Муниципальное образование как субъект экономических отношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Муниципальное образование как субъект экономических отношений

1. Понятие и признаки муниципального образования

1.1 Понятие муниципального образования

Термин «муниципальное образование» был введен ГК РФ в 1994 году и раскрыт в Федеральном законе от 28 августа 1995 года №154_ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 1 этого закона муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В этом определении фактически были перечислены признаки муниципального образования. Таким образом, муниципальное образование - населенная территория, в пределах которой:

- осуществляется местное самоуправление;

- имеется муниципальная собственность;

- имеется местный бюджет;

- имеются выборные органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 2 Закона 2003 года муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, вместо того чтобы определить, что такое муниципальное образование, законодатель ограничился перечислением разных видов муниципальных образований.

Однако, несмотря на такой подход законодателя, ученые формулируют определение и называют признаки муниципального образования, основываясь на новом законе. Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное образование - это населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения. [7]

Муниципальное образование (правовое) - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Муниципальное образование (системное) - это сложная социально-экономическая система, состоящая из нескольких тесно взаимодействующих и взаимосвязанных элементов: населения, природно-географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей подсистемы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие муниципального образования. [8]

Даваемое в Федеральном законе о местном самоуправлении определение муниципального образования, хотя в нем более ярко выражен территориальный аспект по сравнению с социальным, близко понятию местного сообщества как территориально организованного коллектива. Анализ положений Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что муниципальное образование - это не только территориальная, но и социальная общность. Речь, в частности, идет о городском или сельском поселении, иной населенной территории.

Исходя из выше сказанного можно сделать вывод, что муниципальное образование это территория, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов. Такое местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения. Муниципальное образование - одно из основных понятий муниципального права.

1.2 Признаки муниципальных образований

Как особые субъекты права на местное самоуправление муниципальные образования обладают следующими признаками:

- «ведают вопросами местного значения», а также вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, т.е. осуществляют «публичную власть особого рода» - местное самоуправление;

- имеют устав (муниципального образования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации (ст. 8), и свою символику;

- реализуют право на объединение в ассоциации и союзы;

- имеют территорию и границы;

- выборные и иные органы местного самоуправления действуют в пределах муниципальных образований и уполномочены выступать от имени муниципальных образований при осуществлении прав собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности;

- муниципальными образованиями закрепляются качества экономической и финансовой самостоятельности: именно они признаются собственниками имущества за, входящего в состав муниципальной собственности, а также имеют местные бюджеты, которые определяются Федеральным законом как бюджеты муниципальных образований (ст. 35 п. 1); органы местного самоуправления осуществляют права собственника в отношении местных финансов (средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, других финансовых средств) от имени муниципальных образований (ст. 2 п. 3 Федерального закона о финансовых основах).

Как видно из перечисленных признаков, муниципальные образования имеют целый ряд черт, присущих организациям - юридическим лицам: органы, устав, подлежащий государственной регистрации, имущество; в отношении них применяются процедуры образования, объединения, преобразования и упразднения (ст. 13 п. 1 Федерального закона о местном самоуправлении); не только уставы, но и сами муниципальные образования проходят процедуру государственной регистрации, вносятся в региональные реестры муниципальных образований и в Федеральный реестр муниципальных образований.

Несмотря на наличие отдельных признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом. Его статус отличается от статуса юридического лица и корпорации по следующим позициям:

1. Муниципальное образование не основано на членстве, что является определяющим признаком корпорации.

2. Муниципальное образование признается в соответствии с гражданским законодательством особым субъектом гражданско-правовых отношений, наряду с государством и государственным образованием, но не юридическим лицом.

3. Юридическими лицами являются органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

4. В федеральном законодательстве отсутствует обобщенное понятие нормативно-правовой системы местного самоуправления или системы нормативных правовых актов муниципального образования: все акты, кроме устава, признаются правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 19 и др. Федерального закона о местном самоуправлении).

5. Субъектами наделения «отдельными государственными полномочиями субъектов РФ и Федерации» являются не муниципальные образования, а органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, пдп. 5 ст. 4, пдп. 6 ст. 5, п. 1 ст. 38 Федерального закона о местном самоуправлении).

6. Именно деятельность и акты органов и должностных лиц местного самоуправления (а не муниципального образования в целом) являются объектом контроля и надзора со стороны государства (пдп. 5, пдп. 15 ст. 4, пдп. 6 ст. 5, ст. 51 Федерального закона о местном самоуправлении).

7. Органы и должностные лица местного самоуправления (а не муниципальные образования) признаются субъектами ответственности перед государством, физическими и юридическими лицами (пдп. 14 ст. 4, ст. ст. 49, 50 Федерального закона о местном самоуправлении).

8. Право местного самоуправления на судебную защиту трактуется как право граждан и органов (должностных лиц) местного самоуправления (ст. 46 Федерального закона о местном самоуправлении), а не как право муниципального образования.

9. Создание муниципальных предприятий, учреждений и организаций закрепляется как функция органов местного самоуправления, именно они, а не муниципальные образования, выступают в качестве учредителей муниципальных предприятий (ст. 30 Федерального закона о местном самоуправлении).

10. Не муниципальное образование, а органы местного самоуправления по вопросам своей компетенции выступают в качестве стороны в договорах, заключаемых ими с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами (ст. 32 Федерального закона о местном самоуправлении); они же являются заказчиками на выполнение работ в рамках муниципального заказа (ст. 33 Федерального закона о местном самоуправлении).

11. Органы местного самоуправления названы в Федеральном законе (ст. 34) субъектами внешнеэкономической деятельности.

12. В Федеральном законе говорится о доходах и расходах органов местного самоуправления (ст. 38), о праве органов местного самоуправления на компенсацию увеличения расходов и уменьшения доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти РФ и субъектов РФ (ст. 38 п. 2), о праве органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами (ст. 40).

13. Органы местного самоуправления признаются также субъектами кредитных отношений: они вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения (ст. 42). [10]

При создании муниципальных образований учитывается история местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения, также утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Хотя Федеральный закон и упоминает в качестве «главных действующих лиц» органы местного самоуправления, более подробный анализ большинства из названных выше правоотношений показывает, что органы местного самоуправления выступают в них лишь как органы муниципального образования, т.е. от имени последнего. Следовательно, субъектом указанных правоотношений должно быть признано муниципальное образование. Полагаем, что это признание должно получить соответствующее законодательное оформление: созрела необходимость устранить имеющуюся в настоящее время в федеральном законодательстве не всегда оправданную подмену муниципальных образований органами местного самоуправления, преодолеть непоследовательность федерального, а вслед за ним и регионального законодателя, в определении истинной роли муниципальных образований и органов местного самоуправления в муниципально-правовых отношениях.

Таким образом мы можем сказать, что в качестве признаков муниципального образования называют: население, территорию, решение вопросов местного значения, муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы. Некоторые исследователи группируют указанные критерии, выделяя организационные (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальные (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

Обязательными признаками каждого муниципального образования, по мнению ученых, являются:

- наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Закона 2003 года;

- наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;

- наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;

- наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления;

- наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);

- право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Отсутствие на практике одного или нескольких элементов, характеризующих муниципальное образование, не является достаточным основанием для того, чтобы какое-либо административно-территориальное образование исключалось из разряда муниципальных образований. Вместе с тем для того, чтобы какое-либо территориальное образование приобрело статус муниципального, прежде всего, необходимо определить территории и границы муниципальных образований в каждом субъекте РФ.

2. Виды муниципальных образований

Новая редакция Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. №131_ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» различает муниципальные образования по их типам, особенности которых необходимо учитывать при составлении программ развития.

Различия городских и сельских поселений проявляются по всех областях: начиная от финансовой (источники формирования бюджета), заканчивая социальной (проблема старения сельского населения, нехватки квалифицированных кадров). Разделение муниципальных образований позволяет выявить стратегически верные ориентиры и учесть особенности типов МО в сбалансированной системе показателей.

Согласно части 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Конкретизируя приведенное конституционное положение, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (ст. 10) закрепляет двухуровневую систему организации местного самоуправления и подразделяет все муниципальные образования на две большие группы:

городские, сельские поселения - первый уровень;

муниципальные районы и городские округа - второй уровень.

2.1 Городское поселение

Городское население - это один из типов муниципального образования в России; город или посёлок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов.

Данный тип муниципальных образований был предусмотрен в законе 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и введён в ходе муниципальной реформы.

В состав территории городского поселения могут входить один город или один посёлок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории посёлков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

По данным Росстата, по состоянию на 1 января 2010 года, в РФ насчитывалось 1739 городских поселений, на 1 января 2011 года - 1733 городских поселения, на 1 января 2012 года - 1711 городских поселений^. [3]

2.2 Сельское поселение

Сельское поселение это - один из типов муниципальных образований в России, представляет собой, как правило, несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. [12] Сельское поселение входит в состав муниципального района.

По данным Росстата на 1 января 2012 года в России всего 18 883 [13] муниципальных образований со статусом сельское поселение (на 1 января 2011 года - 18 996 [14], на 1 января 2010 года - 19 591 [15]).

Данный тип муниципальных образований был предусмотрен в законе 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и введён в ходе муниципальной реформы. Зачастую сельское поселение соответствует сельсовету советских времён или волости досоветского и постсоветского периодов, например, Сельское поселение «Тямшанская волость» Псковского района Псковской области. Сейчас в некоторых областях слово «сельсовет» сохраняется как синоним сельскому поселению или используется в названиях, например, сельское поселение Новинский сельсовет в Богородском районе Нижегородской области, что является явным анахронизмом.

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населённый пункт или посёлок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединённые общей территорией несколько сельских населённых пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Сельское поселение имеет административный центр - населённый пункт, который определён с учётом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган данного сельского поселения.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населённых пункта, как правило, устанавливаются с учётом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населённых пунктов, входящих в его состав. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения, а также отдалённые и труднодоступные местности.

Численность человек до 15-20 тысяч жителей. [4]

Федеральный закон обеспечил местное самоуправление финансовой самостоятельностью, но никаким образом не поддержал интересы наименее обеспеченных сельских поселений, именно поэтому зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней.

Большинство сельских муниципальных образований не располагают средствами на финансирование капитальных расходов, в том числе на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований (теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, газоснабжения и населения сельского поселения может варьироваться от нескольких десятков водоотведения, канализации), а также на проведение капитального ремонта зданий и объектов муниципальной собственности в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. Основная доля расходов большинства бюджетов сельских поселений состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу.

Таким образом, низкий уровень собственных доходов местных бюджетов, слабая налоговая база и отсутствие стимулов у сельских поселений для ее развития ставит на первый план повышение эффективности использования ограниченных бюджетных ресурсов, в то время как для крупных городов и внутригородских районов в городах федерального значения более существенным является привлечение инвестиций.

2.3 Муниципальный район

Административным центром муниципального района является населённый пункт, который определён с учётом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

Понятие «муниципальный район» появилось после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года №131_ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как правило, муниципальные районы были созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления. В ряде случаев бывшие райцентры не захотели войти в состав муниципального района, что привело к тому, что в районах осталось слишком малое количество населения и недостаточен сбор налогов, бюджеты убыточны. А начиная с 2011 года ряд районов России вообще был присоединён к городским округам. Например, в Свердловской области - все муниципальные районы были преобразованы в городские округа.

В статье 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяются вопросы местного значения, которые должны решаться на уровне муниципального района. К ним, в первую очередь, относятся организация медицины и образования на территории района, обеспечение поселений подключением к коммуникациям, организация архивов, библиотек, осуществление функций опеки и попечительства. В компетенцию муниципальных районов входит развитие и содержание сети автомобильных дорог на территории района, транспортного обслуживания, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Муниципальный район ответственен за организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной полицией.

В настоящее время муниципальные районы в большинстве случаев, являются распорядителями бюджетов на всей территории района, включая территории поселений: сельские поселения, входящие в район, не имеют бюджетов, а лишь сметы расходов. В соответствии с законодательством, муниципальный район также осуществляет выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счёт средств бюджета муниципального района. [3]

2.4 Городской округ

В Российской Федерации, городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого обладают как полномочиями поселения, так и полномочиями муниципального района.

Статус городского округа, как муниципального образования определён Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131_ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В состав территории городского округа могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры. [3]

2.5 Внутригородская территория города федерального значения

Внутригородское муниципальное образование является самостоятельным муниципальным образованием, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом города федерального значения и Уставом внутригородского муниципального образования.

Используемые в законодательстве понятия «внутригородская территория города федерального значения» и «внутригородское муниципальное образование в городе федерального значения» идентичны по своему содержанию.

В Москве существует 146 внутригородских муниципальных образований (125 муниципальных округов и 21 поселение), в Санкт-Петербурге - 111.

С 2006 года все внутригородские муниципальные образования в других городах прекратили существование. [3]

По материалу представленному в данной главе мы можем сделать следующие выводы:

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования.

В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:

- муниципальный район - несколько городских и / или сельских поселений

- сельское поселение - один или несколько сельских населенных пунктов

- городское поселение - один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа

- городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района

- внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга).

Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003-2005 годах в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований установлен Федеральным законом.

3. Муниципальное образование как субъект стратегического управления на современном этапе развития экономики России

Процессы глобализации и регионализации, происходящие в мировой экономике, привели к тому, что местные сообщества оказались вовлечены в систему международной и межтерриториальной конкуренции за привлечение инвестиций и размещение производительных сил. Следствием явилось интенсивное формирование социально-экономического своеобразия территорий, повлекшее изменение роли муниципальных образований, которые в современных условиях стали относительно самостоятельными субъектами экономической деятельности, вступающими в хозяйственные отношения на национальном и мировом уровнях. С переходом к экономической самостоятельности муниципальных образований возросла объективная необходимость в совершенствовании технологий управления ими, которая нашла отклик в экономической науке и практике в виде разработки методологического инструментария стратегического управления и планирования муниципального развития. Однако изучение сущности муниципального образования как объекта и субъекта стратегического управления на современном этапе развития экономики России, с нашей точки зрения, не получило должного развития, что актуализирует проблематику заявленного исследования. При рассмотрении понятия «муниципальное образование» большинство исследователей опирается на нормы Федерального закона от 06.10.2003 г. №131_ФЗ «Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] и трактует его либо как территориальное образование, в котором граждане посредством совокупности организационных форм осуществляют местное самоуправление, либо подменяют его систематизацией видов муниципальных образований - городское (сельское) поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Не отвергая в целом данные подходы, следует отметить их ограниченность акцентом на юридических аспектах территориальной организации страны, в то время как социально-экономическая сущность муниципального образования остается неисследованной. Восполнить данный пробел, с нашей точки зрения, позволяет использование системного подхода, в рамках которого раскрытие сущности муниципального образования возможно путем его структуризации и выделения подсистем и элементов, особенности функционирования которых определяют специфику конкретной территории.

Как видно из таблицы, традиционное рассмотрением муниципального образования как территории, обладающей определенным природно-ресурсным потенциалом, являющейся базисом для жизнедеятельности людей и размещения производительных сил, отражает только объектную составляющую его сущности. Однако одного территориального компонента недостаточно для того, чтобы назвать территорию муниципальным образованием. Его формирование является результатом взаимодействия территориальной подсистемы и целенаправленной деятельности населения как совокупности индивидов, проживающих на определенной территории и состоящих в социально-экономических отношениях по поводу распоряжения ресурсами в сфере производства, распределения, обмена и потребления.

Соответственно необходимой предпосылкой для формирования муниципального образования является наличие его субъектов, прежде всего, населения, социума, а также форм его организации - муниципального хозяйства (в лице муниципальных предприятий, учреждений, организаций иных форм собственности, их объединений) и органов власти (в лице органов местного самоуправления, территориальных представительств федеральных и региональных органов государственной власти). Деятельность человека выступает источником развития муниципального образования, а сама продуцируется его интересами и потребностями. Человек как субъект муниципального образования выполняет не только функции работника, производителя, потребителя, собственника и т.п., но и две важнейшие функции, объясняющие специфику его положения среди прочих субъектов хозяйствования. Во-первых, человек выполняет функцию целеполагания, т.е. задает цели субъектам муниципального образования, в которые входит составной частью. Во-вторых, в качестве носителя общественных потребностей он объективно задает каждой муниципальной подсистеме ее функцию - реализацию интересов и удовлетворение потребностей. Таким образом, конфликт между целью и функцией любой муниципальной системы проявляется на уровне ее базового субъекта в виде конфликта двух функций индивида - как представителя какого-либо элемента муниципального образования с его специфическими интересами и целями, и как носителя общественных интересов и потребностей, что является дополнительным аргументом, подтверждающим двойственную субъект-объектную природу муниципального образования. Рассмотрение муниципального образования как объекта или части пространства, на котором находятся, размещены или через которые перемещаются природные и материально-вещественные ресурсы и факторы производства, разделяет большинство исследователей в рамках производственно-технологической парадигмы, согласно которой развитие общества происходит посредством развития материально-технической среды как совокупности созданных трудом технологий производства и технологических комплексов, обеспечивающих проживание населения в данных природных условиях. Вместе с тем исследование субъектной составляющей сущности муниципального образования, с нашей точки зрения, не нашло достаточного отражения в современной экономической литературе. В целях восполнения данного пробела считаем целесообразным рассмотреть активность муниципального образования через такие исследовательские парадигмы региона, как квазигосударство, квазикорпорация и социум. Сущность муниципального образования-социума раскрыта нами выше и заключается в рассмотрении его как общности людей, живущих на определенной территории, деятельность которых является интегрирующим фактором системы муниципального уровня, поскольку население является основой производительных сил муниципального хозяйства и осуществляет местное самоуправление через представительные органы власти. Муниципальное образование как квазигосударство представляет собой относительно обособленную социально-экономическую подсистему государства, национальной и региональной экономики, отличительной чертой которой является самоуправляемость. С позиций системного подхода самоуправление - это управление, субъект и объект которого совпадают, т.е. в рамках муниципального образования как квазигосударства управляет и выступает в качестве управляемого население, гражданское общество.

Как подсистема государства муниципальное образование представлено системой органов местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации «не входят в систему органов государственной власти». Однако это не означает, что вопросы местного значения, решение которых закреплено за муниципальным уровнем власти, исключаются из числа государственных. В данном вопросе нами разделяется позиция ряда ученых о двойственной государственно-общественной природе местного самоуправления, предполагающей решение как вопросов местного, так и государственного значения. Одной из основных функций муниципального образования как подсистемы глобальной и национальной экономики является ее регулирование, прежде всего, в вопросах поддержки сельскохозяйственного производства и развития малого и среднего предпринимательства, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления федеральным законодательством. Свойство самоуправляемости позволяет муниципальному образованию являться как объектом воздействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, глобальной и национальной экономики, не требующим при этом управления извне, а лишь учитывающим внешние факторы воздействия: ограничения (прежде всего, в виде российского (федерального и регионального) и международного законодательства) и стимулы (появление новых технологий, рынков и т.д.), так и реализовывать свою субъективную роль через различные формы межмуниципальной интеграции, взаимодействие с вышестоящими органами власти и организациями частного сектора. Однако не следует забывать, что муниципальное образование, являясь квазигосударственным образованием, осуществляет не только функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории, но и может выступать самостоятельным субъектом хозяйственных отношений (собственником). Муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства. В вопросах распоряжения муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами, землей оно выступает на рынке как самостоятельный и равноправный субъект хозяйственной деятельности, использование ресурсов которого ограничено целями выполнения общественных функций. Права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не отличаются от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия. При этом регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников является строго регламентированным, т. к. речь идет о применении властных полномочий, в рамках которых органы местного самоуправления выступают как власть. Это позволяет нам отойти от традиционного подхода к муниципальному образованию как объекту размещения производительных сил и рассматривать его как квазикорпорацию, применяя подходы и характеристики фирмы, определяющие специфику его поведения как системы корпоративного управления (производство общественных благ, привлечение, формирование и эффективное использование ресурсов и т.д.).Муниципальное образование как квазикорпорация представляет собой особую организацию населения, основанную на совладении корпоративной собственностью и развитии договорных отношений между населением в лице соответствующих органов власти и хозяйствующими субъектами, с помощью которой население представляет, защищает и удовлетворяет свои социально-экономические интересы. Следовательно, муниципальное образование как квазикорпорация является субъектом муниципальной собственности и экономической деятельности, участником конкурентной борьбы на рынках товаров, услуг, капитала, взаимодействует с национальными и транснациональными корпорациями. Именно в этой парадигме заложена идея глобальной конкуренции и поиска внутренних сил развития, идея перехода от пассивных мер поддержки к созданию активных стратегий, разработке и развитию конкурентных преимуществ территории. Таким образом, глобализация, оказывая усиливающееся воздействие как на государства, так и на отдельные регионы и поселения, дает новый стимул развитию муниципальных образований, заставляя их проходить путь от конкуренции за ресурсы до конкуренции в области стратегий и компетенций, выступая при этом и в роли квазигосударства, и в роли квазикорпорации, которые должны учитываться при стратегическом управлении развитием муниципального образования. Используя результаты проведенного исследования, считаем целесообразным предложить собственное определение муниципального образования. Муниципальное образование - это территориальная сорегулируемая населением, бизнесом и властью самоуправляемая система, включающая совокупность элементов локального воспроизводственного процесса, образующих муниципальный хозяйственный комплекс, субъектно-объектная сущность которой позволяет рассматривать его как квазигосударство и квазикорпорацию.

Рассмотрение муниципального образования как специфической социально-экономической системы предполагает наличие у него внутренней среды функционирования и внешнего окружения. Внутренняя среда муниципального образования определяется свойствами образующих его элементов через уровень человеческого, производственного, социального, инфраструктурного, природно-ресурсного и иных видов потенциала, которыми обладает соответствующая территория. Учитывая неоднородность внутренней среды муниципального образования, целесообразно выделить следующие агрегированные типы сред муниципального образования в зависимости от эндогенных свойств его элементов - социальная (общество), общественная (органы власти), экономическая (муниципальное хозяйство) и природная (территория) среды. Внешнее окружение муниципального образования характеризуется тем, что оно является относительно обособленной социально-экономической подсистемой гражданского общества, государства и национальной экономики. Являясь открытой системой, муниципальное образование обменивается с внешней средой веществом, энергией и информацией. При этом глобальная внешняя среда, проявляясь на уровне муниципального образования, переплетается с локальными процессами и обеспечивает непосредственное включение муниципальных образований в глобальные процессы. Учитывая сложность и многофункциональность системы межэлементных и межхозяйственных связей муниципального образования, такой комплексный подход к пониманию его сущности требует определения института взаимодействия местного сообщества, бизнеса и власти, а также изменения базовой модели управления развитием муниципальных образований, обусловленного необходимостью перехода к стратегическому управлению, позволяющему в рамках формирования и реализации стратегии развития территории аккумулировать необходимые ресурсы, сглаживать имеющиеся противоречия, обеспечивать согласование интересов субъектов муниципального образования, способствовать проведению эффективной социально-экономической политики и давать адекватные ответы на постоянно изменяющиеся политические, экономические, социальные реалии и вызовы в условиях динамичной, неопределенной и конкурентной внешней среды. На современном этапе данным институтом выступает частно-государственное партнёрство (ЧГП) как инструмент сорегулирования интересов населения, бизнеса и власти, основанный на обеспеченной нормами права системе взаимовыгодных отношений, направленных на достижение синергетического эффекта от согласования интересов, координации усилий и консолидации ресурсов его сторон при реализации общественно значимых проектов. Данный институт зарекомендовал себя в мировой и отечественной практике выполнения задач по устойчивому социально-экономическому развитию территории и реализации проектов, входящих в стратегические планы муниципальных образований, как действенный механизм согласования и удовлетворения сбалансированных интересов субъектов муниципального образования. Как отмечает С. Хуснутдинова, этому способствует идеологическая близость частно-государственного (общественного) партнёрства и стратегических проектов, поскольку частно-государственное партнёрство базируется на тех же принципах, что и стратегические проекты, а именно:

- ЧГП создаются для решения конкретных задач социально-экономического развития или экологического оздоровления определенного муниципалитета или его части;

- ЧГП так же, как и стратегические проекты, имеют четкую территориальную привязку;

- проекты ЧГП обладают общественной значимостью и имеют стратегический характер для развития территорий;

- в основе стратегических проектов и формирования партнёрств лежит привлечение общественности к обсуждению и участию в их реализации.

Таким образом, проведенное исследование показывает, что на современном этапе развития экономики России для целей стратегического управления развитием муниципального образования целесообразно отказаться от его традиционного рассмотрения как объекта, территории для размещения производительных сил и жизнедеятельности людей. При формировании стратегий и программ развития территории следует учитывать двойственную субъект-объектную сущность муниципального образования, которая дает более полное представление о его конкурентных преимуществах и недостатках, а также о потенциальных возможностях и факторах его развития.

Заключение

Муниципальное образование является неотъемлемой частью местного самоуправления, а также выступает одним из субъектов экономической деятельности. Муниципальное образование, как квазигосударство представляет собой обособленную социально-экономическую подсистему государства, национальной и региональной экономики.

Основные функции местного самоуправления муниципального образования реализуются на основании Устава. Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов. Поэтому в законе установлены обязательные положения устава.

Одной из основных функций муниципального образования как подсистемы глобальной и национальной экономики является регулирование, прежде всего, в вопросах развития малого и среднего предпринимательства. А нам известно, что малое предпринимательство - неотъемлемый элемент рыночной системы хозяйства, без которого экономика и общество в целом не могут нормально существовать и развиваться. Свойство самоуправляемости позволяет муниципальному образованию являться как объектом воздействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, глобальной и национальной экономики.

Юридической основой местного самоуправления являются: Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, а также правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Именно Федеральный закон обеспечил местное самоуправление финансовой самостоятельностью.

Местные финансы включают средства местных бюджетов, муниципальных внебюджетных (включая валютные) фондов, а также в соответствии с законом иные финансовые ресурсы, служащие удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности местных финансов, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов. К местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

территория муниципальный образование город

Список литературы

1. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закнон РФ. Официальное издание._М., Юрид. лит., 1995. - 48 с.

2. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон РФ. Текст с изменениями и дополнениями на 2011 год. От 20.03.2011 №38_ФЗ.

3. Журнал. «Управление экономическими системами» [Электронный ресурс]. - Режим доступа:.http://www.uecs.ru/index.php

4. Общедоступная мультиязычная универсальная интернет-энциклопедия, реализованная на принципах Вики. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: ru.wikipedia.org

5. В.Б. Зотова. Система муниципального управления: учеб. Для вузов / под ред. В.Б. Зотова. - Санкт-Петербург.: Лидер, 2005. - 493 с

6. Степашин С.В., Государственный финансовый контроль: учеб. Для вузов./; под редакцией Степашина С.В. Санкт-Петербург.: - Лидер, 2005. 560 с.

7. Васильев А.А. Словарь понятий и терминов муниципального управления. [Электронный ресурс]. - Под редакцией Васильева А.А. Нижний Новгород 2005.

8. Академический юридический журнал. №3 (5) (июль-сентябрь) 2001 г. «Содержание и субъекты права на местное самоуправление по российскому законодательству.» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.advo.irk.ru/81_soderzhanie-i-subekty-prava-na-mestnoe-samoupravlenie-po-rossijskomu-zakonodatelstvu.html

9. Вестник Челябинского государственного университета. 2009. №9 (147). Экономика. Вып. 20 С. 79-82

10. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131_ФЗ

11. Росстат. Распределение муниципальных учреждений по типам муниципальных образований на 1 января 2012 года.

12. Росстат. Распределение муниципальных учреждений по типам муниципальных образований на 1 января 2011 года.

13. Росстат. База данных показателей муниципальных образований. Характеристика субъектов Российской Федерации по типам муниципальных образований и видам муниципальных учреждений на 1 января 2010 года

Размещено на Allbest.ru

...