Конституционное и международное регулирование защиты соотечественников за пределами Российской Федерации

Кроме этого законодателем предусмотрено назначение и выплата участникам Государственной программы и переселяющимся с ними членам их семей ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности См.: Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 8 «О порядке выплаты участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности» // СЗ РФ. 2007. № 3. Ст. 454. , а также единовременного пособия на обустройство при переселении См.: Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 7 «О порядке выплаты единовременного пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей" // СЗ РФ. 2007. № 3. Ст. 453 .

В целях реализации данной Государственной программы создана и функционирует Межведомственная комиссия - коллегиальный орган, осуществляющий организацию управления Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом и контроль за ходом ее реализации См.: Указ Президента РФ от 1 августа 2006 г. № 814 «Вопросы межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" (вместе с Положением о межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом) // СЗ РФ. 2006. № 32. Ст. 3533. . Для эффективной реализации Государственной программы на местах (в субъектах Российской Федерации) Правительством РФ разработан проект программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации, согласно такой программе субъекты Российской Федерации стремятся к закреплению переселенцев в субъекте Российской Федерации и обеспечению их социально-культурной адаптации и интеграции в российское общество, обосновывают необходимость и возможность привлечения на свою территорию соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации и дают оценку своей привлекательности для привлечения переселенцев (наличие рабочих мест и перспектива их создания, обеспеченность жильем и социальной инфраструктурой) См.: Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2006 г. № 751 «Правила рассмотрения и согласования проекта программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" (вместе с Типовой программой субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом) // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5355. .

На сегодняшний день согласованы проекты программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации, для нескольких субъектов Российской Федерации, в частности, для Тамбовской области См.: Распоряжение Правительства РФ от 24 августа 2007 г. № 1120-р «О проекте программы Тамбовской области по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" // СЗ РФ. 2007. № 36. Ст. 4397. , Тверской области См.: Распоряжение Правительства РФ от 23 июля 2007 г. № 969-р «О проекте региональной программы Тверской области по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4105. , Новосибирской области См.: Распоряжение Правительства РФ от 2 июня 2007 г. № 707-р «О проекте региональной программы Новосибирской области по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2936. и других субъектов Российской Федерации Примечание: по информации, содержащейся в правовой информационно-справочной системе «Консультант-плюс" в 2007 г. согласованы программы для 12 субъектов Российской Федерации. .

Пример такой оперативной и детализированной разработки различных нормативных правовых актов во исполнение вышеназванной Государственной программы свидетельствует о потенциальных возможностях законодателя в области защиты соотечественников за пределами Российской Федерации, которые в настоящее время еще остаются не реализованными по другим направлениям защиты российских соотечественников. Например, таких как защита соотечественников за пределами Российской Федерации в экономической и социальной областях, поскольку законодательством предусмотрена лишь поддержка соотечественников в этих областях См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" " (ред. от 18. 07.2006) ст. 16 // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670. , также не предусмотрена защита соотечественников за пределами Российской Федерации в области культуры, языка и образования, ввиду их поддержки в названных областях См.: Там же, ст. 17. .

Деятельность Российской Федерации в области отношений с соотечественниками за пределами Российской Федерации регулируется не только российским (национальным) законодательством, но и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, что отвечает конституционному требованию ч.4. ст.15 Конституции РФ, закрепляющему, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Права соотечественников за пределами Российской Федерации защищены Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г. Всеобщая Декларация прав человека. Принята и провозглашена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Сборник документов. М.: Изд. группа: НОРМА - ИНФРА * М. 1998. стр. 39 - 44. , Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. , Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. , Конвенцией Содружества независимых государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. Конвенция Содружества независимых государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. // СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1489. и др.

Универсальные нормы международного права применимы в целях защиты ко всем без исключения соотечественникам за пределами Российской Федерации, например, положение п.2 ст.20 Конвенции Содружества независимых государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. о том, что "все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона" Конвенция Содружества независимых государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. // СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1489. , или положение ст.26 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., рассматривающее такую защиту закона более подробно, а именно "все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона. В этом отношении всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом, и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то: расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства". Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.

Однако, как верно замечает кандидат юридических наук И.С. Еремина, "соотечественники за рубежом могут рассматриваться с позиций "меньшинства" Цит. по: Еремина И.С. Конституционно-правовые основы защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом: Автореферат дисс. … канд. юрид. наук. - М, 2007 г., С. 14. , а следовательно, пользоваться специализированной защитой, предусмотренной, в частности, Рамочной конвенцией Совета Европы о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., например ст.10 о защите языка - "каждое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободно и без какого-либо вмешательства устно и письменно пользоваться языком своего меньшинства в личных контактах и в общественных местах" Цит. по: Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г. ст. 10 // Мурадов Г.Л., Каплун Ю. Н, Неборский М.Ю., Полоскова Т.В., Сабенникова И.В., Сорокин А.А., Цветков Д.Ю. Международный опыт поддержки соотечественников за рубежом. - М.: Русский мир, 2007 г., С. 314. , либо защитой гарантированной Декларацией ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 г., например, о том, что "государства принимают меры для создания благоприятных условий, позволяющих лицам, принадлежащим к меньшинствам, выражать свои особенности и развивать свои культуру, язык, религию, традиции и обычаи, за исключением тех случаев, когда конкретная деятельность осуществляется в нарушение национального законодательства и противоречит международным нормам" (п.2 ст.4) Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 г. ст. 4 // Мурадов Г.Л., Каплун Ю. Н, Неборский М.Ю., Полоскова Т.В., Сабенникова И.В., Сорокин А.А., Цветков Д.Ю. Международный опыт поддержки соотечественников за рубежом. - М.: Русский мир, 2007 г., С. 307. .

Продолжая приведенную выше мысль, следует заключить, что выявление индивидуальных особенностей соотечественников за пределами Российской Федерации обуславливает возможность применения наиболее эффективной их защиты. Например, в отношении защиты соотечественников за пределами Российской Федерации, которые являются детьми (люди до 18-летнего возраста), применима Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. // Сборник международных договоров СССР. 1993 г., выпуск XLVI.

Отличительной чертой названной Конвенции является возможность применения прямой защиты соотечественников-детей за пределами Российской Федерации. Так, согласно ст.33 Конвенции о правах ребенка, государства-участники принимают все необходимые меры с тем, чтобы защитить детей от незаконного употребления наркотических средств и психотропных веществ Там же. , в соответствии со ст.34 предусмотрена защита ребенка от всех форм сексуальной эксплуатации и сексуального совращения Там же. , а в силу ст.36 гарантирована защита ребенка от всех форм эксплуатации, наносящих ущерб любому аспекту благосостояния ребенка Там же. .

Аналогичный подход применим в целях защиты и к другим категориям соотечественников за пределами Российской Федерации. Например, особой международной защитой пользуются женщины согласно Декларации о ликвидации дискриминации в отношении женщин от 7 ноября 1967 г., и соответственно такая защита применима к соотечественницам-женщинам за пределами Российской Федерации, в частности положение о том, что женщины должны пользоваться одинаковыми с мужчинами правами в отношении приобретения, изменения и сохранения своего гражданства, брак с иностранцем не должен влиять автоматически на гражданство жены, а именно не должен лишать ее гражданства и заставлять ее принимать гражданство мужа Декларации о ликвидации дискриминации в отношении женщин от 7 ноября 1967 г. // Центр гражданского образования и прав человека. Документы по правам человека, http: //pcgo. narod.ru/biblioteka/dokumenty. htm.

На специальную защиту в силу Декларации о пожилых людях от 16 декабря 1991 г. вправе рассчитывать соотечественники за пределами Российской Федерации, являющиеся пожилыми людьми Декларация о пожилых людях от 16 декабря 1991 г. // . В частности пожилые люди должны иметь возможность жить с достоинством и быть защищенными от эксплуатации и плохого обращения, к ним должны относиться вне зависимости от их возраста, пола, расы, вероисповедания, благосостояния и т.д. Там же.

российская федерация соотечественник международный

Также к соотечественникам за пределами Российской Федерации применима Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают от 13 декабря 1985 г., согласно которой защита прав человека и основных свобод, предусмотренных в международных документах, должна быть также обеспечена в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают от 13 декабря 1985 г. / Действующее международное право. Т. 1 - М.: Московский независимый институт международного права. 1996 г.С. 255-259. . Одно из важнейших признанных этой Декларацией прав иностранцев в стране своего проживания - право на сохранение своего родного языка, культуры и традиций Там же, ст. 5. . Указанная Декларация применима как к соотечественникам за пределами Российской Федерации, не имеющим гражданства той зарубежной страны, в которой они проживают.

Таким образом, международно-правовое законодательство в области защиты соотечественников за пределами Российской Федерации предусматривает как общие принципы защиты таких лиц, так и специализированную защиту с учетом индивидуальных особенностей статуса соотечественников за пределами Российской Федерации, чем существенно отличается от внутригосударственного законодательства Российской Федерации, дифференцирующего свою защиту в отношении соотечественников за пределами Российской Федерации только по признаку наличия или отсутствия у своих соотечественников российского гражданства.

Включение в текст Конституции РФ от 1993 г. положения о признании составной частью правовой системы Российской Федерации общепризнанных принципов и норм международного права обусловило проблему соотношения взаимодействия международного и внутригосударственного (российского) права.

В отечественной международно-правовой доктрине сформировались две основные теории приведения в действие норм международного права в рамках внутригосударственного правопорядка: теория "трансформации" и "имплементация" См.: Гаврилов В.В. Теории трансформации и имплементации норм международного права в отечественной правовой доктрине // Московский журнал международного права. 2001. № 2. .

Трансформация рассматривается исследователями как возможное осуществление норм международного права в государстве через придание международно-правовым нормам силы национального права посредством издания внутригосударственного правового акта См.: Там же. .

Пример попытки российской трансформации норм международного права в области защиты соотечественников за пределами Российской Федерации выглядит следующим образом: в соответствии со ст.6 Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" законодательство в области отношений с соотечественниками основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" " (ред. от 18. 07.2006) // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670. . По существу, как такового преобразования каких-либо определенных международно-правовых норм во внутригосударственное право в данной статье названного Федерального закона нет, поскольку лишь обозначена основа для внутригосударственного законодательства, которой являются общепризнанные принципы и нормы международного права.

Более удачной нормой в этом плане, представляется п.2 ст.5 данного Федерального закона, о том, что государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников основывается на признании неотчуждаемости и принадлежности каждому от рождения основных прав и свобод человека и гражданина См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" " (ред. от 18. 07.2006) // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670. , что согласуется с принципом Всеобщей декларации прав человека: "Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах" Всеобщая Декларация прав человека. Принята и провозглашена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Сборник документов. М.: Изд. группа: НОРМА - ИНФРА * М. 1998 г.С. 39 - 44. .

Согласно этой же норме Федерального закона цель государственной политики в отношении соотечественников - реализация и обеспечение среди прочих права соотечественников за пределами Российской Федерации осуществлять свободный выбор места жительства или права на возвращение в Российскую Федерацию См.: Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" " (ред. от 18. 07.2006) // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670. . Приведенная норма воспроизводит положения ст.13 Всеобщей декларации прав человека о праве человека свободно передвигаться и выбирать себе место жительство в пределах каждого государства, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну Всеобщая Декларация прав человека. Принята и провозглашена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Сборник документов. М.: Изд. группа: НОРМА - ИНФРА * М. 1998 г.С. 39 - 44. .

Обозначив примеры трансформации, как приведение в действие норм международного права в рамках внутригосударственного законодательства, с этой же позиции следует рассмотреть общие принципы имплементации Примечание: в переводе с английского «implementation" - осуществление, претворение в жизнь. на примере зарубежных стран.

В странах континентальной Европы имплементация международных норм зачастую происходит на конституционном уровне. Так, Конституция ФРГ от 23 мая 1949 г. провозглашает общие правила международного права составной частью права Федерации, международные правила имеют приоритет перед национальными законами и создают права и обязанности для граждан ФРГ непосредственно Конституция ФРГ от 23 мая 1949 г. / Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общей ред. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л.А. Окунькова.Т. 1. - М.: НОРМА. 2001 г., С. 565. . В этом прослеживается определенная схожесть с Конституцией РФ от 1993 г., в Российской Федерации, как уже отмечалось выше, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ч.4 ст.15). Тождественность в том, что международные нормы признаются составной частью национальной правовой системы.

Конституция Италии от 22 декабря 1947 г. определяет, что правовой порядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права Конституция Италия от 22 декабря 1947 г. / Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общей ред. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л.А. Окунькова. Т. 2. - М.: НОРМА. 2001 г., С. 95. . Иная формулировка закреплена в Конституции Испании от 6 декабря 1978 г., согласно которой международные договоры квалифицируются как часть ее внутреннего законодательства Конституция Испании от 6 декабря 1978 г. / Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общей ред. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л.А. Окунькова. Т. 2. - М.: НОРМА. 2001 г., С. 33. .

В Швейцарии нет специальной конституционной нормы о соотношении международного права и внутригосударственного Конституция Швейцарии от 18 апреля 1999 г. / Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общей ред. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л.А. Окунькова. Т. 3. - М.: НОРМА. 2001 г., С. 531. . А Конституция Болгарии от 13 июля 1991 г. содержит специальную норму о том, что ратифицированные, опубликованные и вступившие в силу международные договоры являются частью внутреннего права страны Конституция Болгарии от 13 июля 1991 г. / Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общей ред. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л.А. Окунькова. Т. 1 - М.: НОРМА. 2001 г., С. 381. .

Приоритет международного договора перед национальным законом установлен во французской правовой системе. Согласно Конституции Франции от 4 октября 1958 г., международный договор, надлежащим образом ратифицированный, превалирует перед национальными законами с момента опубликования Конституция Франции от 4 октября 1958 г. / Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общей ред. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л.А. Окунькова. Т. 3 - М.: НОРМА. 2001 г., С. 401. . Аналогичный приоритет международного договора над внутренним законом закреплен и в Конституции РФ от 1993 г., а именно: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

В Конституции США от 17 сентября 1787 г. закреплен принцип равенства: договор и внутренний закон имеют равную силу, а коллизионный вопрос решается в следующем порядке: в случае издания позднего внутреннего закона, противоречащего договору, применению судом подлежит внутренний закон, при условии, что невозможно разумное согласование расходящихся положений Конституция Соединенных Штатов Америки от 17 сентября 1787 г. / Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф.В. В. Маклаков - 2-е изд., исправ. и доп. - М.: Издательство БЕК, С. 22. .

Конституция Украины от 28 июня 1996 г. частью национального законодательства объявляет те действующие международные договоры, согласие на обязательность которых, дано Верховной Радой Конституция Украины от 28 июня 1996 г. / Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общей ред. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л.А. Окунькова. Т. 3. - М.: НОРМА. 2001 г., С. 287. .

Таким образом, формулировка ч.4 ст.15 Конституции РФ от 1993 г. при ее сравнении с большинством приведенных примеров является более широкой по содержанию, поскольку содержит упоминание об общепризнанных принципах международного права, об общепризнанных нормах международного права, о международных договорах Российской Федерации, а также закрепляет безусловный приоритет правил международного договора над внутригосударственными законами Российской Федерации.

Размещено на Allbest.ru