Уставы муниципальных образований: содержание, значение, проблемы реализации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Уставы муниципальных образований: содержание, значение, проблемы реализации.

Актуальность темы предопределяется теми проблемами, которые возникают в процессе осуществляемой в России реформы местного самоуправления. Достаточно указать на тот факт, что сроки вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" неоднократно переносились, а в сам закон после его подписания Президентом России 6 октября 2003 г. уже внесено множество изменений, многие из которых носят принципиальный характер. Частые изменения наблюдаются также в региональном законодательстве о местном самоуправлении и на уровне самих муниципальных образований. Между тем нестабильное законодательство не способствует эффективному функционированию института местного самоуправления в контексте предоставленных ему полномочий Конституцией Российской Федерации. При этом важнейшее место в системе правового регулирования муниципально-правовых отношений занимают уставы муниципальных образований. Устав муниципального образования как институт муниципального права имеет в России сравнительно небольшую историю - такого рода обособленные нормативно-правовые акты стали создаваться лишь с первой половины 1990-х гг. А на уровне городских и сельских поселений такой опыт вообще минимальный. Одновременно федеральный центр настолько подробно закрепляет требования к уставам муниципальных образований, что для проявления местного творчества резерва остается очень мало. Это является одной из причин того, что большинство уставов муниципальных образований во многом копируют соответствующие нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а в субъектах Российской Федерации уставы муниципальных районов нередко различаются только по названиям районов, городов и сел. В практике функционирования института местного самоуправления возникает проблема предмета уставного регулирования, - его содержание вызывает неоднозначные оценки специалистов и ученых-правоведов. По-прежнему актуальна проблема соотношения полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации в регулирования требований, предъявляемых к уставам муниципальных образований. Так, федеральный закон детально регулирует перечень вопросов местного значения для всех муниципальных образований России, которые необходимо отразить в уставе. При этом полномочия субъектов Российской Федерации в этом аспекте практически сведены к нулю, в то время как в субъектах и в самих муниципальных образованиях лучше видно, какие вопросы местного значения следует включать, исходя из конкретных условий жизни населения. Имеются спорные вопросы в части принятия уставов муниципальных образований - так, в настоящее время соответствующая формулировка ч.3 ст.44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не дает однозначного ответа на вопрос о том, могут ли уставы приниматься на местном референдуме. Дискуссионные, недостаточно четко отрегулированные вопросы имеются также при государственной регистрации уставов муниципальных образований, определении даты вступления их в силу и т.д. В результате значимость устава муниципального образования как своеобразной местной конституции некоторым образом снижается. Такое положение определяет необходимость дополнительных муниципально-правовых исследований проблематики, связанной с функционированием уставов муниципальных образований как муниципальных правовых актов, имеющих важнейшее значение в регулировании муниципально-правовых отношений.

Объектом исследования являются содержание и механизм уставного регулирования муниципально-правовых отношений.

Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы принятия и действия устава муниципального образования, его место в системе муниципальных правовых актов.

Целью контрольной работы является исследование такой разновидности муниципальных правовых актов как устав муниципального образования, его значения в выполнении функций органами местного самоуправления, его значения и содержания. В соответствии с этой целью поставлены следующие задачи: определить понятие устав МО, исследовать его содержание, значение для МО, проблемы, возникающие при его реализации органами местного самоуправления.

Впервые в российском законодательстве упоминание об уставе местного самоуправления появилось в Законе РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6.07.91 г. № 1550-1. В нем говорилось о положении (уставе) о местном самоуправлении. Однако в период с 1991 по 1995 годы практически ни в одном городе такие положения (уставы) не были приняты в силу нескольких причин.

Во-первых, в ст.5 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" не было точно определено его место в правовой системе государства. Закон только допускал возможность принятия этого документа, не обязывая к этому местные органы власти.

Во-вторых, принятие положения (устава) о местном самоуправлении влекло закрепление в обязательном порядке за районными в городе органами власти и управления таких полномочий, которые делали бы их достаточно независимыми от городского уровня власти и управления, например, полномочия иметь муниципальную собственность и распоряжаться ею. Однако все эти положения Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" входили в противоречие с Законом РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" от 3.07.91 г. № 1531-1, ст.5 которого предусматривала создание органов, принимающих решения о распоряжении муниципальным имуществом только на уровне городов, за исключением районов в области и районов в городе.

В-третьих, Закон предусматривал регистрацию положения (устава) о местном самоуправлении органами государственной власти соответствующего края, области, автономной области, автономного округа. Однако процедуры регистрации не были определены, что делало невозможным выполнения требований этой статьи.

Новая Конституция РФ 1993 г. и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95г. № 154-ФЗ и от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ заложили новые основы для реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему РФ новым источником права - уставом муниципального образования. По законам все муниципальные образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным актом. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" составлен более грамотно, в нем устав рассматривается шире. Так, в ст.43 Закона сказано, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Далее в Законе отмечено, что должно определяться Уставом, какие вопросы регулируются, даны более полные сведение о том, кто принимает, как и в каком количестве, а также подробная информация о процессе вступления его в силу. Также в Законе идет речь о регистрации устава. Каждое муниципальное образование обязано иметь свой Устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Порядок разработки, принятия и регистрации устанавливается в соответствии с ФЗ № 154 и разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Для разработки Устава целесообразно создание специальной рабочей комиссии, а также согласованность действий с государственными органами.

Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Таким образом, устав - это подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам, принятым органами местного самоуправления конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может осуществляться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов РФ до принятия соответствующих законов субъектов РФ.

Вопрос о содержании устава муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в муниципальном праве и практике муниципального строительства.

Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно, должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и деятельность.

В российском федеральном законе № 154 закреплено не только право (в тоже время обязанность) муниципальных образований иметь свой устав, но и фиксируется достаточно полно сама архитектоника данного устава, его внутреннее содержательное строение. В п.1 ст.8 закона перечисляются положения, которые при разработке устава муниципального образования должны быть указаны в нем. Это требование является обязательным для всех муниципальных образований. В случае его игнорирования устав данного муниципального образования не подлежит государственной регистрации, а, следовательно, не будет иметь юридической силы. Можно сказать, что перечисленные в п.1 ст.8 положения являются своего рода модельным (типовым) уставом муниципального образования в РФ.

Вопрос о содержании устава муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в муниципальном праве и практике муниципального строительства.

Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно, должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и деятельность.

В российском федеральном законе № 154 закреплено не только право (в тоже время обязанность) муниципальных образований иметь свой устав, но и фиксируется достаточно полно сама архитектоника данного устава, его внутреннее содержательное строение. В п.1 ст.8 закона перечисляются положения, которые при разработке устава муниципального образования должны быть указаны в нем. Это требование является обязательным для всех муниципальных образований. В случае его игнорирования устав данного муниципального образования не подлежит государственной регистрации, а, следовательно, не будет иметь юридической силы. Можно сказать, что перечисленные в п.1 ст.8 положения являются своего рода модельным (типовым) уставом муниципального образования в РФ.

В устав муниципального образования входит:

Наименование муниципального образования, его территория, границы и символы.

Вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования. Также должны быть закреплены вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов, но законом переданные в ведение органов местного самоуправления.

Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением конкретного муниципального образования самоуправления на своей территории (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции граждан).

Виды, наименование, порядок образования, полномочия, сроки и формы деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования.

Экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, перечень объектов, находящихся в собственности населения данного образования, порядок управления муниципальной собственностью, конкретные источники финансовых ресурсов (местные налоги, сборы).

Гарантии местного самоуправления на территории данного муниципального образования, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления, социальные гарантии.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования перед населением последнего, перед государством и перед физическими и юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.

Исторические и иные местные традиции и особенности, которые характерны для данной территории, ее населения.

Более того, федеральный закон № 154 представляет право муниципальным образованиям включать в содержание своих уставов другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Однако это должно соответствовать законам РФ и законам субъектов РФ.

Значение устава муниципального образования. Среди других локальных нормативных актов устав муниципального образования занимает главное место. Это документ комплексного нормативного характера. Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные положения федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, устав в значительной степени призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и юридической природе устав муниципального образования - это своего рода "местная конституция".

Устав муниципального образования, занимая не самое высокое место в законодательной иерархии, тем не менее, обладает свойством, выделяющим его из ряда других законодательных актов - способностью служить своего рода нормативной базой для развития всего текущего законодательства субъекта Федерации и в целом дают импульс развитию всего законодательства. Устав представляет собой особую юридическую целостность, разнообразие уставных норм можно объяснить наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. Комплексный характер устава заключается не только в рассредоточении правовых норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного самоуправления. Кроме того, комплексный характер данной отрасли обусловлен наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т.е. в отраслевых законах: о порядке образования (порядок установления и изменения границ), преобразования и упразднения муниципальных образований; о статусе муниципальных служащих; о выборах в органы местного самоуправления и т.д.

Комплексность устава обусловлена двойственной природой его норм. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, земельного, финансового), а с другой - оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права. Как и любой правовой документ, более низкого уровня, уставы муниципальных образований имеют источники в актах общефедерального уровня, однако они представляют собой одновременно и источники конституционного права Российской Федерации.

В системе местных нормативных правовых актов устав муниципального образования занимает особое место. Исторический анализ деятельности муниципальных образований показывает, что устав (хартия) один из наиболее традиционных актов местного самоуправления.

История этого документа в российском нормотворчестве началась в 1991 году с принятия Закона РСФСР о местном самоуправлении. Закон предусматривал принятие районным и городским Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы согласно данному закону могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении. Закон определял, что в положении (уставе) о местном самоуправлении конкретизируются функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Устанавливалось, что положение (устав) о местном самоуправлении регистрируется органами государственной власти соответствующих краев, областей, автономной области и автономного округа.

Местные органы власти активно включились в разработку новых нормативных актов, но столкнулись в этой деятельности с массой трудностей и вопросов. Эти трудности, и вопросы проистекали из-за слабой проработанности основных положений в российском законе. По этим причинам в период действия данного Закона было принято незначительное количество уставов.

Итак, Устав муниципального образования - один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольно-стей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI-XVII вв. и другие источники постепенно фор-мировали опыт создания подобных актов местного самоуправления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, различающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных документов, основанием для классификации которых является характер функций местного самоуправления:

- устав общего типа - разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции;

- классифицированный устав - регламентирует функции в зависимости от численности населения муниципального образования;

- устав необязательный - предполагает, что органы местного самоуправления имеют право менять формы деятельности в зависимости от реальных обстоятельств;

- уставы "местных правил" - наиболее гибкий тип устава, предоставляющий органам местного самоуправления наибольшую свободу в выборе форм деятельности.

Уставы муниципальных образований составляют правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации и обладают высшей юридической силой в системе муниципальных актов.

Контроль за деятельностью местного самоуправления со стороны органов государственной власти направлен на соблюдение соответствия уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству и осуществляется путем проведения юридической экспертизы и государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований согласно пункту 3 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" (далее - Федеральный закон от 21.07.2005 №97-ФЗ) осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является Министерство юстиции Российской Федерации.

Согласно части 6 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ) устав муниципального образования вступает в силу после его государственной регистрации и последующего опубликования (обнародования).

Государственная регистрация уставов осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ, и представляет собой следующую процедуру, которую можно условно разделить на три этапа:

1. проверка документов, представленных для государственной регистрации устава муниципального образования (либо муниципального правового акта о внесении изменений в устав);

2. проверка соблюдения установленного порядка принятия устава муниципального образования и муниципальных правовых актов о несении изменений в устав;

3. проведение проверки соответствия федеральному и региональному законодательству положений уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования; подготовка приказа о регистрации или мотивированного решения об отказе в регистрации.

После государственной регистрации сведения о зарегистрированном уставе муниципального образования (муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав) включаются в государственный реестр уставов муниципальных образований Российской Федерации.

Необходимо отметить, что государственной регистрации подлежат только уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию местного самоуправления. Правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он устанавливает его статус, в том числе предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, обеспечивает в целом осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

Проблемы реализации:

В настоящее время активно идет процесс совершенствования федерального законодательства.

В связи с постоянным совершенствованием федерального законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления, становится актуальной необходимость приведения уставов муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством.

К примеру, только с июня 2008 и по состоянию на август 2012 в Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ было внесено 36 изменений. Кроме этого, были внесены изменения в Федеральный закон от 12.06.20012 №67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и иные нормативные правовые акты положения которых требуют отражения в уставах муниципальных образований.

Наиболее типичные ошибки, допускаемые при разработке уставов муниципальных образований.

устав муниципальное образование россия

1. Не различается статус, например, города как муниципального образования с его статусом административного центра (или столицы) соответствующего субъекта РФ.

2. Внутригородское территориальное деление (районы, округа, I другие населенные пункты) смешиваются с административно-территориальным делением (устройством),

3. Официальные символы муниципального образования учреждаются решением главы муниципального образования, а не представительным органом местного самоуправления.

4. Нет четкости в понятии члена муниципального образования. Называются: жители, население, граждане. Тогда как этим статусом обладать могут только граждане РФ, проживающие на территории данного муниципального образования.

5. В нарушение федерального закона № 124 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в РФ" в некоторых уставах муниципальных образований устанавливаются дополнительные ограничения пассивного избирательного права граждан при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований (завышается возрастной ценз, ценз оседлости, то есть времени проживания кандидата на территории муниципального образования, устанавливаются требования к наличию высшего образования, опыта управленческо-хозяйственной деятельности и т.д.)

6. Наблюдается необоснованный перекос в сторону большей значимости главы муниципального образования по сравнению с представительным органом местного самоуправления, что в принципе противоречит федеральному закону № 154.

7. Компетенция представительного органа местного самоуправления (в том числе некоторые его исключительные полномочия) незаконно ограничиваются в пользу главы муниципального образования.

8. Неправомерно устанавливается статус главы муниципального образования (в частности, как председателя представительного органа, руководящего им, и входящего в него в качестве депутата, хотя таковым он не избирался населением).

9. Нередко компетенция органов местного самоуправления завышается, выходит за рамки действующего законодательства.

10. Собрания и сходы граждан как непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления необоснованно смешиваются с аналогичными по названию формами осуществления территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования (в микрорайонах, жилых кварталах и т.д.)

11. В ряде уставов муниципальных образований статус депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, особенно что касается их социальных гарантий, неприкосновенности и т.п., нередко противоречит федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ.

12. В некоторых уставах городов районы в городе, не являющиеся муниципальными образованиями, наделены правом иметь свои местные бюджеты, что противоречит ФЗ № 154 (п.1 ст.35).

13. Смешивается статус муниципального самоуправления с территориальным общественным самоуправлением населения.

14. Вопросы местного референдума и других непосредственных форм осуществления местного самоуправления излагаются в ряде уставов схематично, неконкретно, с нарушением действующего законодательства (например, глава муниципального образования наделяется правом назначения местного референдума и т.п.).

15. В ряде уставов заметно увлечение разработчиков изложением вопросов организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления, что является прерогативой соответствующих регламентов, а не устава).

16. Слишком схематично, неконкретно, без какой - либо связи с тем или иным муниципальным образованием излагаются в уставах вопросы гарантий местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность.

17. Тексты многих уставов содержат значительное количество стилистических ошибок и погрешностей, некорректных терминов и слов, что свидетельствует о непрофессионализме их разработчиков. В заключение отметим, что проведенная в 1996 году прокуратурой Свердловской области проверка зарегистрированных уставов муниципальных образований показала, что практически все они содержат те или иные положения, противоречащие федеральному законодательству и законодательству области.

Устав муниципального образования - это местный закон, по которому строится работа администрации, Собрания депутатов, общественных формирований, их взаимоотношения, права, обязанности и ответственность. Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления.

Устав муниципального образования - основной нормативный правовой акт, определяющий статус муниципального образования; акт нормативно-учредительного характера.

В Уставе муниципального образования подробно указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; система местного самоуправления; регулируются территориальная, финансово-экономическая и организационная основы местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; разграничиваются полномочия отдельных муниципальных органов и их должностных лиц; отмечаются гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением ладного муниципального образования.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Субъект РФ вправе определить конкретные механизмы регистрации Устава муниципального образования.

Размещено на Allbest.ru