Нагляд як спосіб забезпечення законності у публічному адмініструванні

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Навчально-науковий інститут заочного та дистанційного навчання

Кафедра теорії держави та права

Курсова робота

з навчальної дисципліни: "Адміністративне право ч.2"

на тему: "Нагляд як спосіб забезпечення законності у публічному адмініструванні"

Виконав: студент 1-К-А

навчальної групи 2 курсу

Кашицин Максим Сергійович

Київ - 2013

Зміст

Вступ

Розділ 1. Загальний огляд джерел за темою курсової роботи

Розділ 2. Поняття, місце та види нагляду в системі способів забезпечення законності

2.1 Поняття забезпечення законності у публічному управлінні

2.2 Система способів забезпечення законності

Розділ 3. Адміністративний нагляд як спосіб забезпечення законності у публічному управлінні

3.1 Адміністративний нагляд міліції

3.2 Адміністративний нагляд державними інспекціями

Розділ 4. Прокурорський нагляд

4.1 Нагляд прокуратури в публічному управлінні

4.2 Предмет нагляду і повноваження прокурора

4.3 Акти прокурорського реагування

Висновок

Список використаної літератури

Вступ

Дисципліна і Законність в державному управлінні забезпечується завдяки трьом основним способам - проведення контролю, здійснення нагляду та за допомогою звернень громадян. Проте цим конкретним юридично значущим діям передує утворення певного економічного підґрунтя правомірної поведінки членів суспільства, переконання, яке виявляється в попередженні, роз'ясненні, вихованні, а також в утворенні певних моральних стимулів законослухняної поведінки суб'єктів державного управління. Їх також слід розглядати як способи забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні.

Діяльність яка забезпечує законність має державно-правовій характер, а органи, що її здійснюють (органи виконавчої влади, міліція, прокуратура, різні державні інспекції, служби, суди, деякі громадські утворення тощо), наділяють юридично-владними повноваженнями. Таку діяльність вважають способами забезпечення законності. Всі ці способи мають притаманні тільки їм риси, закріплені відповідними нормативними актами, проте, вони пов'язані між собою єдністю мети - забезпечення суворого додержання вимог законності й дисципліни всіма суб'єктами державного управління.

Саме нагляд, як об'єкт курсової роботи, буде висвітлюватись як спосіб забезпечення законності. При розгляданні предмета курсової роботи нагляд виступить як спосіб забезпечення законності, саме, у публічному адмініструванні. За кінцеву мету даної курсової роботи, ми візьмемо вивчення нагляду як способу забезпечення законності у публічному адмініструванні.

Розділ 1. Загальний огляд джерел за темою курсової роботи

Сьогодні як у наукових працях, так і в чинному законодавстві досить часто як синонім до терміну "контроль" вживається термін "нагляд", проте слід визнати, що їх розрізнення ще недостатньо досліджено. На нечіткість розмежування цих понять звертає увагу Д.М. Овсянко, зазначаючи, що деякі органи виконавчої влади можна назвати контрольно-наглядовими, оскільки в окремих випадках майже не можливо відокремити контрольні функції від наглядових [1, c. 169.]. адміністративний нагляд законність публічне

Не лише у працях багатьох юристів, представників різних галузей права, терміни "контроль" і "нагляд" вживаються в якості ідентичних, а й, наприклад, у визначенні термінів в статті 1 "Закону України про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" [40, ст. 1]. Так, А.В. Міцкевич об'єднує поняття контролю та нагляду за дотриманням законів єдиним терміном "нагляд", наголошуючи, що нагляд здійснюється прокуратурою, судом, правоохоронними органами тощо [2, с. 65].

Контроль вважається ширшим за нагляд, тобто нагляд також можна розглядати як елемент контролю, як звужений контроль, але звужений лише відносно сфери свого застосування. Нагляд має більш вузьку сферу застосування [4, с. 219].

Сьогодні думки дослідників щодо наповнення значення термінів "контроль" та "нагляд" не є одностайними. Слід зазначити, що і в довідкових джерелах немає єдиного визначення терміну "контроль". Деякі автори визначають контроль як специфічний різновид юридичного процесу, як правову форму діяльності або як функцію компетентних державних органів [7, с. 25; 8, с. 57-58].

У сфері соціального управління контроль визначається як спостереження і перевірка відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням та виявлення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від принципів організації і регулювання, при чому потрібно забезпечити спрямованість контролю на своєчасне і повне виявлення відхилень від норми функціонування, встановлення місць їхнього виникнення, причин і винних виконавців, надання допомоги для подолання недоліків, своєчасне розпізнавання та розкриття нових назрілих проблем, а також узагальнення передового досвіду [11, с. 112].

Непоодинокими є випадки збігу значень термінів "державний нагляд" і "державний контроль" в науковій літературі та законодавстві. Так, наприклад, відповідно до ст. 1 Декрету Кабінету Міністрів України "Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення", державний нагляд - це діяльність спеціально уповноважених органів виконавчої влади по контролю за додержанням підприємцями стандартів, норм і правил при виробництві та випуску продукції (виконанні робіт, наданні послуг) з метою забезпечення інтересів суспільства і споживачів в її належній якості, безпечної для життя, здоров'я й майна людей і навколишнього середовища [12]. Необхідно зазначити, що у цьому випадку термін "нагляд" майже не відрізняється від терміну "контроль", який здійснюється іншими органами. Таким чином, можемо стверджувати, що науковці та законотворці не здійснюють чіткого розмежування понять "контроль" та "нагляд".

Крім загального визначення терміну "контроль" існують ще й вузькоспеціальні визначення цього терміну, в яких контроль трактується як, наприклад, аналітична функція управління, що полягає у спостереженні за ходом певних процесів, порівнянні величини контрольного параметра із заданою парадигмою, виявленні відхилень від програми або як елемент управління економічними об'єктами і процесами, що складається з нагляду за ними з метою перевірки їх відповідності стану, передбаченому законами, юридичними нормативними актами, а також програмами, планами, договорами, проектами, угодами [14, с. 829].

Вірним, на мою думку, є твердження О.Ф. Андрійка про те, що контроль - це об'єктивна реальність розвитку соціальної системи, він певною мірою характерний для усякого суспільного ладу. Демократичні процеси, що відбуваються в усіх сферах нашого суспільства, починаючи із переосмислення ролі держави, кардинальних змін у структурі державної влади та економіки, вносять зміни і в розуміння необхідності контролю як об'єктивного явища їх подальшого розвитку [15, с. 49].

Аналізуючи поняття "контроль", потрібно звернутися до тлумачень, які пропонують юридичні словники та енциклопедії. Контроль пояснюється як систематична перевірка виконання законів, директив, постанов і указів або як державні чи громадські заходи з нагляду, перевірки, обліку діяльності, поведінки фізичних і юридичних осіб, тобто контроль є перевіркою з метою забезпечення вірності і законності визначених дій та процесом відслідковування фактичного виконання планів [26, с. 265]. На думку М.С. Студенікіної, контроль полягає у спостереженні за відповідністю діяльності підконтрольного об'єкта приписам, отриманим від об'єкта, тобто органів або посадових осіб. Контролем також називають систематичну конструктивну діяльність керівників і органів управління, керівників підприємств, організацій та їхніх підрозділів щодо забезпечення єдності рішення і виконання, досягнення визначеної мети, відповідності фактичних результатів роботи запланованим або визначеним органами вищого рівня [34, с. 591].

У контексті управлінської діяльності науковці, як правило, не приділяють особливої уваги розмежуванню понять "контроль" та "нагляд". Так, наприклад, у науковій доробці "Теория юридического процесса" йдеться про забезпечення систематичного та постійного нагляду (контролю) за діяльністю державних органів та посадових осіб, про суб'єкти, які здійснюють нагляд і контроль, а також про зміст контроль-наглядової діяльності [5, с. 48-49]. Таким чином, юристи-науковці фактично ототожнюють поняття "контроль" і "нагляд", а в юридичному мовленні вживають їх як однорідні та ідентичні.

Непоодинокими є випадки використання в юридичній літературі термінів "контроль" та "нагляд" як взаємозамінних. Так, Н.В. Вітрук, яка вказує на те, що серед державних органів, які здійснюють конституційний контроль, є спеціалізовані органи конституційного контролю у вигляді органів конституційного нагляду [7, с. 25]. У статті "Прокурорський нагляд за законністю оперативно-розшукової діяльності: його проблеми" І. Козьяков вказує: "Що ж стосується організації, тактики, методів й засобів здійснення оперативно-розшукової діяльності, то це питання на сьогодні в Україні вирішується для прокуратури негативно, що суттєво обмежує предмет прокурорського нагляду і повноваження прокурора в його діяльності й, по суті, виводить оперативно-розшукову діяльність з-під контролю" [35, с. 85].

Таким чином за допомогою інформаційної бази, науковим публікаціям, підручникам вітчизняних і закордонних вчених, нормативно-законодавчим актам та іншим джерелам, ми спробуємо розібратись чому саме нагляд, як окремий засіб, є одним зі способів забезпечення законності.

Розділ 2. Поняття, місце та види нагляду в системі способів забезпечення законності

2.1 Поняття забезпечення законності у публічному управлінні

Законність - це комплексне (принцип, метод, режим) соціально-правове явище, що характеризує організацію і функціонування суспільства і держави на правових засадах. Це адміністративно-правовий режим, за допомогою якого забезпечується верховенство права і закону, виконання нормативних установлень в суспільстві.

Забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні досягається в процесі повсякденної діяльності державних органів і знаходить своє зовнішнє відображення в припиненні порушень законів і дисципліни; здійсненні заходів щодо ліквідації причин і умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян, громадських організацій; притягненні до відповідальності та покаранні осіб, винних у порушенні законності й дисципліни; створенні атмосфери невідворотності покарання за порушення вимог законності й дисципліни; вихованні працівників апарату управління в дусі суворого додержання наявних правил. Цим забезпечують додержання законності кожною ланкою державного управління, кожним службовцем з метою організації їх чіткої роботи, підтримання державної дисципліни, а також охорону й захист прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб у повсякденній діяльності апарату управління. Таким чином законність, по-перше передбачає наявність законів, що виражають волю народу і відображають пізнані об'єктивні закономірності суспільного розвитку, по-друге, означає одноманітне розуміння, застосування, безумовне та чітке виконання законів і основаних на них інших правових актів усіма державними органами, посадовими особами, громадянами, громадськими формуваннями, а також усіма іншими суб'єктами суспільних відносин.

Законність у сфері державного управління ґрунтується на таких основних принципах:

1) загальнообов'язковість законів для всіх без винятку органів, закладів, організацій, посадових осіб, громадян тощо. Саме в цьому виявляється загальність приписів, які містяться у законах і підзаконних актах;

2) єдності законності, тобто одноманітному розумінні та застосуванні законів на всій території держави;

3) неприпустимості протиставлення законності та доцільності. Це означає, що сам закон є вищим ступенем прояву доцільності.

У діяльності державного апарату законність виявляється у тому що:

- всі рішення, що приймаються державним органом, мають відповідати чинному законодавству

- рішення, що приймаються державним органом, мають не виходити за межі повноважень цього органу, тобто вони можуть прийматися тільки з питань, що віднесені до його компетенції;

- усі рішення державних органів приймаються у такому порядку і таких формах, які відповідають нормативним приписам;

- взаємовідносини державних органів з недержавними структурами, громадянами та їх об'єднаннями, а також іншими громадськими формуваннями (органи самоорганізації населення) здійснюються у межах взаємних прав та обов'язків, які визначені на законних підставах

2.2 Система способів забезпечення законності

Забезпечення державою реалізації законності відбувається за допомогою системи її гарантій, до яких відноситься наявність у держави загальних умов забезпечення режиму законності (політичні передумови; економічні передумови; ідеологічні передумови; організаційні передумови) та спеціальних засобів забезпечення режиму законності (організаційно-структурні формування; організаційно-правові методи). Взаємодія організаційно-структурних формувань, тобто державних органів і недержавних структур, на які покладено обов'язок з підтримання і зміцнення режиму законності, та організаційно-правових методів, тобто видів діяльності організаційно-структурних формувань, практичних прийомів, операцій, форм роботи, які ними використовуються, утворює особливий державно-правовий механізм забезпечення законності.

В юридичній теорії та практиці ці організаційно-правові методи прийнято називати способами забезпечення законності.

Залежно від змісту, характеру, особливостей застосування юридичних наслідків розрізняють такі способи забезпечення законності:

a) контроль;

b) нагляд;

c) звернення до державних органів із заявами, пропозиціями, скаргами з питань забезпечення законності.

Контроль як одна з важливих функцій державної влади та управління дозволяє не лише виявляти, але й попереджувати помилки і недоліки в роботі учасників управління, віднаходити нові резерви та можливості [29, с. 23].

Аналогічне тлумачення співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду дає М. Руденко, який вказує, що держава здійснює контроль (нагляд) за додержанням правових приписів через відповідні служби, інспекції, комітети, комісії, управління, відділи, прокурорський нагляд є "видом (частиною) державного контролю в цілому" [36, с. 30]. На думку деяких дослідників, у системі органів контролю особливе місце займає прокуратура, а прокурорський нагляд включають у так званий загальний контроль [38, с. 14]. Необхідно зауважити, що в Україні серед державних органів існують, по-перше, органи, що мають назву, яка вказує на їх контрольну чи наглядову діяльність та, по-друге, органи, у назві яких безпосередньо не згадуються терміни "контроль" або "нагляд", проте до їхньої компетенції відноситься здійснення контрольної чи наглядової діяльності. Проте, ні назва органу, ні назва повноважень не є загальногалузевим критерієм розрізнення "контролю" і "нагляду". Вказані назви - це тільки формальний критерій їх розмежування, оскільки "нагляд" органів нагляду, органів з наглядовими повноваженнями, законодавець досить часто характеризує за допомогою терміну "контроль", тобто нагляд знаходить свій вираз у певній контрольній діяльності, а отже, "нагляд", по суті є не що інше як "контроль". Саме це вказує на синонімію цих понять у контексті відповідного нормативно-правового акту.

Таким чином, сьогодні виникла необхідність розрізнити терміни "контроль" і "нагляд", а не зводити їх до одного терміну "контроль". Теоретично можливо перейменувати, наприклад, "адміністративний нагляд" на "адміністративний контроль", проте, беручи до уваги традиції і спадкоємність у праві, ймовірність того, що це відбудеться в дійсності є невисокою, оскільки існують сталі стереотипи юридичного світогляду, традиції у мові закону, а спадкоємність у праві є запорукою стабільності. Крім того, хоча в юридичному мовленні ці терміни часто вживаються як ідентичні та взаємозамінні, найчастіше під терміном "нагляд" розуміються такі різновиди нагляду, як прокурорський нагляд та судовий нагляд, або в межах поняття "контроль", як загального, розглядають власне контроль та нагляд.

Контроль - основний спосіб забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, один із найважливіших елементів державного управління. Без організації та здійснення контролю неможлива належна робота державного апарату, інших підконтрольних державних структур. Контроль також є одним із основних дисциплінуючих чинників поведінки громадян. У державному управлінні контроль поширюється на всі сфери: народне господарство, соціально-культурну, адміністративно-політичну діяльність, міжгалузеве державне управління. Саму контрольну діяльність здійснюють шляхом перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів тощо.

Головними напрямами здійснення контролю в сфері державного управління є:

1) додержання планової, фінансової, ціноутворюючої, договірної, технологічної, виконавчої, трудової та інших видів державної дисципліни;

2) використання державних ресурсів;

3) виконання природоохоронного законодавства;

4) підбір і розміщення кадрів у державному секторі;

5) виконання соціальних програм та ін. [15, с. 50].

Контрольна діяльність включає низку послідовних дій, які можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. В свою чергу, вони самі наповнюються конкретними стадіями-діями.

На підготовчій стадії: 1) обирають об'єкт контролю; 2) визначають предмет контролю (встановлюють, що саме слід перевірити); 3) встановлюють засоби здійснення контролю; 4) підбирають (призначають) осіб, які здійснюватимуть контроль; 5) складають плани його проведення.

На центральній (аналітичній) стадії здійснюють збирання й оброблення інформації. Зібрану інформацію (часто одержану з різних джерел) аналізують, порівнюють із реальним станом справ на об'єкті, який перевіряють.

До підсумкової стадії належать такі дії, як: 1) прийняття рішення за результатами контролю; 2) доведення його до адресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю); 3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об'єкті; 4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю [15, с. 50].

Контролю притаманні свої принципи:

· під законність (тобто, контроль має здійснюватись тільки в межах конкретних нормативних приписів);

· неупередженість;

· універсальність (це означає, що контроль має охоплювати всі ділянки державного, господарського та соціально-культурного будівництва);

· систематичність (проводиться не одноразово, час від часу, а за певною схемою, постійно);

· безсторонність (досягається шляхом покладення завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах);

· реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів);

· дієвість, оперативність, результативність (припускають швидке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлень про порушення, запобігання правопорушенням і причинам, що їм сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення у відповідних випадках винних до відповідальності);

· гласність (дозволяє, а в деяких випадках і стає обов'язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю) [16, с. 83].

Контроль можна класифікувати: за органами, які його здійснюють; за сферою діяльності, яка підлягає контролю; за формами його проведення.

За органами які здійснюють контроль:

- органи законодавчої влади;

- Президент України та його Адміністрація;

- представницький орган АРК - Верховна Рада АРК;

- органи виконавчої влади;

- судові органи;

- спеціальні контролюючі органи (державні інспекції та служби);

- органи місцевого самоврядування [16, с. 84].

За сферою діяльності, яка підлягає контролю: контроль поділяють на відомчий, міжвідомчий і над (або поза) відомчий.

- Відомчий контроль здійснюють міністерства та відомства всередині відповідної структури (тому його ще називають внутрішньовідомчим або просто внутрішнім контролем). Такий контроль тісно пов'язаний із завданнями, що стоять перед міністерствами й відомствами. Загальні питання його організації та проведення регулює Порядок здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю. Відповідно до цього акта в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади створюються і функціонують самостійні внутрішньовідомчі контролюючі структури - контрольно-ревізійні підрозділи, завданням яких є перевірка фінансово-господарської діяльності підпорядкованих їм державних (казенних) підприємств, установ і організацій. Порядок організації і проведення ревізій та перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій визначається інструкціями, які затверджують керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за погодженням із Головним контрольно-ревізійним управлінням України (далі - ГоловКРУ). Здійснюючи керівництво відповідними сферами управління, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції видають акти, організовують і контролюють їх виконання. Повноваження цих органів, у тому числі й контрольні, закріплено в законах, положеннях про відповідні міністерства й відомства, управління (відділи) місцевих органів державної виконавчої влади, статутах державних підприємств, установ і організацій. У міністерствах і відомствах для здійснення контрольних функцій утворюють відомчі інспекції, групи. Контрольні повноваження покладають також на юридичні служби та юрисконсультів [16, с. 85].

- Сутність міжвідомчого контролю полягає в тому, що його здійснює орган міжгалузевої компетенції за виконанням загальнообов'язкових правил, які діють у відповідній сфері. Першою особливістю міжвідомчого контролю є те, що він виключає підпорядкованість, тобто здійснюється органом іншої відомчої належності. Друга особливість такого контролю полягає в тому, що коло питань, яке має право перевіряти орган міжвідомчого контролю, є вузьким, спеціальним, тобто прив'язане до завдань, які стоять перед цим органом. Наприклад, Державний комітет статистики України контролює тільки порядок організації та ведення статистичної звітності міністерствами, державними комітетами та іншими відомствами. Міністерство фінансів України за допомогою ГоловКРУ здійснює контроль за використанням грошових коштів, матеріальних цінностей, їх збереженням, контролює стан і достовірність бухгалтерської звітності. Вони не втручаються в інші функціональні повноваження підконтрольного органу. До міжвідомчого контролю слід віднести й контроль з боку різних спеціалізованих державних інспекцій, служб, комісій, комітетів, управлінь тощо, які структурно входять до складу відповідних міністерств чи відомств. Це пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції, підрозділи Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації, митної служби, управлінь цивільної авіації та ін. Згідно з наданими їм повноваженнями вони здійснюють контроль за додержанням загальнообов'язкових правил у різних сферах діяльності - промисловості, сільському господарстві, транспорті, охороні природи тощо [16, с. 86].

- Надвідомчий контроль здійснюють органи загальної компетенції - Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації з питань господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва, незалежно від відомчого підпорядкування об'єктів контролю.

Ще однією характерною рисою зазначених видів контролю є те, що тільки за результатами відомчого й надвідомчого контролю винну особу можна притягнути до дисциплінарної відповідальності за тих обставин, що перевірки здійснюють вищі посадові особи, які наділено правом прийому на роботу. Результатом проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності.

За формами його проведення контроль здійснюють у формі:

- перевірок (обстеження й вивчення окремих напрямів фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складають довідку або доповідну записку),

- ревізій (документальний контроль фінансово-господарської діяльності, за наслідками якої складають акт),

- витребування звітів тощо.

Контроль слід відрізняти від близького до нього виду державної діяльності - нагляду, хоча вони мають деякі спільні ознаки. Їх поєднують єдина мета - забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, форми здійснення роботи - перевірки, витребування звітів, пояснень тощо, обов'язковість вказівок. Але контроль, на відміну від нагляду, проводиться повсякденно й безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган - прокуратура. (Санітарний, пожежний нагляд і деякі інші види діяльності неточно називаються наглядом. Насправді ж - це контроль.) Різна у них і нормативна база. Головне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, - це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об'єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об'єкта) й самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратуру позбавлено таких можливостей. Наприклад, органи пожежного, санітарного нагляду, ветеринарного контролю можуть прийняти рішення про призупинення (за наявності підстав для цього) роботи підконтрольного їм об'єкта до усунення виявлених ними правопорушень. Такі їх дії фактично прирівнюються до управлінської діяльності адміністрації цих об'єктів або вищих відносно них органів. Крім того, вони можуть самостійно притягати до адміністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб об'єктів, експлуатацію яких призупинено [16, с. 87].

Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Прокурор приносить протест, вносить припис або подання про усунення порушень закону або виносить постанову про дисциплінарне провадження, провадження в справі про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо винних осіб, але самостійно ніяких конкретних дій щодо ліквідації (припинення) протиправної ситуації не здійснює.

Слід відзначити, що наведені ознаки, притаманні контролюючим органам і прокуратурі, не завжди представлені в повному обсязі.

Контроль з боку цих органів відрізняється від контролю в загальновизнаному розумінні ще й тим, що державні інспекції і служби не мають права застосовувати заходи дисциплінарної відповідальності.

Отже, контроль можна охарактеризувати як складову частину (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законів України, інших нормативних актів, додержання дисципліни й правопорядку та полягає у втручанні контролюючих органів у оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов'язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів [17, с. 15].

Нагляд - це здійснення спеціально уповноваженими органами цільового спостереження за станом законності, фіксації його порушень і вжиття заходів щодо притягнення порушників до відповідальності.

Метою нагляду є виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків і притягнення винних до відповідальності, без права втручатися в оперативну й господарську діяльність піднаглядних об'єктів, зміни чи скасування актів управління.

Суб'єктами здійснення нагляду є державні органи (міліція, прокуратура, інспекції). Належність тієї чи іншої структури до суб'єктів нагляду визначається відповідними нормативними актами. Так, наприклад, Закон України "Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України" від 7 березня 2002 року зобов'язує її працівників здійснювати в межах своєї компетенції нагляд за дорожнім рухом військових транспортних засобів.

До основних принципів за якими здійснюється нагляд відносять:

· пріоритетність безпеки у питаннях життя і здоров'я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності;

· підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду відповідним органам державної влади;

· рівності прав і законних інтересів усіх суб'єктів господарювання;

· гарантування прав суб'єкту господарювання;

· об'єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду;

· наявності підстав, визначених законом, для здійснення державного нагляду;

· відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду;

· неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду;

· невтручання органу державного нагляду у статутну діяльність суб'єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону;

· відповідальності органу державного нагляду та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб'єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства;

· дотримання умов міжнародних договорів України;

· незалежності органів державного нагляду від політичних партій та будь-яких інших об'єднань громадян;

Звернення громадян - є особливим способом забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, який суттєво відрізняється від контролю та нагляду. Під зверненням громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. На відміну від інших способів забезпечення законності, ініціаторами перевірок тут виступають не державні утворення (їх посадові особи), а громадяни. Звертаючись до компетентних органів із заявами та скаргами, вони сигналізують про виявлені ними порушення законності й дисципліни, тим самим дозволяючи повноважним органам розібратися в суті справи, притягнути, якщо на це є підстави, до відповідальності винних [17, с. 16]. Звернення громадян за захистом своїх прав у компетентні органи є важливим засобом забезпечення їх прав і свобод, законності й дисципліни в цілому.

Таким чином, забезпечення законності та дисципліни в публічному управлінні досягається в процесі повсякденної діяльності державних органів і знаходить своє зовнішнє відображення в припиненні порушень законів і дисципліни; застосуванні заходів з ліквідації причин і умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян, громадських організацій; покарання осіб, винних у порушенні законності та дисципліни; у створенні атмосфери неминучості покарання за порушення вимог законності та дисципліни; у вихованні працівників апарату управління в дусі суворого дотримання державної дисципліни. Цим забезпечується суворе дотримання законності кожною ланкою державного управління, кожним його працівником з метою організації їх чіткої роботи, підтримання державної дисципліни, а також охорони та захисту прав і законних інтересів громадян у повсякденній діяльності апарату управління.

Розділ 3. Адміністративний нагляд як спосіб забезпечення законності у публічному управлінні

Адміністративний нагляд - це здійснення спеціальними державними структурами цільового спостереження за дотриманням виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами і організаціями та громадянами правил, передбачених нормативними актами. Його суб'єктами є, спеціально створені з цією метою, державні структури: а) міліція; б) інспекції; в) прокуратура.

3.1 Адміністративний нагляд міліції

Адміністративний нагляд міліції - це систематичний нагляд за точним і неухильним дотриманням посадовими особами та громадянами правил, що регулюють громадський порядок і громадську безпеку з метою попередження і припинення порушень цих правил, а також виявлення порушників і притягнення їх до встановленої законом відповідальності (кримінальної чи адміністративної) або вжиття до них заходів громадського впливу.

Методами адміністративного нагляду міліції є:

а) безпосереднє спостереження в громадських місцях за виконанням громадянами та посадовими особами загальнообов'язкових правил;

б) періодичні перевірки виконання органами, посадовими особами, громадянами встановлених правил;

в) виявлення порушень у ході перевірки скарг, заяв, пропозицій та іншої інформації про правопорушників.

Адміністративний нагляд міліції поділяється на загальний (нагляд за дотриманням загальнообов'язкових та інших правил - правила перебування іноземців, правила дозвільної системи; правила паспортної системи тощо) і спеціальний (нагляд за поведінкою певної категорії громадян - встановлюється лише стосовно чотирьох категорій повнолітніх осіб: а) визнаних судами особливо небезпечними рецидивістами; б) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо під час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства; в) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо вони після покарання або умовно-дострокового звільнення від відбування покарання, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, систематично порушують громадський порядок і права інших громадян, вчиняють інші правопорушення; г) засуджених до позбавлення волі за злочини, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.).

3.2 Адміністративний нагляд державними інспекціями

При розгляданні питання Адміністративного нагляду державними інспекціями слід зазначити, що усі інспекції залежно від компетенції можна поділити на дві групи:

1) ті, що мають повноваження міжвідомчого (надвідомчого) характеру (ДАІ, Держпожнагляд, тощо) є державними інспекціями. Вони здійснюють свої функції у межах наданої компетенції незалежно від відомчої підпорядкованості об'єктів.

2) ті, що не мають таких повноважень, тобто здійснюють свої функції тільки в межах того чи іншого відомства (інспекція польотів цивільної авіації, інспекція особового складу, тощо).

Система державних інспекцій за характером зв'язків з органами державної виконавчої влади неоднорідна. Класифікуючи за цією ознакою, можна говорити про дві групи державних інспекцій:

1) організаційно відокремлена група держінспекцій, підпорядкована безпосередньо уряду (Держгортехнагляд - щодо дотримання правил з безпечного проведення робіт у промисловості та гірському нагляді);

2) група інспекцій, які є цілком або частково структурними підрозділами центральних органів державної виконавчої влади (міністерств, відомств).

Характерною щодо цього є діяльність добре нам відомої ДАІ, Держпожнагляду, органів санітарного нагляду або державної контрольно-ревізійної служби в Україні. Підпорядкованість державної інспекції тій чи іншій державній структурі фіксується у відповідному положенні. Положення про ці інспекції затверджує Кабінет Міністрів України.

Повноваження державних інспекцій умовно можна поділити на три види:

1) з розробки норм і правил, виконання яких контролює інспекція. Повноваження даного виду, як правило, полягають у наявності в інспекцій прав готувати різні проекти норм, правил тощо і вносити їх на розгляд відповідного органу управління;

2) з організації і здійснення нагляду. Як правило, це такі права:

- одержувати та витребувати матеріали (документи);

- обслідування на місці; давання обов'язкових приписів і вказівок;

- дозвільні повноваження (пуск, введення в експлуатацію, встановлення номерних знаків тощо);

- давання експертних висновків (пожежний нагляд, архітектурний будівельний контроль);

- мати свого представника в комісії з приймання, розслідування аварій тощо;

3) із застосування заходів державного примусу. Названа група повноважень, як правило, закріплюється у відповідних статтях Кодексу про адміністративні правопорушення. Наприклад, повноваження ДАІ із застосування заходів державного примусу (ст. 222): 122, 123, 124, 126, 127, 128 (перевищення швидкості; порушення вимог дорожніх знаків, інших правил руху тощо).

Щодо прокуратури, то у даний час, згідно з п. 9 Перехідних положень Конституції України, вона продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів. У юридичній теорії і практиці ця функція визначається як загальний нагляд прокуратури. Вона регламентована Законом "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 р.

Розділ 4. Прокурорський нагляд

4.1 Нагляд прокуратури в публічному управлінні

В організаційно-правовому розумінні загальний нагляд є ніщо інше, як один з напрямів єдиного прокурорського нагляду Як частка цілого він не може претендувати на весь правовий простір, який відведено даному цілому. І вже внаслідок цього цей нагляд не може бути загальним, а тим більше тоталітарним, про що говорять деякі недалекоглядні політики. Загальний нагляд діє на тому правовому полі, яке не охоплюється іншими напрямами прокурорського нагляду. Але й воно підвладне йому не цілком, а лише у тій частині, де застосовується безпосередньо закон, тобто підзаконні нормативні акти не стосуються предмета його відання [35, с. 84].

На частині, яка залишилася, загальний нагляд повинен ще раз утиснутися, тому що він не може бути суцільним і здійснюється лише на тих об'єктах і у тих правових сферах, щодо яких у прокурора є відомості про порушення закону.

Але й це обмеження не є остаточним, оскільки прокурор має справу не з будь-якими відомостями про порушення закону, а лише з тими, які вимагають прокурорського реагування. З того, що залишилося, треба зробити ще одне віднімання, тому що загальний нагляд не поширюються на громадян. Відповідна норма закону, яка це передбачає, є декларацією і ніколи не застосовувалася, навіть за часів культу особи. Якщо вона і використовується, то лише ділками від політики, які видають з себе борців з тоталітаризмом, навіть там, де його немає [35, с. 84].

Таким чином, загальний нагляд є таким лише за назвою. Фактично - це обмежена жорсткими правовими рамками діяльність прокурора по виявленню порушень закону та умов, що їм сприяють, з метою їх усунення (запобігання), поновлення порушених прав, притягнення правопорушників до відповідальності.

Безплідними є спроби зобразити загальний нагляд як засіб адміністративного втручання у господарську діяльність підприємств. По-перше, таке втручання прокурору заборонено законом (ст. 19 Закону про прокуратуру). По-друге, при здійсненні загального нагляду прокурор не має владно-розпорядчих повноважень. Його вимоги про усунення порушень закону, у тому числі й у господарській діяльності, обов'язкові лише для розгляду (крім приписів) У частині виконання вони ґрунтуються на авторитеті закону та здатності прокурора переконати правопорушника у необхідності добровільного усунення вчинених ним порушень. На практиці такі рекомендації приймаються до виконання у 97 % випадків, що свідчить про їх високу ефективність. Вимоги прокурора обов'язкові для виконання лише в одному випадку - коли спрямовані на усунення очевидних порушень закону, але цей виняток тільки підтверджує загальне правило [35, с. 85].

Загальний нагляд є соціальним в усіх своїх напрямах, але перш за все тих, де здійснюється безпосередній захист конституційних прав та свобод людини і громадянина. Ця діяльність є комплексною і здійснюється шляхом: 1) вирішення скарг, які надходять до прокуратури; 2) нагляду за виконанням законів про скарги громадян; 3) нагляду за відповідністю закону актів про права і свободи громадян; 4) звернення до суду із заявами в інтересах громадян. Вона охоплює усі об'єкти й усі правові сфери, у зв'язку з чим може вважатися всеохоплюючою. Прокурорами щорічно вирішується понад 300 тис. скарг з вжиттям заходів щодо поновлення порушених прав громадян.

При здійсненні нагляду за виконанням законів прокурори щорічно опротестовують до 100 тис. незаконних правових актів. Кожний сьомий з них - на рахунку місцевої представницької влади та органів державного управління.

Додаткову соціальну значущість має профілактична спрямованість "нагляду". У широкому розумінні до запобігання злочинам зводиться вся загально наглядова діяльність, оскільки у процесі її здійснення викриваються правопорушення незлочинного характеру, які могли б призвести до негативних наслідків подвійного вигляду, перетворитися у злочини або сприяти їх вчиненню. У вузькому розумінні це прокурорський нагляд за виконанням законів про профілактику злочинів. Предметом такого нагляду є виконання правових норм, які містяться у Державній програмі боротьби із злочинністю, затвердженій Верховною Радою України 25 червня 1993 р., а також у законах "Про організаційно-правові заходи боротьби із злочинністю", "Про боротьбу із корупцією", "Про органи та служби у справах неповнолітніх та спеціальні заклади для неповнолітніх" та ін. [36, с. 30].

При очевидних порушеннях прав громадян прокурор вказує винній стороні на допущене нею порушення та пропонує їй добровільно поновити порушене право. Цієї простої процедури досить для "мирного" розв'язання майже всіх таких правових суперечностей в інтересах обох сторін. В цьому легко розпізнається схвалювана світовим співтовариством модель розв'язання соціальних конфліктів за участю авторитетного посередника, у ролі якого уданому випадку виступає прокурор. Така процедура має потенціал, здатний привести до поновлення порушених прав найбільш швидким, економічним та моральним шляхом. Прокуратура не підміняє суд, а допомагає йому, визволяючи від значної маси правових спорів, які могли б, але не стали предметом судового розгляду внаслідок своєчасного використання прокурором своїх загально наглядових повноважень.

Об'єктивний підхід свідчить, що прокуратура США та країн Західної Європи має функції, подібні до загально наглядової або тотожні їй.

Наприклад, Генеральний прокурор США здійснює функцію впровадження та виконання федеральних законів. У структурі центрального апарату є відділи: з монопольних справ, з громадянських справ, з справ по охороні навколишньої природи та природних ресурсів, з податкових справ та ін. В Іспанії прокуратура веде спостереження за законністю та за додержанням прав і свобод громадян і охоронюваних законом суспільних інтересів.

За прокуратурою закріплені дві загально наглядові функції: нагляд за виконанням законів та за додержанням прав і свобод людини та громадянина.

4.2 Предмет нагляду і повноваження прокурора

Згідно статті 19 "Закону України про Прокуратуру" Предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є:

1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;

2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Предмет прокурорського нагляду узгоджується з об'єктом як частина з цілим, і зовнішніми межами першого відносно другого виступають межі нагляду. Треба мати на увазі, що предмет прокурорського нагляду порівняно з об'єктом є більш динамічною правовою категорією. Зміни соціально-економічних відносин закономірно спонукають до змін меж предмету прокурорського нагляду.

Для здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурори мають широкі повноваження, які визначено в статтях 20, 44 Закону "Про прокуратуру". За своїм змістом і призначенням їх можна поділити на дві основні групи [35, с. 85].

1. Повноваження щодо виявлення порушень законів, причин порушень і умов, що їм сприяють (ч. 1 ст. 20, ч. 1, 2 ч. 2 ст. 44 Закону "Про прокуратуру").

2. Повноваження щодо усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяли, І притягнення винних осіб до встановленої відповідальності (пп. 1, 2, 3, 4, 5, 6 ч. 2 ст. 20, пп. 2, 3 ч. 2 ст. 44, ст. 12, ст. 9, ч. 2 ст. 19 Закону "Про прокуратуру").

Першу групу складають повноваження:

· безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити в приміщення органів державної влади й органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості та належності, до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію, письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів і матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій та рахунків юридичних осіб й інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою;

· вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази й інші документи, одержувати інформацію про стан законності та заходи щодо її забезпечення;

· вимагати від керівників і колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;

· викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону;

· у будь-який час відвідувати місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установ, у яких засуджені відбувають покарання, установ для примусового лікування і перевиховання, опитувати осіб, що там перебувають, знайомитися з документами, на підставі яких ці особи затримані, взяті під варту або до них застосовано заходи примусового характеру;

· перевіряти законність наказів, розпоряджень і постанов адміністрації цих установ, зупиняти виконання таких актів, опротестовувати або скасовувати їх, вимагати від посадових осіб пояснень з приводу допущених порушень;

· розглядати заяви, скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб;

· брати участь у засіданнях органів державної влади й управління [35, с. 85].

Друга група включає такі повноваження прокурора:

§ опротестовувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих рад, підприємств, установ та організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб;

§ вносити подання або протест на рішення місцевих рад залежно від характеру порушень;

§ вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону й умов, що їм сприяли;

§ звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб;

§ давати приписи про усунення очевидних порушень закону;

§ негайно звільнити особу, яка незаконно перебуває в місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення позбавлення волі або в установі для виконання заходів примусового характеру;

§ опротестовувати або скасовувати накази, розпорядження і постанови адміністрації місць тримання затриманих, установ для виконання заходів примусового характеру, зупиняти виконання таких актів;

§ порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій [35, с. 86].

Отже, повноваження прокурора щодо своєчасного виявлення порушень закону, їх усунення та притягнення винних осіб до відповідальності забезпечують ефективність прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Ці повноваження реалізуються у формі відповідних актів, які є юридичними фактами, що породжують прокурорсько-наглядові правовідносини між прокурором і посадовими особами під наглядових об'єктів або громадянами.

4.3 Акти прокурорського реагування

Визначені законом повноваження прокуратури реалізують у формі актів прокурорського реагування: протест прокурора; припис прокурора; подання прокурора; постанова прокурора. Особливістю цих актів є те, що їх слід розглядати не тільки як право, а й як обов'язок прокурора реагувати на порушення закону.

Протест прокурора - один із основних правових засобів реагування прокурора на виявлені порушення закону. Протест на правовий акт (наприклад, наказ чи постанову про притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної чи матеріальної відповідальності) заявляють у разі, коли той суперечить законові. В ньому міститься вимога про усунення порушення, приведення акта відповідно до чинного законодавства або його відміну. Сферу застосування протесту не обмежено лише правовими актами. Закон передбачає можливість опротестування незаконних дій, щоб припинити їх і поновити порушене право.

Протест заявляє прокурор, його заступник до органу, який видав цей правовий акт, або до вищого органу. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта й підлягає обов'язковому розглядові відповідним органом або посадовою особою в десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляють прокурору [1, с. 43].

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.

Заяву до суду направляють відповідно до чинних положень цивільно-процесуального законодавства, а також із урахуванням підвідомчості та підсудності справи.

...