Правове регулювання видатків на вищу освіту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Правове регулювання видатків на вищу освіту

Грищенко Костянтин Геннадійович

Київ - 1999

Анотації

Грищенко К.Г.

Правове регулювання видатків на вищу освіту в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Київський Національний Університет імені Тараса Шевченка, Київ, 1999.

В дисертації розглядаються питання поняття і правової природи видатків на вищу освіту, їх трансформація в період проведення ринкових реформ та існування недержавних форм власності; розкриті правових форм фінансування видатків на вищу освіту в умовах існування підприємств, установ і організацій загальнодержавної, комунальної, колективної і приватної форм власності.

Внесено пропозиції щодо конкретних змін нормативних актів України, які стосуються правового регулювання фінансування вищої освіти; обгрунтовано необхідність прийняття нових законодавчих актів, що регулюють видатки на вищу освіту, розроблено структуру і основні положення цих актів.

Ключові слова: видатки на вищу освіту, кошторисно-бюджетне фінансування, неприбуткові організації, кредитування вищої освіти.

правовий фінансування вища освіта

Грищенко К.Г.

Правовое регулирование расходов на высшее образование в Украине.- Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 -теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Киевский Национальный Университет имени Тараса Шевченко, Киев, 1999.

В диссертации рассматриваются вопросы понятия ы правовой природы расходов на высшее образование, их трансформация в период проведения рыночных реформ и существования негосударственных форм собственности; раскрываются правовые формы финансирования расходов на высшее образование в условиях существования предприятий, учреждений и организаций общегосударственной, коммунальной, коллективной и частной форм собственности.

Реформирование института собственности дает основания рассматривать в качестве источников финансирования не только государственный бюджет, но и негосударственные фонды средств.

Показана роль системы образования в современном мире, определяются показатели расходов на образование, к которым Украина должна стремиться, а затем и придерживаться. Государство не может постоянно наращивать объем расходов на систему образования, но существуют показатели, опускаться ниже которых нельзя, иначе последует разрушение всей системы.

Вносятся предложения относительно конкретных изменений в нормативные акты Украины, которые касаются правового регулирования финансирования высшего образования; обосновывается необходимость принятия новых законодательных актов, которые регулируют расходы на высшее образование, разработана структура и основные положения этих актов.

Предлагается использовать схему “коституционная норма - базовый закон - специальный закон”. Такая конструкция с успехом используется во многих европейских странах. Отечественное законодательство на данном этапе сможет безболезненно воспринять такие изменения

Анализируется правовой статус высших учебных заведений, точнее - аспект получения ими фондов, средств и возможности самостоятельного привлечения средств из источников, альтернативных государственным. Проводится сравнительный анализ правового регулирования деятельности государственных и частных высших учебных заведений и делается вывод о недостаточном внимании, уделяемом проблемам негосударственных образовательных учреждений.

Рассматривается проблема предоставления высшим учебным заведениям статуса неприбыльных организаций на определяемый законом срок с целью улучшения финансового состояния сферы высшего образования.

Предлагается освобождение высших учебных заведений от уплаты налогов и иных обязательных сборов в случае использования полученных средств на совершенствование условий обучения. Данная мера позволит стимулировать деятельность администрации высших учебных заведений, в том числе и частных, а также позволит государству косвенно увеличить расходы на образование, не прибегая к увеличению расходной части государственного бюджета.

Исследуются вопросы кредитования высшего образования, предлагается проведение комплексных мероприятий по созданию государственных и частных фондов кредитования учреждений высшего образования и учащихся. Рассматривается возможность предоставления учащимся стипендий различного типа.

Ключевые слова: расходы на высшее образование, сметно-бюджетное финансирование, неприбыльные организации, кредитование высшего образования.

Gryshchnko K.G.

Legal regulation of expenses for higher education in Ukraine.- Manuscript.

The dissertation on competition of a scientific degree of the candidate of jurisprudence jn a specialiti 12.00.07 - the Theory of Administration; Administrative Law and process; Financial Law. - Kiev National Taras Shevchenko University, Kyiv, 1999.

In the dissertation the following issues are considered : the question of concept and legal nature of the expenses for higher tducation, ther transformation during implementation of market reforms and the existence of non-state property categories. There is an explanation given about the legal forms of financing of the expenses for higher education when the enterprises, establishment and organizations of nation-wide, municipal, collective and private ownership has appeared.

The offers are made to amend concrete changes to the normative acts of Ukraine, which concern legal regulation of higher education financing; there is proved the necessity to adopt the new acts which regulate the expenses for higher education, the structure and basic provisions of these acts are developed.

Key words: the expences for higher education, budgetary financing, non-profit organizations, higher education crediting.

1. Актуальність дослідження

Світове співтовариство протягом останніх десятиліть кардинально змінює своє ставлення до всіх видів освіти. Освіта, головним чином - вища, розглядається як головний фактор соціального та економічного прогресу. Причина такої уваги полягає в тому, що основним капіталом сучасного суспільства стає людина, здатна до пошуку та засвоєнню нових знань, до прийняття нестандартних рішень.

Розвинені країни дійшли висновку, що змагання в економічній галузі зводиться до змагання в галузі науки і техніки. Результат таких змагань значною мірою визначається професійною підготовкою громадян, отриманою в освітній галузі. Саме ця обставина стала першопричиною освітніх реформ в країнах Заходу та Японії у 60-70-их роках, початку 80-их.

В нашій країні в ці періоди також приймався ряд урядових рішень, спрямованих на розширення і вдосконалення діяльності вищої школи. Однак слід визнати, що наші реформи носили швидше кількісний аніж якісний характер і не змогли вирішити проблем системи вищої освіти.

Протягом останніх років практично в усіх розвинених країнах спостерігається проведення різних за масштабами та глибиною реформ національних систем вищої освіти. Однією з головних є проблема видатків на освіту. Сучасна економіка вимагає витрачання приблизно 6 % ВНП на систему освіти в межах країни, при цьому державний бюджет на певному етапі розвитку держави не в змозі забезпечувати такий обсяг фінансувань. Виникає потреба залучення коштів з додаткових джерел.

Враховуючи масштабність реформ, значні кошти, які держава вкладає в систему вищої освіти, стає зрозумілою необхідність наукового обгрунтування їх проведення і проектно-методологічного забезпечення. Держава життєво зацікавлена в тому, щоб реформування вищої освіти спиралось на результати фундаментальних наукових досліджень. Слід зазначити, що переважна більшість таких досліджень має обмежений характер, намагаючись вирішити локальні питання.

Необхідність аналізу зумовлена не лише загальними економічними проблемами, які переживає Україна, але й характерними особливостями самої системи освіти. По-перше, освітня галузь потребує значних вкладень коштів, які під силу лише державі чи великим фінансово-промисловим групам, тому проблема фінансування освіти стоїть в усіх країнах, час від часу загострюючись в ситуаціях, схожих з українською. По-друге, хоча освіта є корисною галуззю, як позитивні, так і негативні наслідки змін в фінансуванні відчуваються лише через досить довгий проміжок часу (мінімум 10-15 років). Тому для такої держави, як Україна, що отримала у спадщину досить розвинену систему освіти, протягом певного проміжку часу значне за обсягом фінансування може видатися взагалі непотрібним, оскільки система освіти за своєю природою є досить інертною.

В нових соціально-економічних умовах вища освіта не може залишатися незмінною. На користь цього свідчать фактичні, а потім і правові зміни. Під час реформування економіки та урізноманітнення форм власності держава втрачає монополію на надання освітніх послуг; одночасно зменшується обсяг контрольованих державою засобів виробництва, що зменшує фінансові можливості держави.

Проблема розробки сучасної дієвої правової бази на даний момент стала однією з пріоритетних для освітньої галузі, оскільки нині діюча схема фінансування вищих закладів освіти не дозволяє розв'язувати проблеми діяльності закладів освіти в межах чинного законодавства. Головним завданням є максимальне використання коштів приватних і юридичних осіб, оскільки держава зараз на в змозі забезпечити утримання системи освіти.

Особливе значення має та обставина, що право громадян на освіту закріплено ст. 53 Конституції України. Ця стаття визначає повну загальну середню освіту як обов'язкову, а також гарантує з боку держави забезпечення її доступності та безплатності в загальнодержавних та комунальних навчальних закладах. Однак, зважаючи на важку економічну ситуацію в країні, помітне неозброєним оком погіршення становища закладів освіти, можна сказати, що саме життя ставить перед нами проблему аналізу правового регулювання фінансування освіти в Україні. Звичайно, зменшення витрат держави на освіту є чи не найвагомішою причиною зубожіння освіти, але не менш важливою причиною треба вважати й відсутність ефективного правового регулювання в цій галузі. Зокрема, довгий час заклади освіти не могли одержувати прибутки від певних видів діяльності через відсутність нормативної бази.

Крім того, дослідження фінансування вищої освіти безпосередньо пов'язано з загальними правовими питаннями фінансування державних видатків, їх принципів. Цим питанням, достатньо важливим, на наш погляд не приділено необхідної уваги.

Автор вважає, що комплексне дослідження всього кола питань, пов'язаного з правовим регулюванням витрат на вищу освіту, дозволить зрозуміти проблеми фінансування освітньої галузі, визначити головні шляхи їх вирішення з урахуванням конкретної економічної ситуації в Україні та перспективних планів розвитку країни.

Необхідність дослідження питань, які стосуються фінансування витрат на освіту, та формулювання науково обгрунтованих пропозицій щодо вдосконалення правових основ фінансування вищої освіти і обумовлює актуальність даного дисертаційного дослідження.

Ступінь розробки теми. Проблема правового регулювання видатків на вищу освіту раніше комплексно не досліджувалась. Вітчизняні юристи радянського періоду не приділяли уваги цій проблематиці, хоча інститут державних видатків вивчався ретельно. Така ситуація пояснювалась, в першу чергу, домінуванням в економіці країни державної форми власності на засоби виробництва.

Вчені-юристи досліджували правову природу видатків державного бюджету в цілому і окремих видатків на соціально-культурні потреби. Так, Л.К. Воронова розглянула правові основи видатків державного бюджету, Г.С. Сапаргалієв, Є.Б. Баянов і А.А. Таранов - правові основи розвитку народної освіти.

Деякі аспекти покриття видатків на освіту висвітлені в роботах економістів А.Б. Дайновського, С.Г. Струміліна, М.Й. Тульчинського. Однак ці дослідження мають дві особливості: по-перше, це суто економічні дослідження, вони не враховують проблем правового забезпечення економічних відносин; а по-друге, всі ці дослідження стосуються періоду планової соціалістичної економіки.

В 1986 році Н.Ю. Пришва виконала перше комплексне дослідження проблеми правового регулювання видатків на народну освіту. Вона розкрила механізм правового регулювання таких видатків на прикладі загальної середньої та вищої освіти як основних ланок освітньої галузі держави.

Разом з тим слід зауважити, що на сучасній стадії розвитку українського суспільства і держави виник цілий ряд проблем, пов'язаних з кількісними і структурними змінами в економіці. На сьогодні, незважаючи на економічні та політичні зміни в Україні, правовій проблематиці видатків на освіту взагалі, та вищу освіту зокрема, приділяється недостатньо уваги. Практично відсутні юридичні публікації з цієї проблематики.

Тема дисертаційного дослідження пов'язана з науковими проблемами, над якими працює кафедра конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського університету імені Тараса Шевченка.

Об'єктом дослідження є норми законодавства України в галузі вищої освіти. Зокрема, це: Конституція України, закони України, постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази Міністерства освіти України, листи і розпорядження Державної Податкової Адміністрації та практика їх застосування; нормативні акти міністерств, державних комітетів та відомств, місцевих органів влади та самоврядування.

Автором було вивчено законодавство України, нормативна база ряду зарубіжних країн та проведено порівняльний аналіз окремих аспектів законодавства України, Росії, Болгарії, Румунії, Угорщини, Польщі, США, Великобританії, Франції, ФРН, Швеції, Нідерландів з питань фінансування видатків на вищу освіту.

При роботі над дисертацією автором враховувались висновки та положення, що містяться в працях з державного, адміністративного, фінансового та цивільного права, теорії держави і права.

В процесі дослідження було використано не тільки юридичну, але й економічну та педагогічну літературу, присвячену проблемам видатків на освіту.

Предметом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі спрямування державою, фізичними та юридичними особами певних коштів до системи вищої освіти і мають бути врегульовані нормами права.

Метою дисертаційного дослідження є системне вивчення питань правового регулювання видатків на вищу освіту шляхом аналізу стадій процесу правового регулювання, а саме - правотворчої та правозастосовчої діяльності держави в галузі фінансування витрат на вищу освіту. Автор зробив спробу проаналізувати трансформацію поняття “фінансування освіти” в період структурних змін в економіці країни й прийшов до висновку, що до проведення реформування інституту права власності, відносини, які виникали з приводу видатків на вищу освіту, в переважній більшості регулювалися нормами фінансового права. Правове регулювання видатків на вищу освіту здійснювалось за допомогою :

- норм фінансового права, які покликані регулювати кошторисно-бюджетне фінансування

- норм фінансового та цивільного права, які регламентували фінансування госпрозрахункових підприємств та контрактну форму навчання

З появою вищих закладів освіти недержавної форми власності правове регулювання видатків на вищу освіту частково вийшло за межі дії фінансового права й певна їх частина регулюється нормами цивільного права.

У відповідності з вищезазначеним, автор дослідження ставив перед собою такі завдання :

проаналізувати закріплене чинним законодавством правове визначення фінансування витрат на освіту та життєздатність закріпленого правовим нормами механізму фінансування видатків на вищу освіту;

проаналізувати значення освіти для держави і суспільства, визначити сучасні тенденції розвитку освіти та пов'язані з ними проблеми фінансування вищої освіти;

дослідити правове закріплення джерел фінансування вищої освіти та реальність їх використання в існуючому правовому просторі;

охарактеризувати видатки на фінансування вищої освіти й значення видатків бюджету на вказані цілі;

розглянути розвиток фінансування видатків на вищу освіту в період переходу до ринкової економіки і урізноманітнення форм власності на засоби виробництва;

показати на підставі вивчення норм вітчизняного та зарубіжного законодавства роль державного кредитування в процесі життєдіяльності системи вищої освіти;

розробити конкретні пропозиції щодо вдосконалення норм чинного законодавства, яке регулює фінансування видатків на вищу освіту, з метою ліквідації існуючих недоліків правової бази освіти;

Методологічною основою дисертаційної роботи стали наукові принципи та дослідницькі методи, які грунтуються на вимогах об'єктивного та всебічного аналізу процесів і явищ суспільного розвитку, функціонування системи фінансування витрат на вищу освіту та її правових основ. У роботі використано методи системного підходу; структурний, функціональний, історично правовий та логічний методи; метод статистичних досліджень, метод порівняльно-правового аналізу та метод прогнозування.

Наукова новизна дисертаційного дослідження визначається вибором недостатньо вивченої теми: питання правового регулювання видатків на вищу освіту в Україні вперше досліджується в сучасній юридичній літературі. Елементи наукової новизни полягають в :

комплексному дослідженні правового механізму, за допомогою якого держава регулює питання фінансування видатків на вищу освіту;

з'ясуванні правового визначення та дослідження сутності видатків на вищу освіту;

вивченні закріплених правовими нормами джерел фінансування видатків на вищу освіту та проведенні порівняльного аналізу ефективності їх використання;

проведенні порівняльного аналізу правових основ фінансування видатків на вищу освіту в Україні та інших країнах, результатом чого є висновок про необхідність створення інституту кредитування вищої освіти;

обгрунтуванні необхідності поліпшення правової бази з метою легалізації та розвитку джерел фінансування витрат на вищу освіту.

На захист виносяться наступні положення, вироблені автором в результаті проведеного дослідження:

1. В умовах зростання наукового наповнення процесу виробництва інститут вищої освіти починає відігравати вирішальну роль у подальшому розвитку держави. За таких обставин особливого значення набуває правове регулювання фінансування видатків на вищу освіту. Досвід багатьох країн свідчить, що держава не може постійно збільшувати витрати на освіту, тому Україна має довести видатки державного бюджету на освіту до 6,5-7 % ВНП і створювати сприятливі умови для залучення до освітньої галузі коштів юридичних та фізичних осіб.

2. Проблеми фінансування вищих закладів освіти викликані недосконалістю правового регулювання, яке є несучасним і несистемним. Основними принципами діяльності системи вищої освіти мають стати :

розробка сучасного правового забезпечення фінансування вищої освіти;

утримання державою за рахунок бюджетних коштів базових елементів освітньої інфраструктури;

встановлення сприятливого правового режиму для закладів освіти, незалежно від підпорядкування, виду і форми власності;

забезпечення державної підтримки всім вищим закладам освіти, за виключенням релігійних закладів;

створення економіко-правових стимулів для залучення приватних інвестицій в систему освіти.

3. Формально в Україні використовується схема розвитку законодавства “конституційна норма - базовий закон - спеціальний закон”, прийнята в багатьох європейських країнах. На практиці базовий закон “Про освіту” намагається перебрати на себе функції спеціальних законів, встановлюючи єдині принципи діяльності всіх закладів освіти.

4. Складне економічне становище країни вимагає ефективнішого використання державних бюджетних коштів, для чого необхідно змінювати механізм фінансування вищих закладів освіти. Автор вважає за необхідне відмовитись від розподілу коштів виключно на нормативній основі. Основою майбутньої схеми фінансування вищих закладів освіти має ста ти метод проектів.

5. Обгрунтовується пропозиція ввести єдину класифікацію доходів вищих закладів освіти, яка в загальному вигляді має складатися з чотирьох частин:

кошти засновників;

кошти, отримувані від надання освітніх послуг;

кошти, отримані від комерційної діяльності, не пов'язаної з основною діяльністю вищих закладів освіти;

спеціальні кошти.

6. З метою вдосконалення системи видатків на вищу освіту в Україні пропонується введення інституту кредитування осіб, які отримують вищу освіту. Обгрунтовується необхідність поділу видатків на вищу освіту на дві окремі програми :

програма видатків на вищі заклади освіти;

програма видатків на осіб, які отримують вищу освіту.

7. Вивчення практики правового регулювання видатків на вищу освіту свідчить про недостатню врегульованість цього питання підзаконними нормативними актами, зокрема ДПА. Значним недоліком законодавства є неузгодженість і внутрішні протиріччя між законами України та відомчими документами. Така ситуація дає право вважати за необхідне підвищити рівень нормативного регулювання видатків на вищу освіту.

Теоретичне і практичне значення дослідження визначається актуальністю і новизною розглянутих в дисертації проблем та пропозицій щодо їх вирішення.

Положення та висновки дослідження можуть бути використані при розробці проблемних питань науки фінансового права, зокрема - інституту державних видатків, інших галузей правових наук, теорії управління, загальної теорії права.

Результати дослідження можуть бути використані в процесі викладання курсів фінансового права в галузі державних видатків і бюджетного фінансування та цивільного права в галузі кредитних правовідносин, при складанні підручників та учбових посібників з фінансового права.

Практичне значення дисертаційного дослідження визначається його спрямуванням на вирішення актуальних правових проблем фінансової діяльності ВЗО, можливістю апробації раду вироблених дисертантом пропозицій і рекомендацій в процесі подальшого реформування вищої школи, створення нового фінансово-господарського механізму закладів освіти.

Сформульовані в дисертації пропозиції щодо внесення змін і доповнень до ряду нормативних актів можуть бути корисними при вдосконаленні законодавства про вищу освіту.

Апробація результатів дослідження. Дисертація підготовлена на кафедрі конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського університету імені Тараса Шевченка, де проведено її обговорення та рецензування.

Основні теоретичні положення дослідження знайшли відображення в семи наукових публікаціях і виносилися на обговорення на науковій конференції викладачів, аспірантів та студентів юридичного факультету Чернівецького державного університету ім. Ю. Федьковича “ Теоретичні та практичні проблеми розбудови правової держави в Україні ”, що відбулася в Чернівцях в квітні 1994 року, науковій конференції викладачів, аспірантів та студентів юридичного факультету Чернівецького державного університету ім. Ю. Федьковича у 1995 році; науково-практичній конференції “ Філософія як складова сучасної педагогічної освіти ”, що проходила на кафедрі філософії УДПУ ім. М.П. Драгоманова у лютому 1996 року. Результати дослідження використовувались автором в практичній роботі, в навчальному процесі при проведенні семінарських занять.

Структура дисертації. Специфіка теми, сформульовані мета і завдання дослідження визначили послідовність викладу матеріалу і структуру дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, які поділяються на дев'ять підрозділів, висновків, бібліографії. Повний обсяг дисертації - 192 сторінки, список використаних джерел - 189 найменувань.

2. Основний зміст дисертації

У вступі обгрунтовується актуальність проблеми, що розглядається, визначено коло основних завдань, які вимагають свого розв'язання на сучасному етапі розвитку ринкової економіки та будівництва правової держави, обгрунтовується теоретична і практична значимість роботи, її методологічні, теоретичні і нормативні основи, новизна дослідження; формулюються положення, що виносяться на захист.

Розділ 1 “Поняття та джерела фінансування освіти” складається з трьох підрозділів. У першому підрозділі розглядається роль системи освіти для суспільства і держави.

В сучасних умовах всі види освіти підпорядковуються вирішенню широкого кола економічних, політичних та соціальних завдань. Пріоритетність тих чи інших задач обумовлюється державними інтересами.

Розбудова незалежної держави висуває особливі вимоги до діяльності системи освіти, оскільки виникає потреба в чималій кількості спеціалістів, здатних здійснювати технічне, економічне та організаційне керівництво. Зміни в структурі суспільства тягнуть за собою виникнення нового світогляду і відповідальність за адаптацію також лягає на заклади освіти, освіта є елементом підвищення культурного рівня населення. Але розглядати її тільки в цій якості, особливо в умовах науково-технічного прогресу, було б неправильно. В економічній літературі підкреслюється й спеціально досліджується роль освіти у виробничій діяльності, розвитку продуктивних сил, зростанні наукового потенціалу країни.

На нашу думку витрати на підготовку кваліфікованих кадрів для господарської системи країни та на наукові дослідження за своїм економічним змістом є аналогом капіталовкладень, що спрямовуються на розширення основних фондів. Формування трудових ресурсів та утворення основних фондів потребує значних витрат, ефект від яких суспільство отримує протягом тривалого проміжку часу, який звичайно вимірюється кількома десятками років.

Наступною функцією системи освіти є забезпечення нею безпеки держави в стратегічному плані. Звичайно не можна сказати, що національну безпеку можна гарантувати засобами освітньої політики, але це важливий, необхідний елемент. На жаль, в сучасній українській державі така програма відсутня, тому існуюча освітня практика потребує виправлень, доповнень та надання їй цілісного характеру.

Ефекти від системи освіти проявляються на всіх рівнях безпеки - від суспільства та держави до конкретної особистості. Цілком очевидно, що економічна і військова безпека держави базується на кваліфікованих кадрах; технологічна безпека тісно пов`язана з науковими розробками. Вітчизняні та зарубіжні дослідники явищ глобального характеру єдині в думці: людство приречене на вимирання без нової культури, без інноваційного вчення. Що ж стосується безпеки культурного розвитку, то освіта завжди виступала фундаментом культури. Жодне суспільство не може існувати і розвиватися без системи цінностей, інакше воно перетворюється в натовп. Одне з перших місць в системі формування цінностей належить структурам освіти. Сьогодні всі сторони життя українського суспільства знаходяться в кризовому стані і без забезпечення нормальних умов системі освіти вийти з цього становища не зможуть.

У 80-х роках нашого століття остаточно сформувалась тенденція світового розвитку, яка свідчила, що місце та роль будь-якої країни в розподілі праці на міжнародних ринках, її конкурентоспроможність в обробній галузі та галузі прогресивних технологій залежать перш за все від двох взаємозалежних факторів:

- якості підготовки спеціалістів;

- умов, які країна утворює для прояву та реалізації інтелектуального потенціалу вчених.

Аналіз значення освіти в сучасному житті та стан української системи освіти дозволяє зробити висновок про необхідність кардинальних змін в існуючій на нинішній момент системі освіти.

В другому підрозділі розглядається поняття освіти та видатків на освіту.

Система освіти, яка досліджується в цій роботі, визначається нами як пострадянська система освіти. Ми вживаємо такий дещо неконкретний термін, оскільки маємо справу з закладами, установами, та відносинами між ними, які складаються в державі, що виникла на терені бувшого СРСР.

Зараз у зв`язку з загальним підвищенням рівня вимог до освіченості людини термін ”освіта” набув великої популярності. Проблема нашого законодавства в даному випадку полягає в тому, що в державі немає жодного легального визначення терміну “освіта”. Її дефініції немає в Законі УРСР “Про освіту”. На нашу думку положення “Освіта - основа інтелектуального, культурного, духовного, соціального, економічного розвитку суспільства і держави Преамбула Закону “Про освіту”(І та ІІ редакції)” швидше відображає політичне ставлення держави до цієї галузі аніж дає можливість зрозуміти, що собою являє освіта.

Дослідивши всебічно цю проблему, ми дійшли висновку, що в науковій літературі основна увага приділяється питанню співвідношення двох понять: “освіта” та “навчання”. Необхідність чіткого розмежування викликана ототожненням більшістю індивідів освіти з навчанням за схемою “навчався - отримав освіту”. Вчені, які займалися цією проблемою, впевнено проводили межу між цими поняттями, оскільки різниця існує і на нашу думку є принциповою.

Можна визначити освіту в найзагальнішому вигляді як постійно триваючий процес засвоєння людиною соціально-значущого досвіду, отриманого від попередніх поколінь; розвиток власних творчих здібностей, що дають можливість надалі продукувати нове соціально значуще знання. Ідеально людина все своє життя здобуває освіту, долаючи при цьому певні формальні етапи, про що може видаватися посвідчення (атестат про середню освіту, диплом про вищу освіту і т.д.).

Такий погляд на освіту з несуттєвими варіаціями висловлюється вже протягом багатьох років, але через неувагу органів державної влади та управління не знайшов практичного втілення в нормативних документах та програмах розвитку освіти, що не дає можливості сформувати структуру видатків на освіту.

На нашу думку, питання видатків на освіту в Україні зараз є основною проблемою, що повинна турбувати галузь. В умовах хронічної нестачі коштів не може бути й мови про серйозне реформування системи освіти та її подальший розвиток.

В СРСР фінансово-правова наука виходила з загальноприйнятого в юридичній науці поняття державних видатків, які розуміли як регламентований правовими нормами планомірний процес використання мобілізованих Радянською державою грошових коштів на потреби народної освіти. З загальнотеоретичної точки зору така позиція є логічною і виваженою, але при цьому недостатньо враховувалася специфіка нашої держави. Коли мова йде про державу з ринковою економічною системою, то перевищення видатків в межах держави над видатками держави на певну галузь не потребує фундаментального обгрунтування. В таких державах існує декілька видів (форм) власності, причому державна власність в переважній більшості випадків не є домінуючою. Приватні особи та юридичні особи недержавних форм власності виділяють певні суми коштів на освітню галузь. Ці кошти й складають перевищення видатків держави над видатками державного бюджету.

В третьому підрозділі Розділу 1 аналізуються проблеми фінансування освітньої галузі. Попередній аналіз показує, що вирішення багатьох питань традиційно прийнято пов`язувати з недостатньою кількістю ресурсів. У зв`язку з цим потрібно з`ясувати наскільки активно впливає обсяг фінансування на кризові явища в системі освіти.

Ситуація, що склалася в Україні з фінансуванням системи освіти, оцінюється нами як катастрофічна. Відбувається руйнація існуючих закладів, а натомість не відбувається заміни начебто непотрібних вищих закладів освіти (ВЗО) та шкіл на ті, що реально необхідні територіям. Поруч з цим обсяг коштів, які мають спрямовуватися з бюджету, зменшується як у відносних так і в абсолютних одиницях. Систему освіти звинувачують у інертності й великій кількості “зайвих” закладів, але кількість ВЗО має стійку тенденцію до збільшення й це стосується не тільки приватних ВЗО.

Слід завжди пам'ятати, що питання фінансування системи освіти треба розглядати в контексті інших проблем, зважати на конкретну ситуацію, адже освіта є лише однією з сторін життя суспільства. Треба розуміти, що економіка країни має строго визначену суму національного доходу, що підлягає розподілу. Частина національного доходу, начебто призначеного системі освіти, може бути використана й на інші цілі; саме тому інтереси освіти стикаються з інтересами інших галузей економіки.

Проблема нашої держави полягає в тому, що саме на державному рівні відсутнє розуміння життєвої необхідності в конкурентоспроможній системі освіти. В світі прийнято вважати: суспільство не завжди розуміє необхідність розвитку освіти й державі за допомогою різноманітних стимулюючих норм доводиться підводити громадян до думки про необхідність отримання освіти високого рівня, а не зменшувати видатки на освіту.

Світова практика не знає випадків стабілізації витрат за допомогою засобів, спрямованих на економію коштів. Можна досягти тимчасового зменшення витрат, але наслідком буде втрата досягнутого рівня розвитку системи освіти країни. Розвинені держави планують щорічне збільшення витрат на системи освіти (збільшення в абсолютних одиницях).

В розділі 2 “Правотворчість держави в галузі видатків на освіту” розглядаються питання законодавчих схем, якими можуть регулюватися відносини в галузі освіти, діяльність українських органів законодавчої влади.

Законодавство про освіту складається з широкого діапазону правових норм і документів, кожний із яких має власні визначені цілі та зміст. Зміст законодавства залежить від політичної конфігурації парламенту, вибору виборців і пріоритетів, встановлених відповідно до програми уряду. Навіть якщо зробити спробу обмежити політизацію освітнього законодавства, вплив парламентських ідеологічних установок неминучий. Звичайно законодавство спрямоване на відтворення в житті централізованої або децентралізованої системи освіти.

У централізованих системах, більшість адміністративних і фінансових повноважень сконцентровано в руках держави. Ступінь концентрації державної влади в ухваленні рішення змінюється від однієї країни до іншої. За загальним правилом більшість повноважень щодо ухвалення рішення сконцентровано в міністерствах.

Не слід вважати, що децентралізовані системи освіти знаходяться в опозиції до ідеї держави як гаранта надання освітніх послуг. На відміну від централізованих систем, термін "Держава" у децентралізованих системах більше не ототожнюється тільки з національною (інколи - федеральною) владою, а застосовується й до автономних регіональних складових освіти в цілому.

У другому підрозділі Розділу 2 розглянуто питання правового регулювання видатків на освіту базовим законом України. Нове українське законодавство не приділяє належної уваги правовому регулюванню фінансово-господарської діяльності навчально-виховних закладів. У законі України “Про освіту” цій темі присвячено лише декілька статей.

Законодавча база залишає нерозв'язаними багато проблем. Стаття 56 (61) визначає основи фінансово-господарської діяльності закладів, установ системи освіти. Частина перша цієї статті закріплює схему бюджетного фінансування для державних закладів, підприємств освіти. Ми вважаємо, що основним недоліком цієї статті є акцентування законодавцем уваги лише на державних закладах освіти. В 1991 році такий підхід ще можна було сприймати як конструктивний, але 1996 року, коли приймалася друга редакція закону, ситуація змінилася докорінним чином і на нашу думку закон повинен містити положення щодо джерел фінансування державних і недержавних закладів і установ системи освіти.

Закон закріплює зобов`язання держави виділяти бюджетні асигнування на освіту в розмірі не менше як 10 % національного доходу. Держава жодного разу з моменту прийняття першої редакції закону й до нинішнього часу не забезпечила бюджетних асигнувань на освіту в розмірі бодай 8% національного доходу; при цьому розмір асигнувань має лише одну (і досить стійку) тенденцію - тенденцію до зменшення.

Автором також розглядається питання оподаткування закладів освіти, яке слід розглядати в якості непрямого фінансування шляхом невилучення коштів отриманих вищим закладом освіти. Звертається увага на існування великої кількості протиріч між законом “ Про освіту ” та підзаконними і відомчими актами.

Третій підрозділ Розділу 2 присвячено порівняльному аналізу законів про освіту України і Росії.

Однією з причин кризи освіти є відсутність ефективного правового регулювання фінансування цієї галузі. Тому важливим завданням є побудова такої нормативно-правової бази, яка б дозволяла максимально ефективно використовувати кошти, виділені державою і самостійно залучені закладами освіти. Для розв'язання цього завдання видається доречним провести порівняльний аналіз законів про освіту України та Російської Федерації (РФ). Країни мають багато спільного в культурі, економіці, політичному розвитку, однак, раніше розпочавши ринкові перетворення, РФ випереджає Україну в плані розвитку законодавства принаймні на два роки. Аналізуючи еволюцію російського законодавства в галузі освіти, ми можемо використати позитивний досвід й оминути “підводні камені”, що виявились в результаті дії законів в Російській Федерації.

Законодавство РФ окремо регулює режим надання державними закладами освіти платних додаткових освітніх послуг, не передбачених “соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами” [28]. Доход від цієї діяльності має реінвестуватися в заклад освіти, при цьому така діяльність не розглядається як підприємницька.

Спеціально регулюванню індивідуальної трудової педагогічної діяльності присвячено ст. 50 Закону РФ, якою така діяльність визнається підприємницькою й підлягає відповідній реєстрації згідно законодавства РФ. Така діяльність, на відміну від навчальних закладів, не ліцензується і вимагає лише загальних документів. Законодавство забороняє незареєстровану індивідуальну трудову педагогічну діяльність і карає за це стягненням всіх зароблених коштів до місцевого бюджету у встановленому порядку. Українське законодавство про освіту таким поняттям як “індивідуальна трудова педагогічна діяльність” взагалі не оперує, залишаючи його вирішення нормам загального законодавства.

Розділ 3 “Правозастосовча діяльність держави в галузі видатків на освіту” присвячено дослідженню кошторисно-бюджетного фінансування державних закладів освіти, розглядається значення стутуту ВЗО, питання кредитування освіти.

В першому підрозділі Розділу 3 досліджуються правове оформлення видатків на освіту на рівні конкретного ВЗО і висуваються пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства.

Враховуючи останні тенденції розвитку світової освіти стає зрозумілим, що сучасний освітянський заклад повинен трансформуватися у багатопрофільне утворення, яке зможе активно й на користь собі використовувати всі надані державою можливості для отримання доходів від своєї діяльності, щоб потім поступово забезпечувати все більший ступінь незалежності від державного або будь-якого іншого впливу.

Можна стверджувати, що документи Міністерства освіти і Кабінету Міністрів України в галузі акредитації відіграють важливе значення для визначення фінансових можливостей вищих закладів освіти.

Питання закріплення джерел фінансування по-різному вирішується в Статутах різних ВЗО. Державні заклади, за невеликим виключенням, не надають великого значення цій проблемі, розраховуючи на кошти бюджету, а приватні ВЗО намагаються включити до Статуту максимальну кількість джерел.

Підрозділ другий Розділу 3 присвячено дослідженню плати за навчання, яка виступає головним джерелом доходів вищих закладів освіти.

Проведений аналіз свідчить : далеко не в усіх країнах, пропонованих нам як зразок для наслідування, запроваджена платна освіта. Наприклад, Франція та Німеччина взагалі не беруть плати за навчання ані із своїх громадян, ані з іноземців, а США та Великобританія хоча й беруть плату за навчання, проте разом з цим надають широкий діапазон можливостей щоб зменшити цю плату, взагалі позбавитися її, або розтягнути виплати на бажаний строк. Вимога ж оплати після вступу всього терміну навчання, що практикується в нашій країні, зустрічається дуже рідко.

В розвинених країнах платне навчання покликане вирішити декілька завдань.

- отримання коштів для функціонування вузу;

ефективний розподіл використовуваних коштів поміж різними верствами населення;

допуск до отримання освіти лише тих осіб, які справді цього бажають.

В нашій же країні плата за навчання покликана вирішувати лише перше з цих завдань, що призвело до погіршення становища в сфері освіти.

За умов, що складаються, не виключена ситуація, коли вища освіта справді стане прерогативою заможних верств населення, яке складає до 10 відсотків загальної кількості населення України, в той же час начебто прийнята нами система освіти західних країн дає можливість здобувати вищу освіту вихідцям з різних прошарків населення, орієнтуючись головним чином на їх знання і здібності.

В третьому підрозділі Розділу 3 розглядається абсолютно нове для України питання кредитування отримання освіти, що практикується в переважній більшості країн світу.

В нашій державі виконується лише перша частина підтримки освіти державою. Між тим сучасні економічні реалії дозволяють говорити про критичне становище в галузі освіти, оскільки обдаровані особи інколи не мають можливості отримати належного рівня освіту через елементарний брак коштів. Ситуація, коли молода людина не спроможна оплатити освітні послуги є типовою навіть для розвинених країн, що можна казати про країну з депресивною економікою і зростаючою кількістю безробітних. Тому питання кредитування стає однією з найважливіших проблем сучасної системи освіти.

В України слід приділяти належну увагу наданню допомоги фізичним особам за допомогою надання стипендій та позичок студентам, які мають погане фінансове становище, та заохочення відмінників навчання.

У висновках вміщені основні положення і результати проведеного наукового дослідження; відзначається, що всі аналітичні дослідження, теоретичні висновки та вироблені практичні рекомендації базуються на вивченні не тільки правових основ освіти в Україні, але й на аналізі правового регулювання аналогічних питань в зарубіжних країнах.

Формування нової системи освіти слід розглядати (виходячи із світового досвіду) як надвеликий довгостроковий інноваційний проект, основним кредитором якого має виступати держава. Не дивлячись на те, що система освіти має відповідати вимогам ринку, слід пам`ятати - освіта є необхідною умовою існування етносу та його прогресивного розвитку. Провідна роль держави обумовлюється такими факторами:

- домінуючим обсягом державної та змішаної форм власності на засоби виробництва;

- великим апаратом державного управління;

- державними зобов`язаннями по забезпеченню національної безпеки (військової, політичної, демографічної, економічної, екологічної);

- довгостроковим характером виробничого циклу (більше 10 років).

Ми пропонуємо розглядати видатки на освіту як планомірний процес використання виділених (мобілізованих) коштів державного бюджету, фізичних осіб, юридичних осіб різних форм власності на потреби системи освіти.

Попри всю різноманітність поглядів законодавство має деякі загальні риси. Як свідчить аналіз, ніде у світі держава не надає абсолютно безплатної освіти; ніде приватна освіта не покладається винятково на відповідальність батьків. Обидві сторони спрямовують кошти до змішаних бюджетів, а кількість різноманітних допомог та грантів змінюється від однієї країни до іншої.

Нині діючі правові норми не дозволяють навести єдину класифікацію коштів, отримуваних вищими закладами освіти. В першу чергу це обумовлено недосконалою системою виділення коштів державним закладам освіти. Автором вноситься пропозиція - ввести єдину структуру доходів вищих закладів освіти незалежно від форми власності, яка нормалізує роботу системи вищої освіти і дозволить отримати реальну інформацію про стан конкретних ВЗО та системи взагалі.

За темою дисертації автором опубліковані статті

1. Грищенко К. Правове регулювання видатків на освіту Теоретичні та практичні проблеми розбудови правової держави в Україні. /Матеріали доповідей і тези виступів наукової конференції викладачів, аспірантів та студентів юридичного факультету Чернівецького державного університету ім. Ю. Федьковича 29-30 квітня 1994 р./--Чернівці, 1994.--80 с. С. 40-41.

2. Грищенко К. Аналіз правового регулювання фінансування середньої освіти в Україні. Теоретичні та практичні проблеми розбудови правової держави в Україні. /Матеріали доповідей і тези виступів наукової конференції викладачів, аспірантів та студентів юридичного факультету Чернівецького державного університету ім. Ю. Федьковича 1995 р./ -- Випуск 2. -- Чернівці, 1995. -- 85 с.

3. Грищенко К.Г. Деякі аспекти фінансування і організації вищої освіти в Україні. Науковий вісник Чернівецького університету. Вип. 4-5. Правознавство. Збірник наук. праць. -- Чернівці: ЧДУ, 1996. -- 376 с. С. 262-272

4. Грищенко К.Г. Про деякі тенденції розвитку освіти. Філософія як складова сучасної педагогічної освіти: Збірник наукових статей. (Укладачі і відповідальні за випуск Волинка Г.І., Федів Ю.О.) -- К., УДПУ ім. М.П. Драгоманова, 1996, 94 с. С. 85-87

5. Грищенко К.Г. Законодавче регулювання фінансування освіти в Україні та Російській Федерації. Економіка. Фінанси. Право / АФ “Аналітик”. - К.: АТЗТ “ Видавництво “Право”, 1997. - Вип. 9 - 48 с. С. 21-29.

6. Грищенко К.Г. Оподаткування закладів освітиНауковий вісник Чернівецького університету. Збірник наук. праць. Вип. 55: Правознавство. -- Чернівці: ЧДУ, 1999. С. 79-84.

7. Грищенко К. Г. Правові основи фінансування освіти. Науковий вісник Чернівецького університету. Збірник наук. праць. Вип. 62: С. 78-81.

Размещено на Allbest.ru

...