Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

ВОСТОЧНО-КАЗАХСТАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Специальность Правоведение

Усть-Каменогорск, 2000

ВВЕДЕНИЕ

Восемь лет назад Казахстан, как и другие государства СНГ, вступил на путь рыночной экономики. Переход к рыночной экономике привел к существенным изменениям в правовой среде. Для повышения эффективности рыночной экономики необходимо антимонопольное регулирование со стороны государства, без которого невозможно достичь свободы предпринимательства и конкуренции. В этих целях в 1991 г. Верховным Советом Казахской ССР принят Закон «О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности», во второй половине 1998 г. Парламентом Республики Казахстан приняты Законы «О естественных монополиях» и «О недобросовестной конкуренции».

Актуальность темы исследования. Появление антимонопольного законодательства в нашей республике обусловлено необходимостью создания прочной юридической базы для реализации комплекса мер по предотвращению и ограничению монополистической деятельности, поощрения конкуренции и закреплению механизмов, позволяющих регулировать деятельность субъектов естественных монополий. Антимонопольное регулирование включает в себя весь комплекс экономических, административных и законодательных мер, осуществляемых государством. Такое законодательство призвано регулировать отношения между субъектами предпринимательской деятельности всех сфер экономики и между субъектами и государственными органами.

Практическое значение имеет проблема эффективности реализации норм антимонопольного законодательства, то есть соотношение между результатом их действия и целями, для достижения которых эти правовые нормы были приняты.

Антимонопольное законодательство в Республике Казахстан имеет недолгую историю и находится в стадии постоянного совершенствования.

Реализация антимонопольного законодательства возложена на специально созданный государственный орган - Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса и его территориальные органы - Департаменты, деятельность которых носит функциональный характер.

Государственная политика перехода к рыночным отношениям предопределила изменение форм и методов управленческой деятельности. Вместо прямого властного воздействия стали применяться методы согласования и контроля за исполнением нормативных актов общегосударственного значения Таранов .А. А. Административное право Республики Казахстан: Часть особенная: Алматы., Жетi жаргы, 1997. - С. 50.. В формах управления антимонопольной деятельностью важная роль отводится государственным отраслевым и межотраслевым программам и планам развития. За 1994--1999 годы в республике было принято несколько общегосударственных программ экономического развития. Среди таких программ можно выделить утвержденную Президентом Республики Казахстан "Программу действий Правительства по углублению реформ и выходу из экономического кризиса" Постановление Президента Республики Казахстан от 15 июля 1994 года № 1802 «О программе действий Правительства по углублению реформ и выходу из экономического кризиса» // САПП. 1994. №31. - С. 347. . В рамках этой Программы в сфере антимонопольной деятельности и конкурентной политики предполагалось осуществить ряд мер, нацеленных на демонополизацию торговли, грузоперевозок, внешней торговли и пр. С этой целью намечено прежде всего провести либерализацию цен и товарных рынков.

Эти меры явились своего рода первым шагом в том комплексе мер по развитию конкурентной среды и ограничению монополистической деятельности, которые Правительство наметило осуществить в дальнейшем.

В программе стратегического развития 2030 Президент Казахстана Н.А. Назарбаев определил одним из приоритетных направлений - создание конкурентных рынков и надежных средств антимонопольного регулирования как один из важных факторов стабилизации цен и повышения качества товаров и услуг О мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года: Указ Президента Республики Казахстан от 28 января 1998 г. // Электронная база данных "Законодательство" ВК Регионального центра правовой информации..

Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является изучение правовой основы государственного антимонопольного регулирования, практики работы Антимонопольных органов, осуществляющих надзорные функции за соблюдением законодательства во всех сферах экономики, раскрытие механизма реализации антимонопольного законодательства.

Реализация намеченной цели осуществляется путем решения следующих задач:

1) Исследование основ антимонопольного законодательства Республики Казахстан и зарубежных стран;

2) Раскрытие сущности и содержания антимонопольной политики Республики Казахстан;

3) Исследование деятельности антимонопольных органов Республики Казахстан;

4) Раскрытие механизма реализации антимонопольного законодательства.

Теоретическому осмыслению данной проблемы как социально-правового явления предшествовала практика работы автора дипломной работы в Комитете Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите конкуренции по Восточно-Казахстанской области (Антимонопольном комитете) более 13 лет.

Предмет и метод исследования. Предметом настоящего исследования является анализ правовых основ государственного антимонопольного регулирования с точки зрения теории и практики. В связи с тем, что в дипломной работе рассматриваются вопросы антимонопольного законодательства, включавшего в себя нормы нескольких отраслей права: административного, уголовного, гражданского, автором использовались такие методы, как формально-юридический, сравнительно-правовой, системного анализа, единства теории и практики.

В работе использованы нормативные акты, регулирующие деятельность монополий в Республике Казахстан, среди которых основными являются - Конституция Республики Казахстан (30.08.1995г.), Гражданский Кодекс Республики Казахстан (1.04.1995г.), Законы "О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности" (11.06.1991г.), "О естественных монополиях" (9.07.1998г.), "О недобросовестной конкуренции" (9.07.1998г), "О защите прав потребителей" (5.06.1991г.), Постановления Правительства Казахстана, постановления и приказы Антимонопольного Агентства Республики Казахстан, носящие межведомственный характер. Помимо нормативных документов использовались официальные документы Комитета Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите конкуренции по Восточно-Казахстанской области.

1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1.1 Возникновение антимонопольного законодательства (история вопроса)

Антимонопольное правовое регулирование в той или иной форме имеет место практически во всех странах, где присутствует частная форма собственности и свобода ценообразования. Оно имеет более чем вековую историю11 Своик П.В. Цена монополии. Антимонопольная и ценовая политика в Казахстане на пути к рынку (1993 - 1995 годы). - Алматы: АО «Караван», 1995. - С. 27.. В отраслях, где монополистическая власть может возникнуть в результате создания объединений фирм, государство при желании способно предупредить ее формирование или, если уже монополистическая власть сформировалась - ликвидировать ее.

Так, начало развитию монопольного законодательства США положил институт штата Алабама (1883 г.). В 1889 г. штат Канзас и ещё пять штатов, приняли законы, которыми объявлялись противозаконными и наказуемыми всякие союзы с целью ограничения торговли. К моменту принятия первого Федерального закона антитрестовские законы действовали уже в 18 штатах. Первый антитрестовский закон США, известный как закон Шермана («хартия экономической свободы»), был принят Конгрессом в 1890 году и открыто провозглашен в качестве средства против "сдерживания торговли и обмена между несколькими штатами". Однако в более ранних решениях Верховного суда США он был истолкован как акт, запрещающий все объединения, которые настолько крупны, что могут обладать существенной монополистической властью.

Закон Шермана имеет два главных положения:

Статья 1 запрещает « любой контракт, союз … или сговор с целью ограничения торговли или коммерции между несколькими штатами».

Статья 2 закона гласит, что «каждое лицо, монополизирующее или пытающееся монополизировать любую отрасль торговли или коммерции между штатами, или с иностранными государствами, или вступающее с этой целью в союз или сговор с любым другим лицом или лицами, будет считаться виновным в совершении уголовного преступления»11 Питтман Р. Антимонопольное законодательство и развитие рыночной экономики в России // М.: Интерлинк, 1992, - С. 37..

В 1914 году как дополнение к Закону Шермана был принят Акт Клейтона, который содержал положения, направленные против слияния конкурирующих фирм, которые могли быть частью процесса создания «трестов» или монополий. Статья 7 Закона устанавливает, что, «ни одно лицо, занимающееся коммерцией или любым другим смежным видом деятельности, не имеет права приобретать прямо или косвенно, целиком или частично акционерный капитал любого вида… (или) активы другого лица, также занимающегося коммерческой или смежной деятельностью, в случае, если в любой отрасли коммерции или смежной деятельности результат такого приобретения может выразиться в существенном ослаблении конкуренции или в тенденции к образованию монополии». Акт направлен против отдельных видов монополистической практики. В нем осуждалась и запрещалась ценовая дискриминация, заключение «связывающих контрактов», ограничивающих конкуренцию. Запрещались корпоративные слияния, в результате которых происходило «снижение» конкуренции или создание монополии в любой сфере коммерции. Закон Селлера - Кефовера, принятый в 1950 году распространил запрещение на вертикальные слияния и усилил ограничения акта Клейтона, касающиеся слияния компаний.

Контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, производился двумя федеральными агентствами - с 1890 года Департаментом Юстиции и с 1914 года Федеральной Торговой Комиссией (ФТК), а также частными лицами, которые понесли убытки из-за нарушения антимонопольных законов. Оба агентства в некоторых вопросах дублировали друг друга. Имели право возбуждать гражданские иски против сговора о ценах и монополистической деятельности по ст.ст. 1,2 Закона Шермана и ст.5 Закона о Федеральной торговой комиссии, предпринимать действия для предотвращения слияний, ведущих к уменьшению конкуренции (ст. 7 «Закона Клейтона»).

В настоящее время основным антимонопольным органом США является Министерство юстиции, в котором находится специальный антитрестовский отдел, целью которого является преследование нарушений законодательства. Антитрестовский отдел состоит из нескольких секций: по уголовным процессам, по общим тяжбам, по специальным тяжбам, по апелляционным делам, по реализации решений, по консультациям и по внешней торговли.

Департамент юстиции Соединенных Штатов имеет полномочия по контролю за соблюдением уголовно наказуемых положений антимонопольных законов, а именно: параграфов 1 и 2 Акта Шермана, параграфа 3 Акта Робинсона-Патмана, параграфа 14 Акта Клейтона. Из этих законов только параграфы 1 и 2 Акта Шермана используются с некоторой постоянностью. Однако, обвинительные акты за сговор, с целью установления цены случались примерно раз в месяц. Корпорация, осужденная за нарушение Акта Шермана, может быть оштрафована на сумму, не превышающую $1,000,000.00. Физическое лицо, осужденное за то же нарушение, может быть приговорено к штрафу до $100,000.00 и тюремному заключению до трех лет. Тюремное заключение за нарушения антимонопольного законодательства не частое явление, но несколько человек были приговорены к коротким срокам. С 1890 года до середины 70-х годов нашего столетия было вынесено лишь несколько десятков приговоров, предусматривающих тюремное заключение сроком от 4-х месяцев до 2-х лет. За нарушение антитрестовского законодательства в области цен к тюремному заключению было приговорено всего 19 человек в общей сложности на срок 28 месяцев. В последнее время такие санкции применяются все чаще, особенно в делах, связанных с ценовой практикой. В 80-е годы только по делам фиксирования цен было вынесено более 100 приговоров, связанных с отбыванием срока в тюрьме, хотя срок по каждому их них был сравнительно небольшим - около 4,5 месяцев.

Федеральная торговая комиссия (ФТК) защищает потребителей от «нечестных методов конкуренции», в случаях введения потребителей в заблуждение рекламой, использованием чужого товарного знака. ФТК является регуляторным агентством, состоящим из пяти членов, назначаемых президентом. Процесс начинается со слушания внутри комиссии перед Судьей Административного Права. Через 90 дней после окончания этого слушания Судья должен выпустить "начальное решение". Ответчик, т.е. фирма, против которой ведется процесс, может апеллировать это начальное решение к пяти членам ФТК. Если все члены комиссии сойдутся во мнении, что действия фирмы были незаконны, ответчик может апеллировать опять к Апелляционному суду Соединенных Штатов. Во время рассмотрения апелляции Апелляционный суд рассматривает только факт наличия в деле достаточного количества доказательств. ФТК не может определять размер штрафов или срок тюремного заключения. Вместо этого она может потребовать, чтобы фирма воздержалась от определенного вида поведения. С другой стороны, ФТК имеет право потребовать в суде выплаты штрафа до $10,000.00 за нарушение судебного приказа, запрещающего определенное поведение.

Более 90% дел по нарушению антимонопольного законодательства - это гражданские иски частных лиц, большинство из которых начинаются в федеральных районных судах. В параграфе 4 Акта Клейтона говорится о возмещении убытков в тройном размере тому, кто сможет доказать, что его предприятие или собственность потерпела убыток из-за нарушения антимонопольного законодательства.

В США действуют административные запреты на высокую степень монополизма. При монополизации одной фирмой 90% рынка предусмотрен принудительный раздел этой фирмы, при 60% и выше монополист ставится под контроль государства.

Можно сделать вывод, что в антимонопольном регулировании США особую роль играют суды. Если компания признается виновной в нарушении антитрестовского закона, то к ней применятся либо уголовные, либо гражданско-правовые санкции. Используются и штрафы, однако, это менее действенное средство, так как сумма штрафа составляет лишь незначительную часть прибыли, полученной в результате фиксирования цен.

Чаще всего используются гражданско-правовые санкции, направленные на регулирование договорных отношений. Среди них:

- аннулирование или изменение существующих соглашений с конкурентами, поставщиками или покупателями;

- принудительная ликвидация филиалов компаний или даже роспуск самих компаний и т.д.

Нередко применяются и «согласованные решения», которые являются компромиссом сторон в целях приведения деятельности компаний в соответствие с антитрестовским законодательством. Принятие «согласованных решений» связано со сложностью ведения судебных дел и значительными сопутствующими расходами. Судебные расследования длятся в среднем 17 месяцев. В отдельных случаях требуется значительно больше времени. Например, расследование по делу IBM велось 13 лет.

Претворение в жизнь антимонопольного законодательства способствовало защите американских потребителей и производителей от монополистических злоупотреблений и содействовало успешному развитию экономики США.

Для государственного регулирования естественных монополий в США созданы центральные органы, действующие в масштабе государства или крупных регионов. Средством государственного регулирования цен естественных монополий является: применение схем налогообложения, регулирование прибыли или допустимой нормы прибыли на активы, «ценовые ограничители», т.е. установление ежегодно верхнего предела увеличения цен в течении пятилетнего периода. Главные федеральные регулирующие комиссии11 Учебное пособие «Экономика» / Разработано М.Г. Фигаровской, к.ю.н. доцентом. - М., 1999. С. 69. - это комиссия по торговле между штатами (1887 г.), сфера полномочий которой - железные дороги, грузовые и автобусные перевозки, водные пути, морской флот, транспортные конторы и т.д. Например, тарифы на услуги, оказываемые железной дорогой формируются близкими к себестоимости или даже с учетом бюджетных дотаций. Комиссия по управлению энергетикой (1930 г.) осуществляет регулирование электрической энергии, газа, газовых трубопроводов, нефтепроводов, гидроэнергетических сооружений. В полномочия Федеральной комиссии по связи входит: телефон, телевидение, кабельное телевидение, радио, телеграф, радиотелефон, зарегистрированные радиолюбители. Так, в цены на электрическую энергию или услуги связи, закладывается достаточно высокая налоговая часть, что с одной стороны, стимулирует энергосбережение, а с другой, обеспечивает возможность направлять бюджетные инвестиции на развитие производственной и социальной инфраструктуры.

Традиционно различают американскую и европейскую модели антимонопольного законодательства. Первая исходит из принципа противоправности всех монополий с включением норм о недобросовестной конкуренции. Американская модель действует, помимо США, в Канаде, Японии, Аргентине.

Европейская модель антимонопольного законодательства направлена на борьбу со злоупотреблениями монополистического характера, обеспечение контроля за монополиями. Нормы о недобросовестной конкуренции выделены в европейской модели в самостоятельную отрасль. Эту модель применяют Великобритания, Франция, Австралия, Новая Зеландия и ряд других стран Западной Европы.

В Германии основным органом, осуществляющим контроль за действием предприятий, занимающих монопольное положение, является Федеральное управление по делам картелей, созданное в 1958 году. Федеральное управление действует в рамках закона против ограничения конкуренции и закона о недобросовестной конкуренции и кроме функции контроля за предприятиями, имеющими монопольное положение, ведет также контроль за ценами. Организационно Управление связано с федеральным министерством экономики. Окружные суды разрешают судебные дела в области антимонопольного законодательства. В их компетенцию входит рассмотрение жалоб потребителей, конкурентов.

Работу по антимонопольному регулированию во Франции возглавляет министр по делам экономики при содействии Совета по делам конкуренции (16 человек, срок полномочий - 6 лет). Совет - правительственный орган, который подотчетен министру и тесно сотрудничает с судебными органами. При Совете действуют постоянные комиссии (по конкретным вопросам). К решению вопросов концентрации производства и сбыта продукции привлекаются министры соответствующих отраслей. В стране функционирует также Национальный совет потребителей, осуществляющий защиту прав потребителей.

Иски в общегражданский или Торговый суды могут предъявляться любым, имеющим законный интерес лицом, Прокуратурой, министром по делам экономики, а также председателем Совета по делам конкуренции. Протесты по решениям Совета рассматривает апелляционный суд Парижа. Таким образом, антимонопольная политика во Франции проводится и специальными органами, и организациями, которые прямо не занимаются этими вопросами, но по ряду проблем сотрудничают со специальными антимонопольными органами.

Национальный совет потребителей дает консультации по установлению контроля за ценами. Совет по делам конкуренции делает заключения по вопросам правительства, парламентских комиссий и т.д. Правительство должно запрашивать мнение Совета по любым новым законопроектам, касающимся возможных ограничений доступа к определенным профессиям или рынку, установления исключительных прав, подчинения цен или договорных отношений единым правилам. Совет имеет право принимать охранные меры к тем или иным хозяйствующим субъектам, испытывающим давление со стороны монополизированных структур.

Можно еще много страниц посвятить перечислению особенностей законодательства и способов соблюдения его в отдельных развитых странах. Вывод один, что антимонопольное законодательство в США, Германии, Франции предполагает четкие процедуры недопущения ограничения конкуренции и отличается высокой степенью ответственности виновных за совершение противоправных действий.

Распад "социалистического лагеря" поставил перед новыми странами одну из необходимых задач: создать свое антимонопольное законодательство, обеспечить его соблюдение с тем, чтобы дать простор для развития конкуренции и ограничения монополизма.

Закон "О противодействии монопольной практике" был принят в Польше 24 февраля 1990 г. и вступил в силу через 30 дней после опубликования. В том же году был принят венгерский "Закон о запрещении недобросовестной рыночной практики". С марта 1991 г. стал действовать Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Эти законодательные акты характеризуются значительным структурным сходством: их основные положения концентрируются на межфирменных соглашениях, деятельности доминирующих компаний, слияниях и организационных структурных изменениях.

Законы Венгрии и Российской Федерации включают также положения, направленные против "недобросовестной" или "нечестной" конкурентной практики. Закон Польши такого положения не содержит. В законах Польши и Российской Федерации имеются статьи, позволяющие правительственным учреждениям, ведающим вопросами конкуренции, издавать Указы о принудительном разукрупнении монополистических компаний; венгерское законодательство таких положений не содержит.

Эти законы по духу и содержанию ближе к законам Европейского Сообщества, чем к соответствующим законодательным актам США, особенно в том, что касается определения отдельных видов запрещенной деловой практики: законы США сформулированы более абстрактно, а конкретные схемы и ситуации закрепляются прецедентным путем.

Развитие антимонопольного законодательства идет по пути сближения и унификации как в отдельных странах, принявших ту или иную модель, так и путем стирания различий между моделями Дойников И.В. Предпринимательское (хозяйственное) право. - М.: «Брандес», «Ноледж», 1998. - С.153.. В мире практически нет государств, сделавших сколько-нибудь серьезные успехи в экономическом развитии, которые бы не имели специального антимонопольного законодательства, самостоятельных и независимых органов, обеспечивающих его соблюдение.

Не случайно одной из первых рекомендаций Всемирного банка и Валютного фонда Верховному Совету и Президенту Республики Казахстан было принятие антимонопольного закона и организация государственного органа, обеспечивающего его выполнение.

1.2 Формирование нормативно-правовой базы антимонопольного законодательства в Республике Казахстан

Антимонопольное законодательство в Республике Казахстан имеет недолгую историю и находится на пути становления. Практически во всех сферах экономики оно требует доработанности. В настоящее время правовую основу антимонопольного законодательства составляют:

Конституция Республики Казахстан;

Закон Казахской ССР «О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности» от 11 июня 1991г.;

Закон Республики Казахстан «О естественных монополиях» от 9 июля 1998г.;

Закон Республики Казахстан «О недобросовестной конкуренции» от 9 июля 1998г.;

Закон Казахской ССР «О защите прав потребителей» от 5 июня 1991г.;

Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях»;

Указы Президента Республики Казахстан;

Постановления Правительства Республики Казахстан, нормативные документы межведомственного характера.

Указанные нормативно-правовые акты обеспечивают антимонопольное регулирование, формами которого является нормативное и правовое воздействие. Нормативное регулирование - это правовой режим поведения хозяйствующих субъектов на рынке и государственный контроль за ним. Правовое воздействие состоит в воздействии на правоотношения между субъектами предпринимательской деятельности с помощью правовых норм.

Так, ст.26 Конституции РК утверждает правовые основы, регулирующие развитие конкуренции, определяет, что «каждый имеет право на свободу предпринимательской деятельности, свободное использование своего имущества для любой законной предпринимательской деятельности. Монополистическая деятельность регулируется и ограничивается законом. Недобросовестная конкуренция запрещается».

11 июня 1991г. в Казахстане принят Закон «О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности». Данный закон принят в целях поддержания и развития конкуренции, защиты интересов потребителей.

Антимонопольное законодательство Казахстана, естественно, отличается от аналогичного законодательства развитых стран. Это обусловлено спецификой переходного периода к рыночной экономике. Антимонопольные Законы в Западной Европе, решают в основном задачи по охране конкуренции. В Казахстане, как и других странах СНГ, помимо «Классических» задач антимонопольной политики решают задачу создания условий для развития конкуренции. По своим целевым установкам Антимонопольный закон наиболее близок к моделям антимонопольного законодательства стран бывшего СССР. С помощью антимонопольного законодательства предполагается противодействовать имеющим место противоправным проявлениям, в частности, по предупреждению и ограничению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Антимонопольное законодательство действует на всей территории Республики Казахстан. Он регулирует отношения, в которых участвуют органы государственной власти и управления, организационно-управленческие образования, хозяйствующие субъекты, независимо от форм их собственности и подчиненности. Закон не распространяется на отношения, связанные с объектами исключительных прав: изобретениями, промышленными образцами, товарными знаками, авторскими правами, за исключением случаев, когда эти права используются в целях ограничения конкуренции.

Антимонопольное законодательство включает в себя нормы нескольких отраслей права, которые регулируют различные по содержанию отношения, с использованием норм материального и процессуального права. Нормы материального права устанавливают права и обязанности участников правоотношений, определяя их содержательную сторону. Нормы же процессуального права устанавливают права и обязанности уполномоченных органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов по реализации норм материального права, в частности вынесения и исполнения предписаний, решений антимонопольного органа. Предписания и решения выносятся антимонопольным органом с целью ограничения, пресечения и предупреждения противоправных действий субъектов правоотношений.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что антимонопольное законодательство Республики Казахстан несет в себе ограничительную, предупредительную и пресекательную функции. Вместе с тем, закон предусматривает и созидательные меры: нормы, предусматривающие формы и порядок разукрупнения монополистических структур и организационно-управленческих образований.

Акты антимонопольного законодательства регулируют отношения в различных сферах экономики: в сфере естественной монополии, конкурентной сфере и государственной монополии.

Так, Закон Республики Казахстан «О естественных монополиях», принятый Парламентом Республики Казахстан 9 июля 1998г. регулирует деятельность субъектов естественной монополии. Закон Республики Казахстан «О недобросовестной конкуренции» от 9 июля 1998г. определяет действия, признающиеся недобросовестной конкуренцией, устанавливает механизм предотвращения и устранения недобросовестной конкуренции, а также ответственность за недобросовестные действия. Закон Республики Казахстан «О защите прав потребителей» закрепляет правовые, экономические и социальные основы, а также гарантии защиты прав потребителей.

Таким образом, антимонопольное законодательство - это совокупность нормативно-правовых актов, целью реализации которых является развитие конкуренции, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, регулирование деятельности субъектов естественной монополии и защиты прав потребителей.

Антимонопольное регулирование - это комплекс экономических, административных и законодательных актов, осуществляемых государственным органом с целью обеспечения условий для развития рыночной конкуренции и ограничения монополистической деятельностиГорфинкель В.Л., Поляк Г.Б., Швандар В.А. Предпринимательство.- М.: Банки и Биржи, ЮНИТИ, 1999. - С. 239.. Антимонопольное регулирование включает ценовую политику в сфере естественных монополий. Кроме того, антимонопольное регулирование - это властная деятельность антимонопольного органа по подготовке и принятию индивидуального решения по конкретному юридическому делу на основе юридических фактов и конкретных правовых норм.

Антимонопольное регулирование имеет следующие признаки:

осуществляется уполномоченным органом - Агентством Республики Казахстан по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержки малого бизнеса, который наделен функциями государственного управления;

установлением конкретных правовых последствий - субъективных прав, обязанностей, ответственности субъектов;

завершается вынесением индивидуального юридического акта - предписания или решения.

Формы и методы государственного антимонопольного и ценового регулирования деятельности субъектов во всех сферах экономики различны, а их совокупность составляет ценовую и антимонопольную политику.

2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ АНТИМОНОПОЛЬНЫХ ОРГАНОВ

2.1 Структура государственных антимонопольных органов

Решением Президента Республики Казахстан в августе 1991 г. был создан Государственный комитет по поддержке новых экономических структур и ограничению монополистической деятельности. С момента создания антимонопольные органы прошли несколько реорганизаций.

В 1993 г. Государственный комитет по поддержке новых экономических структур и ограничению монополистической деятельности был преобразован в Государственный комитет по антимонопольной политике.

Во исполнение Указа Президента Республики Казахстан от 15 июля 1994 г. «О совершенствовании структуры органов государственной власти и управления и сокращения расходов на их содержание» на базе упраздненных комитетов по ценовой и антимонопольной политике образован Государственный комитет Республики Казахстан по ценовой и антимонопольной политике (Постановление Кабинета Министров РК № 999 от 6.09.1994 г.)

В 1997 г. - Комитет был разделен на четыре Департамента: Департамент антимонопольной политики и социальной сферы, Департамент регулирования цен. Департамент защиты прав потребителей, Департамент поддержки малого предпринимательства, которые входили в состав Министерства экономики и торговли Республики Казахстан, а в 1998 г. - в Комитет Республики Казахстан по ценовой и антимонопольной политике Агентства по стратегическому планированию и реформам Республики Казахстан.

В соответствии с Указом Президента "О дальнейшем совершенствовании государственного управления в Республике Казахстан" от 21 мая 1998 г. Агентство по стратегическому планированию и реформам реорганизовано путем его разделения на:

- Агентство по стратегическому планированию и реформам как центральный орган, не входящий в состав Правительства;

- Комитет по экономическому планированию Министерства энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан;

- Комитет по регулированию естественных монополий и защите конкуренции Министерства энергетики, индустрии и торговли.

Указом Президента на базе Комитета по регулированию естественных монополий и защите конкуренции Министерства энергетики, индустрии и торговли был создан Комитет Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите конкуренции.

В соответствии с Указом Президента "О структуре Правительства Республики Казахстан" от 22 января 1999 г. Комитет по регулированию естественных монополий и защите конкуренции преобразован в Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите конкуренции, которое является исполнительным органом, не входящим в состав Правительства Республики Казахстан.

В соответствии с Указом Президента Республики от 13 октября 1999г. за № 235 Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите конкуренции и Агентство Республики Казахстан по поддержке малого бизнеса реорганизованы, путем их слияния.

В настоящее время, Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса (Антимонопольное Агентство) сформировано как центральный исполнительный орган, не входящий в состав Правительства. Антимонопольное Агентство - это центральный орган управления, созданный государством, с целью проведения государственной политики по регулированию естественных монополий, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, содействию развития товарных рынков и добросовестной конкуренции и поддержки малого предпринимательства.

Антимонопольное Агентство имеет территориальные органы - департаменты по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса по областям и городам Астана, Алматы, которые являются юридическими лицами. Территориальные департаменты в системе Агентства составляют единую вертикальную структуру управления.

Агентство является юридическим лицом, имеет расчетный счет, фирменные бланки, печать с изображением Государственного герба Республики Казахстан и своим наименованием на казахском и русском языках.

Территориальные органы организуют свою деятельность в пределах полномочий, возложенных на них Агентством Республики Казахстан по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса, выполняют возложенные на них определенные функции на территориях и ему подотчетны. Руководители территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от должности председателем Агентства.

Агентство вступает в гражданско-правовые отношения от собственного имени, кроме того, имеет право выступать стороной гражданско-правовых отношений от имени государства, если оно уполномочено на это в соответствии с законодательством.

Агентство по вопросам своей компетенции в установленном законодательством порядке издает нормативно - правовые акты, которые имеют обязательную силу на всей территории Республики Казахстан.

Учредителем Агентства является государство в лице Президента Республики Казахстан.

2.2 Юрисдикция Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса

Основными задачами Агентства являются:

1) регулирование деятельности субъектов естественной монополии;

2) принятие мер по предупреждению и недопущению монополистической деятельности, злоупотреблений доминирующим положением на рынке, предупреждению и пресечению недобросовестной конкуренции;

3) контроль за деятельностью государственных предприятий, осуществляющих свою деятельность в сфере, отнесенной к государственной монополии;

4) оказание государственной поддержки и содействие развитию конкуренции в сфере товарного производства;

5) разработка нормативных правовых актов по вопросам деятельности субъектов естественных монополий, хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынках, поддержки малого бизнеса ( предпринимательства), государственных учреждений, являющихся государственными органами, по вопросам, отнесенным к его компетенции, по защите интересов потребителей и проведению жилищно-коммунальных реформ.

6) координация действий центральных и местных исполнительных органов по развитию конкуренции, поддержке малого бизнеса (предпринимательства).

Агентство в установленном законодательством порядке осуществляет следующие функции:

1) формирование и ведение Государственного регистра хозяйствующих субъектов - естественных монополистов Республики Казахстан, Государственного реестра хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, Государственного регистра платных услуг, оказываемых государственными органами;

2) установление цен (тарифов) или их предельного уровня на продукцию субъектов - естественных монополистов, разработка методов формирования затрат, осуществление контроля за фактическими их затратами; согласование отчуждения, а также передачи имущества субъектов естественной монополии в доверительное управление;

3) осуществление контроля за соблюдением антимонопольного законодательства во всех сферах экономики;

4) анализ рынка и выявление хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, определение границ, доступных для потребителей рынков взаимозаменяемых товаров и услуг;

5) организация и координация выполнения государственных программ поддержки и развития малого бизнеса (предпринимательства);

6) анализ состояния малого бизнеса (предпринимательства) и эффективности государственной поддержки, осуществление контроля за эффективностью использования государственных финансовых средств, направленных на поддержку малого бизнеса (предпринимательства);

7) разработка и реализация мер по развитию конкуренции на товарных и финансовых рынках;

8) организация взаимодействия и сотрудничества с государственными органами и организациями зарубежных стран, с международными организациями, а также участие в разработке и реализации международных проектов и программ по вопросам, относящимся к компетенции Агентства.

Агентство наделено обширными полномочиями в области ценообразования, демонополизации, а также по применению мер административного принуждения за нарушение антимонопольного законодательства.

В частности, в области ценообразования Агентство имеет право в установленном законодательством порядке:

1) устанавливать цены (тарифы) или их предельный уровень на продукцию хозяйствующих субъектов - естественных монополистов и услуги, оказываемые государственными учреждениями, являющимися государственными органами;

2) проводить публичные слушания по вопросам изменения цен на продукцию (работы, услуги) естественных монополистов;

3) участвовать в проведении тендеров на закупку материальных ценностей и услуг хозяйствующими субъектами - естественными монополистами;

4) создавать экспертные советы из числа ученых и специалистов, работников Агентства, других центральных исполнительных органов и ведомств Республики Казахстан, общественных организаций, международных организаций по всем направлениям деятельности Агентства, в том числе для оказания помощи в проведении проверок.

Для выполнения возложенных функций и задач Агентство наделено целым рядом властных полномочий:

1) проводить расследования по нарушениям антимонопольного законодательства и дисциплины цен, создавать административную комиссию, вызывать и налагать в пределах своей компетенции штрафы на должностных лиц и граждан либо возбуждать в суде дело о наложении таких штрафов;

2) обращаться в суд с исками, участвовать в их рассмотрении с целью устранения нарушений антимонопольного законодательства, государственной дисциплины цен, законодательства по защите прав потребителей;

3) вызывать и получать от должностных лиц и граждан Республики Казахстан, иностранных граждан и лиц без гражданства необходимую информацию, документы или их копии, объяснения по поводу допущенных нарушений антимонопольного законодательства и дисциплины цен;

4) принимать решения о методах антимонопольного регулирования хозяйствующего субъекта, признанного монополистом на рынке или занимающим на нем доминирующее положение;

5) принимать обязательные для исполнения субъектами рыночных отношений решения о прекращении недобросовестной конкуренции и устранении ее последствий;

6) признавать недействительными полностью или частично принятые органами власти и управления акты, а также соглашения этих органов, хозяйствующих субъектов, нарушающие антимонопольное законодательство и дисциплину цен;

7) принимать решения о перечислении в доход бюджета сумм, полученных субъектами естественной монополии в результате нарушения ими государственной дисциплины цен, а также о возмещении потребителям убытков, причиненных субъектом естественной монополии незаконным завышением цен и тарифов, путем установления временных компенсирующих (понижающих) цен и тарифов;

Решения Агентства и его территориальных органов, принимаемые в пределах их компетенции, являются обязательными для исполнения всеми государственными органами управления, ведомствами, местными исполнительными органами, хозяйствующими субъектами и их объединениями.

Агентство также вправе отменять действие нормативных актов министерств, государственных комитетов, ведомств и других органов государственного управления, а также решения органов управления, хозяйствующих субъектов любой формы собственности или их объединений, которые входят в противоречие с антимонопольным законодательством.

В Антимонопольных органах созданы: коллегия, возглавляемая председателем, а на территориальном уровне директором департамента; административная комиссия.

В соответствии с предоставленными полномочиями, Антимонопольное Агентство имеет право издавать нормативные документы. Это нормативные подзаконные акты, регламентирующие финансовую и иную деятельность субъектов естественной монополии, порядок проведения расследования по фактам нарушения ценового, антимонопольного законодательства и законодательства по защите прав потребителей и другие. Указанные акты носят межведомственный характер и не должны противоречить законодательству. Для них обязательна регистрация в Министерстве юстиции Республики Казахстан. Ведомственные документы содержат совокупность методов, приемов и способов для антимонопольного регулирования, а некоторые из них уточняют характер для применения норм антимонопольного законодательства.

В силу признанных Казахстаном норм международного права международные договоры, участником которых является Республика Казахстан, имеют приоритет перед антимонопольным законодательством. В случаях противоречия между международным договором и антимонопольным законодательством применяется норма международного договора. Согласно императивным нормам, международный договор должен быть ратифицирован.

Правительством проводится большая работа по координации деятельности и развитию взаимного сотрудничества в области антимонопольной политики. Верховным Советом Республики Казахстан 22 июня 1994 года ратифицирован Договор о проведении согласованной антимонопольной политики, участниками которого стали Республика Азербайджан, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Грузия, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Республика Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина11 О ратификации Договора о проведении согласованной антимонопольной политики: Постановление Верховного Совета Республики Казахстан от 22 июня 1994 года № 97-ХIII. // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1994. № 4-5. - С. 86..

Задачами настоящего Договора являются:

координация совместных действий по предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

сближение антимонопольного законодательства стран-участников Договора;

создание условий для развития конкуренции, эффективного функционирования товарных рынков и защиты прав потребителей;

согласование порядка рассмотрения и оценки монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, органов власти и управления и создание на этой основе механизма сотрудничества.

Для реализации данного Договора его участники учредили Межгосударственный совет по антимонопольной политике, который призван вырабатывать критерии и способы оценки монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, процедуры расследования дел по нарушению правил конкуренции, Правила и механизмы воздействия на хозяйствующие субъекты, органы власти и управления, нарушающие правила конкуренции в общем экономическом пространстве, и согласование их между странами-участниками.

3. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

3.1 Система государственного антимонопольного регулирования в сфере естественных монополий

Ценовая политика - комплекс мер, принимаемых государством для обеспечения паритетности интересов продавцов и покупателей товаров, работ и услуг на рыночном пространстве. Ценовое регулирование в Республики прошло несколько этапов11 Концепция регулирования деятельности субъектов естественных монополий в Республики Казахстан: Постановление Правительства Республики Казахстан от 15 июля 1999 г. №983. // Электронная база данных "Законодательство" ВК Регионального центра правовой информации..

До 1992 г. во всех сферах экономики Казахстана цены на все виды товаров и услуг регулировались государством. С 1992 г. регулирование цен осуществлялось только на продовольственные товары первой необходимости, продукцию хозяйствующих субъектов-монополистов. Регулирование цен на продукцию естественных монополистов заключалось только в корректировке тарифов на уровень инфляции.

В 1992-1994 гг. регулирование цен было ослаблено. К концу 1994 г. возникли ценовые перекосы, значительно возросли цены на электроэнергию, природный газ при сравнительно низком среднем индексе роста цен в индустрии, легкой и пищевой промышленности, где уже была конкуренция. Только остановив рост цен у предприятий-монополистов, можно было решать вопрос финансовой стабилизации экономики Казахстана.

С выходом постановления Правительства от 19 октября 1994 года № 1171 "О регулировании цен на продукцию хозяйствующих субъектов естественных монополистов", началась работа по регулированию цен предприятий - естественных монополистов. Было запрещено пересматривать цены чаще одного раза в квартал. Установлен контроль над уровнем монопольно высокой прибыли. При предприятиях - естественных монополистах ликвидированы структуры, дублирующие основную деятельность.

Эти меры позволили замедлить темпы роста цен в отраслях, относящихся к сфере естественной монополии, и в экономике в целом. В 1995-1997 гг. отменено регулирование цен на продовольственные товары. Прекращено регулирование уровня рентабельности монополистов, работающих на конкурентном рынке. Демонополизированы национальные акционерные компании, государственные национальные компании и другие организационно-управленческие образования, объединяющие родственные предприятия и ограничивающие конкуренцию. Усилилась активная деятельность государства, направленная на расширение конкурентно-рыночного регулирования, что способствовало стабилизации цен и финансового положения республики. Было прекращено бюджетное дотирование коммунальной сферы. Население, в основном, стало платить за воду, газ, тепло и электроэнергию по реальной стоимости этих услуг. Отсутствие законодательно закрепленного понятия - "естественная монополия", не говоря уже о методических приемах определения уровня цен, ограничивало возможности регулирующего органа.

Правовую основу государственного антимонопольного регулирования в сфере естественных монополий составляют: Закон Республики Казахстан "О естественных монополиях", принятый во второй половине 1998 года Парламентом Республики Казахстан. В рамках реализации этого Закона разработаны ряд нормативных актов межведомственного характера, прошедших регистрацию в установленном порядке в Министерстве юстиции Республики Казахстан. В том числе: "Инструкция об особом порядке формирования затрат, учитываемых при расчете цен (тарифов) на производство и предоставление услуг (товаров, работ) субъектами естественной монополии", "Правила закупки материальных и финансовых ресурсов субъектами естественной монополии на тендерной основе", "Инструкция о порядке представления, рассмотрения, утверждения и введения цен (тарифов) на товары, работы, услуги субъектов естественной монополии", "Инструкция по применению экономических санкций за нарушение государственной дисциплины цен", "Правила формирования и ведения Государственного регистра субъектов естественной монополии Республики Казахстан", что существенно позволили стабилизировать экономику Республики.

Естественная монополия - состояние рынка услуг (товаров), при котором создание конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид услуг невозможно или экономически нецелесообразно в силу технологических условий производства и предоставления данного вида услуг11 О естественных монополий: Закон РК от 9 июля 1998 г. №272-1 ЗРК. // Электронная база данных «Законодательство» ВК регионального центра правовой информации..

Правоотношения, возникающие на рынке услуг субъектов естественных монополий, регулируются Законом «О естественных монополиях» от 09.07.1998, в соответствии со статьей 4 которого к сфере естественных монополий в Республике Казахстан относятся следующие виды деятельности:

- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

- транспортировка газа и газового конденсата по магистральным и распределительным трубопроводам;

- передача и распределение электрической и тепловой энергии;

- эксплуатация железнодорожных магистралей;

- услуги аэронавигации, портов, аэропортов;

- услуги телекоммуникаций с использованием сети местных линий;

- услуги водохозяйственной и канализационной систем;

- услуги почтовой связи;

- иные виды, установленные законодательными актами Республики Казахстан.

В сфере естественной монополии действует особый субъектный состав участников правоотношений, который включает потребителей и субъектов естественной монополии. К потребителям относятся физические и юридические лица, приобретающие товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии. Субъект естественной монополии - это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, занятый производством товаров, работ и (или) предоставлением услуг потребителям в условиях естественной монополии.

Стороны правоотношений наделены взаимными юридическими правами и обязанностями, закрепленными в законодательном порядке. В данном случае, потребитель услуг наделен правом, покупать услуги по ценам, установленным Антимонопольным органом и обязанностью в своевременной оплате. На субъекта естественной монополии возлагается юридическая обязанность по обеспечению качественного всеобщего обслуживания потребителей услуг, предоставлению равных условий для всех и право по установлению обязательных технических требований для соблюдения потребителями. Правоотношения в сфере естественных монополий гарантируются государством в лице Антимонопольного органа и охраняются в необходимых случаях принудительной силой. Если нарушается мера свободы правомочных или обязанных лиц, вступивших в правоотношения, то применяются принудительные меры к их обеспечению.

...