Правова природа розпорядчих актів

Размещено на http://www.allbest.ru/

УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 340.1

Автореферат

ПРАВОВА ПРИРОДА РОЗПОРЯДЧИХ АКТІВ

Спеціальність 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень

ПАШУТІН ВАДИМ ВОЛОДИМИРОВИЧ

Харків - 1998

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі теорії та історії держави і права Університету внутрішніх справ.

Науковий керівник:

Погрібний Ігор Митрофанович, кандидат юридичних наук, доцент, заступник начальника кафедри теорії та історії держави і права Університету внутрішніх справ.

Офіційні опоненти:

Копєйчиков Володимир Володимирович, доктор юридичних наук, професор кафедри теорії держави і права Національної академії внутрішніх справ України;

Петришин Олександр Віталійович, кандидат юридичних наук, доцент кафедри теорії держави і права Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого.

Провідна установа: Одеська державна юридична академія, кафедра теорії держави і права.

Захист відбудеться "26" лютого 1999 року о 10-00 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради К.64.700.03 при Університеті внутрішніх справ за адресою: 310080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Університету внутрішніх справ за адресою: 310080, м Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий "19" січня 1999 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.Є. Кириченко.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Актуальність дослідження зумовлюється станом проблеми правової визначеності розпорядчих актів та її значущістю для вдосконалення правового регулювання у сучасній Українській державі. Розширення сфери такого регулювання, швидка переміна соціальних умов, необхідність скорішого досягнення стану стійкого економічного розвитку, обмеження часових, матеріальних ресурсів роблять актуальним завдання вибору найбільш ефективного комплексу інструментів регулювання суспільних відносин. Складовою частиною цього комплексу є правові акти в усьому їх розмаїтті. Для найбільш оперативного та ефективного їх підбору, рішення конкретних завдань управління суспільством вкрай необхідна визначеність якостей, можливостей кожного виду правових актів. Відсутність відповідних рекомендацій, нормативних вимог до видання цих актів призводить до їх неефективного використання у правовому регулюванні.

Юридичні акти, як одне з основних правових явищ, були і є об'єктом досліджень як в теорії права, так і галузевих правових науках. При цьому достатньо глибоко досліджені окремі їх види: нормативно-правові та правозастосувальні акти. Пріоритет таких досліджень пояснюється значущістю цих актів у механізмі правового регулювання суспільних відносин, їх розповсюдженістю - вони складають більшу частину усіх юридичних актів. Наукові пошуки дозволили одержати результати, які мають велике теоретичне та практичне значення для діяльності державних органів, правотворчої та правозастосувальної практики, проте, вони не можуть вичерпати усього розмаїття юридичних актів, обумовленого їх призначенням. Спрямованість досліджень у галузі юридичної природи правових актів, що склалась на теперішній час виявляє, як мінімум, дві актуальні проблеми, які потребують вирішення науковцями. На одну з них звернув увагу С. С. Олексєєв. Він цілком справедливо стверджує, що нормативні та індивідуальні акти розглядаються роз'єднано, відсутній комплексний порівняльний аналіз і відповідно до цього не проводяться чіткі відміни між актами у різних значеннях цього терміна, а акти у кожному із значень, які вживаються, не отримують узагальненої теоретичної характеристики Алексеев С.С. Общая теория права. - М, 1982. - Т.2. - С. 193..

Друга актуальна проблема, на погляд автора, полягає в тому, що подальше удосконалення характеристик та уточнення ознак досліджених видів правових актів показує, що відомі види не охоплюють усього їх розмаїття. Виявляються значущі акти та приписи, які залишаються за межами активних наукових досліджень.

Серед указаних невивчених актів окремими авторами відзначаються такі, що встановлюють напрямки діяльності органів, організацій, визначають результати, яких необхідно досягнути, орієнтують їх на посилення уваги до певних сфер діяльності.

Пропозиція назвати ці специфічні приписи та акти, що їх містять, розпорядчими з'явилась на початку 1960 - х років. Братусь С.Н., Самощенко И.С. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. - М, 1962. - С. 63-64. Звернення автора до їх дослідження обумовлено поширеністю таких актів у теперішній час: вони містяться в ряді постанов Верховної Ради України, указів та розпоряджень Президента України, в актах, що видаються органами виконавчої влади. Розпорядчі приписи мають місце в підзаконних актах, виданих органами внутрішніх справ - міністерством, управліннями обласного та міського рівня, значна частина таких приписів міститься в окремих видах планів діяльності ОВС.

Незважаючи на тривале видання розпорядчих актів, вони до цього часу не підлягали детальному дослідженню, не вивчалась їх юридична природа, проте науковці, які звертали на них увагу у своїх роботах, були майже одностайні у висловленні думки про необхідність їх глибокого дослідження.

З'ясування правової природи розпорядчих актів здатно сприяти вирішенню двох визначених проблем. Правова визначеність розпорядчих актів дозволяє також окреслити їх місце у системі юридичних актів, заповнити прогалину у класифікації елементів цієї системи, що в свою чергу сприяє більш чіткому визначенню меж понять нормативного та правозастосувального актів, робить безпідставними спроби прирахувати розглядувані акти до одного з цих видів.

Розробка правової природи розпорядчих актів має актуальність не тільки для теорії права, але й для інших юридичних наук, що вивчають проблеми державного будівництва та місцевого самоврядування. Питання розмежування повноважень, визначення компетенції органів державної влади залишаються достатньо складними і тісно пов'язані з регламентацією діяльності цих органів по виданню різноманітних правових актів, серед яких чимале місце займають розпорядчі.

Розпорядчі акти привернули до себе увагу також у дослідженні проблем державного управління. У деяких роботах прямо підкреслюється, що не можна недооцінювати значення таких актів, оскільки вони впливають на діяльність державних органів, посадових осіб, іноді - на зміну в системі правових норм, є причиною видання нормативних актів. Попова В.И. Юридические свойства актов государственного управления. //Акты управления. - Иваново. - 1987. - С. 74. Разом з тим, значення розпорядчих актів може бути визначено лише на підставі їх властивостей, які потребують вивчення.

Таким чином, актуальність теми полягає у необхідності визначення правової природи актів, які фактично використовуються у правовому регулюванні та з'ясування їх місця у правовій системі з метою скорішого забезпечення їх ефективності та законності, в тому числі, в діяльності органів внутрішніх справ.

Практична необхідність дослідження розпорядчих актів зумовлюється тим, що в юридичній практиці продовжується видання таких актів без формулювання вимог до їх законності, без чіткого розуміння їх можливостей у правовому регулюванні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження пов'язана з окремими "Пріоритетними напрямками фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 рр.", затвердженими рішенням колегії МВС України від 28 лютого 1995 р. № 4 км/2. На підставі висновків дисертації, відповідно до п. 1.3. "Пріоритетних напрямків" вносяться пропозиції для вдосконалення регулювання розпорядчої діяльності ОВС. Розглянута практика видання розпорядчих актів органами внутрішніх справ та іншими органами виконавчої влади може служити для розвитку досліджень, передбачених п. 1.4. - "Органи внутрішніх справ у системі органів державної влади та правоохорони Української держави". Управлінський характер розпорядчих актів обумовлює зв'язок дослідження з напрямком за п.2.4. "Організаційно-управлінські та професійні проблеми діяльності органів внутрішніх справ". Таким чином, тема дисертаційного дослідження знаходиться в руслі відомчої програми досліджень, пов'язана з напрямками, які розробляються за рішенням колегії МВС в Університеті внутрішніх справ, де виконана дисертація.

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає у комплексному аналізі розпорядчих актів, обґрунтуванні їх певного значення як окремого виду правових актів, визначенні їх ознак, формулюванні поняття розпорядчого акту, при цьому головна мета - з'ясування їх правової природи.

Поняття юридичної природи актів охоплює собою юридичні властивості, їх юридичну силу, форму або види актів, межі їх дії у просторі та у колі суб'єктів суспільних відносин, що регулюються цими актами.

Така мета сформульована на передумовах виникнення проблем у класифікації актів, виявлення таких, що за своїми ознаками не відповідають вже відомим - нормативним та правозастосувальним. Крім того, ця мета виходить із прямої вказівки ряду авторів на необхідність дослідження нетипових правових актів, які запропоновано називати розпорядчими. Досягнення мети базується на вивченні та обгрунтуванні достовірності запропонованої деякими дослідниками (І.С. Самощенко, Р.Ф. Васильєв, В.М. Карташов) гіпотези про видову відокремленість та значущість розпорядчих актів.

Відповідно до цього у дисертації сформульовані такі задачі:

як вихідний пункт дослідження проаналізувати сучасний стан і розробку проблеми класифікації юридичних актів за їх змістом;

проаналізувати зміст розпорядчих актів, виявити суттєві та формальні ознаки, які відрізняють їх від нормативно-правових та правозастосувальних актів, обґрунтувати їх самостійність, як виду юридичних актів;

дослідити функції актів, що вивчаються, виділити ті, що вказують на самостійне значення цих актів, на основі функцій визначити місце і роль розпорядчих актів у правовому регулюванні та охарактеризувати їх соціальну цінність;

визначити співвідношення розпорядчих актів з розпорядчою діяльністю, розпорядчої діяльності органів внутрішніх справ та законності і на підставі цього сформулювати гарантії законності цієї діяльності;

проаналізувати найменування розпорядчих актів, які склались у практиці, визначити залежність цих найменувань від змісту актів;

провести класифікацію розпорядчих актів, що видаються державними органами, в тому числі органами внутрішніх справ, визначити їх юридичну силу, окреслити особливості кожного виду;

визначити та сформулювати вимоги до розпорядчих актів органів внутрішніх справ, рекомендації для видання, обґрунтувати їх значущість для забезпечення законності цих актів.

Об'єктом дослідження є акти органів державної влади, в тому числі органів внутрішніх справ. Специфіка проблеми, яка полягає у близькості розглядуваних актів за своїми характеристиками до нормативно-правових та правозастосувальних, зумовила необхідність вивчення як допоміжного об'єкта і двох останніх видів актів і на емпіричному, і на теоретичному рівні.

У дослідженні використані теоретичні положення, висновки відносно характеристик різних правових актів, які викладені у працях спеціалістів у галузі теорії права. Такі матеріали містяться у монографічних роботах, навчальних посібниках, статтях, дисертаційних дослідженнях В.В. Копєйчикова, П.М. Рабіновича, О.В. Сурілова, П.Є. Недбайла, В.В. Лазарева, М.С. Строговича, І.Я. Дюрягіна, О.В. Міцкевича, Д.А. Керимова, А.С. Піголкіна, В.М. Кудрявцева, К.М. Княгініна, В.М. Синюкової, Ю.С. Решетова, С. О. Комарова, І.М. Вопленка, О.Ф. Шебанова, М.І. Матузова, В.М. Горшеньова, В.К. Бабаєва, Л.С. Явича, І.С. Самощенка, В.О. Котюка, В.М. Карташова та ін. Також використані окремі теоретичні положення та висновки, які викладені у роботах з державного права В.А. Федосової, Д.А. Гайдукова, М.Г. Старовойтова, І.Н. Пертцика, Л.П. Шмайлової. Управлінський аспект розпорядчих актів обумовив уважне вивчення наукової літератури з адміністративного права та управління таких авторів: М.І. Єропкіна, В.А. Юсупова А.П. Клюшниченка, Р.С. Павловського, О.П. Коренєва, П.Т. Василенкова, Л.В. Коваля, Д.М. Овсянка, О.М. Бандурки, В.І. Новоселова, Д.М. Бахраха, В.Д. Малкова, А.М. Омарова, Р.Ф. Васильєва, О.Є. Луньова, Н.А. Ямпольської, Б.М. Лазарева, Б.П. Курашвілі, Б.В. Дрейшева, В.І. Ремньова, Г.А. Туманова та ін.

Проаналізовано юридичні акти, що видаються Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Донецькою, Луганською, Запорізькою державними адміністраціями. Розглядались також акти органів внутрішніх справ. Проаналізовані з точки зору їх юридичного змісту накази, розпорядження та вказівки, що видані начальниками Донецького, Луганського та Запорізького обласних і міських управлінь МВС України у 1996, 1997 роках, накази, розпорядження та вказівки деяких райвідділів Донецького міського управління внутрішніх справ УМВС України у Донецькій області.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна одержаних результатів визначається метою та задачами дослідження. У роботі вперше в юридичній літературі виконаний загальнотеоретичний комплексний аналіз розпорядчих актів, визначена їх правова природа. Проаналізовано джерела, в яких поставлена проблема розпорядчих актів, сучасний стан розробки проблеми класифікації юридичних актів у теорії права. Вперше сформульовано поняття розпорядчого акта. В дисертації обґрунтовується його видова самостійність, виявляється загальне й особливе в розпорядчому та нормативно-правовому й правозастосувальному актах.

Вперше прийнята спроба нетрадиційного вирішення дискусійних питань про юридичну силу та нормативність актів типу "доведення до відома", "перекладаючих зміст нормативних актів керівних органів". Обґрунтовано висновок про приналежність таких актів до розпорядчих.

У роботі досліджені функції розпорядчих актів, визначено їх місце в механізмі правового регулювання, показана їх соціальна цінність.

Дістала подальшого розвитку та обгрунтування точка зору тих авторів, які наполягають на самостійному значенні розпорядчої діяльності, як виду юридичної діяльності. Особлива увага приділена розпорядчій діяльності органів внутрішніх справ, яка раніше не вивчалась. Розроблені вимоги до розпорядчих актів, які видаються органами внутрішніх справ. Зроблена класифікація розпорядчих актів за різними підставами, вперше сформульовані вимоги до них, визначені рекомендації до їх видання.

Враховуючи наукову значимість, новизну результатів дослідження, на захист виноситься такі теоретичні положення та висновки:

розпорядчі акти є окремим видом юридичних актів і за своїми ознаками відрізняються від нормативно-правових та правозастосувальних актів;

розпорядчі акти виконують певні функції у правовому регулюванні суспільних відносин і є факультативним елементом механізму правового регулювання;

розпорядчі акти мають допоміжний характер і здійснюють своє призначення в комплексі з правовими нормами, на реалізацію яких ці акти спрямовані;

видання розпорядчих актів детермінується неефективною дією юридичних норм у певних соціальних умовах;

розпорядчі акти мають соціальну цінність як один із засобів забезпечення безперервності правового регулювання суспільних відносин;

розпорядчі акти мають гарантуючий вплив на режим законності діяльності органів внутрішніх справ і потребують гарантій законності їх видання.

Методологія дослідження. Методологічну основу дисертації складає діалектичний метод, вивчення природи розпорядчих актів побудовано на їх зв'язку з діяльністю по виданню цих актів, взаємозв'язку з іншими видами юридичних актів. Вивчаються фактори, які детермінують видання розпорядчих приписів, вказують на їх причинно-наслідковий зв'язок з іншими суспільними явищами.

Поряд із цим використані також приватно-наукові методи: метод системного аналізу при вивченні місця розпорядчих актів у системі юридичних актів, метод порівняльного аналізу при виявленні ознак цих актів, які відрізняють їх вид від інших, формально-логічний при класифікації розпорядчих актів та вимог до них, функціонально-структурний аналіз при визначенні місця розпорядчих актів у механізмі правового регулювання суспільних відносин, при вивченні їх співвідношення із законністю.

Практичне значення одержаних результатів. Виконана робота має наукову і практичну значущість. Вона певною мірою намічає новий напрямок розвитку теорії правових актів, який передбачає подальше вивчення властивостей розпорядчих актів, їх можливостей у правовому регулюванні. Дослідження в цьому напрямку тісно пов'язано з пошуком та обгрунтуванням найбільш ефективних правових форм управління діяльністю органів внутрішніх справ для здійснення їх завдань і функцій, для укріплення законності в їх діяльності.

Теоретичні положення та висновки дисертації можуть бути корисними для більш поглибленого дослідження розпорядчої діяльності органів внутрішніх справ та інших державних органів виконавчої влади. Окремі рекомендації по виданню розпорядчих актів можуть бути враховані при вдосконаленні діловодства в органах внутрішніх справ, при розробці заходів по забезпеченню законності внутріуправлінської діяльності ОВС.

Результати дослідження можуть бути використані також у навчальному процесі юридичних вузів та факультетів, у вищих навчальних закладах МВС України. Вони мають певну цінність як для теорії права, так і для адміністративного права, де традиційно присутня тема вивчення актів органів державного управління.

На підставі висновків дисертації сформульовані пропозиції до проекту Закону України "Про нормативно-правові акти".

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації відображені в публікаціях автора, обговорювались на кафедрі загально-правових дисциплін, вченій раді Донецького інституту внутрішніх справ, на кафедрі теорії та історії держави і права Університету внутрішніх справ. Автор неодноразово виступав з лекціями за темою дослідження перед практичними працівниками органів внутрішніх справ Донецької, Луганської, Запорізької, Дніпропетровської, Полтавської областей. Матеріали та висновки дисертаційного дослідження включені як окрема тема до навчального курсу "Актуальні проблеми теорії держави та права", що викладається в Донецькому інституті внутрішніх справ.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів, які поєднують п'ять підрозділів, шість пунктів, висновків, списку джерел, додатку. Повний обсяг рукопису - 193 сторінки. Список використаної літератури та нормативних актів займає 14 сторінок і становить 243 найменування. У додатку на трьох сторінках вміщено пропозиції до проекту Закону України "Про нормативно-правові акти" та довідка про їх використання.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкривається актуальність теми, об'єкт, предмет, мета та задачі дослідження, її зв'язок із науковими програмами Університету внутрішніх справ та МВС України, методологічна основа, наукова новизна та практична значущість.

Перший розділ "Правовий аналіз змісту та форми розпорядчих актів" присвячений огляду літератури, що стосується цієї проблеми, визначенню ознак розпорядчих актів, дослідженню функцій останніх у правовому регулюванні суспільних відносин.

У першому підрозділі автор робить аналіз літератури, присвяченої питанням юридичних актів, їх класифікації, окреслює основні моменти щодо постановки проблеми розпорядчих актів у дослідженнях вчених. В аналітичному плані розглядається стан розробки поняття правового акта та основних його видів, акцентується увага на тому, що одержала визнання двовидова характеристика правових актів. З одного боку, це привело до досить глибокого вивчення юридичної природи нормативних та правозастосувальних актів, з іншого - до постановки питання про існування актів, які не належать до означених видів. При цьому дисертант стає на точку зору тих авторів, які наполягають на самостійній значущості таких актів та на необхідності їх окремого дослідження. Правова природа розпорядчих актів потребує з'ясування, в першу чергу, з тієї причини, що такі акти видаються різними державними органами та посадовими особами. Відповідно суб'єкти видання передбачають виконання цими актами певної ролі у механізмі правового регулювання, здійснення ними ряду функцій. Враховуючи те, що такі акти видаються органами внутрішніх справ, автор вбачає потребу в дослідженні їх розпорядчих актів.

Другий підрозділ присвячений виявленню ознак розпорядчих актів. За підставу береться виказана в літературі гіпотеза про те, що вони займають проміжне положення між нормативними та правозастосувальними. Автор розглядає існуючі підходи до формулювання ознак нормативних та правозастосувальних актів, визначає такі їх дефініції, які можуть бути використані у дослідженні. При цьому виявляються родові ознаки, що об'єднують їх у категорію "правовий акт", та ознаки, що є диференціюючими і можуть бути використані для порівняльного аналізу з розпорядчими актами. Серед таких ознак визначаються наступні: по-перше, нормативні та правозастосувальні акти виражають різні методи правового регулювання суспільних відносин, відповідно метод абстрактного та метод казуального регулювання; по-друге, нормативні акти містять норми права, правозастосувальні - індивідуально-визначені правові приписи; по-третє, вони мають різні предмети регулювання - нормативні акти регулюють типові відносини, правозастосувальні - спрямовані на регулювання конкретних, індивідуально-визначених суспільних відносин; по-четверте, вони відрізняються за ступенем визначеності адресатів - нормативні акти звернені до персонально невизначеного кола осіб, а правозастосувальні - до персонально вказаних в них суб'єктів; остання відзнака полягає у можливості багаторазової реалізації нормативних актів та однократній дії актів застосування.

В результаті аналізу змісту розпорядчих актів, формулювання їх ознак та порівняння останніх з ознаками відомих видів правових актів автор приходить до підтвердження гіпотези про їх несхожість з нормативними та правозастосувальними актами, виділяє такі формальні ознаки, що не збігаються з ознаками двох останніх видів: їх адресати визначені в узагальненій формі; приписують здійснення певного виду дій або дій у певному напрямку; не встановлюють санкцій, які забезпечують виконання вказаних приписів. Автор підкреслює відміну розпорядчих приписів від рекомендаційних, яка полягає в тому, що адресат останніх одержує вказівку про бажаний розвиток подій і самостійно вирішує питання про реалізацію цих рекомендацій, а адресат розпорядчих приписів такої самостійності не має і повинен реалізувати їх. Подальше вивчення змісту розпорядчих актів дозволило сформулювати і такі їх ознаки, як піднормативність та субординаційний характер приписів, що містяться в них.

Виявленню суттєвих ознак розпорядчих актів присвячено вивчення детермінації діяльності по їх виданню. Найбільш характерними визначились казуальна та умовна форма детермінуючих факторів. Казуальна детермінація зводиться до того, що видання розпорядчих актів спричиняється недостатньою ефективністю нормативних приписів. Умовна детермінація полягає в комплексі умов, що перешкоджають реалізації нормативних приписів. Подібне становище викликано тим, що об'єктивно неможливо при нормотворчості передбачити всі умови реалізації створюваних нормативів. З цього виходить, що умовна детермінація розпорядчої діяльності має об'єктивний характер, а видання розпорядчих актів є об'єктивною потребою правового регулювання суспільних відносин. Детермінуючі фактори висвітлюють суттєвий бік розпорядчих актів. Вони є особливим видом юридичних актів, які виражають діяльність державних органів та посадових осіб у піднормативному регулюванні та спрямовані на посилення ефективності нормативних приписів, забезпечують безперервність правового регулювання суспільних відносин. Діяльність по їх виданню полягає у творчому, владному визначенні напрямку діяльності державних органів та посадових осіб для підвищення ефективності реалізації нормативних приписів.

У третьому підрозділі аналізуються функції розпорядчих актів, що допомагає з'ясувати їх сутність. Причому, під функціями розпорядчих актів автор розуміє напрямки їх впливу на суспільні відносини. Питання про функції ставиться також у зв'язку з необхідністю визначення ролі досліджуваних актів у механізмі правового регулювання суспільних відносин.

З розглянутих функцій більш повно характеризують природу розпорядчих актів спеціально-юридичні функції: правозабезпечувальна, цілевстановлююча, організаторська. Особливо виділяється правозабезпечувальна, яка спрямована на забезпечення реалізації юридичних норм, причому методи такого забезпечення відрізняються від тих, що притаманні правозастосуванню. Якщо правозастосування через видання відповідних актів забезпечує реалізацію правових приписів їх владною індивідуалізацією, то розпорядчі акти забезпечують таку реалізацію тим, що приписують створення необхідних умов, зосередження зусиль компетентних органів на найбільш важливих напрямках діяльності для втілення в життя юридичних норм. До основної слід віднести функцію цілевстановлення, в більшості розпорядчих актів вона відображена в їх тексті. Вказівка цілей у розпорядчому акті має значення не тільки для підкреслення спрямованості розпорядчого акта, але й вказує на соціальну мету механізму правового регулювання в певних умовах його функціонування. Як основна, також виявлена організаторська функція, яка більш виразна ніж в інших юридичних актах, оскільки за своєю суттю розпорядчі акти спрямовані на організацію виконання нормативних приписів, передбачають організаційні заходи щодо втілення юридичних норм у життя. Розпорядчим актам також притаманна управлінська функція, що пов'язано з їх яскраво вираженим управлінським характером. Ці акти мають вплив на діяльність підлеглих органів або посадових осіб з метою досягнення зазначеного в розпорядчому акті результату їх діяльності.

Вивчення функцій розпорядчих актів дозволило зробити висновок про те, що в механізмі правового регулювання ці акти відіграють роль факультативної ланки. Вони включаються до роботи лише при появі раніше розглянутих детермінуючих факторів, є елементом, який підвищує оперативність, швидкодію механізму. Своє функціональне призначення вони виконують у процесі реалізації права, за їх допомогою здійснюється більш ефективне втілення в життя юридичних норм. Тобто, ці акти займають певне місце у механізмі правового регулювання і не співпадають з іншими видами актів, проявляють своє самостійне значення як факультативний елемент цього механізму.

Така роль розпорядчих актів використана для обгрунтування їх соціальної цінності, що полягає в їх позитивній значущості. Під соціальною цінністю юридичного акта автор розуміє таку, що визначена В.В. Лазаревим, як корисність акта, його дійсна здатність служити задоволенню відповідних цілей та інтересів за об'єктивними потребами будь-яких соціальних груп. На відміну від правозастосувальних актів вони проявляють свою соціальну, а не індивідуальну цінність, оскільки охоплюють вид суспільних відносин та адресовані не окремій особі, а певному колу суб'єктів. Причому, вони проявляють свою соціальну цінність не як мета, а як засіб правового регулювання.

Вивчення факторів, детермінуючих видання розпорядчих актів, дозволило автору зробити висновок про інформаційну цінність розпорядчих актів, оскільки вони з'являються у разі проблем з реалізацією нормативних актів і сигналізують правотворчим органам про якість та соціальну ефективність законодавства. За змістом та кількістю розпорядчих приписів можна визначити окремі недоліки нормативних актів, для забезпечення реалізації яких, ці приписи видані.

Акти розпорядчої діяльності забезпечують безперервність правового регулювання, вони знімають протиріччя між загальністю юридичної норми та багатою різноманітністю умов реалізації її приписів. Ці акти є тією ланкою, яка спрямована на організацію та здійснення заходів для реалізації правової норми в заздалегідь непередбачених умовах, вони сприяють ефективній діяльності державних органів, зосередженню зусиль на найбільш важливих напрямках роботи.

Розглянуті характеристики розпорядчих актів дозволили сформулювати їх поняття.

Розпорядчий акт - це піднормативний офіційний письмовий документ субординаційного характеру, який видається вповноваженим органом держави або посадовою особою та визначає цілі, напрямки та характер діяльності підлеглих суб'єктів щодо забезпечення реалізації нормативно-правових приписів у певних соціальних умовах.

Визначаючи поняття розпорядчих актів та характеризуючи діяльність для їх видіння, автор звертає увагу на те, що вони відрізняються за змістом від понять "розпорядчий акт" та "розпорядча діяльність" в адміністративному праві. правова природа розпорядчий акт

У другому розділі "Значення та місце розпорядчих актів у системі гарантій законності діяльності органів внутрішніх справ" на підставі раніш виявлених властивостей та функцій досліджується місце розпорядчих актів у системі юридичних гарантій законності діяльності органів внутрішніх справ, через співвідношення законності з розпорядчою діяльністю формулюються вимоги до видання цими органами розпорядчих актів.

Виходячи з того, що взаємодія законності та змісту розпорядчих актів здійснюється через розпорядчу діяльність, автор у першому підрозділі розглядає співвідношення законності та розпорядчої діяльності органів внутрішніх справ. При цьому під законністю розуміється режим діяльності державних органів та посадових осіб по виданню розпорядчих приписів, що відповідає вимогам законів та підзаконних нормативних актів. Визначаються стадії розпорядчої діяльності, які мають особливості, що пов'язані з необхідністю аналізу ефективності дії правових норм, визначенням цілей видання розпорядчих актів. Далі формулюються вимоги, які спрямовані на забезпечення законності розпорядчої діяльності. Серед цих вимог виділяються такі, що мають значення виключно для розпорядчої діяльності. Оперативність передбачає своєчасну реакцію державних органів, зокрема органів внутрішніх справ, на проблеми в реалізації юридичних норм. Дослідження розпорядчих актів, які видавались протягом двох років управліннями внутрішніх справ окремих областей України, вказують на нерегламентованість процесу їх видання. В таких умовах набуває особливого значення активність та ініціатива органів внутрішніх справ у створенні цих актів. У зв'язку з тим, що видання розпорядчих актів часто детермінується місцевими умовами, які протидіють реалізації правових норм, особливого значення набуває вимога єдності законності. Органи внутрішніх справ зобов'язані враховувати такі місцеві умови, але не виходячи за межі закону.

Формулювання цілей видання в розпорядчих актах обумовлює особливості вимоги доцільності цих актів. Ця вимога, на погляд автора, містить в собі такі умови: відповідність сформульованих у розпорядчих актах цілей їх видання цілям нормативних приписів, на виконання яких спрямовані ці акти; відповідність спрямованості приписів розпорядчих актів ОВС цілям, які в них сформульовані; доцільність розпорядчих актів повинна знаходитись у межах закону.

Розгляд гарантій законності розпорядчої діяльності наводить автора на висновок, що нормативно закріплені гарантії мають загальне значення, розповсюджуються на інші види юридичної діяльності. В той же час з'ясовуються ряд спеціальних гарантій законності розпорядчої діяльності організаційного характеру. Таке положення автор пояснює фактичним здійсненням розпорядчої діяльності ОВС при відсутності на сьогодні її правової визначеності.

Дослідження показують, що діяльність для видання розпорядчих актів має багатоаспектне співвідношення з законністю. Вищезгадані вимоги до розпорядчої діяльності входять до змісту її законності. Крім того, ця діяльність є одним із засобів забезпечення законності функціонування органів внутрішніх справ. За її допомогою досягається законність внутріуправлінської діяльності ОВС, що посередньо впливає на законність управління в зовнішній сфері. Особлива роль розпорядчої діяльності в забезпеченні законності дозволяє розглядати її як відносно автономний елемент правової системи, який має самостійне значення.

Як засіб забезпечення законності діяльності ОВС, розпорядча діяльність сама забезпечується юридичними гарантіями, які, однак, не мають такої сильної гарантуючої дії, як у правотворчості та правозастосуванні. Таке положення виражає проблему необхідності нормативного закріплення вимог до діяльності для видання розпорядчих актів.

Другий підрозділ присвячений розробленню вимог до розпорядчих актів органів внутрішніх справ. При цьому враховується, що розпорядчі акти слід розуміти як форму виразу і одночасно як результат розпорядчої діяльності.

Внаслідок аналізу найменувань розпорядчих актів, які склалися на практиці, встановлено, що розпорядчі акти не мають суворо фіксованої назви і позначаються як наказ, розпорядження, вказівка, директива, план та інші, тобто їх юридичний зміст не прив'язаний щільно до назви актів. При вивченні планових актів органів внутрішніх справ встановлено, що вони містять до 40 % розпорядчих приписів. Виходячи з цього, дисертант пропонує вирішення проблеми юридичної природи планових актів через визнання за ними розпорядчого характеру, враховуючи разом з тим й індивідуальний характер певної частини приписів, які містяться у планових актах ОВС. Далі дисертант стає на точку зору авторів, які виступають проти однозначного закріплення назви юридичного акту за його юридичним змістом у зв'язку з тим, що акти з виключно розпорядчими приписами видаються досить рідко.

Значна кількість вивчених розпорядчих актів органів внутрішніх справ дозволила здійснити їх класифікацію за різними підставами: найменуваннями; суб'єктами, що їх видають; характером відносин, що регулюються; способом прийняття; ступенем складності акта; тривалістю дії; характером приписів, на виконання яких спрямовані акти; формами виразу актів. За допомогою такої класифікації виявлені акти - накази МВС та управлінь МВС України, що оголошують закони України, укази Президента та інші нормативні акти. Поставлене в літературі дискусійне питання про нормативність подібних актів, на погляд автора, вирішується віднесенням їх до розпорядчих. Виходячи з існуючого законодавства, він висвітлює проблему їх юридичної сили, що визначається, в першу чергу, юридичною силою норм, на реалізацію яких цей акт спрямований, а в другу - ієрархічним положенням суб'єкта, що видав розпорядчий акт. Дисертант ставить проблему щодо забезпечення відповідності текстів нормативних актів, які оголошуються, їх офіційним публікаціям та пропонує нормативно визначити порядок підготовки цих наказів, який забезпечував би їх видання у мінімальний термін після введення в дію нормативних актів, що оголошуються такими наказами.

На підставі проведених досліджень формулюються вимоги до розпорядчих актів, що видаються органами внутрішніх справ. Такі вимоги полягають у наступному: видавати розпорядчі акти можуть органи внутрішніх справ міського, обласного та більш вищого рівня, що обумовлюється співвідношенням характеру розпорядчих приписів та ступеня узагальненості завдань вказаних органів; розпорядчий акт повинен містити мету його видання, яка має бути ретельно узгоджена з метою закону або іншого нормативного акта, на реалізацію якого спрямований розпорядчий акт; обов'язковою вимогою є врахування компетенції органів або осіб, до яких звернутий розпорядчий акт.

Автор виділяє такий вид розпорядчого акта, як розпорядча резолюція та пропонує нормативно закріпити таку вимогу до них як обов'язкове зазначення в них заходів контролю за виконанням.

Таким чином розпорядчі акти поряд з іншими юридичними актами є певною гарантією законності діяльності органів внутрішніх справ у разі відповідності їх вимогам що пропонуються в роботі.

ВИСНОВКИ

Аналіз сучасного стану розробки проблем класифікації юридичних актів вказує на наявність таких, що не відповідають ознакам вже відомих - нормативно-правових та правозастосувальних актів. Встановлені особливі ознаки актів, що одержали назву розпорядчих: адресати в них визначені в узагальненій формі, вони приписують здійснення певного виду дій або дій у певному напрямку, встановлюють цілі таких дій, не містять санкцій, що забезпечують виконання розпорядчих приписів. Крім того, такі акти мають субординаційний характер, є піднормативними і, в той же час, не індивідуальними, спрямовані на забезпечення умов реалізації нормативних приписів.

Розпорядчі акти виконують певні спеціальні функції і відіграють роль факультативного елементу механізму правового регулювання суспільних відносин.

Проведені дослідження вказують на допоміжну роль розпорядчих актів у правовому регулюванні. Вони здійснюють свою гарантуючу дію на законність діяльності органів внутрішніх справ лише в комплексі з юридичними нормами. Разом з тим, таку гарантуючу дію розпорядчі акти мають у тому випадку, якщо вони відповідають розглянутим вимогам законності: чітке визначення в їх тексті цілей видання, їх відповідності цілям правових норм на реалізацію яких спрямовані розпорядчі акти; врахування компетенції адресатів розпорядчих актів. Ступінь узагальненості завдань різних структурних одиниць системи ОВС та узагальнений характер розпорядчих приписів дозволили зробити висновок про доцільність видання розпорядчих актів органами не нижче територіальних та галузевих управлінь ОВС.

Наявність таких спеціальних вимог до розпорядчих актів також вказує на правомірність відокремлення їх в окремий вид юридичних актів.

Таким чином, сформульовані ознаки та функціональні особливості розпорядчих актів підтверджують припущення про їх певне значення. Вони є окремим видом правових актів поряд з нормативними та правозастосувальними. Їх юридична природа виражається в їх сутності як інструмента забезпечення умов реалізації нормативних приписів, а соціальна цінність полягає в тому, що вони є засобом забезпечення безперервності правового регулювання. На видову самостійність цих актів вказує також їх функціональна характеристика та їх особливості як юридичної гарантії законності діяльності органів внутрішніх справ, окреме їх місце у механізмі правового регулювання суспільних відносин.

Одержані в ході дослідження дані та зроблені висновки про інформаційну цінність розпорядчих актів, юридичну природу актів, що оголошують закони та інші нормативні акти, співвідношення змісту юридичних актів та їх назв дозволили сформулювати пропозиції до проекту Закону України "Про нормативно-правові акти", що полягають у більш чіткому визначенні меж поняття нормативних актів та закріпленні їх зв'язку з розпорядчими.

Результати та зроблені висновки дисертаційного дослідження містять нові положення, які певною мірою розвивають теорію правових актів. Крім того, вони можуть знайти практичне застосування в діяльності ОВС та в законотворчості.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Розпорядчі акти та їх соціальна цінність// Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: Зб. наук. статей. - Донецьк, 1998. - № 1. - С. 58-62.

2. Деякі проблеми законності розпорядчих актів // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: Зб. наук. статей. - Донецьк, 1998. - № 2. - С. 18-22.

3. Функції розпорядчих актів //Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених: Зб. наук пр. - Харків, 1997. - Вип. 3 і 4. - С. 181-186.

4. Співвідношення законності та розпорядчої діяльності //Вісник Університету внутрішніх справ. - Харків, 1998 - Вип.3-4. - С. 78-84.

5. Розпорядчі акти та їх особливості //Вісник Університету внутрішніх справ. - Харків, 1998. - Вип. 3-4. - С. 84-90 (у співавторстві з Погрібним І.М.).

6. Распорядительные акты как вид правовых актов //Вісник Донецького університету: Серія В (економіка і право). - №2. - 1998. - С. 212-218.

АНОТАЦІЇ

Пашутін В.В. Правова природа розпорядчих актів. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень. - Університет внутрішніх справ, Харків, 1998.

Дисертація присвячена комплексному дослідженню та з'ясуванню правової природи таких юридичних актів, що містять узагальнені приписи і в теорії права одержали назву розпорядчих. Сформульовані ознаки, визначені спеціальні функції та сутність розпорядчих актів. Вивчені причини та умови видання таких актів, доведено, що вони є окремим видом правових актів поряд з нормативними та правозастосувальними, виявлена їх роль в регулюванні суспільних відносин. Виконана класифікація та вироблені вимоги до видання розпорядчих актів, розглянуто їх значення у забезпеченні законності діяльності органів внутрішніх справ.

Ключові слова: розпорядчий акт, нормативно-правовий акт, правозастосувальний акт, правове регулювання, законність, діяльність органів внутрішніх справ.

Пашутин В.В. Правовая природа распорядительных актов. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений. - Университет внутренних дел, Харьков, 1998.

Диссертация посвящена комплексному исследованию и определению правовой природы таких юридических актов, которые содержат обобщенные предписания и в теории права получили название распорядительных.

Выполнен анализ современного состояния классификации юридических актов и обозначены проблемы видовой принадлежности отдельных групп актов: содержащих обобщённые неконкретизированные предписания; актов планирования; актов, перелагающих содержание законов и иных нормативных актов высших органов власти. Обобщены изложенные в литературе предположения о сущности распорядительных актов. На основе гипотезы об их видовой обособленности выделены признаки, отличающие распорядительные акты от нормативно-правовых и правоприменительных. От нормативных они отличаются однократностью действия и отсутствием норм, а от правоприменительных - тем, что они не персонифицированы, не имеют казуального характера, не являются результатами юридического дела.

Рассмотрены и классифицированы факторы, детерминирующие издание распорядительных актов, установлено, что потребность в этих актах имеет объективный характер и обусловлена особенностями правового регулирования общественных отношений. На этой основе сформулирована сущность распорядительных актов как правового средства, направленного на повышение эффективности действия нормативных предписаний.

С целью определения роли распорядительных актов в механизме правового регулирования и изучения сущностных характеристик проанализированы их функции. Среди специально-юридических выделены такие функции как правообеспечительная, целеустанавливающая, организаторская, управленческая. Сделан вывод о том, что в механизме правового регулирования эти акты играют роль факультативного звена, которое включается в работу при возникновении определённых детерминирующих факторов.

Социальная ценность распорядительных актов состоит в том, что они проявляют себя как средство обеспечения непрерывности правового регулирования общественных отношений, снимают противоречие между общностью юридических норм и разнообразием условий их реализации. Эти акты являются правовым средством, направленным на организацию и осуществление мер по реализации правовых норм в заранее непредвиденных условиях, способствуют сосредоточению усилий государственных органов и должностных лиц на наиболее важных направлениях работы.

Сформулировано понятие распорядительного акта. Это - поднормативный официальный письменный документ субординационного характера, который издается уполномоченным органом государства или должностным лицом, определяет цели, направления, характер деятельности подчинённых субъектов по обеспечению реализации нормативно-правовых актов в определённых социальных условиях. При этом обращается внимание на то, что определяемое в данной работе понятие отличается от понятия "распорядительный акт" в административном праве.

На основании изученных особенностей и функций исследовано место распорядительных актов в системе гарантий законности деятельности органов внутренних дел, сформулированы требования законности такой деятельности. Она является одним из средств обеспечения законности и сама обеспечивается определенными юридическими гарантиями, которые, однако, не имеют такого сильного гарантирующего воздействия, как в правотворчестве и правоприменении.

Проанализированы наименования распорядительных актов, которые сложились в практике их издания.

Выявлены признаки распорядительных актов в некоторых планах деятельности органов внутренних дел, исходя из чего, предложено решить проблему их юридической природы через признание за ними распорядительного характера. На основе совпадения признаков сделан вывод о принадлежности к изучаемым актам приказов, объявляющих содержание законов и иных нормативных актов высших органов государственной власти.

Выполнена классификация распорядительных актов. Сформулированы требования к распорядительным актам, издаваемым органами внутренних дел:

- эти акты могут издаваться органами не ниже отраслевых и территориальных управлений;

- необходимым элементом их содержания является цель издания, которая должна быть тщательно согласована с целью закона или иного нормативного акта, на реализацию которого направлен издаваемый распорядительный акт;

- обязательно должна быть учтена компетенция тех субъектов, которым такой акт адресован.

Выполненные исследования позволили сделать вывод о видовой обособленности распорядительных актов. Они выполняют вспомогательную роль в механизме правового регулирования общественных отношений, участвуют в обеспечении законности деятельности государственных органов.

Ключевые слова: распорядительный акт, нормативно-правовой акт, правоприменительный акт, правовое регулирование, законность, деятельность органов внутренних дел.

Pashutin V.V. The Law Nature of Directive Acts. - Manuscript.

The dissertation for obtaining a scientific degree of the candidate of law sciences on the specialty 12.00.01 - theory and history of state and law; history of political and law teachings. - University of Internal Affairs, Kharkov, 1998.

The dissertation is devoted to the complex investigation and definition of law nature of such legal acts that contain generalized directions and they are called "directive" in the theory of law. The essence and special functions of them, and it's signs are formulated in the scientific paper. It observes the reasons and conditions of promulgation of such acts. It is proved the following in dissertation: these acts can be treated as special kind of legal acts together with normative and law-applicable acts; their role in the regulating of public relations. The classification is proposed here too, as well as the requirements for their publication are worked out. The author is investigating the significance of these acts in insuring legality in the activity of law enforcement agencies.

Key words: directive act, normative act, law-applicable act, legal regulation, legality, law enforcement agencies' activity.

Размещено на Allbest.ru