Перспективи реалізації принципу субсидіарності у регіональному врядуванні країн Європи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Перспективи реалізації принципу субсидіарності у регіональному врядуванні країн Європи

Панченко Т.В.

З кожним етапом європейського будівництва, які знаменуються підписанням Маахстрихського, Амстердамського, Ніццького, й нарешті Лісабонського договорів, все більше змінюється ідея про те, що Європейський Союз не може будуватися на централізації й він відбудеться лише при дотриманні принципу субсидіарності, який вимагає ухвалення рішень як можна більш близькому до громадян рівні. Лісабонський договір про реформу, що вступив в силу 1.12.2009 р. уперше згадує принцип субсидіарності як такий, що регулює відносини не лише державного та наддержавного рівня, але й регіонального і місцевого, хоча на основі субсидіарності в ЄС й раніше вирішувались регіональні проблеми. Регіони ЄС транснаціональні та адміністративні стали дуже важливим рівнем у багатослойній структурі ЄС, оскільки на якому б з поверхів влади Співтовариства не приймались рішення, реалізуються вони безпосередньо у тому чи іншому регіоні.

Місце і роль регіонів у структурі ЄС, реалізація принципу субсидіарності, побудова Європи регіонів сьогодні взаємопов'язані та перспективні напрямки досліджень, які отримують розвиток у працях І. Бусигіної [1], М. Гетманчука, О. Кукарцева [2], Т. Зонової [3], І. Хохлова [4], Т. Татаренко [5], Е. Томпсона [6] та ін. дослідників. Усі вони звертають увагу на те, що різноманітність регіональних мереж усередині європейських країн викликає суттєві труднощі для реалізації стратегії багаторівневості європейського управління, яке, в ідеалі, орієнтовано на розподіл повноважень між чотирма рівнями прийняття рішень: локальним (місцевим) регіональним (субнаціональним) державним (національним) загальноєвропейським (наднаціональним). Дійсно, найбільша варіативність з точку зору статистичних критеріїв, організаційних форм, обсягу повноважень, фінансових можливостей зазвичай властива для адміністративних одиниць першого порядку, які підходять під визначення регіону як "територіального утворення, яке сформовано у законодавчому порядку на рівні, що є безпосередньо нижчим після державного, та наділене політичним самоврядуванням" [7, с. 4].

У межах даної публікації здійснимо спробу систематизації адміністративних та самоврядних структур європейських країн в контексті реалізації принципу субсидіарності. Для цього звернемося до класифікацій європейських регіонів за різними критеріями, моделей державно-територіального будівництва та аналізу регіональної структури європейських країн. На основі вивчення європейського досвіду регіоналізації та децентралізації здійснимо спробу окреслити перспективи реалізації принципу субсидіарності на регіональному рівні.

Передусім зазначимо, що на сьогодні адміністративно-територіальні одиниці (АТО) країн Європи офіційно диференційовані лише за статистичними показниками за допомогою системи номенклатури територіальних одиниць для цілей статистики (The Nomenclature of Territorial Units for Statistics, NUTS). Впровадження у 1990-2000 pp. цієї системи, яка оперує трьома регіональними (NUTS-1,2,3) та двома місцевими рівнями (LAU-1,2, до 2003 року NUTS 4,5) викликало суттєві зміни територіальної структури багатьох країн.

В основі NUTS три критерії: чисельність населення, за можливістю відповідність адміністративному поділу (передусім для NUTS-1,2) та географічним ареалам. Станом на 1 січня 2008 рік в ЄС функціонувало 97 регіонів рівня NUTS-I (населення від 3 до 7 млн. чол.), 271 регіонів рівня NUTS-2 (населення від 800 тис до 3 млн. чол.) та 1303 регіонів рівня NUTS-3 (населення від 150 тис. до 800 тис. чол.) [8]. Місцевий рівень LAU 1 (колишній NUTS-4, населення менше 150 тис. чол.) виділяється не в усіх країнах ЄС, а рівень LAU-I (колишній NUTS-5, чисельність населення не має значення) відповідає територіальним одиницям базового рівня.

Таким чином, Євростат регіоном у ЄС визнає АТО першого порядку, які відповідають рівням від NUTS-I до NUTS-3. При цьому саме рівень NUTS-2 визнається найбільш важливим для потреб регіональної політики й вимагає якомога більш повної відповідності з АТО. Чимало країн містять усі три рівні, а регіональне управління та/або самоврядування організовано лише на одному з них. Більш того, окремі дослідники схильні вважати регіоном лише досить великі просторові одиниці, які відповідають рівням NUTS-1 і NUTS-2, а одиниці рівня NUTS-3 кваліфікувати як АТО проміжного рівня, навіть у тому випадку, якщо вони є одиницями першого порядку. Отже, регіони в європейських країнах виявляються досить різними одиницями як з точки зору території та чисельності населення, так й з точки організаційних форм, обсягу повноважень, фінансових можливостей, які характеризують міру їх автономності. Роль регіонів або АТО першого порядку у тій чи іншій країни наочно демонструють моделі територіально-державного будівництва, які представлені конструкціями, що зовні нагадують пісковий годинник, піраміду та циліндр [9, с. 59-60], (див. рисунок 1).

Регіональний рівень ослаблений у моделі, яка зовні нагадує "пісковий годинник": сильний центр, сильний місцевий рівень, слабкий, "вторинний" регіон, що властиво для класичних унітарних держав. Або, навпаки, він стає несучою конструкцією всієї держави, якщо вона конституюється як "піраміда", союз регіонів за формулою "сильні регіони слабкий центр", що властиво для децентралізованих федерацій. Коли функціонують три приблизно рівнозначні за своїм політичним ресурсом рівні влади центральний, регіональний і місцевий, сильний регіональний рівень влади сполучається з розвиненим місцевим самоврядуванням, така модель державного будівництва може бути представлена у вигляді "циліндра".

Рисунок 1.

Моделі територіально-державного будівництва. З трьох моделей територіально-державного будівництва, які характеризують роль регіонів або одиниць першого порядку в системі територіальної організації певної країни, доктрині субсидіарності відповідають дві останні моделі й суперечить модель "піскового годинника", яка у чистому вигляді втілюється у централізованій унітарній країні, де існують регіональні адміністрації.

Найбільш децентралізована й субсидіарна за своєю суттю модель "піраміди" є взагалі унікальною й властива лише найдавнішій й одночасно найменшій федерації в світі Швейцарії, 26 кантонів якої побудовані як держави з суверенними юрисдикціями, що було результатом волевиявлення окремих соціальних і політичних одиниць сім'ї і комун відповідно. Окрім того, досвід Швейцарії демонструє приклад втілення в життя динамічної субсидіарності, коли розподіл повноважень між державою і кантонами, кантонами і комунами остаточно не закріплюється й під впливом популярних у країні засобів прямої демократії постійно реагує на нові потреби й вимоги. Така ситуація часто викликає труднощі у взаємовідносинах владних рівнів навіть в країні, де сторіччями відтворюються субсидіарні відносини. Очевидно тому її досвід важко перенести на інший грунт, хоча на його часто посилаються як на основу моделі для побудови Європейського Союзу.

Будова решти європейських країн ззовні нагадує конструкції, які змінюються в діапазоні від "піскового годинника", де регіональний рівень максимально слабкий, до "циліндра", де регіональний рівень такий же сильний як й місцевий. Для побудови системи багаторівневого управління на основі субсидіарності та оптимізації суверенітету національної держави в умовах глобалізації через розподіл його "надлишків" на користь наднаціональних і субнаціональних структур, субнаціональний (регіональний) рівень управління має бути таким же сильним як інші (модель "циліндра") або принаймні приближатися до цього. Такий порядок складно задовольнити виключно динамічною субсидіарністю. Очевидно у такому випадку повноваження усіх рівнів прийняття рішень мають бути так чи інакше визначені в Конституції або законодавстві держав, тобто реалізовано статистичну субсидіарність, яка передбачає чітке розмежування сфер впливу, хоча елементи динамічної субсидіарності цілком можливі й у багатьох випадках корисні. регіональна багаторівневість європейське управління

У випадку чисто "циліндричної" владно-територіальної організації існує регіон, оснований на автономії місцевої влади, що має широкі повноваження з автономного законодавства й традиційні соціально-політичні особливості, й, як політичний суб'єкт, забезпечений конституційним захистом. У федераціях автономія регіону як суб'єкту федерації часто підтверджується власною конституцією, а органи влади організовані найчастіше на засадах парламентської або губернаторської моделей, які є дуже близькими до парламентських і президентських форм правління в республіці. У європейських федераціях реалізована переважно парламентська модель: в Австрії діють губернатори, у Німеччині міністри-президенти (або бургомістри в Берліні, Гамбурзі й Бремені), у Швейцарії голови державних (урядових) рад тощо.

В унітарних країнах регіональний рівень часто не відрізняється якимись особливостями від нижчих владних рівнів, оскільки мінімальною вимогою для сучасної демократичної держави в забезпеченні балансу її відносин з регіонами є розвиток місцевого самоврядування. Тому принциповою вимогою для регіональної влади в унітарних країнах, як того вимагає Європейська хартія місцевого самоврядування, є наявність правової (ст. 2, 3, 4, 11), організаційної (ст. 6, 7, 8, 10) і фінансової автономії (ст. 9) [10]щодо інших органів місцевого самоврядування, а також щодо державних органів. Спроба більш чіткого визначення статусу регіону незалежно від форми територіально-державного устрою містить "Декларація щодо регіоналізму в Європі", що прийнята Асамблеєю європейських регіонів (Базель, 1996). Остання не лише більш виразно окреслює юридичний статус регіону як самостійного учасника політики ЄС, але й проголошує принцип субсидіарності як основний орієнтир, який визначає "роль кожного політичного рівня у розширенні відповідальності та партнерському співробітництві" [7, с. 4]. Принципове значення має стаття 3 "Повноваження", де у п. 1 принцип субсидіарності, наряду з принципом політичної децентралізації, визначаються як принципи розмежування повноважень між Державою і регіонами, згідно з якими "функції мають здійснюватися на рівні, наближеному до громадян" [7, с. 4]. Ця стаття підтверджує необхідність для регіону правової, організаційної та фінансової автономії (хоча останній присвячені окремо статті 4 і 5) та пропонує приклади регіональних повноважень.

Оскільки "Декларація щодо регіоналізму в Європі", на відміну від "Європейської Хартії місцевого самоврядування", є лише "посібником, що вміщує основні положення та завдання регіоналізму", європейські країни залишають за собою право визначення на свій розсуд структури та функцій регіонального або (та) проміжного владного рівня, в результаті чого, як вже зазначалося вище, моделі територіально-державного будівництва змінюються в діапазоні від "піскового годинника" до "циліндра".

Однак провідною територіально-державного будівництва останніх 30-40 років стала децентралізація політичного управління та регіоналізація. Протягом останніх десятиріч значна частина унітарних країн Європи запровадили політико-адміністративні структури інфранаціонального (регіонального) рівня, які стоять вище базових органів управління і є найпоширенішими проміжними ланками, або надали вже існуючим регіонам більш широке поле для маневру, тобто самостійного зростання, внутрішнього розвитку та залучення зовнішніх ресурсів перед лицем глобалізації. В результаті чого процеси регіоналізації, що почались в багатьох європейських країнах ще у 70-х роках, в 90-х поглибились й набули інституціонально-завершених форм у багатьох країнах, а в деяких тривають досі. В цьому контексті заслуговують на увагу класифікації країн ЄС за критерієм міри автономності регіональної та місцевої влади. Зокрема, найбільш відома така класифікація була запропонована Бульманом та Лоуліном у 1996 році. Вона країни Європи поділила на чотири види держав: федеративні системи (Австрія, Бельгія, Німеччина, Швейцарія); регіоналізовані унітарні держави (Італія, Іспанія, Велика Британія); унітарні держави, які передають повноваження регіонам (Франція, Нідерланди, Португалія); класичні унітарні держави (решта європейських держав), [див. 6, с. 96-104].

З часу розробки цієї класифікації змінилась не лише кількість країн членів ЄС, але й внутрішня структура багатьох з них. Тому оновлена класифікація європейських країн за критерієм міри автономності регіональної влади має ураховуватися статус регіону за системою номенклатури територіальних одиниць для цілей статистики, міру автономності тієї чи іншої одиниці першого порядку, яка визначається наявністю власних представницьких органів, їх можливість формувати на свій розсуд виконавчі органи, фінансові ресурси і повноваження, засоби контролю з боку центральної влади, а також деякі фактори, на які вказує вітчизняна дослідниця Т. Татаренко (зокрема, інституціональний статус регіонального врядування [див. 5].

Систематизовані нами дані про територіальну організацію й структуру врядування 35 європейських країн членів ЄС та країн-кандидатів дозволяють виокремити наступні типи держав.

Федеративні системи держави, які є федераціями за Конституцією. Австрія (9 земель, NUTS-2), Бельгія (3 регіони, NUTS-1), Німеччина (16 земель, NUTS-1), Швейцарія (26 кантонів).

Регіоналізовані держави - держави, які формально не є федераціями, але в них функціонують законодавчо визнані політико-адміністративні структури інфранаціонального рівня, які відповідають наступним умовам: 1) відповідають за системою номенклатури територіальних одиниць для цілей статистики рівню не менше NUTS-2; 2) мають виборні представницькі органи, які формують органи виконавчої влади; 3) наділені в різній мірі правовою, адміністративною та фінансовою автономією; 4) мають органи влади або посадову особу, які представляють центральну владу в регіоні; 5) регламентуються Статутами, які утверджуються центральними органами влади, часто мають власну офіційну мову. До них можна віднести 4 країни Велику Британію (З адміністративно-політичні частини, NUTS-1), Іспанію (17 автономних спільнот (NUTS-2), 3 з яких мають особливий статус, 2 автономних міста, З суверенні території), Італію (5 автономних областей і 15 регіонів, NUTS-2), Францію - (22 регіони, NUTS-2, з який регіон Корсика має особливий статус та 4 заморські території).

Децентралізовані унітарні держави - конституційно визнані унітарні країни, які мають регіональні або (та) проміжні самоврядні рівні. Країни цієї групи можна умовно розділи на 3 категорії: країни регіонального, проміжного та конституціонального врядування. До країн регіонального врядування віднесемо Нідерланди (12 провінцій, NUTS-2), Польщу (16 воєводств, NUTS-2), Данію (5 регіонів, NUTS-2, 2 автономії Гренландія і Фарерські острови) та з певною умовністю Португалію (2 автономні регіони Азорські острови і Мадейра (NUTS-1,2), 7 міських агломерацій, 12 міських спільнот та міжмуніципальні спільноти). Регіони цих країн досить великі (рівня не нижче NUTS-2), мають виборні асамблеї, що утворюють виконавчі органи, та представництво центральної влади, але у порівнянні з регіонами регіоналізованих країн наділені порівняно меншим рівнем повноважень та зазвичай не мають власних статутів. До країн конституціонального врядування віднесемо Грецію (13 периферій, NUTS-2), Словаччину (8 країв, NUTS-3), Чехію (13 країв, Прага, NUTS-3) та Хорватію (20 жупаній, Загреб, NUTS-3). В цих країнах регіональне та місцеве самоврядування є єдиною системою й на регіональному рівні відсутнє представництво центральної влади. До країн проміжного врядування віднесемо Ірландію (26 округів, LAU-1), сландію (23сисли, LAU-1), Норвегію (19 фюльке, NUTS-3), Румунію (41 журдсць. Бухарест, NUTS-3), Угорщину (19 медьє, Будапешт, NUTS-3), Швецію (21 лен NUTS-3). Усі вони мають самоврядні структури нижчого регіонального рівня NUTS-3 або місцевого LAU-I та наділені різною мірою автономії.

Централізовані держави з регіональною владою - унітарні держави, в яких законодавчо визнані політико-адміністративні одиниці першого порядку (що відповідають рівню не менше NUTS-3), де органи влади призначаються згори, не практикується регіональне самоуправління або його роль номінальна. Така ситуація характерна для 4 країн Болгарії (28 областей, NUTS-3), Литва (10 повітів, NUTS-3), Туреччина (81 іль, MJTS-2), Фінляндія (7 регіонів, NUTS-2).

Класичні унітарні держави - унітарні держави, в яких або немає проміжних структур врядування або вони відповідають рівням локальних адміністративних одиниць й виконують суто адміністративні функції. Таким критеріям відповідає 7 невеликих європейських країн: Естонія (15 повітів), Кіпр (6 районів), Латвія (6 статистичних регіонів NUTS-3, проміжних АТО не має), Люксембург 3 райони), Мальта (3 статистичні регіони NUTS-3, 6 статистичних округів), Словенія (12 статистичних регіонів NUTS-3, проміжних АТО не має), Чорногорія (проміжних АТО не має).

Окрім того, можна виокремити ще один додатковий тип країн - унітарні держави потенційної регіоналізації. Це унітарні держави, в яких функціонують законодавчо визнані територіальні одиниці першого порядку, що не мають статусу АТО (статистичні регіони, регіони планування рівня не нижче NUTS-2), проте вони мають номінальні представницькі органи або їх роль у державній політики зростає. До них можна віднести 4 країни, які вже згадувались раніше: Болгарію, Ірландію, Норвегію та Угорщину.

Таким чином, здійснений аналіз демонструє, що з 35 європейських країн, які є членами CC або країнами-кандидатами, лише 11 можна вважати цілком унітарними країнами. Причому 7 з них невеликі країни, які не мають регіонального рівня врядування, й лише 4 є централізованими державами з регіональною владою. Інакше з 26 європейських країн (35-7 згадуваних + Ірландія та Ісландія), які мають регіональний рівень врядування від NUTS-1 до NUTS-3, лише в чотирьох країнах немає регіонального самоврядування. З 22 країн із автономними та самоврядними структурами на регіональному рівні у 3 країнах політико-адміністративні одиниці першого порядку організовані на рівні NUTS-1, у 9 на рівні NUTS-2, у 8 на рівні NUTS-3 (з них регіони Чехії і Словаччині за статистичними критеріями наближаються до NUTS 2). Окрім того цілком ймовірно у найближчому майбутньому поповнення переліку країн, де політико-адміністративні одиниці першого порядку організовані на рівні NUTS-2, чотирма країнами потенційної регіоналізації й відповідне скорочення переліку країн, де політико-адміністративні одиниці першого порядку організовані на рівні NUTS 3, до 5.

Співвіднесення побудованої класифікації із згадуваними вище моделями державного будівництва демонструє, що моделі "циліндра" найбільше відповідають європейські федерації Австрія, Німеччина та Бельгія та регіоналізовані країни Велика Британія, Італія, Іспанія, Франція. При цьому досвід Німеччини та Іспанії сполучає елементи статистичної та динамічної субсидіарності, адже ці країни застосовують конкуруючу компетенцію. В тій чи іншій мірі наближаються до циліндричної будови децентралізовані унітарні країни, які ми класифікували як країни регіонального врядування Нідерланди, Польща, Данія, Португалія; країни конституціонального врядування Греція, Словаччина, Чехія, Хорватія; країни проміжного врядування Ірландія, Ісландія, Норвегія, Румунія, Угорщина, Швеція. При цьому регіони країн першої і другої групи можуть виступати не лише суб'єктами регіональної політики Євросоюзу, але й провідними акторами європейської багаторівневої політики. Процеси регіоналізації в Європі тривають й список країн, внутрішня структура яких відповідатиме принципу субсидіарності очевидно буде поповнюватися, адже все більше керівництво європейських держав усвідомлює, що оптимізація влади на регіональному рівні набуває таке саме пріоритетне значення як укріплення суверенних прав.

Список використаних джерел

1. Бусигіна І. Сучасне й майбутнє "Європи регіонів" (проблеми європейського регіоналізму) / Ірина Бусигіна // Незалежний культурологічний часопис ї. Федеративна республіка Україна. 2003. № 23.

2. Гетьманчук М. Регіоналізація Європи: практика і теорія / М. Гетманчук, О. Кукарцев // Політичний процес в Україні у 2004 році: регіональні аспекти. (Матеріали конференції, Львів 12 лютого 2005 р.) / Упоряд. Романюк А., Скочиляс Л. Львів: ЦПД, 2005. - с. 23-28.

3. Зонова Т.В. От Европы государств к Европе регионов?/Т.В. Зонова//ПОЛИС. 1999. -№ 5. - С. 155-164.

4. Хохлов И. Субсидиарность как принцип и механизм политики Евросоюза / Иван Хохлов // Мировая экономика и международные отношения. - 2004. № 5. - С. 95-101.

5. Татаренко Т. Баланс інтересів як умова територіально-політичного розвитку політичного простору / Тетяна Татаренко // Політичний менеджмент. 2010. № 3. - С. 3-18.

6. Томпсон Е. Регіони, регіоналізація та регіоналізм в сучасній Європі / Е. Томпсон // Глобалізація. Регіоналізація. Регіональна політика. Хрестоматія з сучасної зарубіжної соціології регіонів. Луганськ: Альма-матер-Знання, 2002. - С. 95-110.

7. Декларація щодо регіоналізму в Європі. Conception: Service Preset et Communication ARE/Agency November Impression: Freistaat Thieringer, 1997 12 p.

8. NUTS The Nomenclature of Territorial Units for Statistics / Europian Commission. Eurostat [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/ page/portal/nuts_nomenclature/ introduction12.

9. Туровский Р.Ф. Баланс отношений "центр-регионы" как основа территориально-государственного строительства. Часть 1. / Р.Ф. Туровський // МЭиМО. - 2003. - №12. - С. 54-65.

10. Європейська Хартія про місцеве самоврядування. Страсбург, 15 жовтня 1985 року [Офіційний переклад.]// Збірка договорів Ради Європи. K.: Парламентське видавництво, 2000.

Размещено на Allbest.ru