Административное расследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ

Административное, финансовое и информационное право

Арзуманян Андрей Альбертович

Ростов-на-Дону, 2010 год

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из важнейших задач современного этапа административной реформы в Российской Федерации является формирование отвечающей политико-правовым параметрам правового социального государства системы административной юрисдикции, способной эффективно поддерживать режим законности в обществе.

Необходимым условием решения этой задачи является создание процессуально-правового механизма, обеспечивающего последовательную реализацию правовых принципов неотвратимости административной ответственности и защиты гарантированных Конституцией России прав и свобод личности, взаимодействие которых определяется парадигмой обеспечения баланса публичных и частных интересов. Осознание ценности процессуальной формы деятельности постепенно переходит из доктринальной сферы в область государственной политики.

Задача повышения социальной эффективности правоприменительного процесса на протяжении последнего десятилетия неоднократно обозначалась в официальных программных документах различных уровней.

Между тем оценка реального состояния нормативной базы современного административного процессуального права близка к критической. Введение в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), к сожалению, не стало сколько-нибудь значительным шагом вперед в развитии процессуальной составляющей административной юрисдикции. Постоянные изменения, вносимые в этот федеральный закон методом «лоскутного латания дыр», не только не способны обеспечить концептуальную реконструкцию процессуального режима административной ответственности, но приводят к обратному эффекту в виде неопределенности правового регулирования и нестабильности правоприменительной практики.

Законность и обоснованность постановлений по делам об административных правонарушениях как важнейшие критерии эффективности правоприменительной деятельности в сфере юрисдикции не могут быть обеспечены вне достоверного знания об обстоятельствах, образующих основание применения к правонарушителю опосредованных санкцией правовых последствий. В условиях обретения административным процессом начал состязательности и формальной истины, выводимых из получившей отраслевое закрепление конституционной формулы презумпции невиновности, наблюдается обогащение правовых форм процессуального познания, одним из проявлений которого стало легальное признание правового института административного расследования в качестве элемента процессуального режима производства по делам об административных правонарушениях. К сожалению, как и ряд других, несомненно прогрессивных, новелл, потенциал последнего не получил адекватного правового механизма реализации. Предельный дефицит правового регулирования опосредующих административное расследование отношений, вытекающая отсюда и наглядно проявляющаяся на уровнях официального, судебного и доктринального толкования функциональная и содержательная нечеткость его легальной модели приводит к формированию искаженного восприятия в профессиональном правосознании сущности и роли данного правового института в современном административно-юрисдикционном производстве, провоцируя ошибки правоприменительной практики, что негативно сказывается на эффективности функционирования системы административной юрисдикции в целом.

При этом необходимым условием совершенствования правового института административного расследования является обеспеченная научным знанием системность разрешения существующих проблем в рамках современной концепции административного процесса, представляющего сложнейший правовой комплекс, для эффективного функционирования которого необходимо, чтобы выраженная системой стадий внутренняя логика его структуры обеспечивала выполнение каждым из элементов определенной взаимосогласованной функции в направлении реализации целевых установок производства по делам об административных правонарушениях, заключающихся во всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснении обстоятельств каждого дела, разрешении его в соответствии с законом, обеспечении исполнения вынесенного постановления.

А также выявлении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Степень разработанности проблемы исследования. Проблематика производства по делам об административных правонарушениях как вида административного процесса в настоящее время активно разрабатывается в науке административного права. Научные труды таких авторов, как Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Демин, А.С. Дугенец, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, С.Н. Махина, И.В. Панова, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов и др., образуют доктринальную основу современного правопонимания административного процесса.

Непосредственно отдельные аспекты административного расследования исследуются в трудах таких современных авторов, как А.П. Коренев, А.И. Микулин, И.О. Филоненко, А.Н. Щеколодкин и др., однако за редким исключением (А.П. Зрелов, Е.А. Клоков, А.С. Телегин) системные исследования, направленные на разработку указанной проблематики на концептуальном уровне, в науке административного права на сегодняшний день отсутствуют.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертации является теоретическая разработка основ правового режима административного расследования как самостоятельной стадии производства по делам об административных правонарушениях и выработка предложений по их воплощению в позитивном праве. Достижение этой цели осуществляется путем решения следующих задач:

- исследование сущности и правовой природы административного расследования как процессуальной формы административно-юрисдикционной деятельности;

- характеристика административного расследования как самостоятельной процессуальной стадии производства по делам об административных правонарушениях;

- исследование системы органов, уполномоченных осуществлять административное расследование;

- уточнение специфики процессуальных статусов лиц, участвующих в деле об административном правонарушении, на стадии административного расследования;

- анализ круга субъектов административно-процессуальных правоотношений, участвующих в административном расследовании в целях содействия производству по делам об административных правонарушениях;

- определение содержания административного расследования как системы процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств, имеющих юридическое значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении;

- систематизация и уточнение процессуального режима административно-юрисдикционных актов, опосредующих возникновение, развитие и фиксирование результатов административного расследования;

- формирование предложений по совершенствованию законодательства, направленных на повышение эффективности института административного расследования по делам об административных правонарушениях.

Объект и предмет диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых отношений, опосредующих административное расследование как самостоятельную стадию производства по делам об административных правонарушениях.

Предметом исследования выступает совокупность административно-правовых норм, образующих процессуальный институт административного расследования.

Также тенденции и перспективы развития данного правового института в современных политико-правовых условиях.

Методологическая основа исследования. Общим методом диссертационного исследования является:

- метод диалектического материализма;

- частные научные методы в области государственно-правовых исследований (конкретно-социологический, метод догматического толкования - системного, исторического, грамматического, логического).

Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права, как Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Ф.А. Васильев, И.А. Галаган, Э.Е. Гензюк, В.В. Головко, А.Н. Гуев, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, А.П. Зрелов, И.Ш. Килясханов, Е.А. Клоков, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, А.К. Костылев, С.И. Котюргин, В.В. Лазарев, В.А. Лория, М.В. Малахова, М.Я. Масленников, В.А. Мельников, А.И. Микулин, А.А. Михайлов, А.Н. Позднышов, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, Е.Р. Россинская, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, С.М. Скворцов, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.С. Телегин, В.Ф. Фефилова, И.Д. Фиалковская, И.О. Филоненко, О.В. Чекалина, С.И. Чушкин, А.П. Шергин, С.М. Штефан, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и др.

В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, уголовному процессу, гражданскому процессу, арбитражному процессу, таких как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, И.В. Бенедик, А.В. Гагаринов, И.Я. Дюрягин, В.В. Ершов, Г.А. Жилин, И.М. Зайцев, А.С. Кобликов, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Ю.К. Осипов, Г.Л. Осокина, В.Н. Протасов, Д.Г. Тальберг, М.К. Треушников, М.А. Чельцов-Бебутов, М.Д. Шиндяпина, В.Н. Щеглов и др.

Эмпирическую базу составили материалы правоприменительной, в том числе судебно-арбитражной практики, представленной постановлениями федеральных арбитражных судов Северо-Западного округа, Северо-Кавказского округа, Поволжского округа, Дальневосточного округа, Московского округа, Центрального округа, решениями арбитражных судов Калининградской области, Московской области, Новгородской области, материалы 500 административных производств, опубликованные статистические данные, результаты социологических опросов. В качестве информационной базы исследования были использованы международные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Научная новизна работы состоит в теоретической разработке основ правового режима административного расследования как формы процессуального познания, содержание которой образовано системой процессуальных действий, функциональное назначение которых состоит в установлении, фиксировании, юридической квалификации и процессуальном оформлении всех обстоятельств, имеющих юридическое значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении. Функциональная самостоятельность исследуемой совокупности процессуальных действий в рамках целевых установок административно-юрисдикционного процесса обусловливает их обособление в самостоятельную процессуальную стадию, характеризуемую особым кругом субъектов и набором административно-процессуальных актов, опосредующих динамику и фиксирование результатов процессуальной деятельности.

Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:

1. Сущностной предпосылкой обособления административного расследования в стадию производства по делам об административных правонарушениях является опосредуемая системой процессуальных задач функциональная самостоятельность образующих содержание административного расследования процессуальных действий, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Сказанное является методологической основой формирования процессуального режима административного расследования как образующей определенный этап движения производства по делу об административном правонарушении функционально однородной совокупности процессуальных действий, формально обособленных от других стадий кругом субъектов и набором административно-процессуальных актов, опосредующих возникновение, развитие и завершение соответствующего процессуального этапа.

2. В целях соблюдения прав и законных интересов субъектов административно-юрисдикционных правоотношений и обеспечения эффективности правового механизма процессуального познания в производстве по делам об административных правонарушениях необходимо изменение закрепленного в позитивном праве подхода к административному расследованию как специальной стадии процесса, проведение которой ограничено нормативно определенным набором видов административных правонарушений. Необходимо легальное закрепление административного расследования в качестве общей процессуальной стадии, применение которой обусловлено недостаточностью информации обо всех обстоятельствах, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, и невозможностью оперативного получения недостающих сведений вне привязки к определенным видам административных правонарушений. Процессуальным условием, необходимым и достаточным для назначения и проведения административного расследования, должна быть невозможность установления обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела об административном правонарушении в срок, установленный частью 2 статьи 28.5 КоАП РФ для составления протокола об административном правонарушении.

3. Усиление процессуальных гарантий прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на стадии административного расследования требует легального включения в круг административно-юрисдикционных актов, являющихся объектами процессуального обжалования, определений о применении мер обеспечения производства по делу об административных правонарушениях. Для этого часть 4 статьи 30.1 КоАП РФ должна быть изложена в следующей редакции: «Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, а также определение о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении обжалуются в соответствии с правилами, установленными настоящей главой». Часть 1 статьи 30.7 КоАП РФ должна быть дополнена пунктом 6 следующего содержания: «Об отмене определения о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в случае отсутствия оснований для их применения». Часть 3 ст. 28.7 КоАП РФ не содержит требование указания в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования сведений о лице, совершившем противоправные действия (бездействие), что вступает в противоречие с частью 3.1 статьи 28.7 КоАП РФ, устанавливающей обязанность уполномоченного должностного лица по высылке либо вручению под расписку в течение трех суток копии определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. В связи с этим часть 3 статьи 28.7 КоАП РФ должна быть дополнена требованием указания в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования сведений о лице, в отношении которых оно вынесено, а в случае отсутствия таких сведений - внесения в определение соответствующей записи.

5. Оценка административного расследования через призму его функционального назначения позволяет обосновать методологические подходы преодоления нормативной неопределенности содержания данной стадии производства по делам об административных правонарушениях. Представляя собой форму процессуального познания, административное расследование образуется совокупностью установленных законом средств, посредством которых уполномоченные орган, должностное лицо выявляют, устанавливают и фиксируют сведения об обстоятельствах, необходимых для правильного разрешения дела об административном правонарушении. Речь идет об установленных КоАП РФ средствах доказывания, ибо наполнение использованной в части 1 статьи 28.7 Кодекса формулы «иные процессуальные действия» другим содержанием приведет к невозможности использования полученных в ходе административного расследования сведений для реализации целевых установок производства по делам об административных правонарушениях. Из этого следует, что как набор процессуальных средств, доступных субъекту административного расследования, так и процессуальные режимы их применения, определяются нормативно установленными правилами собирания доказательств в административном процессе.

6. Анализ положений действующего законодательства свидетельствует об отсутствии правового механизма проведения экспертизы в стадии административного расследования, поскольку указание в статье 26.4 КоАП РФ на обязательность определения о назначении экспертизы для исполнения экспертами или учреждениями, которым поручено проведение экспертизы, в отношении государственных судебно-экспертных учреждений нивелируется статьей 19 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», императивно ограничивающей круг оснований производства экспертизы в государственном судебно-экспертном учреждении определениями суда, постановлениями судьи, лица, производящего дознание, следователя или прокурора. В целях преодоления данной коллизии необходимо расширение круга оснований производства экспертизы в государственном судебно-экспертном учреждении путем включения в него определений должностного лица, проводящего административное расследование.

7. В целях повышения эффективности процессуального познания на стадии административного расследования необходимо расширение функционального назначения процессуальной формы специалиста, в компетенцию которого наряду с существующей функцией содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств, должна быть включена функция консультирования, что позволит пояснениям специалиста придать значение доказательственной информации. В целях реализации этого предложения необходимо нормативно регламентировать процессуальный порядок исследования пояснений специалиста в форме допроса, как на стадии административного расследования, так и в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, с предоставлением лицам, участвующим в деле, прав заявлять ходатайство о привлечении в процесс специалиста и участвовать в его допросе.

Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.

Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем административного расследования, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики административно-процессуального права. Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательного регулирования опосредующих административное расследование отношений.

Результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права и специализированных учебных курсов.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс, а также отражены в пяти опубликованных научных статьях автора.

Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и список литературы.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, оценивается степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи, методологическая основа, формулируются положения, выносимые на защиту, отмечается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, содержатся сведения об апробации ее результатов.

Глава первая «Понятие административного расследования» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Административное расследование как процессуальная форма административно-юрисдикционной деятельности». Определение правовой природы административного расследования предполагает выявление его сущностных особенностей, лежащих в плоскости содержания и формы данного правового явления.

Содержание административного расследования образует процессуальная деятельность проводящего его должностного лица, а также участников производства по делу об административном правонарушении, направленная на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. В этом смысле административное расследование представляет собой правоприменительную деятельность, представленную такими элементами правового применения, как установление фактической и юридической основы дела. Данная деятельность связана с процессом познания.

Познающим субъектом является уполномоченное должностное лицо, средством познания выступает доказывание как особый вид логико-практической деятельности, объектом познания - административное правонарушение как факт правовой действительности.

Решение задачи обеспечения доброкачественного доказательственного материала для правильного разрешения дела об административном правонарушении, а также задачи соблюдения прав и законных интересов субъектов достигается посредством нормативного закрепления процессуальной формы административного расследования, представляющей императивно установленный в процессуальных нормах порядок правоприменительной деятельности в данной сфере. Процессуальная форма определяет юридическую значимость всей юрисдикции. Нарушение формы делает соответствующую деятельность юридически ничтожной и, с точки зрения законности, должно влечь отмену решения, вынесенного с нарушением процессуальной формы.

Процессуальная форма административного расследования предполагает исчерпывающее определение в законе круга допустимых юридически значимых действий и порядка их совершения, круга лиц, выступающих субъектами этих действий, а также видов процессуальных документов, оформляющих возникновение, динамику и фиксирование результатов указанной деятельности.

Второй параграф «Административное расследование в системе стадий производства по делам об административных правонарушениях». Сложная структура административно-юрисдикционного процесса объективно обусловливает выделение общих и частных, конечных и промежуточных целей, что, в свою очередь, является методологической основой деления процесса на стадии, представляющие собой относительно обособленные части последнего, содержание которых образуют совокупности процессуальных действий, направленных на достижение специальной процессуальной цели.

С точки зрения существующего в правовой науке методологического подхода к стадийной структуризации процесса юрисдикции необходимо критически оценить легальное закрепление административного расследования в качестве элемента стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении. Сущностной предпосылкой обособления административного расследования от стадии возбуждения производства по делу является функциональная дифференциация совокупностей процессуальных действий, образующих содержание возбуждения административно-юрисдикционного производства и административного расследования.

Задачей стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении является установление необходимых процессуальных предпосылок возникновения процесса по конкретному делу, а именно: наличие повода из числа предусмотренных ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных выше лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Различные процессуальные задачи обусловливает отличия практически во всех элементах соответствующих процессуальных режимов (процессуальные действия, субъекты, процессуальные документы), традиционно выделяемых в доктрине процессуального права в качестве признаков самостоятельности процессуальной стадии.

Сущность административного расследования определяется процессуальной задачей установления фактических обстоятельств дела; данная задача не ограничена производством по делу об административных правонарушениях лишь в отношении тех составов, которые охватываются частью 1 статьи 28.7 КоАП РФ.

В том случае, когда решение указанной задачи опосредуется административным расследованием как самостоятельной стадией, совершение уполномоченным лицом действий, направленных на установление имеющих значение для рассмотрения дела обстоятельств, опосредуется процессуальной формой административно-юрисдикционного производства, предоставляющей лицам, вовлеченным в сферу административного принуждения, процессуальные возможности, посредством которых они осуществляют защиту своих субъективных прав и законных интересов. Последнее отсутствует в случаях, когда деятельность по установлению обстоятельств дела осуществляется вне административного расследования.

В результате имеет место существенная дифференциация процессуальных возможностей лиц, «подозреваемых» в совершении административного правонарушения, в зависимости не только от причин объективного характера (недостаточность информации обо всех обстоятельствах, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, и невозможность оперативного получения недостающих данных), но и включения или не включения соответствующего состава административного правонарушения в перечень, определенный частью 1 статьи 28.7 КоАП РФ.

Полагаем, что реализация установленного Конституцией РФ принципа равенства всех перед законом и судом и обеспечение реальной правовой защищенности личности обусловливает необходимость легального закрепления административного расследования в качестве общей процессуальной стадии вне зависимости от вида административного правонарушения.

Глава вторая «Субъекты административного расследования» состоит из трех параграфов.

Первый параграф «Органы, уполномоченные осуществлять административное расследование». Согласно частям 2, 4 ст. 28.7 КоАП РФ полномочием по проведению административного расследования наделены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях. Руководитель органа или его заместитель, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, вправе вынести решение о проведении административного расследования другим должностным лицом, опять же уполномоченным составлять протоколы об административном правонарушении. Поскольку позитивное право не определяет перечень таких лиц, ограничиваясь указанием на органы, должностные лица которых могут составлять протоколы, содержащееся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ №5 от 24 марта 2005 года, разъяснение об исчерпывающем круге должностных лиц, уполномоченных на проведение административного расследования является верным лишь с точки зрения доктринальных требований к процессуальной форме, однако не основан на действующем законодательстве.

Другая проблема связана с административно-процессуальным статусом прокурора как субъекта производства по делам об административных правонарушениях. Позитивное право, наделяет прокурора полномочием по возбуждению производства по делу; из части 2 статьи 28.7 КоАП РФ следует вывод, что прокурор уполномочен принимать постановления о проведении административного расследования. Между тем системный анализ положений КоАП РФ свидетельствует о том, что в круг лиц, уполномоченных на проведение административного расследования, прокурор не включен. Для устранения данного пробела диссертант считает целесообразным часть 4 статьи 28.7 КоАП РФ дополнить предложением следующего содержания: «Административное расследование по делу об административном правонарушении, возбужденному прокурором в пределах компетенции, определенной частью 1 статьи 28.4 настоящего Кодекса, проводится прокурором либо его заместителем».

Второй параграф «Процессуальный статус лиц, участвующих в деле об административных правонарушениях, на стадии административного расследования».

Стадия административного расследования, содержание которой образуют не только процессуальные действия, непосредственно направленные на установление фактических обстоятельств, но и применение административного принуждения в форме мер обеспечения производства по делу, существенным образом затрагивает права и законные интересы подозреваемого лица.

Обоснованность подозрения лица в совершении административного правонарушения играет важную роль, так как у лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, изменяется административно-правовой статус, а у применяющего право появляется возможность законного ограничения некоторых его прав и свобод. В целях защиты от подозрения, могущего трансформироваться в обвинение, лицо, подозреваемое в совершении административного правонарушения, наделяется комплексом процессуальных возможностей, посредством которых гарантируется конституционное право каждого на защиту.

Лицо, привлекаемое к любому виду юридической ответственности, вправе знать, в чем оно обвиняется; в соответствии с ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела; данным правом лицо должно обладать с момента возбуждения производства по делу, ибо без предварительного ознакомления с материалами дела, имеющимися по нему доказательствами невозможно давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, а также представлять свои доказательства. Между тем КоАП РФ не содержит четкой регламентации процессуального режима такого ознакомления в стадии административного расследования, ограничиваясь рядом специальных норм в отношении отдельных процессуальных действий. Это может существенно затруднить реализацию данного права, угрожая тем самым состязательности процесса, в силу чего порядок ознакомления с любыми материалами дела лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на стадии административного расследования должен получить четкую законодательную регламентацию. Необходимым элементом процессуального режима осуществления исследуемого права должно стать требование фиксации факта ознакомления с материалами дела об административном правонарушении, а также факт отказа от использования данного права в протоколе соответствующего процессуального действия.

К лицу, в отношении которого проводится административное расследование, могут быть применены меры, предусмотренные ст. 27.1 КоАП РФ, в число которых входят меры, связанные с ограничением ряда конституционных прав (например, доставление и административное задержание). Важнейшей процессуальной гарантией субъективных прав и законных интересов лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, является его право обжаловать действия должностного лица, осуществляющего административное расследование. Между тем созданный в позитивном праве режим обжалования ориентирован на устранение незаконности и необоснованности итогового постановления по делу об административном правонарушении; иные процессуальные акты (за исключением определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, указание на которое как самостоятельный объект обжалования содержится в части 4 статьи 30.1 КоАП РФ), включая акты, опосредующие осуществление административного расследования, обжалованы (опротестованы) быть не могут. Принципиальная допустимость обжалования определений была признана пунктом 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», выраженная в позиции Верховного Суда Российской Федерации логика обоснования возможности обжалования определений об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении, основанная на обращении к общим принципам права, обусловливает вывод о потенциальной возможности обжалования не только итоговых постановлений по делу, но и определений, в том числе, вынесенных в ходе административного расследования, в тех случаях, когда они опосредуют применение мер, связанных с ограничением субъективных прав и свобод подозреваемого в совершении административного правонарушения.

Третий параграф «Участие лиц, содействующих производству по делу об административном правонарушении, в административном расследовании». Категория лиц, содействующих производству по делу об административном правонарушении, образуется совокупностью участников процесса, не обладающих самостоятельным юридическим интересов в исходе дела. Участие таких субъектов в административном процессе всегда имеет строго функциональное назначение, которое в основе своей определяет легальный набор процессуальных предпосылок и механизм привлечения их в процесс, а равно содержание соответствующих процессуальных статусов.

Анализ позитивного права свидетельствует о том, что процессуальный статус свидетеля в производстве по делам об административных правонарушениях дифференцирован в зависимости от органа, рассматривающего дело, в плоскости ответственности за нарушение процессуальных обязанностей:

- свидетель, отказавшийся от дачи показаний в административном судебном процессе, может быть привлечен к самой строгой из всех видов публично-правовой - уголовной ответственности;

- в отношении же свидетеля, отказавшегося от дачи показаний в административном внесудебном процессе, ответственности не предусмотрено вовсе.

Полагаем, что дифференциация процессуального статуса свидетелей в зависимости характера органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, не имеет под собой ни объективных, ни формально-юридических предпосылок, ибо свидетель во всех случаях выполняет единую функцию, а цель производства по делу об административном правонарушении - вынесение законного и обоснованного постановления - является общей вне зависимости от статуса уполномоченного на рассмотрение дела субъекта.

Возможность участия сведущих лиц в административно-юрисдикционном процессе в процессуальных формах эксперта, специалиста, переводчика определяется не только их юридической незаинтересованностью в исходе дела, но и реальной возможностью обеспечить реализацию этой функции. Учитывая тот факт, что закон не формализует квалификационные требования к лицам, привлекаемым к участию в административном деле в соответствующих процессуальных формах, вполне возможна ситуация привлечения в таком качестве лиц, не сведущих вовсе либо сведущих в объеме, недостаточном для исполнения их «процессуальной роли». Между тем КоАП РФ оставляет без ответа вопрос о том, каким способом должностное лицо, осуществляющее административное расследование, может «вывести» из процесса лицо, обнаружившее неспособность выступать в качестве эксперта, специалиста, переводчика. Кроме того, само лицо, привлеченное к участию в деле в указанном качестве, может оценивать свои познания как недостаточные, однако возможность заявить об этом не опосредована процессуально. Полагаем, что решить указанные задачи можно путем функционального обогащения института отвода.

Предмет деятельности специалиста ограничен лишь содействием в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств. Пояснения специалиста предусмотрены п. 2 ч. 2 ст. 25.8 КоАП РФ лишь в отношении им самим совершаемых действий. Процессуальная природа таких пояснений совершенно неясна, ибо к источникам доказательств они не относятся ни с сущностной, ни с формально-юридической точки зрения. На наш взгляд, подобное обеднение функционального элемента статуса специалиста существенно снижает его «доказательственный» потенциал.

Полагаем, что в компетенцию специалиста, наряду с существующей функцией обнаружения и фиксации доказательств, должна быть включена функция консультационная, что позволит более эффективно использовать специалиста в административном процессе.

Последовательная реализация этого положения требует законодательного определения процессуальной формы исследования пояснений специалиста. Таковой формой должен быть допрос, ибо справки, письменные разъяснения специалиста, полученные вне предусмотренной законом процессуальной формы и приобщенные затем к делу в качестве так называемых иных документов, как и заключение специалиста, не смогут в полной мере ни по содержанию, ни по форме, ни по удостоверительной значимости и достоверности заменить собой сведения, которые можно получить при допросе специалиста.

Глава третья «Процессуальный порядок административного расследования» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Административное расследование как система процессуальных действий». Позитивное право определяет процессуальные средства, образующие содержание административного расследования, посредством формулы «экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат»; подобное легальное решение вопроса о содержании административного расследования противоречит универсальному правовому принципу определенности процессуальной формы. Методология преодоления данной проблемы основана на оценке административного расследования в качестве процессуальной формы деятельности познавательного характера, подчиненной задаче обеспечения полноценного доказательственного материала для рассмотрения дела об административном правонарушении. В этом качестве административное расследование образуется совокупностью установленных законом средств, посредством которых уполномоченные орган, должностное лицо выявляют, устанавливают и фиксируют сведения об обстоятельствах, необходимых для правильного разрешения дела об административном правонарушении. В силу сказанного набор процессуальных средств, доступных субъекту административного расследования, а равно процессуальные режимы их применения, определяются нормативно установленными правилами собирания доказательств в административном процессе. Это вытекает из основанного на норме части 2 статьи 50 Конституции РФ требования допустимости доказательств, согласно которому сведения об обстоятельствах, имеющих значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении, могут быть вовлечены в процесс юрисдикции только посредством определенных законом способов - средств доказывания, обусловленных формой внешнего выражения соответствующих сведений. При этом, наряду с процессуальными средствами, непосредственно направленными на собирание доказательственной информации, в содержание административного расследования входят меры, направленные на обеспечение производства по административному правонарушению. Допустимость использования последних вытекает из их функционального назначения; определенные частью 1 статьи 27.1 КоАП РФ цели мер обеспечения, связанных с созданием условий для последующего использования административно-процессуальных средств, направленных на непосредственное обнаружение и закрепление доказательственной информации по делу об административном правонарушении, вполне гармонизированы с процессуальной целью административного расследования.

Содержанием критерия значительных временных затрат является невозможность совершения соответствующих процессуальных действий в пределах срока, установленного частью 2 статьи 28.5 КоАП РФ для составления протокола об административном правонарушении.

Второй параграф «Процессуальные документы, опосредующие административное расследование». Исследование административно-юрисдикционных актов через призму их правоприменительной природы обусловливает необходимость изучения соответствия данных актов требованиям, предъявляемым к юридическому содержанию, порядку их принятия и издания.

Общим для всех правоприменительных актов являются требования законности, обоснованности, мотивированности, целесообразности.

Анализ видовой принадлежности административно-юрисдикционных актов, опосредующих проведение административного расследования, позволил установить две основные формы юрисдикционных актов, посредством которых принимается решение о проведении административного расследования: определение и постановление.

Процессуальным основанием для проведения административного расследования следует признать: определение о возбуждении дела об административном правонарушении - для должностных лиц, уполномоченных в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении - для прокурора.

КоАП РФ не содержит требование указания в соответствующих актах процессуальных действий, необходимость проведения которых явилась основанием для административного расследования. В результате, лишь в 5% изученных определений о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования указаны его основания. С формальной точки зрения отсутствие нормативно установленного требования исключает квалификацию указанного явления в качестве процессуального нарушения; между тем изучение материалов дела свидетельствует, что в большинстве таких случаев никаких процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, не проводилось. Это, в свою очередь, является нарушением порядка привлечения лица к административной ответственности, поскольку при отсутствии оснований для административного расследования протокол об административном правонарушении, согласно частям 1 и 2 ст. 28.5 КоАП РФ, должен составляться немедленно либо не позднее двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Для преодоления указанной проблемы полагаем целесообразным часть 3 статьи 28.7 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются дата и место вынесения определения, должность, фамилия и инициалы лица, вынесшего определение, повод и основание для возбуждения дела (наличие достаточных данных, указывающих на признаки правонарушения), статья настоящего Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая ответственность за данное правонарушение».

Процессуальными формами завершения административного расследования являются составление протокола по делу об административном правонарушении либо вынесение постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Полагаем, что нормативное утверждение единой типизированной формы протокола об административном правонарушении в качестве приложения к КоАП РФ будет способствовать оптимизации системы компьютерной обработки протоколов и улучшению организации единой государственной статистической отчетности. законность право расследование

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении сформулированы выводы и рекомендации, имеющие как теоретико-методологическое значение для дальнейшего исследования проблем административного расследования, так и предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

СПИСОК ОПУБЛИКОВАННОЙ ПО ТЕМЕ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Арзуманян А.А. Правовой статус субъектов административного расследования // Юристъ-Правоведъ. 2008. №6 - 0,5 п. л.

2. Арзуманян А.А. Административное расследование в механизме производства по делу об административном правонарушении // Пробелы в российском законодательстве. 2008. №2. - 0,5 п. л.

3. Арзуманян А.А. О понятии стадии административно-юрисдикционного процесса // Очерки новейшей камералистики. 2008. №3. - 0,5 п. л.

4. Арзуманян А.А. Организация и проведение административного расследования по делам об административных правонарушениях // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009. №6. - 0,6 п. л.

5. Арзуманян А.А. Категория «расследование» в административном праве // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009. №7. - 0,5 п. л.

Размещено на Allbest.ru