Государственная служба в РФ

Дух "общественного служения" должен лечь в основу нового неформального кодекса административной морали. О том, что это не утопия и не беспочвенные мечты, напоминают нам как некоторые эпизоды нашей собственной истории (например, весьма быстрые позитивные изменения, происходившие в среде российского чиновничества в 60-е годы прошлого века - в начале реформ Александра II), так и недавний опыт ряда западных стран.

2.3 Современные проблемы института государственной службы: расширение сферы публично-правового регулирования

Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников - аппарата Российской империи и Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика - она больше, нежели даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в нынешнем веке социально-политических катаклизмов, подобных нашим. И, пожалуй, интегрирующая российских чиновников всех времен черта состоит в том, что как нынешнее наше чиновничество, так и его предшественники "не дотягивают" до бюрократии в классическом значении этого слова. Для этого его действия (во всяком случае, в советские времена) были чересчур уж тесно переплетены с политикой и, с другой стороны, недостаточно обезличены и связаны нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не хватало и не хватает беспристрастности, да и просто компетентности в осуществлении своих полномочий, поскольку они, в отличие от бюрократов, отбирались и продвигались на основе не столько профессиональных достоинств, сколько "политических качеств" и протекции.

Помимо других своих ролей чиновничество в советское время выполняло роль мальчика для битья: политики любили демонстративно покритиковать неумелых или своекорыстных бюрократов, дабы дистанцироваться от непопулярных мер и продемонстрировать столь несложным способом свою "солидарность с народом". Между тем роль госаппарата в периоды, подобные нынешним, чрезвычайно важна и интересна. Да и вообще проблема роли чиновничества в эпоху политической трансформации - одна из ключевых, но, как можно видеть и из истории, и из современных попыток политических преобразований, универсального алгоритма ее решения до сих пор не найдено, а может быть, и вообще не существует.

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» способствует позитивному реформированию государственной службы в Российской Федерации, хотя, заметим, реформа государственной службы -- процесс достаточно длительный, сопряженный с многими другими реформами (правовой, экономической, государственной и т. п.), и он займет в России несколько лет. Вместе с тем, этот Закон содержит множество неясностей и недоработок, в нем не учтены и многие логически необходимые для выбранной системы и модели государственной службы фундаментальные положения публичной службы в странах Запада. Например, в Законе отсутствует классификация государственных служащих или лиц, относящихся к государственной службе; не выделяются лица, имеющие особый правовой статус; не содержится отсылочного положения о необходимости установления в других законодательных актах правового статуса лиц, находящихся на государственной службе, но не являющихся государственными служащими.

В целом наша административная система стала работать хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них - снижение уровня профессионализма. Оно вызвано тем, что наиболее квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, в основном переместившись в коммерческие структуры. Другое, более глубоко лежащее изменение вызвано, как это ни шокирующе звучит для настроенных по демократическому камертону ушей, исчезновением прежнего партийного "хозяина", который, пусть из соображений, далеких от подлинных общественных интересов, но все же достаточно жестко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря, аппарат служил, хотя и с ленцой и небескорыстно, не забывая о своих нуждах, своему партийному боссу. Теперь же прежний босс исчез, а служить обществу, как это, собственно, и должно быть, аппарат никто всерьез и не пытается научить. Борьба больше идет не за перестройку аппарата, а за роль его нового хозяина. В этих условиях, естественно, повысился уровень самостоятельности аппарата: освободившись от роли "слуги", он без шума, но весьма эффективно отвоевывает себе роль хозяина общества. Гигантски возрос и размах аппаратной коррупции, ставшей почти нормой поведения.

Само по себе стремление аппарата подчинить себе политику под флагом борьбы за независимость от произвола политиков характерно отнюдь не только для России, но имеет и некоторую российскую специфику. Как и на Западе, наша бюрократия стремится получить максимальное информационное преимущество, а также убедить общество и политиков в незаменимости своей компетентности. Еще М. Вебер отметил, что монополия на роль профессиональных экспертов - основа бюрократической власти. Отсюда и стремление к засекречиванию всего и вся. Однако в некоторых странах, например в США, этому стремлению существуют противовесы в виде как высокого профессионального уровня самих политиков, которых совсем не просто "водить за нос", так и возможности привлечения независимых экспертов из частного сектора. У нас же и разрыв между профессиональной компетентностью политика и администратора, как правило, очень велик в пользу последнего, и возможностей для независимого достоверного анализа гораздо меньше. Потому наши политики часто становятся заложниками информации и анализа, исходящих даже от не слишком квалифицированных чиновников.

Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государства в нашей истории. И это действительно так. Однако адепты такой точки зрения как-то упускают из виду, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свободы оставалось у людей. Как говорил наш великий историк Ключевский, "государство пухло, народ хирел". Немногие исключения из этой общей закономерности обязаны своим появлением прогрессивной роли либеральной бюрократии в реформаторские периоды нашей истории. Поэтому от состояния, от качества госаппарата, от ориентации и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в нашем обществе, находится сейчас на перекрестке. И очень важно задать верный импульс ее изменениям, сделать из нее передовую силу преобразований. Это может многое определить на десятилетия вперед. К сожалению, первое пятилетие реформ прошло без адекватного понимания важности этого обстоятельства, за что общество заплатило высокую и до конца еще не ясную цену.

Разумеется, Закон содержит и целый ряд норм, действительно способствующих формированию общественно необходимого статуса современной гражданской службы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом государственного служащего, гарантии и привилегии служащих... Однако в целом все же, по моему мнению, в духе Закона преобладает не принцип оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и достоинств, являющийся основой современной государственной службы в развитых странах и даже вошедший в ее формальное определение, а желание создать режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты.

Наиболее острыми проблемами, которые остаются во многом нерешенными в настоящее время являются следующие:

· Организационная нестабильность государственных структур;

· Слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части государственных служащих;

· Значительная коррумпированность государственного аппарата;

· Снижение престижа государственной службы;

· Резкое снижение дисциплины в государственном аппарате;

· Недостаточность и несистемность нормативно правового регулирования;

Недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении органов, занятых вопросами государственной службы.

III. Совершенствование системы государственной службы в РФ

3.1 Пути решения проблем государственной службы в современной России

Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии нашей государственной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направлении ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчерашнего), с другой - стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мере начнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных актов. Так что "поезд еще не ушел".

Надо сказать, подобная противоречивость присуща не только нам. И в западных странах сегодня можно видеть сходные противоречия в ожиданиях граждан, обращенных к своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоит различие между либеральными и социал-демократическими взглядами на роль государства. В одних странах существует исторически сложившийся крен в сторону либерализма, в других - в сторону социализма. Периодическая же смена правящих партий не позволяет "маятнику" отклоняться слишком уж далеко в какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничителя: либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая степень индифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить даже самое либеральное из современных западных правительств.

При этом, думается, одними карательными мерами проблемы не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентства Л. Джонсона был принят "Этический кодекс служащего", регламентирующий очень широкий, по-моему, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников. Так, под регламентацию попадают не только предельная цена принимаемых подарков, но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости к подчиненным. Но в целом нам тоже неплохо было бы сделать упор на подобного рода вещи, а не на "табель о рангах".

Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-правовое служебное отношение, необходимо создавать законодательство, регулирующее правовой статус других государственных служащих, состоящих в трудовых (частноправовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты определенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфические государственные задачи и функции, которые находятся в компетенции только высшей категории служащих. Государственно-служебное отношение «простых» государственных служащих будет возникать на основе другого способа замещения должности в государственной администрации -- путем заключения трудового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (трудовым, например). Реформа всей системы государственной службы положит начало реформирования административного права, регулирующего отношения публично-правового характера.

Первичным элементом в построении правовой модели государственной службы, на мой взгляд, вместо установленного в Законе принципа разграничения государственных должностей являются особые полномочия, выполняемые государственными служащими (выполнение лицами определенных полномочий -- это и есть государственная служба; реализация же других функций представляет собой деятельность не государственно-служебного характера). Однако ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служба -- это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, которые, как известно, бывают разные: от установленных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации до полномочий исполнительно-технического характера.

Публичные государственные служащие должны выполнять на постоянной профессиональной основе только особо определяемый в законодательстве круг функций и задач, для чего требуется наличие властных публично-правовых полномочий у этих служащих. Им государство доверяет выполнение данных функций и задач, а служащие обязуются на принципе верности служить государству (такое положение устанавливается в присяге государственного служащего). Примером различия между публично-правовыми и частноправовыми отношениями на государственной службе является и то, что хотя и служащие и рабочие (технический персонал) находятся на государственной службе, они осуществляют, как правило, различные виды деятельности: служащие занимаются духовной деятельностью, а рабочие -- физической.

Имеющиеся в литературе положения по данному вопросу в той или иной мере подтверждают, что установить такой порядок правильно и необходимо. Административное право выполняет различные функции в установлении и реализации дисциплинарной ответственности. Оно определяет круг субъектов и полномочия органов управления (должностных лиц) в осуществлении дисциплинарной власти. Применительно к установлению дисциплинарной ответственности ряда категорий государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним в дисциплинарном отношении лиц -- функции административного права более обширны. Его нормами определяются основания дисциплинарной ответственности, ее меры и порядок их применения. В настоящее время дисциплинарная ответственность некоторых категорий лиц полностью регулируется нормами административного права, например, военнослужащих срочной службы.

Заключение

Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения.

Государственная служба - важнейший инструмент государства. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалистами высшей квалификации.

К сожалению, засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом России. Кризис нынешней системы государственной службы напрямую отражается во всех сферах государства - в экономике, финансовой и банковской деятельности, в решении социальных вопросов, в науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике. Россия явно подошла к тому рубежу, когда от качества государственной службы, деятельности чиновничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и будущее всего государства.

Продвижение по службе должно определяться в первую очередь личными качествами служащего, его опытом, профессионализмом, компетенцией, квалификацией, пригодностью к данному виду службы.

Целесообразно дальнейшее укрепление нормативно-правовой базы государственной гражданской и военной службы развивать по пути повышения правового статуса органов управления государственной службой и кадровых служб государственных органов, установления четких правил, обеспечивающих увязку должностных перемещений государственных служащих с результатами труда, обучения и использования полученных знаний.

Сейчас в государственном аппарате желательно иметь руководителей - специалистов с высоким уровнем общего развития, а не узкопрофильных специалистов, хотя и они конечно нужны. Подбирая молодых, перспективных кандидатов, нельзя забывать, что наряду с соответствующим образованием у них должен быть определенный опыт работы по специальности. Такие качества руководителей, как широкий кругозор, должные моральные устои и организаторские специальности, не менее важны, чем знание специфики той или иной сферы государственного управления.

До сих пор не урегулированы законом такие разновидности государственной службы как правоохранительная (полицейская), и военная служба (в новом для нее законодательном обличии). Совокупность норм, регулирующих взаимоотношения чиновника и государство можно назвать особой отраслью права - служебным правом. Служебное право является базовым для государственного служащего и определяет его административно - правовой статус. Относительно новый закон о государственной гражданской службе некоторые исследователи даже называют «трудовым кодексом чиновников» во многом благодаря тому, что некоторые его положения во многом дублируют соответствующие нормы Трудового кодекса. Те взаимоотношения, которые не урегулированы служебным правом, регулируются нормами трудового законодательства.

Не следует забывать, что характерной чертой современной бюрократической системы, сформировавшейся в период «первичного накопления капитала» присущи существенные пороки, которые при отсутствии к ним должного внимания со стороны власти могут существенно снизить международный авторитет России, замедлить экономическое развитие.

В заключении хотелось бы добавить, что правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстает от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства.

госслужащий управление правовой

Список использованной литературы

1.Конституцию РФ.

2.Законы «О гос.службе», «О госюгражданской службе», «О гос.военной службе» и т.д.

1) Административное право: Учебник для вузов / Под ред. Д.Н. Бахраха, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова. - М.: Норма, 2005. - С. 273.

2) Административное право Российской Федерации. Изд. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М.: «ЗЕРЦАЛО ТЕИС», 1996.

3) Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. Д.М. Овсянко. - М.: Юристъ, 2003. - С. 75-98.

4) Государственная служба: теория и организация: Курс лекций / Под ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. - Ростов на Дону: Феникс, 2004. - С. 461 -494.

5) Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих/ А.Ф. Ноздрачев.- М.: «Статут», 1999.- С.37

6) Государственная служба (комплексный подход): учебное пособие. - М.: «Дело», 1999.

7) История Государственной службы России XVIII-XX века. Т.Г. Архипова, М.Ф. Румянцева, А.С. Сенин. - М.: Рос.гос.гуманит.ун-т, 1999. 230с.

8) Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (постатейный) / Под ред. А.Н. Ткача. - М.: Юстицформ, 2004. - 130 с.

9) Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.

10) Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993.

11) Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт. - Ростов-на-Дону, 1998.

12) Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие. - М.: Юристь, 1996.

13) Попова З.С. Институциональный подход к государственной службе. - М., 1999.

14) Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание / Под. Ред. В.А. Козбаненко. - М.: ИПК госслужбы,2003.-107с.

15) Романов В.Л. Социальный вектор государственной службы. - М., 1997.

16) Россинский Б.В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. - М.: Новая Правовая культура, 2003. - С. 161.

17) Хрестоматия по истории государства и права России/ Ю.П. Титов. -М.: «Проспект»,1999.- С.204.

18) Архипов В. Резервация для чиновничьей власти // ЮРИСТ. - 2004. - № 20.

19) Барышев В.Н. Государственная служба России: прошлое и настоящее // Гражданин и право. - 2001. - № 1.

20) Бабелюк Е.Г. Реформа государственной службы в РФ: новый этап // Российский юридический журнал. - 2003.- № 3.

21) Гришковец А. А. Правовое регулирование денежного содержания госслужащих // Право и политика. - 2001. - № 3.

22) Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право.- 2004.- № 1.- С. 24-36.

23) Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной службы // Государство и право. - 2003. - № 4. С. 16-18.

24) Иванов В.П. Реформирование государственной службы: Вопросы и перспективы // Журнал российского права. - 2003. - № 5. - С. 5.

25) Иванов С. А. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЮРИСТ. - 2004. - № 6.

26) Козбаненко В.А. Публично - правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Гражданин и право. - 2003. - № 9.

27) Рудичева Н.И. О государственной службе и отдельных статусных льготах ее субъектов: сравнительно-правовые характеристики // Право в Вооруженных Силах. - 2004. - № 2.

28) Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. - 2004. - № 9.

29) Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации от 27.07.2004 № 79-ФЗ» // Российская газета. - 2004. - 31 июля.

30) ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации от 27.05.2003 № 58-ФЗ // Российская газета. - 2003. - 31 мая.

31) ФЗ О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих: Указ Президента РФ от 11.01. 1995 № 33 (ред. от 26.11.2001, с изм. от 11.10.2004) // Российская газета. - 1995. - 25 января.

32) ФЗ О денежном содержании федеральных государственных служащих: Указ Президента РФ от 09.04.1997 № 310 (ред. от 01.03.2005) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 10. - Ст. 1164.

33) ФЗ О государственных должностях Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11.01.1995 № 32(ред. от 23.10.1998) // Российская газета. - 1995. - №11-12.

34) ФЗ О борьбе с коррупцией в системе государственной службы: Указ Президента РФ от 04.04.1992 № 361(с изм. от 16.11.1992) // Российская газета. - 1992. - № 80.

Размещено на Allbest.ru