Конституційні засади становлення і розвитку парламентаризму в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність: 12.00.02 - Конституційне право

Конституційні засади становлення і розвитку парламентаризму в Україні

Журавльова Ганна Семенівна

Харків - 1999

Дисертація є рукописом.

Робота виконана на кафедрі конституційного і адміністративного права юридичного факультету Київського Національного університету імені Тараса Шевченка, Міністерство освіти України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, член - корес-

пондент Академії правових наук України

ШАПОВАЛ Володимир Миколайович, суддя

Конституційного суду України.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України ТОДИКА Юрий Миколайович, завідувач кафедри конституційного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

кандидат юридичних наук, доцент ЄВГРАФОВ Павло Борисович, суддя Конституційного суду України

Провідна установа - кафедра конституційного права Національної акдамії внутрішніх справ України, м.Київ.

Захист відбудеться “__14_”_травня_1999 р. о___14___годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.03 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (310 024, м. Харків, вул. Пушкінська,77).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (310 024, м. Харків, вул. Пушкінська,77).

Автореферат розіслано “__13_”__квітня_1999 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Жигалкін П.І.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Процеси становлення і розвитку парламентаризму в Україні є визначальними для потреб державотворення. Зміст цих процесів забезпечує не тільки демократичне наповнення державотворення, а і його реальність у цілому. Вивчення становлення і розвитку парламентаризму в Україні потребує досліджень у сферах різних наук. Проте чи не найважливішими треба вважати дослідження з правової проблематики "парламентського життя", насамперед конституційно-правові за змістом і за методикою дослідження феномену парламентаризму. При цьому треба враховувати, що саме Конституція як Основний Закон держави встановлює, конституює парламент, саме норми галузі конституційного права регламентують практично усі питання організації і діяльності колегіального представницького органу влади.

У найбільшій мірі сказане стосується країн, де парламентаризм на рівні теорії і практики знаходиться у стадії становлення. З об'єктивних причин до таких країн має бути віднесена Україна. В нашій країні у 90-ті роки було видано низку робіт науковців-юристів (здебільшого статей і тез виступів на наукових конференціях), автори яких досліджували різні сторони організації і діяльності парламенту. Вивченню питань щодо функціонування парламенту присвячена праця вчених, зосереджених в Інституті законодавства Верховної Ради України. Однак можна говорити про існування потреби в узагальненнях за змістом проблем юридичної теорії, пов'язаної з явищами парламенту і парламентаризму в цілому, і Верховної Ради України зокрема.

Значущість теми дисертаційного дослідження у першу чергу зумовлена потребами визначення і обгрунтування структурних і функціональних характеристик Верховної Ради України з метою удосконалення організації і діяльності парламенту та його органів і посадових осіб. Важливим є і те, що на сьогодні відсутні узагальнені юридичні розробки, присвячені теорії і практиці парламентаризму в Україні. В дисертації сформульована позиція за змістом питань, які дискутуються у фаховому середовищі, і тим самим зроблена спроба внеску на відповідному рівні у запровадження реального парламентаризму на наших теренах.

Зв'язок роботи з науковими програмами. Обраний напрямок дисертаційного дослідження пов'язаний з планом науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України: тема дисертації включена до переліку розробок з проблематики парламентської реформи в Україні.

Головна мета дисертаційного дослідження полягає у розробці пропозицій щодо удосконалення конституційно-правового статусу Верховної Ради України. Водночас необхідно застерегтися, що можливості

формулювання пропозицій практичного характеру мають грунтуватися на теоретичному осмисленні відповідних процесів і явищ. Тому в роботі значну увагу приділено питанням теорії та історії парламентаризму в Україні, зроблені спроби самовизначитися щодо понять концептуального характеру (парламентаризм, парламент, функції парламенту, парламентське право тощо). Для досягнення вищевизначених цілей в дисертації треба було вирішити такі завдання:

- проаналізувати сучасний стан світової конституційної практики щодо офіційних дефініцій парламенту;

- визначити і обгрунтувати теоретичні поняття парламенту і парламентаризму;

- визначити систему функцій парламенту. Верховної Ради України зокрема;

- проаналізувати передісторію та історію парламентаризму в Україні, встановивши її основні віхи і періоди;

- розкрити зміст основних періодів історії парламентаризму в Україні, закцентувавши увагу на питаннях наступництва і на тих відмінностях у політичному представництві народу через органи державної влади, котрі існували у різні її періоди;

- уточнити зміст поняття парламентського права України, а також конституційних інститутів (інститутів конституційного права), які об'єктивно сполучені з організацією і діяльністю Верховної Ради України;

- висвітлити основні проблеми розмежування компетенції Верховної Ради України і компетенції інших вищих органів держави в контексті конституційного формулювання "Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні";

- дослідити форми реалізації компетенції Верховної Ради України (як безпосередньо, так і через діяльність її органів та посадових осіб) і запропонувати засоби удосконалення конституційно-правового статусу парламенту.

Предметом дисертаційного дослідження є конституційно-правові відносини, які виникають за наслідками відповідного регулювання організації і діяльності Верховної Ради України.

Об'єкт дослідження становлять процеси розвитку парламентаризму в Україні; унормування організації і діяльності органів державної влади, які здійснювали політичне представництво українського народу у різні періоди історії парламентаризму; сучасний стан конституційно-правового статусу Верховної Ради України.

Методологічну основу роботи формують загальнонаукові методи діалектичного пізнання соціальних процесів, включно процесів у державі як важливої складової соціуму. З метою одержання найбільш повних результатів при здійсненні дослідження також застосовувалися спеціальні наукові методи - історико-правовий, порівняльно-правовий (компаративний), формально-логічний і структурно-функціональний.

Теоретичну основу дисертації складають здобутки насамперед вітчизняних вчених, які досліджують становлення різних елементів державного механізму незалежної України, зокрема єдиного органу законодавчої влади: Ф.Г.Бурчака, Ю.М.Грошевого, В.В.Копейчикова, Л.Т.Кривенко, В.Ф.Опришка, В.Ф.Погорілка, В.Я.Тація, Є.А.Тихонової, Ю.М.Тодики, М.В.Цвіка, В.М.Шаповала, Ю.С.Шемшученка, Л.П.Юзькова та деяких інших. Були вивчені праці вчених, присвячені генезі вітчизняного парламентаризму у першу чергу О.Л.Копиленка і О.М.Мироненка. Об'єктивний інтерес був виявлений і до дослідів з історії політичного представництва за радянських часів, що було предметом дослідження В.Д.Гончаренка і А.И.Рогожина. Не залишились поза увагою дослідження останніх років з питань становлення нового державного механізму, зокрема М.М.Воронова, О.В.Марцеляка, А.С.Олійник. Вивчені роботи провідних зарубіжних конституціоналістів, а також праці класиків теорії конституції і конституційного права. Наукова розробка теми здійснювалась з урахуванням дослідів представників сучасної науки теорії права, а також результатів наукових досліджень у царині інших галузей публічного права.

Нормативна база дослідження. Дисертаційне дослідження грунтується на аналізі нормативного змісту Конституції України і законів України, інших чинних нормативно-правових актів, зміст яких співвіднесений з обраною темою. Науковий аналіз був поширений на конституційно-правове регулювання організації і діяльності парламентів в зарубіжних країнах, насамперед у так званих постсоціалістичних і пострадянських країнах. Об'єктом відповідногоінтересу були також нечинні правові акти, що складали підвалини становлення парламентаризму в Україні у ретроспективі.

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що уперше у вітчизняній науці конституційного права здійснено спробу на узагальненому рівні розглянути теоретичні проблеми, що супроводжують становлення і розвиток парламентаризму в Україні.

На основі проведеного дослідження сформульовано ряд положень, висновків і пропозицій, які виносяться на захист, зокрема

- уперше сформульовано тезу про те, що виборне політичне представництво через парламент пов'язане насамперед не з функціонуванням цього органу, а з діяльністю депутатів. Тому представницький характер парламенту є опосередкованим, і в його основу покладено мандат (мандати) депутатів;

- дістала розвиток теза про необхідність відмови від вживаного іноді терміну "представницька влада", який є хибним з огляду на конституційне встановлений принцип поділу влади;

- систематизовано функції Верховної Ради України. При цьому виділено установчу функцію парламенту, яку він реалізує у процесі прийняття Основного Закону та внесення до нього змін;

- дістала подальший розвиток наукова позиція, за якою усі "поділені влади" і відповідні органи є однопорядковими, рівноцінними і рівнозначущими, і серед них не існує відносин субординації;

- запропоновано уточнені визначення ключових понять, пов'язаних із явищем парламентаризму, зокрема поняття самих парламенту і парламентаризму;

- уперше сформульоване поняття законодавчої влади як такої, що по- перше, позначає зміст і наслідки волевиявлення народу (виборчого корпусу) на відповідних референдумах; по-друге, відображає сукупність повноважень різних елементів державного механізму (насамперед парламенту), прямо співвіднесених із законотворчістю; по-третє, фіксує "титульну" функцію парламенту; по-четверте, називає сам парламент і позначає його призначення;

- уперше застережено, що початки історії парламентаризму в Україні можна певною мірою пов'язувати з другою половиною XIX ст., коли на наших теренах розпочався процес формування відповідної ідеології. Започаткування ж практики парламентаризму відобразило утворення і діяльність за часів визвольних змагань 1917-1920 р. установ представницького характеру, котрі здійснювали державно-владні функції;

- сформульована теза, що практика організації представницьких органів державної влади радянської доби, насамперед найвищої ланки системи цих органів, була продовженням світової історії політичного представництва народу через органи влади;

- уперше сформульоване поняття парламентського права України як підгалузі конституційного права, сукупності конституційно-правових норм, котрі регулюють організацію і діяльність Верховної Ради України, а також регламентують питання взаємовідносин парламенту з іншими органами державної влади у зв'язку з реалізацією його функцій і повноважень;

- сформульована теза, що комітети Верховної Ради України повинні здійснювати певні контрольні функції щодо діяльності окремих, "профільних" міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

- сформульована пропозиція щодо запровадження індивідуальної політичної відповідальності членів Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України і щодо новелізації чинної Конституції з метою сприйняття такого засобу парламентського контролю, яким є інтерпеляція;

- уточнене уявлення про характер таких стадій законодавчого процесу, як реалізація права законодавчої ініціативи і реалізація права вето, сформульовані пропозиції щодо можливого змінення кола суб'єктів права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України.

Наукове і практичне значення результатів дослідження полягає в тому,що сформульовані в дисертації теоретичні положення, узагальнення, висновки і пропозиції, можуть бути використані для удосконалення конституційно-правового регулювання організації і діяльності Верховної Ради України, в науково-дослідній роботі, при викладанні учбового курсу конституційного права.

Особистий внесок здобувача. В дисертації і у виступі на науково-практичній конференції "Концепція розвитку законодавства України" була використана оприлюднена раніше позиція наукового керівника щодо визначення парламентського права як підгалузі конституційного права. Проте саме визначення парламентського права є оригінальним і належить автору дисертації.

Апробація результатів дисертації. Конкретні пропозиції, що містить дисертація, передані до Інституту законодавства Верховної Ради України з метою уточнення позицій щодо проведення парламентської реформи в Україні.

Результати досліджень, що включені до дисертації, оприлюднювались її автором на науково-практичній конференції "Концепція розвитку законодавства України" (Київ, Інститут законодавства Верховної Ради України, травень 1996 р.), на науковій конференції "Конституція України і міжнародне право" (Київ, Інститут міжнародних відносин при Київському університеті ім. Т.Шевченка і Товариство "Знання", листопад 1997 р.), а також на науково-практичній конференції "Актуальні питання втілення в життя положень Конституції України" (Київ, Українська Академія державного управління при Президентові України, Інститут держави і права НАН України, Інститут законодавства Верховної Ради України, вересень 1998 р.).

Публікації. Сформульовані в дисертації узагальнення, висновки і пропозиції також оприлюднені у вигляді п'яти статей у фахових наукових виданнях та одних тезах доповіді

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів (семи підрозділів), висновків та списку використаних джерел (220 найменувань). Обсяг дисертації складає 175 сторінок.

Основний зміст

У вступі обґрунтовується актуальність і значущість теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь її розробленості, визначаються мета і завдання роботи, окреслюється методологічна і теоретична основа. Сформульовані основні положення, висновки і пропозиції, які виносяться на захист, закцентовано на науковій новизні і практичному значенні результатів дослідження.

Перший розділ "Актуальні теоретичні проблеми становлення і розвитку парламентаризму в Україні" присвячений самовизначенню стосовно теоретичних положень і найбільш загальних понять, пов'язаних із організацією і діяльністю парламентів взагалі. Верховної Ради України зокрема.

Явища парламенту і парламентаризму, які є взаємопов'язаними і значною мірою збігаються, завдячують своїй появі новим історичним часам.

Однак генеза терміну "парламент" пов'язана з феодальним періодом. На сьогодні цей термін як родова назва органів законодавчої влади є загальноприйнятим. Разом з тим, як власна назва відповідних органів він офіційно вживаний лише в деяких країнах. В ряді країн, де органи законодавчої влади мають іншу власну назву, термін парламент вживається разом з цією назвою або є складовою відповідної конституційної дефініції (один з прикладів ст. 75 Конституції України).

У вітчизняній політико-правовій думці термін "парламент" з'являється на початку XX ст. у програмних документах українських політичних партій. Але автори більшості конституційних проектів відповідних часів застерігалися вживати цей термін, що було значною мірою зумовлено наслідками багатолітнього політичного існування українського народу в умовах відсутності власної державності і поширення серед вітчизняних політиків і юристів у згадані часи різного роду "федералістських" ідей. За радянських часів термін "парламент" об'єктивно не узгоджувався з існувавшою тоді теорією і практикою державного владарювання.

Вперше термін "парламент" був вживаний на офіційному рівні у Законі України "Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України" від 7 жовтня 1993 р. У подальшому він був застосований як складова конституційної дефініції Верховної Ради України. Наявність достатньо розгорнутої конституційної дефініції парламенту, особливо в умовах так званих пострадянських країн, можна вважати позитивною рисою. Конституційна фіксація дефініції парламенту із застосуванням відповідної термінології об'єктивно сприятиме укоріненню здобутків усталеної демократії хоча б на рівні масової політичної свідомості, сформуванню у громадян своєрідних демократичних "рефлексів".

Конституційна дефініція Верховної Ради України як "єдиного органу законодавчої влади" акцентує увагу на її місці у державному механізмі. Відповідний конституційний припис можна сприймати і як застереження щодо можливостей узурпації законодавчої влади іншими органами державної влади. З іншого боку, із зазначеного не випливає, що Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно і без участі інших органів (право законодавчої ініціативи Президента України і Кабінету Міністрів України, право вето Президента України).

Дефініція Верховної Ради України, що міститься у ст. 75 Конституції, є чи не найвдалішою порівняно з відповідною нормотворчістю на теренах колишнього СРСР. Вона позначає головну функцію парламенту, його "закодоване" у понятті законодавчої влади призначення. Важливим є і те, що згадана дефініція є чіткою, стислою і юридичне коректною. Дискусійними є окремі конституційні дефініції, які визначають парламент як "вищий представницький орган". Тим самим ніби-то на існування субординованої системи представницьких органів, увінчаної самим парламентом. Такий підхід не відповідає усталеній теорії парламентаризму, він може розглядатися як спроба "реанімувати" організацію державної влади, побудованої на принципах системи рад. Не можна також погодитися з деякими конституційними визначеннями парламенту як "вищого представницького і законодавчого органу". У такий спосіб може виникнути непорозуміння з приводу того, чи існують в державі інші, "нижчі" законодавчі органи. Цей підхід також може бути корельований теорії радянського державного владарювання, за якою усі ради визнавалися органами державної влади.

В Конституції Верховна Рада України не визначена як представницький орган державної влади, хоча її представницький характер прямо випливає з представницьких мандатів народних депутатів України. При цьому спірним є доктринальне визначення Верховної Ради України як "єдиного представницького органу народу". У першу чергу, виникають сумніви щодо коректності словосполучення "орган народу", адже протягом багатьох років в юридичній літературі широковживаним був лише термін "орган держави". Останній можна сприймати як синонім термінів "орган державної влади" і "державний орган". Спірним є також твердження про унікальність Верховної Ради України як політичного представника українського народу: за змістом положення частини четвертої ст. 103 Конституції ("Президент України не може мати іншого представницького мандата") припускається висновок, що відповідне політичне представництво здійснюється і Президентом України. Більш коректним вважається визначення Верховної Ради України як загальнонаціонального і такого, що діє постійно, представницького колегіального органу державної влади, який водночас є єдиним органом законодавчої влади.

Поняття ж парламентаризму позначає політико-правовий режим організації і діяльності державного механізму, за умов якого наявна особлива і реальна роль у здійсненні владарювання самого парламенту. З іншого боку, парламентаризм можна розглядати як сукупність структурно-організаційних і функціональних характеристик, що супроводжують формування парламенту і здійснення ним державного владарювання.

Для з'ясування функціональних характеристик парламенту першорядне значення має зміст принципів, за якими побудований державний механізм. До таких принципів віднесений поділ влади, або за усталеною традицією - поділ влад. Поділ влади - це конституційний принцип (принцип Конституції), який, зокрема, фіксує на найбільш загальному рівні статус парламенту як єдиного органу законодавчої влади.

Для усіх варіантів трактування принципу поділу влади є наявним визнання системи стримувань і противаг між відповідними органами. За умов будь-якої конкретної моделі стримувань і противаг відбувається часткове компетенційне "проникнення" виконавчої влади відносно законодавчої влади. Прикладом такого "проникнення" є право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, здійснюване Кабінетом Міністрів України. Разом з тим не можна вважати таким, що має відповідний характер право вето Президента України. Вето є його правом як глави держави, а не як суб'єкта державного владарювання, функціонально поєднаного з виконавчою владою.

Сам же сенс поділу влади полягає в тому, що усі три гілки влади, зокрема законодавча і виконавча, є юридичне однопорядковими, рівнозначущими і рівноцінними. З цього не випливає, що вони є рівними, або порівнюваними за змістом. Фактична нерівність "поділених влад" зумовлена особливостями конкретних форм державного правління, іншими об'єктивними і суб'єктивними чинниками. Важливе значення має і те, що відповідні органи покликані реалізовувати різні функції, їх діяльності притаманні різні методи і засоби.

Аналізуючи проблему поділу влади в контексті встановлення статусу парламенту, необхідно також визначитись щодо співвіднесеності понять законодавчої влади і самого парламенту. Ці поняття є синонімічними, вони значною мірою взаємопроникають. На думку автора дисертації, законодавча влада - це поняття, яке, по-перше, позначає зміст і наслідки волевиявлення народу (виборчого корпусу) на відповідних, законодавчих референдумах; по-друге, відображає сукупність повноважень різних елементів державного механізму (насамперед парламенту), прямо співвіднесених із законотворчістю; по-третє, фіксує одну з головних, "титульну" функцію парламенту; по-четверте, називає сам парламент і позначає його призначення.

За змістом Конституції, можна виділити кілька функцій Верховної Ради України. Частина з них об'єктивно є головними, інші - супутніми. Серед головних у першу чергу слід назвати саме функцію законотворчості. Це власне парламентська функція, яку не реалізує жоден інший орган. Можна говорити про участь Президента України у законодавчому процесі або про наявність у глави держави законодавчих повноважень, але неправильним буде стверджувати, що він наділений законотворчою функцією. Наведена констатація відбита в конституційному визначенні Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади. З іншого боку, неточністю є використання терміну "законодавчий орган" як синоніма терміну "орган законодавчої влади". Адже законодавчий процес відбувається не тільки у парламенті.

Із законотворчою функцією Верховної Ради України тісно пов'язана її установча функція. Приймаючи закони про внесення змін до Конституції України, Верховна Рада України відповідно здійснює установчу владу або приймає участь в її здійсненні. Ще однією головною функцією Верховної Ради України, сполученою із законотворчою функцією, є затвердження Державного бюджету України, або бюджетна функція. До головних функцій також віднесена функція контролю (контрольна функція), здійснювана Верховною Радою України безпосередньо, а також через (від її імені) спеціальні органи і посадові особи. Відповідний контроль має як внутріпарламентський, так і зовнішній характер. Зовнішній контроль має за предмет у першу чергу діяльність Кабінету Міністрів України.

До головних функцій Верховної Ради України слід віднести і ту, яку правильно було б визначити як номінаційну. Сенс цієї функції полягає у призначенні чи обранні на певні посади, звільненні з посад, наданні згоди на призначення і звільнення з посад. Визначення згаданої функції як номінаційної більше відповідає сутності відповідної парламентської діяльності, котра рядом авторів асоціюється із здійсненням установчої функції. Проте йдеться не про запровадження, "установлення" певних посад, які установлені самою Конституцією, а лише про кадрово-номінаційну діяльність Верховної Ради України щодо заміщення цих посад. Необхідно також враховувати зміст поняття установчої влади як такого, що кореспондоване процесу прийняття конституцій і внесення до них змін.

Супутні функції парламенту, через їх вузький зміст, можна визначати як функції-повноваження. За приклад слугує функція-повноваження щодо усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, її можна визнати супутньою квазісудовою функцією. Здійснення усіх парламентських функцій потребує додаткового до конституційного, законодавчого регулювання відповідної діяльності Верховної Ради України.

У другому розділі "Історико-правові аспекти становлення парламентаризму в Україні" досліджується генеза, передісторія та історія (головні віхи) парламентаризму в Україні, аналізується проблема співвіднесеності теорії парламентаризму з практикою організації представницьких органів державної влади радянської доби.

Важливим чинником зародження парламентаризму були зрушення у сфері суспільного життя. Через об'єктивні причини відповідні зрушення спочатку характеризували суспільно-політичний і державний стан частини країн Західної Європи, і тільки з часом процес становлення і розвитку парламентаризму набув значення загальноєвропейської і світової тенденції.

Нерідко парламент як державний інститут по суті штучно вживлювався у механізм владарювання. Звідси виникали проблеми щодо реальності парламентаризму на конкретному національному грунті. В інших випадках модель парламенту запозичувалась в умовах утворення нових держав, що також спричиняло виникнення складних ситуацій. Тим самим про світовий парламентаризм кінця XVIII - початку XX ст. можна говорити або як про такий, що виник на власному суспільно-політичному грунті, або як про запозичений.

Саме кінець XVIII - початок XX ст. був періодом широкого становлення парламентаризму, поступового набуття ним рис, які повною мірою притаманні його сучасному станові. Проте слід говорити і про передісторію парламентаризму, смисл якої вже давно є предметом дискусії. Ця дискусія пов'язана з різним трактуванням поняття представницької демократії. Через плутанину, що виникла у зв'язку із зазначеним трактуванням, іноді вживаються поняття "античний парламентаризм" або "середньовічні парламенти". Ці і подібні поняття можуть бути сприйняті умовно і лише як такі, що позначають наявність за відповідних часів елементів виборного представницького начала у державному управлінні.

Виборне представництво "народу" через державні органи було вперше більш-менш масштабно здійснене за часів станово-представницької феодальної монархії. Саме ці часи треба вважати реальною передісторією світового парламентаризму. Однак історія української державності з об'єктивних причин не знала періоду станово-представницької монархії. Водночас історичні джерела містять багато свідчень про те, що виборний, і тому представницький характер мали деякі з козацьких рад часів існування Запорізької Січі і державного утворення, відомого як Гетьманщина (XVII- XVIII ст.). Відповідний період треба вважати періодом передісторії парламентаризму в Україні.

Початки історії парламентаризму в Україні можна певною мірою пов'язувати з другою половиною XIX ст. Саме тоді розпочався процес (формування ідеології парламентаризму на українських теренах. Тоді ж були утворені чи не перші офіційні представницькі інституції крайові сейми Галичини і Буковини. Однак необхідно враховувати, що ці сейми були інституціями не України, а іноземної держави. Про безпосередній початок історії парламентаризму в Україні слід говорити у зв'язку з власне українським державотворенням. Започаткування практики парламентаризму відобразило утворення і діяльність установ представницького характеру, котрі у період визвольних змагань 1917-1920 р. здійснювали певні державно-владні функції. Чи не найвідомішою з таких установ була Українська Центральна Рада.

Проте ні Українська Центральна Рада, ні інші установи представницького характеру періоду визвольних змагань не були "класичними" парламентами, адже відповідне політичне представництво не мало традиційного для парламентів засобу вираження через прямі вибори. Звичайно відповідні вибори мали непрямий і так званий корпоративний (куріальний) характер. Тому згадані установи можна вважати установами територіально-корпоративного політичного представництва.

До практичного втілення ідеології парламентаризму на українських теренах можна віднести "конструювання" так званих передпарламентів і парламентів на рівні конституційних проектів і конституційних за призначенням актів, оприлюднених чи введених в дію у період визвольних змагань. Зміст цих проектів і актів засвідчував намір побудувати організацію і діяльність відповідних представницьких установ і органів на засадах, притаманних тогочасному парламентаризму. Водночас він підтверджував той факт, що державно-правовий розвиток України відбувався у річищі прогресивної теорії і практики парламентаризму.

Однак з відомих причин цей розвиток не набув свого завершення, хоча сформував певні тенденції, котрі врешті-решт знайшли вияв у змісті сучасного конституційного процесу. Саме такий висновок можна зробити, порівнявши конституційні проекти періоду визвольних змагань з конституційною нормотворчістю 90-х років. Відповідна порівненість підтверджує наступність в оцінці явища парламентаризму в Україні, зв'язок між його історією і сьогоденням.

Такий зв'язок з припущенням можна простежувати і на прикладі організації представницьких органів державної влади, що існували в Україні за радянських часів. Відомо, що В.Ленін не сприймав ідею поділу влади, що також означало його неприйняття концептуальних засад парламентаризму. З іншого боку, він визнавав соціальну цінність політичного представництва через обрані народом органи влади. В цьому аспекті можна говорити про певну порівненість представницьких органів державної влади за радянських часів з парламентами, про їх зв'язок у контексті історії парламентаризму в Україні.

Подібний зв'язок по суті визнавався і В.Леніним. Протиставляючи ради "буржуазним парламентам", він порівнював їх і знаходив певні взаємосполучення. Більше того, іноді прямо говорив про можливості сполучення "вигод парламентаризму" з очевидними для нього перевагами радянської влади. Характерно, що у "Короткому курсі історії ВКП (б)" у непрямій формі визнавалася "соціалістична перспектива" парламентаризму. Його автори вважали, що до відомих "Квітневих тез" марксистські теоретики сприймали парламентарну (парламентську) республіку як найкращу політичну форму переходу до соціалізму.

Практика представницьких органів державної влади радянської доби, насамперед найвищої ланки системи цих органів, об'єктивно була продовженням світової історії політичного представництва народу через обрані органи влади. Згадувана практика еволюціонувала від несприйняття, відторгнення парламентаризму як політико-правової ідеології і юридичної теорії, до фактичного запозичення певних його засад на рівні організації вищого представницького органу державної влади.

Становлення сучасної Верховної Ради України як парламенту відбулось значною мірою шляхом еволюції її попередниці, що існувала за радянських часів. Знаменно, що Україна є єдиною так званою пострадянською країною, де за парламентом збереглася назва, яку мав за минулих часів "найвищий орган державної влади". Зазначена еволюція спричинила як позитивні, так і негативні наслідки у розвитку сучасного парламентаризму в Україні. Особливості цього розвитку були зумовлені не тільки наступництвом відносно парламентаризму часів визвольних змагань 1917-1920 р.р., а й змістовими зв'язками з відповідною практикою радянської доби. Тому цю практику треба досліджувати в контексті історії вітчизняного парламентаризму, пам'ятаючи про концептуальні відмінності між радянською моделлю державного владарювання і реальним парламентаризмом.

Третій розділ "Сучасний конституційний процес і розвиток парламентаризму в Україні" присвячений аналізу сучасних проблем конституційного регулювання організації і діяльності парламенту України, самовизначенню стосовно теоретичних засад такого регулювання.

Засоби відповідного конституційного регулювання утворюють єдність. Формами такої єдності в межах галузі конституційного права може бути її підгалузь або інститут. Однією з підгалузей конституційного права можна вважати парламентське право. Парламентське право - це підгалузь конституційного права України, сукупність конституційно-правових норм, які регулюють організацію і діяльність Верховної Ради України, а також регламентують питання взаємовідносин парламенту з іншими органами державної влади у зв'язку з реалізацією його функцій і повноважень. Тим самим до змісту парламентського права мають бути віднесені засоби регламентації права законодавчої ініціативи, права вето тощо. Такий підхід забезпечує цілісне сприйняття компетенції парламенту, особливо її реалізації.

Парламентське право є системним за природою нормативним феноменом. Системність парламентського права забезпечується рядом чинників, чи не найважливішим з яких є наявність в Конституції окремого розділу, присвяченого організації і діяльності Верховної Ради України. Системність парламентського права підтверджується і наявністю певного кола законів, які регулюють організацію і діяльність парламенту, його органів та посадових осіб. Змістове поєднання цих законів забезпечується Конституцією шляхом посилань або відсилок до них у тексті. До того ж усі відповідні закони пов'язані з Конституцією за предметом галузевого регулювання.

Важливою теоретичною проблемою є проблема рівня "доконституційного" регулювання організації і діяльності Верховної Ради України. Конституція передбачає прийняття спеціального закону про Регламент Верховної Ради України, тобто передбачено ніби-то підвищити рівень правового регулювання у згаданій сфері. Але не можна зробити однозначний висновок, що таке підвищення сприятиме поліпшенню якості правового регулювання і не створить додаткових складностей у відносинах між парламентом і главою держави. До сказаного треба додати, що парламентські регламенти є особливими нормативно-правовими актами, відмінними від законів як за формою, так і за юридичною природою. На відміну від законів, які регулюють відносини "після" конституцій (хоча і на їх основі), регламенти здійснюють регулювання "разом" з конституціями. Зокрема, чинний Регламент Верховної Ради України містить норми, які разом з однозмістовими нормами Конституції регулюють безпосередньо одні й ті самі відносини.

Наявність в Конституції окремого розділу, присвяченого організації і діяльності Верховної Ради України, засвідчує існування відповідного за змістом конституційного інституту. Проте норми, віднесені до конституційного інституту засад організації і діяльності Верховної Ради України, містяться і в інших розділах Основного Закону. Прикладом може слугувати ст. 110 і III Конституції України. Сказане відбиває теоретичне положення про те, що зміст конституційних інститутів не можна пов'язувати тільки з певними структурними частинами основних законів, хоч саме ці частини утворюють їх ядро.

Конституційний інститут засад організації і діяльності Верховної Ради України є складним за змістом і комплексним за характером нормативно-правовим утворенням. Водночас він є інститутом найвищого рівня системності: його можна характеризувати як загальний. Досить чітко окреслені в межах цього загального конституційного інституту й інститути нижчого рівня системності - головні конституційні інститути. Це інститути статусу народного депутата України, інститут засад організації Верховної Ради України та інститут повноважень і засад діяльності Верховної Ради України. Названі головні інститути органічно взаємопов'язані, що зумовлює їх єдність в рамках відповідного загального інституту. Разом з тим, кожний з головних інститутів складається з кількох початкових. Наприклад, до складу головного інституту статусу народного депутата України входять такі початкові конституційні інститути, як інститути представницького мандата депутата, депутатської недоторканості (імунітету) та деякі інші. Конституційні інститути знаходяться у динамічному взаємозв'язку з галузевими конституційно-правовими інститутами.

Дослідження теоретичних засад конституційного регулювання організації і діяльності Верховної Ради України дозволяє обгрунтовано вирішувати відповідні проблеми практичного плану. Однією з проблем організації Верховної Ради України є проблема її внутрішньої побудови монокамеральної чи бікамеральної. На сьогодні немає ґрунтовних юридичних аргументів, які б засвідчували прийнятність для парламенту України тієї чи іншої моделі побудови. Однак треба враховувати, що, як засвідчує досвід частини так званих пострадянських країн, сприйняття бікамералізму спричинило зменшення ролі парламентів у державному владарюванні. парламентаризм конституційний влада суспільний

Важливим питанням щодо організації Верховної Ради України є питання ролі її комітетів. На сьогодні конституційне і законодавче визначення статусу комітетів не можна вважати задовільним. Насамперед сказане стосується участі комітетів у здійсненні парламентського контролю за органами виконавчої влади. Комітети не слід уповноважувати здійснювати контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України в цілому, що має бути сферою дій самої Верховної Ради України. З іншого боку, комітети повинні здійснювати певні контрольні функції щодо діяльності окремих, "профільних" міністерств і відомств. Для поліпшення парламентського контролю за Кабінетом Міністрів України треба на конституційному рівні запровадити інститут, який за усталеною конституційною теорією визначається як інтерпеляція. За будь-яких умов, необхідно уточнити поняття парламентського контролю. Відповідний контроль є таким, що може здійснюватися як Верховною Радою України безпосередньо, так і через її органи та посадові особи. Наукове трактування поняття парламентського контролю тягне необхідність уточнення статусу Рахункової Палати і Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Як зазначалось, "титульною" функцією парламенту є законотворчість. Реалізація цієї функції відбувається в межах законодавчого процесу, однією з стадій якого є реалізація права законодавчої ініціативи у парламенті. Коло суб'єктів цього права потребує уточнень. Зокрема, важко обгрунтувати наділення відповідним правом Національного банку України. Спірним є пропозиції фактичної політизації" судової влади шляхом надання права законодавчої ініціативи Верховному Суду України тощо. З іншого боку, доцільним здається запровадження інституту народної законодавчої ініціативи, передбаченої проектом Конституції України, схваленим Конституційною комісією у листопаді 1995 р.

Законодавчий процес у Верховній Раді України не вичерпується стадіями, які відбуваються безпосередньо у парламенті: існують і післяпарламентські стадії. Однією з таких стадій є підписання і офіційне оприлюднення прийнятого Верховною Радою України закону Президентом України. Цю стадію слід визначити як промульгування (промульгація) закону. Своєрідною альтернативою промульгації є застосування Президентом України вето. Якщо подолання вето є суто парламентською стадією законодавчого процесу, то його застосування це не тільки післяпарламентська, а й позапарламентська стадія. З позицій коригування прийнятої в Україні форми державного правління було б доцільним внести зміни до Конституції і передбачити повторне прийняття закону на основі не кваліфікованої, а абсолютної більшості від складу Верховної Ради України. З урахуванням змісту відповідних положень Основного Закону, є неприпустимим застосування вето до законів про внесення змін до Конституції України.

У висновках узагальнюються основні результати проведеного дослідження, викладаються конкретні пропозиції щодо удосконалення конституційно-правового регулювання організації і діяльності Верховної Ради України, її органів і посадових осіб. Водночас формулюються напрями перспективних досліджень, проведення яких об'єктивно впливатиме на стан юридичних дослідів у царині теорії парламентаризму і сприятиме розвитку його прогресивної практики. Крім цього, у висновках сформульовані основні поняття, що характеризують зміст явищ парламенту і парламентаризму. Зокрема такі поняття, як парламент, парламентаризм, поділ влад, законодавча влада, парламентське право.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Журавльова Г.С. Засади організації та діяльності парламенту як конституційний інститут // Наук. Вісн. Чернівецьк. ун-ту: Сер. Правознавство. - 1996.- Вип.1.- С.76-78.

2. Журавльова Г.С. Проблеми регламентації законодавчого процесу в Україні // Правова держава: Щоріч. наук. праць: Вип. девятий.- К.: ІДП НАН України, 1998. - С.332-337.

3. Журавльова Г.С. Витоки українського парламентаризму // Віче. - 1998.- №6. - С.135-140.

4. Журавльова Г.С. Поділ влади в сучасній Україні (Проблеми теорії та практики) // Право України. - 1998. - №11. -С.23-25.

5. Журавльова Г.С. Поняття парламенту та його дефініція // Наук. Вісн. Нац. акад. внутр. Справ України. - 1998. - Вип.3. - С.51-56.

6. Журавльова Г.С., Шаповал В.М. Концепція парламентського права в Україні // Концепція розвитку законодавства України : Матер. наук.-практ. конф. - К.: Ін-т розвитку законодавства України, 1996. - С.185-187.

Анотації

Журавльова Г.С. Конституційні засади становлення і розвитку парламентаризму в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 конституційне право. Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 1999.

Дисертацію присвячено питанням конституційного регулювання організації і діяльності Верховної Ради України. В ній досліджуються проблеми теорії і практики парламентаризму. Закцентовано на змісті принципу поділу влади в контексті ідеології парламентаризму. В роботі запропоновано концепцію періодизації передісторії та історії парламентаризму в Україні. Концептуальний характер мають також досліди щодо визначення понять парламенту, парламентаризму і законодавчої влади, а також щодо класифікації парламентських функцій і визначення їх змісту. В дисертації викладені і обгрунтовані конкретні пропозиції щодо удосконалення конституційного регулювання відповідної сфери суспільних відносин.

Ключові слова: Верховна Рада України, парламент, парламентаризм, поділ влади, законодавча влада, функції і повноваження парламенту, парламентське право.

Журавлева А.С. Конституционные основы становлення и развития парламентаризма в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. - Национальная юридическая академии Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 1999.

Диссертация посвящена вопросам конституционного регулирования организации и деятельности Верховного Совета Украины. В ней исследуются актуальные теоретические проблемы становления и развития парламентаризма в Украине, формулируются общие понятия, характеризующие соответствующий феномен. В частности, в сравнительном аспекте проанализированы понятия парламента и парламентаризма, содержащиеся в научной литературе и в нормативных источниках ( как отечественных, так и зарубежных). Акцентировано на соотношении явлений разделения властей и парламентаризма. При этом отмечена ключевая роль понятия законодательной власти, которая рассматривается как многоаспектное явление, все стороны которого прямо сопряжены с парламентом в его деятельности. В работе предложено доктринальное толкование конституционной формулы “единственным органом законодательной власти в Украине является парламент - Верховный Совет Украины” (статья 75 Конституции Украины). Смысл этой формулировки состоит в том, что осуществление законодательной власти не является прерогативой парламента (право законодательной инициативы Президента Украины и Кабинета Министров Украины, право вето Президента Украины), хотя последний обосновано определен как единственный орган законодательной власти.

В диссертации рассмотрены историко-правовые аспекты становления парламентаризма в Украине, предложена концепция периодизации его предыстории и истории. Истоками предыстории парламентаризма определена практика периода существования Запорожской Сечи и Гетманщины (вторая половина ХVІІ - ХVІІІ ст.). Именно в этот период впервые были сформированы выборные представительные учреждения национального характера и происхождения. Начало истории парламентаризма в Украине связывается с формированием соответствующей идеологии, отраженной, в частности, в программных документах политических партий конца ХIX - начала XX ст. Генезис практики парламентаризма соотнесен с организацией и деятельностью представительных органов периода государственного “ренессанса” 1917-1920 г.г. (Украинская Центральная Рада и другие). В работе подчеркнуто, что в русле мировой истории парламентаризма необходимо рассматривать практику организации высших представительных органов власти советского периода, хотя теоретико-идеологическая основа этой организации и идеология парламентаризма обычно противопоставляются.

Важное место в диссертации отведено вопросам, соотнесенным с развитием парламентаризма в контексте современного конституционного процесса в Украине. При этом выделен анализ теоретических основ конституционного регулирования организации и деятельности Верховного Совета Украины. В работе предложена развернутая концепция парламентского права как подотрасли конституционного права. Сформулировано также понятие общего конституционного института основ организации и деятельности парламента, предложена классификация соответствующих института сравнительно низшего уровня систематизации. В диссертации изложены и обоснованы конкретные предложения по совершенствованию конституционного регулирования парламентской организации и деятельности в Украине. В частности, предложено наделить контрольными полномочиями относительно отдельных министерств комитеты Верховного Совета Украины, уточнить статус Счетной палаты и Уполномоченного Верховного Совета Украины по правам человека, скорректировать порядок преодоления вето Президента Украины и некоторые другие.

Ключевые слова: Верховный Совет Украины, парламент, парламентаризм, разделение властей, законодательная власть, функции и полномочия парламента, парламентское право.

Zhuravljova H.S. Constitutional fundamentals of formation and development of parliamentarism in Ukraine. - Manuscript.

Thesis for the competition for academic degree of the candidate of jurisprudence for the speciality 12.00.02 - constitutional law. - National juridical academy Ukraine named for Yaroslav Mudriy, Kharkov, 1999.

The thesis is devoted to the study of constitutional regulation of the organization and function of the Verkhovna Rada of Ukraine and research of the problems of theory and practice of parliamentarism. Special attention is paid to the content of the separation of power principle in the context of ideology of parliamentarism. The concept of division into periods of prehistory and history of parliamentarism in Ukraine is proposed. Content researches of such notions as parliament, parliamentarism, legislative power as well as classification and definition of functions of parliament are of conceptual character. In this thesis some certain and well grounded proposals as for constitutional regulation of corresponding sphere of social relations are proposed.

Key words: the Verkhovna Rada of Ukraine, parliament, parliamentarism, separation of power, legislative power, functions and competence of parliament, the right of parliament.

Размещено на Allbest.ru