Запровадження бікамералізму як структурно-функціональне оновлення інституту парламентаризму в сучасній Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Запровадження бікамералізму як структурно-функціональне оновлення інституту парламентаризму в сучасній Україні

Павлова Л.И.

Інститут парламентаризму вимагає структурно-функціонального оновлення. Немає сумнівів стосовно того, що політична відповідальність українського парламенту має бути більш ефективною. Але реалізація цього завдання не може залежати від розв'язання якоїсь однієї проблеми. Вона має першочергово полягати у вдосконаленні усіх сторін функціонування українського парламентаризму. З огляду на сучасну політичну ситуацію, важливим, але одночасно і складним є питання політичної структурованості парламенту.

Посилення представницького характеру Верховної Ради України, а також підвищення ефективності виконання інших функцій ми вбачаємо також через структурне вдосконалення цього органу влади.

Зміна унікамеральної структури українського парламенту на бікамеральну є одним зі шляхів його реформування. Однак існування двопалатності ще не є свідченням рівня демократичності політичної системи. Лише ефективність прийняття таким парламентом політичних рішень та ступінь впливу виборців на владу дійсно виступає сильним аргументом на користь його структурної побудови. Саме ці чинники треба розглядати як ключові в визначенні подальших шляхів модернізації українського парламентаризму.

Бікамералізм досить поширений в організації національних парламентів. Третина існуючих парламентських демократій використовує двопалатні парламенти. Наприклад, лише у восьми з 18 держав Західної Європи існують однопалатні парламенти. А такі унітарні держави Центральної і Східної Європи, як Польща та Чеська Республіка мають стабільно та ефективно працюючі дві палати. He дивлячись на поширеність та тривалість існування двопалатних парламентів, у політичній науці немає єдиної думки щодо позитивних чи негативних рис такої системи.

Поширеність бікамералізму в федеративних державах свідчить про головну перевагу запровадження другої палати посилення її представницької функції. Так, у федеративних системах верхня палата представляє інтереси різних регіонів, що сприяє їхній збалансованості та врівноваженню. В унітарних державах, за умов відсутності автономних суб'єктних утворень, втрачається необхідність подібного представництва на національному рівні. Перехід українського парла-менту до нової структурної побудови викликає в зв'язку з цим певні побоювання у політиків. Наприклад, представники Блоку Юлії Тимошенко заявили про те, що «Ми не можемо створювати двопалатний парламент, оскільки це призведе до федералізації суспільства...» [1]. Як правильно відзначив В. Т. Маляренко, «виходячи з аргументів, які використовують прибічники та противники двопалатного парламенту, в нашому суспільстві немає більш-менш систематизованих знань про цей інститут влади та його місце і значення в сучасному світі» [2]. Дійсно, бікамералізм є характерним для федерацій, однак як вже зазначалося, парламенти в унітарних державах також можуть мати дві палати. Так, Н. В. Кісельова виділяє декілька умов існування двопалатності парламентів у таких державах: форму державно-територіального устрою, розміри державної території та чисельність населення [3]. У світі простежується тенденція до збільшення долі двопалатних парламентів у країнах з унітарною формою устрою, особливо в унітарних державах складної структури, до яких відноситься й Україна. Подібні аргументи на користь бікамералізму в унітарних державах наводять і російські дослідники. Наприклад, І.В. Насиров констатує, що на початку XXI сторіччя двопалатні парламенти діяли в 19 країнах Європи із загальною кількістю населення понад 600 млн. чол. [4]. Дослідник І. Н. Тарасов виявляє залежність між чисельністю населення та бікамералізмом в унітарних державах пострадянського простору [5]. На аналогічну залежність вчений вказує і в державах Центральної та Східної Європи, де з 16 унітарних держав шість мають двопалатний парламент і кількість двопалатних парламентів різко збільшується в державах Європейського регіону з населенням більше 10 млн. чол. [6].

У дискусіях щодо доцільності переходу України від унікамералізму до бікамералізму як українські, так і зарубіжні вчені спираються на існування політико-географічних передумов зміни структури українського парламенту, а також на політичну доцільність такої трансформації. У межах даного дослідження необхідно більш детально зупинитися на політичній доцільності структурної трансформації Верховної Ради України. Адже розглянуті політико-географічні елементи держави не можуть слугувати обгрунтуванням переходу від унікамералізму до бікамералізму без урахування потреб існуючої політичної системи. Чинна модель формування українського парламенту довела свою безперспективність. На думку О. Валевського, «нинішня система представництва перебуває у стані кризи, в ній наявні тенденції деградації й паралічу здатності до консолідованого прийняття рішень. В Україні складається картельна партійна система, де ключові рішення приймаються, скоріше, як таємна змова, а не як наслідок публічного консенсусу» [7,69]. Українським незалежним центром політичних досліджень було простежено доцільність бікамералізму в унітарних державах, зокрема в Україні. Особливо важливою обставиною введення двопалатності в нашій державі дослідниками цього центру вважається наявність позапартійної верхньої палати. Двопалатний парламент менше пристосований для «захоплення» певною політичною силою або коаліцією політичних сил, унеможливлюється виникнення диктату парламентської більшості нижньої палати. Такий інститут унеможливлює підготовку завідома неякісних та лобістських законопроектів, сприяє пом'якшенню вузькопартійного та міжгрупового протистояння.

У межах дослідження необхідності запровадження бікамералізму в Україні вчені Національного інституту стратегічних досліджень О. А. Фісун і М. В. Шаповаленко [8] визначають основні ролі двопалатного парламенту, що є характерними як для федерацій, так і для унітарних держав. Даний підхід дає можливість детально проаналізувати переваги та ризики запровадження бікамералізму в Україні за наступними критеріями: створення механізмів стримувань і противаг у системі державної влади, забезпечення політичної стабільності, захист прав регіонів, політичний арбітраж, покращення якості законотворчого процесу тощо.

Існування двопалатності сприяє внутрішньому самозбереженню та самообмеженню всередині законодавчої гілки влади. Запровадження другої палати надає можливість створити стримуючий чиннику разі зміни політичного курсу країни. Палати, стримуючи одна іншу, забезпечують ретельніший розгляд законопроектів; уважніше розглядається діяльність уряду та здійснюється контроль за виконавчою гілкою влади. Таким чином, парламентський механізм стримувань і противаг збалансує процес розподілу повноважень між різними гілками влади. Друга або верхня палата парламенту виступатиме своєрідним «фільтром» законодавчого процесу. Впровадження бікамеральної структури парламенту забезпечить покращення якості законотворчого процесу, адже законопроектам доведеться пройти більш складну процедуру затвердження. Палати, стримуючи одна одну, будуть більш ретельно розглядати запропоновані законопроекти. Триваліша процедура проходження законопроектів у двопалатних парламентах гарантуватиме не лише виваженість у прийнятті рішень, але й дотримання конституційних засад суспільством. Проходження подвійного контролю в парламенті страхуватиме депутатів від ухвалення неконституційних законів, таких, що приймаються під впливом політичних настроїв. Процес прийняття подібних рішень стане більш прозорим та відкритим для загалу, тим самим підвищуючи рівень довіри населення до державних структур. Зменшиться завантаженість Конституційного Суду України. Натомість, саме друга палата парламенту може стати політичним арбітром у законодавчому процесі.

Таким чином, інституціональне закріплення бікамералізму сприятиме якісним змінам у діяльності вищого представницького органу держави. В той же час, українські дослідники висловлюють побоювання з цього приводу. Так, Ю.С. Шемшученко вважає, що «запровадження двопалатного парламенту... може стимулювати відцентрові сили, зосереджені у верхній палаті, і уповільнити парламентський процес, який і в умовах однопалатної Верховної Ради України не є динамічним. Цілком імовірно, що в умовах бікамералізму існуюча конфронтація між парламентськими фракціями, доповниться ще конфронтацією між двома палатами. Для верхньої палати доведеться створювати подібні до нижньої комітети і комісії, а також відповідний апарат. Поява «сенаторів» навряд чи буде схвально сприйнята і широкою громадськістю» [9,с. 101]. Даний негативний аспект може бути подоланий шляхом вдосконалення механізму розгляду та прийняття законів обома палатами. Мається на увазі чітке визначення кола повноважень кожної з палат та розробка механізму подолання можливих конфронтаційних ситуацій. У багатьох державах з двопалатними парламентами рівність повноважень між палатами відсутня. У першу чергу це стосується важелів впливу на фінансові питання, формування бюджету тощо. Враховуючи чималий конфліктний потенціал політичної сфери, потрібно подбати про визначення умов, які б унеможливили ймовірний конфлікт між двома палатами. Наприклад, визначити ті функції нижньої палати парламенту, які могла б виконувати верхня палата у разі непрацездатності нижньої. Водночас, навіть у досить обмеженому вигляді, верхня палата додасть нові стимули щодо збалансування політичних сил та поміркованості функціонуванню парламенту в цілому.

Постійно працюючий та дієздатний парламент є головним чинником упевненості у демократичних перспективах розвитку держави. Новітня українська політична історія показує приклади ситуацій, коли неспроможність створення працездатної парламентської коаліції призводила до загострення конфронтації між основними політичними силами та як наслідок до розпуску парламенту Президентом України. Конфлікти у роботі нинішньої Верховної Ради України неодноразово спричиняли блокування діяльності парламенту, коли внаслідок відсутності консенсусу не приймалися важливі рішення. У такій ситуації забезпечення політичної стабільності стає головним завданням модернізаційних процесів в країні. Одним із засобів безперервної законотворчої діяльності парламенту та підтримання балансу владних відносин між ним та Президентом України може стати запровадження верхньої палати, яка мала б змогу працювати навіть під час політичних криз. Саме наявність другої палати стабілізуватиме політичний процес та не буде переривати його під час виборів. У багатьох країнах встановлюються різні терміни повноважень палат та кожні два-три роки переобирається певна частина складу парламенту, не перериваючи повністю його роботи. Наприклад, у двопалатній Національній Раді Чеської Республіки оновлення Сенату відбувається кожні два роки, строк повноважень сенаторів складає шість років, а представники Палати депутатів обираються на чотири роки. Таким чином, структура верхньої палати більш постійна по відношенню до структури нижньої палати. Навіть у разі розпуску двопалатного парламенту, палата регіонального або територіального представництва продовжує працювати, забезпечуючи таким чином безперервну діяльність законодавчого органу влади.

Незалежно від того, чи то унітарна республіка, чи то федерація, однією з головних функцій других палат є представництво інтересів різних регіонів. В унітарних державах, де не дотримуються принципів представництва територіальних громад на національному рівні, незрозумілим залишається принцип формування складу верхньої палати та її функцій щодо виконавчої гілки влади. На даному етапі в українському парламенті регіони держави представлені нерівномірно. Україна належить до груп країн із багатосегментованим суспільством. Такі держави характеризуються слабким рівнем суспільної консолідації, владна вертикаль є нестабільною, інститути громадянського суспільства недостатньо розвинуті. Окрім того, в Україні гостро стоять проблеми формування збалансованої регіональної державної політики, постає необхідність реформи децентралізації державного управління. Саме запровадження двопалатного парламенту здатне внести стабільність політичного розвитку та прозорість відносин між центром і регіонами з огляду на можливість представництва останніх у Верховній Раді України.

Найоптимальніші функції для верхньої палати це представництво інтересів меншості, тих соціальних або територіальних груп, які не мають можливості бути представленими в нижній палаті, яка формується на основі загального та прямого голосування за пропорційним партійним принципом. Спосіб формування верхньої палати парламенту значною мірою визначає обсяг її повноважень і роль у системі державної влади. Впливові верхні палати, що мають реальні владні повноваження, обираються прямими виборами. Ще однією особливістю формування цих палат є використання мажоритарних виборчих систем у багатомандатних округах, коли залежно від чисельності населення регіонів обирається певна кількість їхніх представників у парламенті. Саме така схема повинна стати основою для подальших розробок моделей бікамералізму українськими вченими. Подібні схеми формування національних законодавчих органів довели свою працездатність у європейських державах. Наприклад, Верхня палата Національного Зібрання в Польщі формується за мажоритарною системою в багатомандатних округах. Обирається по два-три сенатори від сорока воєводств, залежно від чисельності населення. Аналогічне формування має Сенат Чеської Республіки. Спосіб обрання членів верхньої палати прямим голосуванням діє також в Іспанії, Італії, Швейцарії.

Виходячи з політичної доцільності впровадження бікамералізму в Україні та його наслідків, можна запропонувати наступну модель двопалатності для парламенту нашої держави. На нашу думку, обидві палати мають обиратися безпосередньо населенням. Нижня палата створюється за пропорційною виборчою системою шляхом обрання депутатів за партійними списками в одному загальнонаціональному виборчому окрузі, відповідно до відсотку голосів виборців та встановленого прохідного бар'єру. Склад верхньої палати формується за принципом представництва інтересів різних територій. Депутати цієї палати обираються за мажоритарною системою в одномандатних округах. Нижня палата узгоджує і ухвалює законодавчі акти до розгляду. Подальший розгляд і прийняття законодавчих актів відбувається у верхній палаті. Палати парламенту не можуть діяти окремо, а змушені взаємодіяти між собою. Остаточне прийняття закону можливе за умов його схвалення більшістю депутатів у кожній з палат. За даною моделлю створюються механізми стримувань і противаг у системі державної влади, значно посилюється забезпечення політичної стабільності, прав меншин. Завдяки ретельному розгляду законопроектів в обох палатах покращується законотворчий процес. Різні строки повноважень палат, поступова ротація депутатського корпусу верхньої палати стабілізуватимеме політичний процес, забезпечить спадкоємність у стратегічних напрямках розвитку суспільства та знизить рівень конфліктності під час виборів. У той же час часткова ротація депутатів у парламенті відображатиме зміну електоральних уподобань населення та буде забезпечувати виконання парламентом основної своєї функції представницької.

Дана модель подана у загальному вигляді. Вона може слугувати певним взірцем для подальшої детальної розробки та вдосконалення з урахуванням різних варіантів формування верхньої палати парламенту та розподілу повноважень між двома палатами.

Створення системи асиметричного бікамералізму в умовах унітарної форми державного устрою наблизить Україну до стандартів європейських демократичних держав. При цьому запровадження двопалатного парламенту потребує суттєвого перегляду норм Конституції. Головним ризиком запровадження бікамералізму в нашій державі виступатиме спроможність двох палат ефективно працювати над законами, контролювати виконавчу владу. Існуюча конфронтація між парламентськими фракціями у Верховній Раді України, втрата зв'язку між депутатами та електоратом посилює ризики структурної трансформації українського парламенту. Тому вирішення проблеми його структурного оновлення може відбуватися лише в комплексі з іншими завданнями: перерозподілом функцій між гілками влади, посиленням представницької, законодавчої та контрольної функцій Верховної Ради України, формуванням коаліційного потенціалу парламентських фракцій та реформуванням існуючої виборчої системи.

Список використаних джерел

український парламент федеративний бікамералізм

1. Президент предлагает реформировать систему местного самоуправления [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: // www.Kommersant.ua/doc-y.html? doc-y.html?

2. .Маляренко В. Ведёт ли двухпалатный парламент к федерализации государства? /

3. В. Маляренко // Зеркало недели. 2009. 12 апреля.

4. Кісельова Н. В. Перехід від монокамералізму до бікамералізму: географічні передумови політичного вибору [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www. nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Gileya/2009_/Gileya/P5_doc.pdf

5. Насыров И. В. Региональная составляющая национальных внешнеполитических интересов / И. В. Насыров // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Гуманитарные науки. -2006. -№ 1. -С. 207-216.

6. Тарасов И. Н. Бикамерализм в постсоветском пространстве / И. Н. Тарасов // Политэкс. 2006. № 4. С. 178-184.

7. Тарасов И. Н. Российский и восточноевропейский опыт формирования верхней палаты парламента [Електронний ресурс]. Режим доступу: http: // www.iriss.ru

8. Валевський О. Окремі аспекти визначення функцій механізму стримувань і противаг у розвитку політичної системи / Олексій Валевський // Збірник наукових праць Національної Академії державного управління при Президентові України / за заг. ред.

9. О. Ю. Оболенського, С. В. Сьоміна. К. : Вид-во НАДУ, 2008 Вип. I. С. 147154.

10. Двопалатний парламент: світовий досвід та українські реалії [Текст] / Національний ін-т стратегічних досліджень. Регіональний філіал у м. Харкові / О.А. Фісун (заг.ред.). X. : Золоті сторінки, 2008. 200с.

11. Шемшученко Ю.С. Проблеми українського парламентаризму у світлі конституційної реформи в Україні / Ю. С. Шемшученко // Стратегічні пріоритети. 2008. № 2 [спец. вип. «Конституційний процес в Україні»]. С. 99-104.

Размещено на Allbest.ru