконує. Роль Європарламенту у цьому процесі невпинно зростає та є очевидною, проте ключовим інституційним органом прийняття рішень у межах Євросоюзу продовжує залишатись Рада Міністрів, наділена чималим управлінським потенціалом. Слід підкреслити, що на Амстердамському самміті було зроблено крок вперед і стосовно способів голосування у Раді Міністрів. Принцип одностайності під час розв'язання проблем, пов'язаних зі спільною зовнішньою та безпековою політикою збережено, але лишє формально. Це сталося завдяки новій компромісній формулі, яка дозволяє опонентам того чи іншого рішення утриматись під час голосування, що не перешкоджає прийняттю рішення, котре офіційно вважатиметься одностайним.

Заходи, передбачені Амстердамськими договорами, скажімо, вироблення спільного зовнішньополітичного курсу й політики у сфері безпеки Євросоюзу, розширення кола питань, що приймаються кваліфікованою більшістю, поглиблення співробітництва у правоохоронній сфері, можливість налагодження “посиленого співробітництва”, котре передбачає ще більш поглиблений рівень інтеграції між окремими державамичленами, передання на наднаціональний рівень розв'язання ключових питань візової та еміграційної політики, часткова реформа порядку формування Єврокомісії тощо не є самоціллю, вони покликані сприяти подальшому розвитку процесів інтеграції у розширеному складі учасників інтеграційного об`єднання. Розмірковуючи над перспективами розвитку Євросоюзу Г. Коль зауважує: “Ми не бачимо суперечності між можливістю розширити склад Євросоюзу і бажанням поглибити його інтеграцію: ці складні політичні процеси мають бути узгоджені між собою. Хто бажає розширення Євросоюзу, той повинен бути готовим до змін, пов'язаних, зокрема, з організацією нових, ефективніших інституцій та виробленням раціональніших процедур прийняття рішень” [9, 7]. Перспектива збільшення кількості держав-членів Євросоюзу поставила на порядок денний необхідність структурної реформи його інститутів та органів, перегляд правової бази їх організації й діяльності, зробила нагальною потребу впорядкування механізму прийняття рішень, підвищення його прозорості, дієвості та ефективності, підпорядкування більш чітким правилам, а також демократизацію процедур прийняття рішень та розширення ролі представницьких органів як на рівні Євросоюзу, так і на національному рівні. Аналізуючи процес формування нових політикоправових засад діяльності інституційного механізму Євросоюзу, К. Лекен (Франція) зробив висновок, що перш ніж розпочати широкомасштабне розширення Євросоюзу, необхідно мати гарантії збереження його здатності оперативно приймати і реалізовувати свої рішення з огляду на те, що кількість держав, які входять до Євросоюзу (його інститутів та органів) зросте, а сфери застосування спільної політики Євросоюзу набудуть небаченого раніше розмаїття [27, 129, 139]. “У будь-якому випадку партнерам Євросоюзу слід бути готовими до того, що розширення Євросоюзу поступово змінить обличчя континенту і практику прийняття рішень у його масштабах” [25, 19].

На самміті в Ніцці (2001 р.) йшлося про підготовку Євросоюзу до прийняття нових членів, про пошуки конкретних й прийнятних рішень. Коментуючи заплановані у Ніцці реформи “Financial Times” підкреслює: “Угода є скромнішою, ніж хотілося б деяким євроентузіастам, але завдяки їй реформуються європейські інститути та процедури прийняття рішень” [23, 5]. Не менш важливим завданням є розвиток демократії, наближення політики Євросоюзу до громадян та збільшення їхньої участі у європейських суспільних процесах, зокрема у процедурах прийняття рішень у межах Євросоюзу. “Складна структура має бути впорядкована чітким визначенням завдань, процедур прийняття рішень і повноважень учасників прийняття рішень” [26, 30]. У цьому контексті зберігає актуальність точка зору І.С. Семененко, яка наголошує: “До процесу прийняття рішень залучається чимало учасників як оформлених в організаційні структури (асоціації, об`єднання, рухи, ініціативні групи), так і інституційно не структурованих. Групи інтересів помітно впливають на процес прийняття рішень інститутами... й на рівні наднаціональному, формуючи у межах Євросоюзу політичне співтовариство з сіткоподібною структурою” [16, 26].

Право Євросоюзу є об'ємним правовим масивом, який, поміж іншого, охоплює велику кількість правових актів, що різняться юридичною силою, сферою дії та територіальними межами застосування. Джерела права Євросоюзу становлять основу правопорядку, що діє в межах Євросоюзу [21, 75] і визначають умови його функціонування, а також відрізняється як від міжнародного права, так і від внутрішніх правопорядків держав-членів. Багатоманітність джерел права Євросоюзу вимагає їх теоретичного осмислення, визначення їх пріоритетності, адже “справді внеском у науку міжнародного права з боку Євросоюзу став, передусім, юридичний інструментарій... “Парадокс” Євросоюзу полягає у тому, що засновники європейських співтовариств створили правопорядок, наділений характеристиками внутрішнього правопорядку, на основі міжнародних угод, використовуючи при цьому юридичну техніку, притаманну міжнародному публічному праву. Джерела права Євросоюзу є найкращою ілюстрацією цього “парадоксу” [17, 8].

Право Євросоюзу структурно поділяється на первинне і вторинне. До джерел первинного права Євросоюзу належать установчі договори, Єдиний європейський акт, Маастрихтський, Амстердамські, Ніццький договори, що внесли суттєві зміни й доповнення до установчих договорів, акти про вступ держав, міжнародні звичаї, що склалися в процесі функціонування європейських співтовариств та Євросоюзу тощо. Є підстави стверджувати, що установчі договори становлять першу, найбільш суттєву і важливу частину нормативно-правової системи європейських співтовариств і Союзу. їх виняткове значення для розвитку інтеграційних процесів, як і обставина, що ці акти породжують права та обов'язки не тільки держав-членів, а й юридичних та фізичних осіб, які знаходяться під їхньою юрисдикцією, обумовили визнання за такого роду актами значення конституційної хартії. Решта нормативно-правових актів та будь-які інші рішення інститутів Євросоюзу повинні відповідати приписам установчих актів і прислуговуватися реалізації завдань, цілей та принципів, закріплених в актах конституційного значення [4, 126].

До джерел вторинного права належать правові акти, котрі приймаються інституційними органами Євросоюзу у порядку реалізації і конкретизації актів первинного права, що зумовлює їх вторинний, похідний характер. Безумовно, ця діяльність обмежена повноваженнями, закріпленими в установчих договорах. Більше того, первинне право створюється незалежно від вторинного, а останнє навпаки, тісно пов'язане з первинним і повинно йому відповідати, включаючи міжнародні угоди, укладені європейськими співтовариствами з іншими суб'єктами міжнародного права. Такі угоди теж належать до джерел вторинного права Євросоюзу. Для виконання своїх завдань, Європарламент, діючи спільно з Радою Міністрів, Рада Міністрів і Єврокомісія приймають регламенти, директиви і постанови, надають рекомендації та висновки (ст. 249 Договору про заснування Європейського Співтовариства). Прагнення Євросоюзу до єдиного і внутрішньо узгодженого правопорядку обумовило те, що первинне право є основою і межами для вторинного, в масиві джерел якого розрізняють, зокрема, такі види актів: регламенти, які є правовими актами загальної дії, обов'язковими до виконання в усіх своїх частинах і мають пряму дію в усіх державах-членах; директиви, що є обов'язковими для кожної держави-члена, котрій вони адресовані, стосовно очікуваного результату, але залишають за ними свободу вибору форм і методів дій; постанови, обов'язкові в усіх своїх частинах для тих, кому вони адресовані, а рекомендації та висновки не є обов'язковими до виконання.

Регламенти, як, зрештою, й інші правові акти, схвалені Радою Міністрів, скріплюються підписом її Голови; якщо було застосовано процедуру спільного прийняття рішень, акт скріплюється підписами Голови Європарламенту і Голови Ради Міністрів та публікується в “Офіційному віснику Європейського Союзу”. Регламенти вступають у силу із зазначеної в них дати або, за її відсутності, на двадцятий день після їх опублікування. Регламенти Ради Міністрів і Єврокомісії, як і директиви цих інститутів, адресовані всім державам-членам, публікуються в “Офіційному віснику Європейського Союзу” й набувають чинності з зазначеної в них дати або, за її відсутності, на двадцятий день після їх опублікування. Інші директиви та постанови повинні бути повідомлені адресатам, й вступають у силу з дати їх нотифікації (ст. 254 Договору про заснування Європейського Співтовариства в редакції Ніццького договору).

Договір про встановлення Конституції для Європи (2004 р.) виявився невдалою спробою реформувати інституційно-правовий механізм Євросоюзу, оскільки ратифікаційні процедури у Франції та Нідерландах не принесли позитивного результату, але він зберігає історичне значення. У цьому контексті заслуговує на увагу спеціальна стаття I-33 Договору про встановлення Конституції для Європи “Правові акти Союзу”, згідно з якою з метою реалізації компетенції Євросоюзу його інститути використовують як правові інструменти: європейський закон -- законодавчий акт загальної дії, обов'язковий у повному обсязі, котрий підлягає прямому застосуванню в усіх державах-членах; європейський рамковий закон -- законодавчий акт, що має обов'язкову силу для кожної держави-члена, якій його адресовано, стосовно результату, якого необхідно досягти, але залишає у компетенції національних інстанцій вибір форм і способів досягнення; європейський регламент -- незаконодавчий акт загальної дії, спрямований на реалізацію законодавчих актів та окремих положень Договору про запровадження Конституції для Європи. Європейський регламент може бути обов'язковим у повному обсязі та підлягати прямому застосуванню в усіх державахчленах або мати обов'язкову силу для кожної держави--члена, якій його адресовано, щодо результату, якого слід досягти і залишати у компетенції національних інстанцій вибір форм і способів досягнення; європейське рішення -- незаконодавчий акт, обов'язковий у повному обсязі. У випадку наявності адресатів європейське рішення є обов'язковим тільки для них, а рекомендації та висновки не мають обов'язкової сили [11, 120-121]. Отже, Договір про встановлення Конституції для Європи вперше офіційно застосував термін “закон” для позначення нормативних актів Євосоюзу. Передбачена система правових актів є більш наближеною до правових стандартів держав, вона закріпила їх поділ на законодавчі та незаконодавчі, окремі з яких кореспондують нинішнім правовим актам Євросоюзу.

Різноманітність правових засобів регулювання взаємозв'язків на різних рівнях у процесі подальшого поглиблення інтеграції, покликана сприяти удосконаленню такого регулювання та розвитку нових форм взаємодії між окремими ланками цього механізму, що залишається актуальним, оскільки ефективність реалізації цілей та завдань інтеграції може бути досягнуто тільки за умови взаємної координації діяльності інституційних органів, причетних до законотворчості у межах Євросоюзу.

За роки становлення і розвитку європейських співтовариств та Євросоюзу сформувалась складна практика прийняття рішень, зумовлена, передусім, суттєвими змінами у процедурах їх прийняття, спрямованими на вдосконалення правового механізму інтеграції. “Превалюючою тенденцією є демократизація процедур прийняття рішень, втім цей процес розгортається суперечливо. Розширення Євросоюзу та сфери його відання, ще більше ускладнить процес прийняття рішень і позначиться на правовому статусі актів, що приймаються інститутами Союзу” [4, 133-134]. Водночас екс-голова Єврокомісії Р. Проді акцентує увагу на тому, що “розширений Євросоюз має подбати про свої інституції, здатні забезпечити його функціонування” [14, 27]. Досягнення Євросоюзу в сфері прийняття рішень його інституційними органами за Амстердамськими та Ніццьким договорами було піддано черговій модифікації [24, 47-74], а не радикальним змінам. Проте діалог, що постійно ведеться на різних рівнях, визначає пріоритети, зберігає атмосферу взаєморозуміння й взаємного довір'я, а також забезпечує необхідну гнучкість у процесі прийняття рішень.

Поетапний характер європейської інтеграції помітно позначився на характері використовуваних процедур, їх внутрішній логіці, структурі та сферах застосування. Закладений у процедурах механізм прийняття рішень Євросоюзу є одним з суттєвих інструментів інтеграційних процесів, які ґрунтуються на відкритій дискусії, культурі дебатів, взаємних консультаціях, пошуках компромісів і консенсусу, а його досвід цінний і корисний саме своєю комплексністю. Євросоюз є високодинамічним міждержавним інтеграційним об'єднанням наднаціонального характеру, унікальним явищем сьогодення і з точки зору випробуваних практикою процедур прийняття рішень, від взаємодії яких залежить ефективність правового регулювання діяльності Євросоюзу.

нормативний правовий європейський союз

Список літератури

1. Арах М. Европейский Союз. Видение политического объединения . -- М., 1998.

2. Бирюков М.М. Европейский Союз, Евроконституция и международное право. -- М.: Научная книга, 2006.

3. Довгань В. М. Європейський Парламент. Правовий статус і компетенція в системі органів Європейського Союзу . -- К.: КНТ, 2007.

4. Европейское право: Учебник / Под общ. ред. Л.М.Энтина. -- М.: НОРМА, 2007.

5. Європейський Союз: Консолідовані договори. -- К.: Port-Royal, 1999.

6. Зайцева О.Г. Международные организации: принятие решений. -- М.: Наука, 1989.

7. Клемин А.В. Суверенные права государств и их реализация в рамках Европейского Союза // Московский журнал международного права. -- 1995. № 2.

8. Ковлер А.И., Крылова И. С. Европейский парламент // Парламенты мира. -- М., 1991.

9. Коль Г. Мир і свобода можливі тільки за умови об'єднаної Європи / Додаток до Deutschland. -- 1995. -- № 4.

10. Конституции государств Европейского Союза. -- М.: ИНФРА -- М., 1997.

11. Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). -- М.: ИНФРА -- М., 2005.

12. Микієвич М.М. Міжнародно-правові аспекти співробітництва Європейського Союзу з третіми країнами: Автореф. дис. ... канд.юрид.наук. К., 1996.

13. Ніццький договір та розширення ЄС / За наук. ред. С.Шевчука. -- К.: Логос, 2001.

14. Проді Р. Задум об'єднаної Європи / Пер. з італ. -- К.: Вид-во “К.І.С.”, 2002.

15. Пстыго В. Межгосударственное общение: в поисках согласия // Мировая экономика и международные отношения. -- 1991. -- № 2.

16. Семененко И. С. Группы интересов в Европейском Союзе: региональный аспект // Мировая экономика и международные отношения. -- 1998. -- № 4.

17. Толстухин А.Э. О наднациональном характере Европейского Союза // Московский журнал международного права. -- 1997. -- № 4.

18. Топорнин Б.Н. Європейские Сообщества: право и институты (динамика развития). -- М., 1992.

19. Топорнин Б.Н. Европейское право:Учебник. -- М.: Юристъ, 1998.

20. Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества / Пер. с англ. -- М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998.

21. Юмашев Ю.М. Правовая эволюция Европейских Сообществ: до и после Маастрихта // Московский журнал международного права. 1992-- № 3.

22. Europa 2002. Die Europaische Union und die Wahrungsunion // Presse-- und Informationsamt der Bundesregierung. -- Berlin, 1999. Financial Times -- 2001. -- № 17.

23. Hummer W. From `Interinstitutional Agreements' to `Interinstitutional Agencies / Offices'? // European Law Journal. -- 2007. -- Vol. 13. -- № 1.

24. Janning J. Zukunft Europas // Deutschland. -- 2001. -- № 1.

25. Jopp M, Schmuck O. Die Reform der Europaischen Union. Analysen -- Positionen -- Dokumente zur Regierungskonferenz 1996/1997. -- Bonn, 1996.

26. Lequesne Christian. Les perspectives institutionnelles dune union elargie -- Pouvoirs // Europe de la communaute a l'union. -- 1994. -- № 69.

27. Lobbying the European Union. Companies, Trade Associations and Issue Groups // Ed. By R.Pedler, R.Van Schendelen. -- Aldershot: Dartmouth Publishing Company, 1994.

28. Maurer A. Reformziel, Effizienzsteigerung und Demokratisierung: die Weiterentwicklung der Entscheidungsmechanismen // Jopp M., Schmuck O. (Hrsg) Die Reform der Europaischen Union. Analysen -- Positionen -- Dokumente zur Regierungskonferenz 1996/97. -- Bonn, 1996.

29. Middlemas K. Orchestrating Europe: The Informal Politics of European Union. 1973--1995. London: Fontana, 1995.

30. National Public and Private EC Lobbying // Ed. By R. Van Schendelen.-- Aldershot: Dartmouth Publishing Company, 1993.

31. Treaty on European Union // Office for Official Publications of the European Communities. Luxembourg, 1992.

Размещено на Allbest.ru