Методи нейтралізації використання адміністративного ресурсу

Размещено на http://www.allbest.ru

Методи нейтралізації використання адміністративного ресурсу

Ніколаєнко Н.О

Вивчення адміністративного ресурсу як одного із вагомих ресурсів виборчої кампанії в Україні розпочалося нещодавно, тому ця проблема науковцями комплексно не досліджувалася. Особливо актуальним залишається вивчення такого недемократичного явища сучасного політичного процесу, як адміністративний ресурс. Українська виборча практика останніх п'яти років засвідчує його помітний вплив на проведення та результат виборчих кампаній. Найповніше адміністративний ресурс виявляється під час виборчого процесу.

Варто відзначити, що висвітлення цієї проблеми має переважно публіцистичний характер. Відсутні комплексні наукові дослідження, які вивчали б суть адміністративного ресурсу. Одним із найбільш ґрунтовних досліджень є робота «Адміністративний ресурс у виборчій кампанії та способи його нейтралізації» під редакцією С.Грабовської, А.Романюка та Л.Скочиляса підготовленого та виданого в рамках науково-дослідницького проекту. Також під час написання наукової статті автор спирався на дослідження таких фахівців як А. Дуда, Д. Жиренко, С.Баликов, які досліджують проблеми застосування політичних технологій в У країні.

Мета статті полягає у визначенні основних способів нейтралізації адміністративного ресурсу, виробленню конкретних кроків протидії та зменшенню впливу даного явища на політичний процес в Україні.

Реалізація вищезазначеної мети потребує вирішення таких завдань: визначити основні підходи до формулювання поняття та визначити основні дії запобіганню адміністративного ресурсу як номенклатурної технології.

Для того, щоб визначити загальні механізми протидії адміністративному ресурсу потрібно проаналізувати основні тлумачення дефініції даного явища. Використання такого підходу надасть можливість встановити коло суб'єктів адміністративного ресурсу та дослідити рівень небезпеки для політичного процесу, адже бажаного результату можна досягати як за допомогою законних методів, так і порушуючи законодавство. Отже, характеристика нейтралізації використання адміністративного ресурсу неможлива без розуміння суті цього явища, що зумовлює актуальність проблематики дослідження.

В політичній науці розроблено декілька підходів до розуміння поняття адміністративного ресурсу як у вузькому так і широкому значенні. В цілому адміністративний ресурс переважно трактують у вузькому значенні як явище, що стосується дій влади під час виборчого процесу. В науковій та публіцистичній літературі існують різноманітні методологічні підходи до визначення адміністративного ресурсу. Tак російський дослідник

А.Чуклінов виділяє формально-юридичний підхід та політологічний [15]. адміністративний ресурс виборчий

Зокрема адміністративний ресурс розглядають як один з ресурсів виборчої кампанії і під ним розуміють комплекс додаткових ресурсів, якими володіє кандидат, що при владі чи якого вона підтримує [ 13,с.50].

Інший підхід трактує адміністративний ресурс як сукупність адміністративних важелів, які можуть бути використані на користь тієї чи іншої політичної сили з метою забезпечення бажаного результату на виборах[3].

Під адміністративним ресурсом також розуміють вплив на результати, підготовку, проведення виборів з метою підтримки провладного кандидата, політичної партії чи політичної групи .

Одним із підходів є тлумачення, за яким адміністративний ресурс це політологічний термін, що вживається для пояснення використання органами державної влади та місцевого самоуправління або кандидатами в народні депутати, які є державними службовцями, своїх повноважень [2].

Вважають також, що адміністративний ресурс це «спроможність тієї чи іншої партії в такий спосіб побудувати вертикаль своїх структур, щоб забезпечити їй чіткість і злагодженість у роботі, вплив на громадську думку та відповідальність представників партії, які обіймають владні посади, перед партійцями та виборцями>>[4].

Правове визначення «адміністративного ресурсу» представлено у пункті 22 статті 71 «Обмеження щодо ведення передвиборної агітації» та статті 117 «Відповідальність за порушення законодавства України про вибори депутатів» Закону України «Про вибори народних депутатів У країни». А саме в пункті 22 статті 71 цього закону йдеться про те що: «Кандидатам у депутати, які займають посади, у тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, у правоохоронних органах чи судах, на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях), забороняється залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням передвиборної агітації, підлеглих їм осіб за місцем роботи чи інших осіб, що перебувають у службовій залежності чи адміністративному підпорядкуванні від них (у робочий час), службовий транспорт, зв'язок, устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси за місцем роботи, а також використовувати службові чи виробничі наради, збори колективу для проведення передвиборної агітації» [5,с.265].

Чинним законодавством більшість порушень, які сьогодні реалізуються адмінресурсом, підпадають під дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність. Особливо чітко ці норми виписані у Кримінальному кодексі України від 5 квітня 2001 року (Розділ V. Злочини проти виборчих, трудових та інших особистих прав і свобод людини і громадянин).

Використовуючи формально-юридичний підхід АЧуклінов, зазначає: «оскільки реалізація адміністративного ресурсу є фактичною монопольної можливістю державних органів і посадових осіб, ця категорія цілком може бути кваліфікована як посадовий злочин» [15,с. 14]. Так в Кримінальному

Кодексі У країни, а саме в статті 364 та 365 така категорія як адміністративний ресурс цілком може бути кваліфікована як посадовий злочин. А саме в статті 364 зазначається: «Зловживання владою або службовим становищем, тобто умисне, з корисливих мотивів чи в інших особистих інтересах або в інтересах третіх осіб, використання службовою особою влади чи службового становища всупереч інтересам служби, якщо воно заподіяло істотну шкоду охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб» [ 11 ]. А в статті 365 йдеться мова про перевищення своїх службових повноважень.

Tобто словосполучення «зловживання владою» широке за значенням і не являє собою конкретний перелік дій які вчинила дана особа.

Однак юридична парадигма таїть у собі одну більшу небезпеку: поняття адміністративного ресурсу тут настільки невиписано, що в більшості випадків майже неможливо залучити посадову особу до кримінальної відповідальності.

Таким чином визначення адміністративного ресурсу в юридичному сенсі можна трактувати як протиправну діяльність посадових осіб та використання ними свого службового становища. Дефініція административного ресурса в політологічному ключі потрібно розглядати як ресурс влади та осіб які близькі до неї, використовуючи свої владні ресурси впливають на політичний процес в цілому та виборчий зокрема.

Так на думку відомого дослідника М.Бучина, адміністративний ресурс це наявність у суб'єкта виборчого процесу через його належність до влади, додаткових ресурсів, які дають йому змогу здійснювати законний чи

незаконний вплив на виборчий процес і волевиявлення виборців з метою досягнення особистих чи групових цілей. Суб'єктами адміністративного ресурсу можуть бути усі гілки органів державної влади, органи місцевого самоврядування, а також державні та приватні підприємства та установи. Серед них найбільше можливостей для застосування адміністративного ресурсу мають органи виконавчої влади, оскільки саме вони забезпечують безпосереднє виконання законів, їх впровадження в життя і мають для цього найбільше засобів [ 1,с.8].

Потребує також детального дослідження проблема стосовно того які ж наслідки несе за собою використання так званого негативного адміністративного ресурсу. Відмітимо той факт, що застосування адміністративного ресурсу приховує порушення законодавства України.

До цих порушень відносять такі явища, як корупція, недотримання законодавства про вибори, про державну службу, про політичні партії та ін. Два способи використання адміністративного ресурсу ,такі як тиск на виборців та тиск на конкурентів є протизаконними, а наступний спосіб використання адміністративного ресурсу для ведення власної виборчої компанії на межі порушення закону, і такі порушення важко виявити.

Однак не всі порушення законодавства можна вважати використанням адміністративного ресурсу. Порушення закону може здійснювати і кандидат чи політична партія (блок), які не належать до влади чи яких вона не підтримує. Правопорушення може вчинити член виборчої комісії чи інша людина і без адміністративного тиску на неї з боку влади, а з уваги на власні уподобання чи з інших причин. А адміністративним ресурсом будуть лише ті порушення законодавства, які здійснені внаслідок адміністративного впливу.

Закон України «Про вибори народних депутатів України» та Кримінальний Кодекс України встановлюють кримінальну відповідальність особи, яка «перешкоджає шляхом насильства, обману, погроз, підкупу чи іншим способом вільному здійсненню громадянином України права обирати і бути обраним»[6]. Людина, яка «вчинила підлог виборчих документів, приписку, склала і видала явно неправдиві документи, здійснила явно неправильний підрахунок голосів виборців або неправильно встановила результати виборів>>[6], карається законом .

Протизаконними є порушення порядку фінансування виборчого процесу, втручання в роботу виборчих комісій, порушення таємниці голосування. Законом караються і такі дії, які перешкоджають веденню агітації, веденню виборчої компанії.

Такі форми використання адміністративного ресурсу доволі чітко регулює закон, і їх легко виявити. Однак існують і такі способи використання адміністративного тиску, які хоча і регулює закон, однак їх дуже важко виявити.

Заборонене насильницьке рекрутування громадян до лав політичних партій. Зокрема Конституція України зазначає, що «ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій»[ 12,с.11]. Цей пункт також повторено в Законі України «Про політичні партії в Україні» від 5 квітня 2001р. Проте дуже важко виявити, чи входження в певну політичну партію було добровільним, чи примусовим.

У виборчих компаніях результатом використання адміністративного ресурсу є надання певним суб'єктам виборчого процесу незаконних благ і переваг, чиновницький протекціонізм. У цьому випадку можна казати, що тут маємо корупційні вияви, оскільки згідно із Законом України «Про боротьбу з корупцією» під корупцією розуміють «діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг та інших переваг»[60].

Однак певні дії державних службовців під час виборів часто дуже важко визначити як вияви корупції чи зловживання службовим становищем, адже виконуючи якусь роботу під час виборчої компанії, вони формально виконують свій прямий обов'язок, оскільки до їх повноважень належить «забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції»[61].

Українське законодавство в деяких випадках сприяє появі можливостей для використання адміністративного ресурсу. Згідно з Законом «Про вибори народних депутатів України», кандидату у депутати, крім кандидата в депутати, який є народним депутатом України, не може бути відмовлено у звільнені на період передвиборчої агітації від виконання виробничих або службових обов'язків за місцем роботи з наданням неоплачуваної відпустки [9].У цьому законі встановлено відповідальність особи, якщо вона використовує своє посадове або службове становище у власних цілях. Проте тут не уточнено, які саме способи використання службового становища протизаконні.

Адміністративний тиск на ЗМІ значно спрощується тим, що в законодавстві України відсутні правові дефініції таких понять, як «передвиборча агітація», «політична реклама», «політична пропаганда» та інші. Зокрема Закон про вибори зазначає, що не можна включати до інформаційних передач на радіо і телебаченні агітаційних матеріалів та політичної реклами, яка має бути відокремлена від інших матеріалів і означена як така. Тому потрібно, щоб ці поняття були достатньо чітко окреслені»[1,с.17].

До того ж, законодавство У країни недостатньо чітко регулює проблему фінансування виборчих компаній партій та кандидатів. Немає загальноприйнятого порядку формування і використання виборчих фондів. Недостатньо чітко вказані й механізми контролю за використанням виборчих фондів суб'єктів виборчого процесу: «контроль за надходженням, обліком і використанням коштів виборчих фондів здійснюється вибірково Центральною виборчою комісією, окружними виборчими комісіями та установою банку в якій відкрито рахунок виборчого фонду»[9]. Тому ця теза (вибірково) сприяє можливості доволі ефективного застосування важелів адміністративного впливу.

Таким чином, законодавча база України не має достатніх юридичних підстав для протидії адміністративного ресурсу в силу ряд причин: по-перше, саме поняття адміністративного ресурсу відсутнє, більш того відсутня чітке визначення «зловживання службовим становищем»; по-друге виборче законодавство України майже не вказує чіткої класифікації порушень під час виборів. З цього можна зробити висновок, що протидіяти адміністративному ресурсу на законодавчому рівні неможливо.

Адміністративний ресурс найчастіше згадують у період виборчих кампаній, він безпосередньо пов'язаний з керівними посадами державних службовців у різних органах державної влади, переважно в її виконавчій галузі. Чиновник, маючи важелі керування, апарат співробітників, фінансові й матеріально-технічні ресурси, здатний зробити як позитивний, так і негативний внесок у виборчу кампанію, також може перевищити свої повноваження в корисливих та, зокрема, для досягнення політичних цілей. Це нерідко трапляється, коли сам чиновник або його партійні соратники балотуються на пост Президента, у Верховну Раду або в ради інших рівнів.

Як нейтралізувати адміністративний ресурс? У нинішній політикоправовій системі України зробити це дуже важко.

Методи й сама можливість такої нейтралізації багато в чому також залежить від того, наскільки активно застосовується адміністративний ресурс та якими технологіями користуються кандидати від влади. Потрібно відмітити, що адміністративний ресурс практично некомпенсований іншими ресурсами.

Важливим кроком щодо нейтралізації повинно стати забезпечення необхідних умов для розвитку засобів масової інформації та свободи слова в Україні. Також важливим є створення механізмів контролю за виборчим процесом різними політичними силами, громадськими організаціями в Україні. Необхідно проводити широкомасштабні кампанії, які б піднімали рівень політичної та правової культури громадян, висвітлювали зміст їхніх виборчих прав та механізми їх захисту.

Складно визначити необхідні законодавчі зміни, які сприяли б зменшенню масштабів використання адміністративного ресурсу, оскільки навіть найдосконаліший закон не може забезпечити проведення прозорих та чесних виборів. Справа в тім, що впровадження різноманітних демократичних механізмів в українське законодавство часто дає дуже несподівані результати. Основною причиною є те, що українське законодавство складене таким чином, що кожний трактує його по своєму. Цьому підтвердження численні судові тяганини з питань «конституційності чи неконституційності». Отже, можна зробити висновок, що сьогодні найбільше уваги слід зосередити на гарантуванні високого рівня дотримання виборчих прав громадян під час проведення виборів. Необхідно передбачити чіткі правові механізми відповідальності та забезпечити незалежність судової гілки влади.

І все ж практичне застосування чинного законодавства про вибори в У країни вказало на існування ряду прогалин, які необхідно врегулювати. Можна визначити такі моменти, які необхідно більш детально розписати в законодавстві, щоб перешкодити використанню важелів владного впливу:

Більш точно визначити поняття «передвиборна агітація», «політична реклама» та «політична пропаганда», щоб виключили будь-яку можливість їх довільного тлумачення.

Законодавче визначення зазначених термінів дозволить уникнути низку зловживань, які здійснюють посадові особи різних рівнів. Необхідно визначити, чи належать до цієї категорії виступи посадових осіб на пряму та презентації державними діячами власних партій та блоків у регіонах, позитивне чи негативне висвітлення діяльності учасників виборів у ЗМІ та багато іншого.

Більш повно виписати ст. 71 «Обмеження щодо ведення передвиборної агітації» Закону України «Про вибори народних депутатів України» з метою унеможливити використання владних повноважень для ведення виборчої агітації.

Досить доцільно було б виписати підстави за наявності яких засоби масової інформації будь-якої форми власності можуть відмовити суб'єктам виборчого процесу в наданні їм друкованих площ або ефірного часу для ведення ними передвиборної агітації. Передбачити чіткий механізм оренди приміщень для проведення публічних заходів передвиборної агітації та механізм відповідних розрахунків.

Чітко окреслити законодавчу вимогу стосовно обов'язкової відпустки кандидатів у народні депутати У країни.

Більш детально визначити у законодавстві статус спостерігачів на виборах.

Перш за все необхідно чіткіше виписати права та обов'язки спостерігачів; передбачити статус офіційних спостерігачів за представниками пюмадських організацій та надати їм право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність, що стосуються виборчого процесу.

Необхідно конкретизувати адміністративну та кримінальну відповідальність передбачену законодавством України.

Існує необхідність узгодити склад правопорушень, передбачених статтями закону України «Про вибори народних депутатів України» з відповідними диспозиціями Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення та забезпечити виконання всіх забороняючих норм відповідними санкціями.

Практика маніпуляцій із виборчими списками підкреслює нагальність створення єдиного реєстру виборців тощо [1,с.17].

Отже, у даному випадку необхідно передбачити комплекс законодавчих гарантій забезпечення рівності можливостей для окремих політичних партій, виборчих блоків та кандидатів у народні депутати.

Але законодавча заборона використання адміністративного ресурсу дає небагато.

Зрозуміло, що технології, що передбачають порушення законодавства, можна подолати тільки юридичними методами або, в крайньому випадку, акціями протесту.

Проте можливості для нейтралізації цілком законного адміністративного ресурсу є і полягають вони у використанні його ж самого. Окремі варіанти можуть бути такими:

застосування ресурсу більш високого рівня. Звичайно йдеться про зіткнення вищої та місцевої влади, внаслідок чого місцева влада частіше за все капітулює або переорієнтується на нового кандидата, або ж не втручається. В українських умовах такий варіант не є особливо актуальним, оскільки кандидатури узгоджуються заздалегідь і на найвищому рівні.

Порушення єдності правлячої бюрократії шляхом провокацій. Факти успішного застосування такої технології існують, але відомі в основному тим людям, які її застосовували.

Проектування кампанії на контрході, коли слабкий кандидат, постійно та жорстко критикуючи сильного, домагається від нього відповіді у ЗМІ

Створення надпотужних інформаційних приводів, «що перебивають» навіть інформаційний ресурс адміністрації.

Розсіювання протидійної функції адміністративного ресурсу між декількома суб'єктами. Звичайно висуваються кілька опозиційних кандидатів та блоків, які, співпрацюючи один з одним, нападають на кандидата (партію) влади. Таким чином, судячи по всьому, діяли на виборах 2004 року «Батьківщина», «Наша Україна» та СПУ [14].

Зрозуміло, можливі інші методи протидії адміністративному ресурсу, однак в кожному випадку відповідні технології та стратегії формуються під конкретну виборчу кампанію й форми використання адміністративного ресурсу.

Підбиваючи підсумок під вищезазначеним, можна виокремити такі чинники, що мають визначальний вплив на використання адміністративного ресурсу: ефективний громадський контроль; чіткі законодавчі механізми, що регламентують можливі форми використання адміністративного ресурсу; незалежна судова влада.

Таким чином, адміністративний ресурс це деструктивна політична технологія, за допомогою якої органи державної влади впливають на виборчий процес. У законодавстві України не має чіткого визначення поняття адміністративний ресурс, а відповідальність передбачена лише за деякі його механізми (порушення під час агітації, перевищення службового становища).

Серед основних методів протидії адміністративному ресурсу можна виділити такі: розвиток незалежних ЗМІ, підняття рівня політичної культури громадян, законодавчі зміни, чітке формулювання в законодавстві понять, термінів, незалежність судової влади.

Список використаних джерел

Адміністративний ресурс у виборчій кампанії та способи його нейтралізації /С.Л.Грабовська, Л.С.Скочиляс та ін. Львів: ЦПД, 2005. 160 с.

Баликов С. Передвиборна арифметика в Україні: з адмінресурсом два на два завжди п'ять. / с.Баликов [Електронний ресурс]. Режим доступу -- URL: http://www.ukipr.kiev.ua/Ukrainian/epicenter/14/006. html

Дуда А. Адміністративний ресурс як фактор політичної боротьби на парламентських виборах 2002 року. /А.Дуда [Електронний ресурс]. Режим доступу URL: http://www.spa.org.Ua/vis/l/3.html

Жиренко Д. Запитання «Дня». Що таке адміністративний ресурс?// День. 2001.-№141.

Закон України «Про вибори народних депутатів України» //Відомості Верховної Ради. 2001. № 51-52, ст. 265.

Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 18 жовтня 2001 р. Ст. 85, п.1

Закон України «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р.

Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р.

Закон України «Про вибори народних депутатів України» від 18 жовтня 2001 р.

Знайомтесь «Адміністративний ресурс». [Електронний ресурс]. Режим доступу -: http://www.ukipr.kiev.ua /ukrainian/adminresurs/00l.html

Кримінальний кодекс України. -K., парламентське видавництво

Конституція України. Київ: «Право»,1996 р.

Малкин E., Сучков Е. Основы избирательных технологий / Е.Малкин, Е. Сучков М.: «Русская панорама», 2003. -480с

Стоякін Василь Адміністративний ресурс у виборчих кампаніях Щоденна всеукраїнська газета День. 2001. -№ 141.

Чуклинов А.Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупциихпециализированный учебный курс / под редакцией доц.Е.В. Кобзевой Саратов: 2004 г.

Размещено на Allbest.ru