Адміністративний ресурс: підходи до розуміння, основні парадигми

Размещено на http://www.allbest.ru/

адміністративний ресурс вибори

Адміністративний ресурс: підходи до розуміння, основні парадигми

Ніколаєнко Н.О.

Особливо актуальним залишається вивчення такого недемократичного явища сучасного політичного життя, як адміністративний ресурс. Виборча практика в У країні засвідчує його помітний вплив на проведення виборчих кампаній. Даний феномен, нерідко зводять до незаконних технологій влади під час виборів, а саме фальсифікації результатів та вплив на свідомий вибір громадян. Між тим, адміністративний ресурс включає в себе широкий набір легальних, напівлегальних і незаконних методів, що використовуються на всіх стадіях виборчого процесу. Повністю виключити його вплив на електорат у сучасних умовах неможливо. Навіть у найбільш розвинутих демократіях світу діюча влада володіє конкретними додатковими можливостями на виборах порівняно з опозицією. Водночас слід зазначити, що висвітлення цієї проблеми має переважно публіцистичний характер.

Наразі відсутні комплексні дослідження такого невід'ємного елементу демократичного виборчого процесу, як ресурси виборчої кампанії. Науковців, які сьогодні активно займаються проблемами використання політичних технологій під час виборчих кампаній, а саме адмінресурсу, не так вже й багато. Tак, під час написання статті автор спирався на дослідження таких фахівців як А. Чуклінов С.Л. Грабовська, Л.С. Скочиляс, Д. Жиренко, які досліджують питання політологічно-правового роз'яснення адміністративного ресурсу; використовував роботи таких вітчизняних дослідників як О. Шумляка, А. Татарина, І. Жданова які займаються аналізом виборчих кампаній в У країні та у розвинутих країнах світу в цілому та адмінресурсом зокрема.

Мета статті полягає у визначенні парадигми поняття «адміністративний ресурс», та характеристиці понятійного апарату даного терміну.

Реалізація вищезазначеної мети потребує вирішення таких завдань: визначити конкретні точки зору на дану дефініцію, визначити основні підходи до формулювання поняття.

Використання адміністративного ресурсу є однією з передвиборчих технологій, які використовуються суб'єктами політики для досягнення поставлених цілей. Як тільки вживається поняття «адміністративний ресурс» в першу чергу спливає стійке, закріплене роками, негативне уявлення про це явище. Причому обов'язково пов'язане з виборами чи виборчим процесом. І дійсно, наукові суперечки та роздуми про роль адміністративного ресурсу в політичному житті країни ведуться здебільшого в зв'язку з минулими або наміченими виборами.

Проаналізувавши семантику даного словосполучення потрібно зазначити, що ніякого негативного змісту воно не несе та й не обов'язково пов'язане тільки з виборами. Семантику словосполучення «адміністративний ресурс» складають значення двох слів: «адміністративний» і «ресурс».

В слові адмініструвати ніяких негативних змістів не закладено: буквально значення дієслова - управляти, керувати (наприклад, комп'ютерне, ділове адміністрування). Ресурсами потрібно назвати джерела, засоби, можливості, а також ресурс - це засіб, до якого можна вдатися у випадку необхідності, тобто те, що використовується для досягнення чого-небудь, будь-якого результату.

Таким чином, поняття «адміністративний ресурс» можливо синонімічно поняттю «управлінський ресурс», тобто засіб рішення і досягнення управлінських цілей і завдань.

Якщо виходити з такого поняття, то, очевидно, що адміністративний ресурс перш за все використовується в системі управління, а вже потім у різних його проявах присутній і в інших сферах життєдіяльності людини.

Якщо говорити узагальнено, то під адміністративним ресурсом мається на увазі досить широкий набір легальних, напівлегальних і явно незаконних методів, що застосовуються на всіх стадіях виборчої кампанії та державного управління.

Звичайно, що адмінресурс не є явищем, притаманним лише Україні. Тією чи іншою мірою він використовується в усіх країнах, адже будь-яка влада прагне зберегти та продовжити свої повноваження. Ряд політологів відстоюють позицію про те, що коли в демократично розвинутих країнах адміністративний ресурс тлумачиться як форма зловживання владою (і, відповідно, усі проблеми вирішуються в межах чинного законодавства), то в українських умовах - це певна форма реалізації влади. Значною мірою така ситуація зумовлена трансформаційними процесами, які проходять в Україні; особливостями менталітету громадян, що проживає на посткомуністичному просторі; амбівалентністю політичної культури та відсутністю традицій вільного волевиявлення громадян; нерозвиненістю інститутів громадянського суспільства тощо.

Взагалі, адміністративний ресурс можна розглядати в широкому та вузькому значенні. У широкому значенні під адміністративним ресурсом розуміють здатність органів державної влади здійснювати законний чи незаконний вплив на політичний процес, щоб досягнути особистих чи групових цілей.

Однак найповніше адміністративний ресурс виявляється під час виборів. Тому адміністративний ресурс переважно трактують у вузькому значенні як явище, що стосується дій влади під час виборчого процесу.

Зокрема, адміністративний ресурс розглядають як один з ресурсів виборчої кампанії і під ним розуміють комплекс додаткових ресурсів, якими володіє кандидат, що при владі чи якого вона підтримує [9,с.50].

Згідно з іншим підходом адміністративний ресурс - це сукупність адміністративних важелів, які можуть бути використані на користь тієї чи іншої політичної сили з метою забезпечення бажаного результату на виборах [3]. Бажаного результату можна досягати і за допомогою незаконних методів та порушуючи законодавство.

Під адміністративним ресурсом також розуміють нелегітимний вплив на підготовку, проведення та підведення підсумків виборів з метою підтримки певного кандидата, політичної партії чи іншої політичної групи [1,с.8]. Ще одним підходом є тлумачення, за яким адміністративний ресурс - це політологічний термін, що вживається для пояснення використання органами державної влади та місцевого самоуправління або кандидатами в народні депутати, які є державними службовцями, своїх повноважень задля досягнення політичних або корпоративних цілей шляхом порушення норм чинного законодавства [2].

Вважають також, що адміністративний ресурс - це спроможність тієї чи іншої партії в такий спосіб побудувати вертикаль своїх структур, щоб забезпечити їй чіткість і злагодженість у роботі, вплив на громадську думку та відповідальність представників партії, які обіймають владні посади, перед партійцями та виборцями. Адміністративний ресурс - це всі представники обласних, районних, міських адміністрацій, яких використовують для виконання того чи іншого завдання [6].

Tому, якісна характеристика адміністративного ресурсу в цьому випадку буде залежати від того, які саме завдання треба розв'язати.

Правове визначення адміністративного ресурсу представлено у пункті 22 статті 71 «Обмеження щодо ведення передвиборної агітації» та статті 117 «Відповідальність за порушення законодавства України про вибори депутатів» Закону України «Про вибори народних депутатів України». А саме в пункті 22 статті 71 цього закону йдеться про те що кандидатам у депутати, які займають посади, у тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, у правоохоронних органах чи судах, на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях), забороняється залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням передвиборної агітації, підлеглих їм осіб за місцем роботи чи інших осіб, що перебувають у службовій залежності чи адміністративному підпорядкуванні від них (у робочий час), службовий транспорт, зв'язок, устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси за місцем роботи, а також використовувати службові чи виробничі наради, збори колективу для проведення передвиборної агітації [7, с. 265].

Досить поширеним є і такий підхід, що трактує адміністративний ресурс, як евфемізм, який вигадали для того, щоб незаконні дії назвати нейтральними науковими словами. Адміністративний ресурс - це фальсифікація виборів виконавчою владою [6] та розуміють під адміністративним ресурсом безкарне порушення закону, правових норм у ході виборів [11].

Таким чином, існує безліч парадигм визначення адміністративного ресурсу, так наприклад,українські політологи В. Климчук, Б. Кухта розглядають адмінресурс лише в контексті характеристики партійно-державної номенклатури.

В політології існують різноманітні методологічні підходи до визначення адміністративного ресурсу. Tак, наприклад, російський дослідник А. Чуклінов виділяє два методологічних підходи до розуміння адміністративного ресурсу, а саме формально-юридичний та політологічний. Стосовно формально-юридичного підходу, то А. Чуклінов зазначає, що оскільки реалізація адміністративного ресурсу є фактичною монопольної можливістю державних органів і посадових осіб, ця категорія цілком може бути кваліфікована як посадовий злочин [12,с. 14]. Так в Кримінальному Кодексі У країни, а саме в статті 364 та 365 така категорія як неправомірне застосування адміністративного ресурсу цілком може бути кваліфікована як посадовий злочин.

Однак юридична парадигма таїть у собі одну небезпеку: поняття адміністративного ресурсу тут настільки «невловимо», що в більшості випадків майже неможливо залучити посадову особу до кримінальної відповідальності. Адже словосполучення «зловживання владою» широке за значенням і не являє собою конкретний перелік дій які вчинила дана особа.

За А. Чукліновим визначення адміністративного ресурсу в юридичному сенсі повинно виходити з таких постулатів:

адміністративний ресурс, так чи інакше, пов'язаний з протиправною діяльністю посадових осіб чи державних органів;

протиправний характер адміністративного ресурсу виражений, швидше, приховано, ніж явно, оскільки його корислива сутність важко визначна з точки зору кримінального чи адміністративного законодавства;

проблематичність визначення адміністративного ресурсу як зловживання посадовими повноваженнями зовсім не означає відсутності в ході його реалізації порушення правових норм, якщо звернути увагу на норми-принципи, то їх порушення в рамках адміністративного ресурсу є очевидним;

розгляд адміністративного ресурсу виключно як кримінально-або адміністративно-правової категорії здатне привести до заперечення можливості протистояння цьому явищу, тому даний шлях автором визнається тупиковим [12].

Якщо ж все-таки спробувати визначити парадигму адміністративного ресурсу з точки зору формально-юридичної, то вона, на думку автора, може виглядати наступним чином. Адміністративний ресурс - це реалізація особою, яка перебуває на державній службі, своїх повноважень з метою, на які ці повноваження не спрямовані,або застосування даною особою не входять до його компетенції методів з метою надання не передбачених законом переваг або обмежень та суттєвий вплив в силу своїх повноважень на хід виборчого процесу.

Отже, не має значення який використовується підхід до аналізу адміністративного ресурсу, перш за все, слід не випускати з уваги те, що зафіксовано в найменуванні самої категорії: йдеться мова про один з ресурсів політичної влади. Однак, на відміну від ресурсів традиційних (матеріального, організаційного, людського, інтелектуального та інших), ситуація з адміністративним ресурсом досить непроста.

Справа в тому, що, визнаючи в якості основної функції держави функцію управління, тобто адміністрування, автоматично визнання природності даного виду ресурсу, його зрозумілості як законодавством,так і багатовіковими традиціями можливо потрібно розглядати в контексті державного управління.

У даному випадку цілком доречне запитання: чи не є поняття адміністративного ресурсу синонімом такої категорії, як «система повноважень»? Причому, мова йде не про якусь постмодерністську парадигму, а про типову категоріальну невизначеність.

Між тим, на думку автора заміна однієї парадигми на іншу абсолютно неприпустима. Говорячи про систему повноважень, слід розглядати тільки той їх обсяг, який передбачений відповідними нормативно-правовими актами без урахування сумнівних нюансів, що виникають у процесі державного адміністрування. Вводячи ж в обіг категорію «адміністративний ресурс», потрібно мати на увазі можливість використання тими чи іншими владними суб'єктами різного роду переваг, які неминуче існують у будь-якого носія влади.

Саме ці переваги здатні виступити в ролі каталізатора політичних процесів в області взаємодії посадових осіб та владних структур з різними сферами в державі. Якщо оперувати принципами управлінської етики, то оцінка використання службових переваг, безумовно, повинна оцінюватися як негативне явище. Якщо ж мислити ідеями практичної ефективності державного адміністрування, то тут реалізація адміністративного ресурсу може представлятися досить виправданою. Адже не секрет, що в умовах нестабільних політичних систем саме добре налагоджений виконавчий механізм може виконати роль стабілізуючого фактора, нехай і не завжди «чистого» з точки зору етики [12,с. 17].

Таким чином, неоднозначність адміністративного ресурсу, його джерел та двоякість з правової точки дає можливість «виправдати» адміністративний ресурс. В даному випадку на думку автора, потрібно замислитись, що, конституційний принцип рівноправності грубо порушується при застосуванні адміністративного ресурсу. А це вірний крок на шляху заперечення і цілого ряду інших принципів: рівності всіх перед законом, рівності прав на гідний рівень життя, рівності на захист своїх прав, нарешті.

Саме тому автор виступає категорично проти визнання адміністративного ресурсу в якості закономірного управлінського засобу і схильні трактувати його як деструктивне політичне явище.

Tаким чином, парадигма адміністративного ресурсу в політологічному розрізі повинно виходити з таких постулатів:

адміністративний ресурс є одним з ресурсів, якими володіє апарат державної влади і ніякий інший;

адміністративний ресурс породжується використанням посадовими особами і державними органами переваг свого владного статусу;

адміністративний ресурс є способом тиску на об'єктів політичного процесу під час прийняття ними конкретних рішень;

адміністративний ресурс не може бути автоматично включений до системи посадових повноважень структурних ланок державного апарату;

адміністративний ресурс суперечить цілому ряду конституційних принципів організації влади.

Підсумкове визначення адміністративного ресурсу в рамках даного підходу видається в таким, що - це специфічний спосіб державного управління, що є різновидом порушення конституційного принципу рівноправності шляхом надання не передбачених законом переваг для одних суб'єктів і (або) обмежень для інших.

Отже, підсумовуючи вище викладене, потрібно зазначити, що складність аналізу адміністративного ресурсу викликана багатогранністю цього феномена, різноманіттям підходів до його визначення. Адміністративний ресурс, з одного боку, будучи елементом державного управлінського механізму, цікавить теоретиків політичної науки. Але, з іншого боку, це явище займає і правознавців, так як справедливо вважається, що використання адміністративного ресурсу пов'язане з порушенням посадовими особами норм законодавства або правил професійної етики з метою впливу як на виборчий процес в цілому, так і на прийняття політичних рішень його учасниками.

Яким чином не аналізувати адміністративний ресурс, перш за все слід не випускати з виду, що йдеться мова про один з ресурсів державно-владних інститутів. Проте звертає на себе увагу його відмінність від ресурсів традиційних - матеріального, організаційного, людського, інтелектуального та інших, що служать для забезпечення влади легальною конструктивною силою. І аналізуючи все це виникає питання: чи не є поняття адміністративного ресурсу синонімом такої категорії, як «система посадових повноважень».

І на це слід дати негативну відповідь: змішання цих категорій, заміна однієї з них на іншу абсолютно неприпустима. Говорячи про систему повноважень, слід розглядати тільки той їх обсяг, який передбачений відповідними нормативно-правовими актами. Вводячи ж в обіг категорію «адміністративний ресурс», спочатку припускається можливість використання тими чи іншими владними суб'єктами різного роду переваг, які неминуче існують у будь-якого носія влади.

Якщо оперувати принципами управлінської етики, то нецільове використання службових переваг, безумовно, має оцінюватися як негативне явище. Однак з точки зору практичної ефективності державного управління реалізація адміністративного ресурсу може видаватися цілком виправданою.

Але, міркуючи так, потрібно зауважити те, що порядок який базується на незаперечності волі можновладців, слабо співвідноситься з ідеями демократії, декларованими діючою конституцією та законодавством.

Визнаючи практичну користь адміністративного ресурсу, в черговий раз маємо ризик стати на шлях виправдання будь-яких державних коштів, що сприяють досягненню вельми сумнівних цілей.

Список використаних джерел

1. Адміністративний ресурс у виборчій кампанії та способи його нейтралізації / C.Л. Грабовська, Л.С. Скочиляс та ін. - Львів: Центр політичних досліджень ЛНУ ім. І. Франка. - 2005. - 160 с.

2. Валиков С. Передвиборна арифметика в Україні: з адмінресурсом два на два завжди п'ять. / С. Баликов - http://www.ukipr.kiev.ua/ukrainian/ epicenter/14/006, html

3. Дуда А. Адміністративний ресурс як фактор політичної боротьби на парламентських виборах 2002 року./А. Дуда-U ЯГ: http://www.spa.org.ua/vis/1 /3.html

4. Жданов І. Вибори - 2002:Соло для адміністративного ресурсу/1.Жданов // Дзеркало тижня. -2001. - № 50.

5. Жиренко Д. Що таке адміністративний ресурс?/Д. Жиренко // День. - 2001. -№141.

6. Закон України «Про вибори народних депутатів України» // Відомості Верховної Ради. - 2001-. № 51-52.

7. Малкин E., Сучков Е. Основы избирательных технологий /Е. Малкин, Е. Сучков - М.: «Русская панорама», 2003.

8. Татарин А. Стратегія і тактика основних кандидатів на посаду Президента України / А. Татарин // Віче - 2010. - № 8.

9. Хмара С. Опозиційний рух не захлиснувся - він іде на вибори /С.Хмара// Україна Молода. -2001. - 6 листопада.

10. 12.Чуклинов А.Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупциихпециализированный учебный курс / А. Чуклинов - Саратов: 2004 г.

11. Шумляк О. Правове регулювання діяльності органів державного реєстру виборців / О. Шумляк // Віче. - 2010. - № 12.

Размещено на Allbest.ru