Правове регулювання видатків на науку в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський університет імені Тараса Шевченка

Автореферат

на здобуття наукового ступені

кандидата юридичних наук

Правове регулювання видатків на науку в Україні

Якимчук Наталія Яківна

Київ - 1999р.

Дисертація є рукописом

Дисертацію вконано на кафедрі конституційного, адміністративного і фінансового права Чернівецького державного університету ім.Ю.Федьковича, Міністерство освіти України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Воронова Лідія Костянтинівна, професор кафедри конституційного та адміністративного права Київського університету імені Тараса Шевченка.

Офіційні опоненти:

Доктор юридичних наук, професор Кучерявенко Микола Петрович, професор Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого;

Кандидат юридичних наук, доцент Устинова Ірина Петрівна, доцент юридичного факультету Міжнародного Соломоніва університету м.Київа.

Провідна організація - Інститут держави і права імені В.М.Корецького НАН України.

Захист відбудеться 24 червня 1999 року о 13 годині на засіданні сеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 Київського універстту імені Тараса Шевченка за адресою: 252017, м.Київ, вул.Володимирська, 64.

Автореферат розісланий 21 травня 1999 року

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Київського університету імені Тараса Шевченка (252017, м.Київ, вул.Володимирська, 64).

Вчений сектретар Бобровник С.В.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Радикальні соціально-економічні перетворення в Україні зумовлюють необхідність формування та закріплення нових суспільних відносин у сфері наукової діяльності.

Система зв'язків між суб'єктами науково-технічної сфери реалізовувалась через державні структури. Майже зовсім були відсутніми можливості сомостійної організаційно-економічної наукової діяльності. Директивно керованій економіці відповідав майже тоталітарний державний контроль за ресурсами, спрямованими на науково-дослідні та дослідно-конструкторські роботи (НДДКР), за їх застосуванням, за використанням в економіці отриманих наукових результатів. Майже повністю обмежувались можливості самостійної організаційно-економічної діяльності. Основним джерелом ресурсів, що потрапляли до сфери науки, були матеріальні та фінансові фонди держави, що визначались директивними рішеннями і не завжди виходили із суспільних потреб.

У 90-ті роки в Україні склалась важка кризова ситуація у галузі науки. Вона була викликана рядом причин, у тому числі помилками, допущеними урядом при проведенні радикальних економічних реформ. При переході країни до ринкових відносин не було створено діючого організаційно-економічного механізму управління наукової сфери. Без ефективної державної підтримки залишились не тільки галузева, але й академічна та вузівська наука, що призвело до суттєвих втрат України у ряді важливих напрямків розвитку світової науки і техніки.

В результаті радикальних соціально-економічних змін в Україні відбулось закріплення нових суспільних відносин у сфері науки, підвищується актуальність комплексного підходу до проблеми правового регулювання наукової діяльності. Виникла необхідність у визначенні позицій з питань: організаційно-правових форм розвитку науки, цілей та механізму суспільних перетворень у сфері науки, завдання її законодавчого забезпечення і розвитку. Діяльність наукових установ у ринковому середовищі відбувається на тлі загальної кризи, різкого скорочення попиту на інтелектуальну продукцію науково-дослідної сфери. Такий перебіг подій посилює орієнтованість на централізовану підтримку держави, що вносить певну стабільність у функціонування всієї сфери науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт (НДДКР), оскільки на сьогодні спостерігається яскраво виражена тенденція до скорочення фінансування НДДКР з боку замовників.

Виникла широка дискусія як у наукових колективах, так і у засобах масової інформації, яка виявила різні підходи і бачення проблеми. Від закликів зберегти все, як було, істотно збільшивши лише фінансування, до пропозиціій зламати і радикально реформувати усталену систему функціонування науки.

Змістом сучасної економічної реформи є перехід до ринку, в процесі якого робиться змога врівноважити об'єм ресурсів, що виділяється на науку з державних та комерційних джерел; намагання одним з основних джерел фінансування науки зробити комерційну діяльність та визначення оптимального розміру державних видатків, які повинні виділятися державою лише на наукову діяльність пов'язану з національними пріоритетами та на таку, що не носить комерційного характеру, але є стратегічно важливою для підтримання як державності, так і усього науково-технічного комплексу.

Світовий досвід доводить, що без своєчасного перегляду політики держави у сфері науки і мобілізації на її релазацію значних коштів, неможливим стає прорив країни до ринкової економіки. Організаційні та економічні принципи, на яких грунтується науково-технічна політика держави, закріплені в Законі України "Про основи державної політики в сфері науки і науково-технічної діяльності". Відповідно до цього Закону держава забезпечує фінансування і пріоритетне матеріально-технічне забезпечення фундаментальних досліджень, довгострокових державних науково-технічних програм.

Сфера науки відноситься до високоорганізованих систем. Вона традиційно консервативна, а тому, природньо, оберігає себе від вторгнень, що завдаються зовні, навіть вищими структурами управління. Вона як і інші складні системи живе за своїми законами. В умовах, коли економіка схильна до впливу інфляції, існує певний фінансовий ризик для потенційних інвесторів щодо вкладання коштів у довгострокові дослідницькі роботи. Тому навіть із стабільною економічною системою держава бере на себе до 50% фінансових витрат на науку, що робиться при дотриманні певних політичних, економічних і науково-технічних пріорітетів.

Лише глубокий та всебічний аналіз визначених проблем зробить дане дослідження цільним та завершеним. Тому проблеми, що стоять перед наукою і питання виходу її із кризи, передумовили вибір теми дослідження.

Ступінь дослідженості теми дисертації. Починаючи з 60-х почала формуватись система законодавства, норми якої врегульовували механізм бюджетного фінансування науки, оскільки основним джерелом якого на 80 відсотків виступав Державний бюджет. У 70-80-х роках, у зв'язку з розвитком суспільного виробництва і безперевним зростанням ролі науки у всіх його сферах, роширенням та ускладненням форм зв'язків науки з виробництвом, організаційної структури науки, виникла необхідність перед юридичною наукою вивчення правових аспектів організації та управління науковою діяльністю.

У радянській науці фінансового права окремі питання правових проблем, пов'язаних з державними видатками на науку були підняті у 80-ті роки у роботах Супатаєвої О.А. "Правовые проблемы финансирования исследований и разработок для промышленности" (Москва, 1976) та Гусєвої В.В. "Правовое регулирование бюджетных расходов на науку" (Москва, 1976).

Окремі питання, пов'язані з проблемами правового регулювання державних видатків на науку, вивчались, порівнянно, досить невеликим колом провідних правознавців. У різний час свій вклад у розробку цієї проблеми внесли С.І.Айвазян, Д.А.Бекерська, А.Венгеров, Л.Я.Гервіц, В.А.Дозорцев, Н.І.Іванова, С.Г.Кара-Мурза, А.Кукрус, Е.І.Мінц, А.А.Підопригора, М.П.Ринг, В.А.Росудовський, А.В.Собровін. Але слід відмітити, що правові аспекти проблеми фінансування науки залишились недостатньо розроблені, оскільки згадані науковці розглядали лише окремі питання, пов'язані з плануванням, фінансування або джерелами фінансування науки і, що головне, в межах колишнього правового поля.

Проблеми, пов'язані з ефективною організацією державних видатків на науку, і, зокрема, державних фондів коштів, з яких вони здійснюються, носять комплексний характер і вивчаються не лише правознавцями, а й вченими різних галузей науки, серед яких економісти, спеціалісти у галузі наукознавства. Особлива увага до предмету дисертаційного дослідження приділялась в економічних дослідженнях, оскільки економічні рішення не можуть бути реалізовані поза правових засобів. Саме право надає економічним рішенням обов'язкову силу, формалізує та забезпечує їх виконання засобами державного впливу. Тому слід згадати ряд провідних економістів, які зробили значний внесок у вирішення проблем державних видатків на науку, серед них: А.А.Анисимов, М.Л.Башин, К.П.Кєдрова, І.Н.Лазарєв, Е.А.Лєбєдєва, В.Лихтенштейн, Л.І.Нейкова, С.А.Нікітін, М.В.Романовський, В.А.Шалаєв. Їх праці мають міждисциплінарний характер і також спрямовані на вирішення окремих питань механізму державних видатків на науку та зачіпають правові проблеми, які вимагають комплексного вирішення паралельно з економічними.

У значній мірі на вибір даної теми предметом дисертаційного дослідження вплинула та обставина, що зі здобуттям Україною незалежності та суверенітету, прийняттям Конституції України і спрямованністю держави до цивілізованих ринкових відносин та набуттям великою кількостю правових актів юридичної сили, що кардинально змінило фінансово-правові відносини між державою та суб'єктами науково-технічної діяльності, виникла потреба у комплексному дослідженні правового регулювання відносин що виникають в процесі розподілу державних видатків на науку і правового режиму державних фондів коштів, що є основними джерелами фінансування даних видатків.

Предметом дисертаційного дослідження є відносини, врегульовані правовими нормами, що виникають у процесі планування, фінансування з державних фондів коштів видатків на здійснення наукової та науково-технічної діяльності і її координації.

Методологічною основою дослідження стала сукупність загально-наукових та спеціально-галузевих методів та принципів, застосування яких дозволило всебічно дослідити об'єкт дослідження у взаємозв'язку, взаємозалежності та цілісності, за-для вирішення завдань, покладених перед дисертантом. Для досягнення цих цілей автором у ході дослідження застосовано ряд таких загальнонаукових методів дослідження, як діалектичний, перехід від загального до особливого та конкретного, і, навпаки, соціалогічний метод, а також систематичний, історичний, логічний та порівняльного дослідження. Методологія будь-якого дослідження, поряд із загальними принципами та прийомами дослідження, передбачає використання певних спеціальних юридично-галузевих методів та принципів, правильний вибір яких дозволяє систематизувати та провести оцінку данних, залучених до написання роботи. Зокрема, метод порівняльно-правового аналізу, що використовується при вивченні нормативних актів, матеріалів юридичної практики України та сучасних зарубіжних країн відкриває значні можливості для поглибленого вивлення особливостей державного фінансування наукової діяльності та розробки шляхів його подальшого удосконалення. Історично-правовий принцип дозволяє розглянути державні видатки на науку, методи їх розподілу та форми надання в їх історичному взаємозв'язку, визначити основні етами розвитку інституту та, на основі отриманих результатів, дати наукову оцінку сучасному стану об'єкта дослідження. Комплексне використання загально-наукових та юридично-галузевих наукових методів надало можливість повного та об'єктивного дослідження обраної предметом роботи проблеми фінансового права.

Метою дисертаційного дослідження вивчення суті і особливостей правового регулювання видатків та науку з різних фондів коштів та місця серед них коштів Державного бюджету в умовах переходу до ринкової економіки. Виявити проблеми правового регулювання методів їх розподілу, найбільшу увагу, при цьому, приділяючи фінансуванню, як основному з них.

Проаналізувати вплив специфіки наукової дільності, як особливого виду суспільного виробництва, на правове регулювання фінансового забезпечення науки, а тому, перед здійсненням аналізу існуючої системи фінансування, дослідити особливості самих наукових досліджень, що є об'єктом фінансування. Визначити перспективи подальшого вдосконалення організаційно-правових форм відносин, що виникають у сфері видатків на наукові дослідження з державних фондів коштів, шляхом дослідження режимів їх здійснення та форм реалізації.

Дослідити ті зміни, що відбулись у практиці фінансового забезпечення науки, які виникли внаслідок розпаду фінансової системи СРСР та становлення фінансів України як суверенної держави. Узагальнити практику фінансування наукових установ, фінансового забезпечення державних науково-технічних програм та державного замовлення науково-технічних робіт, розробити пропозиції щодо вдосконалення фінансового законодавства у галузі видатків на науку, з метою ліквідації неузгодженості між нормативними актами, приведення їх змісту у відповідність до норм Конституції України та законодавства, фінансових можливостей держави та потреб національної науково-технічної сфери.

Об'єктом дисертаційного дослідження є правові норми чинного законодавства, які врегульовують фінансові правовідносини у сфері видатків на науку, що містяться у Конституції України, законах України "Про основи державної політики у сфері науки і науково-технічної діяльності", "Про бюджетну систему України", "Про підприємництво", "Про місцеве самоврядування, "Про поставки продукції для державних потреб", "Про систему оподаткування", щорічних Законах України "Про державний бюджет", багатьох інших; постановах Верховної Ради України, указах та розпорядженнях Президента України, постановах Кабінету Міністрів України, наказах, розподяженнях та листах Міністерства у справах науки і технологій, Міністерства фінансів, Міністерства економіки, Державного казначейства та деяких інших.

Автором проведено дослідження та порівняння законодавства та статистичних даних ряду розвинених зарубіжних країн, зокрема, США, ФРН, Японії, Великобританії, Франції, Бельгії, Голандії, інших з питань видатків держави на науку.

Емпіричну базу проведеного дослідження склали:

Практика діяльності фінансових органів та органів управління і кординації науки - Міністерства і справах науки і технологій, Мінфіну, Мінекономіки, Державного фонду фундаментальних досліджень, Державного інноваційнго фонду та Чернівецького обласного відділення Державного інноваційного фонду.

Аналіз статистичних даних Держкомстату, Міннауки, Державного інноваційного фонду та Державного фонду фундаментальних досліджень про фінансування науки в Україні за 1994-1997 роки.

Результати проведеного особистого вивчення практики фінансування з державних фондів коштів наукових досліджень регіональних установ Національніої Академіі наук України та Чернівецького Державного університету ім. Ю.Федьковича.

Наукова новизна дисертаційного дослідження полягає у тому, що це перше комплексне дослідження правового інституту видатків на науку. У дисертаційній роботі вивчені теоретичні і практичні питання, пов'язані з використанням і подальшим удосконаленням положень сучасного законодавства, відомчих нормативних актів. Проведене дослідження в певній мірі, на нашу думку, компенсує окремі наявні прогалини в теорії особливої частини фінансового права, зокрема, в теорії видатків на науку. У дисертації обгрунтовано положення, практичні висновки, рекомендації, що відзначаються суттєвою новизною і у своїй сукупності складають її наукову новизну.

Елементи новизни полягають у:

дослідженні правових основ визначення об'ємів державних видатків на науку, проблеми їх правового закріплення, визначенні оптимального їх розміру як взагалі, так і по окремих стадіях;

комплексному дослідженні існуючого правового механізму, через який держава врегульовує видатки на науку;

дослідженні правової бази фінансових відносин у науково-технічній сфері;

дослідженні та теоретичному визначенні методів розподілу державних грошових фондів коштів і місця серед них методу фінансування видатків на науку;

внесенні пропозицій доповнити існуючі методи розподілу державних фондів коштів: фінансування, кредитування та податкове стимулювання субсидуванням та у внесенні рекомендацій створити відповідну правову базу, яка б закріплювала такі положення, ймовірні опорні моменти якої наведено у дисертаційному дослідженні;

комплексному дослідженні режимів фінансування та форм їх надання;

дослідженні таких режимів фінансування науково-технічної діяльності, як базовий бюджетно-кошторисний та програмно-цільовий на етапі переходу до ринку;

дослідженні правового регулювання видів бюджетно-кошторисної та договірної форм фінансування видатків на науку в сучасних умовах;

дослідженні кола суб'єктів науково-технічної сфери, які виступають суб'єктами фінансово-правових, та. зокрема, бюджетно-правових відносин та можливих джерел їх фінансування, причому вперше досліджено та визначено можливість становлення у якості суб'єкта цих відносин фізичної особи;

дослідженні правового закріплення системи джерел фінансування науково-технічної діяльності та правового регулювання видатків на науку, що здійснюється за державний рахунок;

вперше робиться спроба систематизації сучасної нормативно-правової бази з питань державних видатків на наукові дослідження, що здійснюється з різних державних грошових фондів коштів.

На захист виносяться такі положення:

наука є особливим об'єктом, розвиток якого потребує державної підтримки шляхом виділення на її розвиток визначеної частки кошті від ВНП, яка б покривала ті видитки, які не отримують ринкової підтримки;

поряд з фінансуванням, як основним методом розподілу мобілізованих грошових коштів у державних фондах, необхідне правове закріплення та розвиток таких методів, як податкове стимулювання, кредитування та субсидування;

фінансування видатків на науково-технічну діяльність здійснюється шляхом застосування режимів: бюджетно-кошторисного (як видатків наукової установи, так і видатків установи на виконання державного замовлення); програмно-цільового (державний контракт та державна програма шляхом застосування договірної форми фінансування);

програмно-цільове фінансування здійснюється шляхом застосування методів: фінансування програм та контрактів;

суб'єктами бюджетно-кошторисного фінансування виступають лише державні наукові установи;

суб'єктами договірного фінансування, відповідно до основ законодавства виступають: науково-дослідні установи усіх форм власності; окремі вчені та дослідницькі групи;

до джерел фінансування державних видатків на науку відносяться: Державний бюджет, місцеві бюджети та бюджет Автономної Республіки Крим, централізовані позабюджетні спеціальні фонди фінансування науково-технічних розробок та децентралізовані позабюджетні фонди наукових установ.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів полягає у тому. Що автор провів теоретичне узагальнення питань правового регулювання відносин у сфері видатків на наукові дослідження, що саме по собі має важливе наукове і практичне значення. Дисертантом пропонується ряд обгрунтованих рекомендацій щодо розробки і вдосконалення нормативних актів, які мають кінцевою метою покращення фінансового забезпечення науки із врахуванням можливостей держави у виділенні певних ресурсів для забезпечення проведення наукових досліджень, що здійснюються у межах визначених державою науково-технічних піроритетів.

Окремі положення дисертації можуть бути використані при викладанні курсу Фінансового права, зокрема, його обосбивої частини, при написанні підручників. Матеріали дисертації можуть слугувати як основою для подальших доісліджень у даній галузі, так і базою для вдосконалення основ правового регулювання відносин, що виникають при здійсненні видатків на науку.

Апробація, публікація та реалізація результатів дисертаційного дослідження. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права Чернівецького державного універститету ім. Ю.Федьковича. Окремі питання дисертації доповідались на Міжнародній науково-практичній конференції "Правове регулювання державних доходів та видатків", що відбулась під егідою Академії правових наук України 24-26 вересня 1998 року у Полтаві.

По темі дисертації автором опубліковано 3 статті загальним обсягом 25 сторінок.

Структура дисертаційного дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаної літератури та нормативних актів (255 найменування), додатку, загальний обсяг праці - 186 сторінок.

2. Зміст роботи

У Вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження в умовах розвитку економіки України в ринкових відносинах; визначено предмет і об'єкт дослідження, мета і основні його завдання, показано наукову новизну отриманих результатів, практичне та теоретичне значення роботи, вказано ступінь розробки даної проблеми та положення, що виносяться на захист.

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ "Загальна характеристика правового регулювання видатків на науку" складається з трьох підрозділів. В цьому розділі автор намагався дослідити науку як специфічний об'єкт фінансування, вплив її особливостей на режим та форму фінансування. Дослідженно правові аспектив управління, організаці та фінансування наукової діяльності, метою якого є визначення найбільш раціональних умов розподілу грошових фондів держави на проведення наукових досліджень і розробок.

У Підрозділі 1.1 обгрунтовується необхідність існування науки як об'єкта фінансування та питання оптимального правового закріплення розміру необхіних видатків, що спрямовуються з державних фондів коштів на її розвиток та їх ефективність.

Необхідність здійснення державою видатків на науку пояснюється тим, що вона є тим об'єктом, регулювання розвитку якого за допомогою ринкових механізмів недостатнє, а у випадку фундаментальних досліджень - взагалі відсутнє з огляду на довготривалий характер очікування, невизначенність результатів і необхідність високих витрат на проведення наукових робіт. Ріст витрат держави об'єктивно обмежений розміром частки ВНП, що коливається у різних країнах, з огляду на їх науково-технічну політику, від 0,5 до 3,5 відсотків. Україна відноситься до тих, які володіють досить великим науково-технічним потенціалом, а тому повинна за-для його збереження, розвитку та ефективного функціювання спрямовувати, як на думку автора, так і на думку Президента України, Ради Національної безпеки України та Верховної Ради України, більше 2-х відсотків від ВНП, а не 0,8, як у 1998 році.

Критерієм визначення ефективності правового регулювання видатків на науку є, окрім частки ВНП, визначення частки державних коштів серед інших джерел фінансування науки. У більшості економічно розвинених країн вона не перевищує 50-ти відсотків. Тенденція така: чим слабша економіка країни і внутрішній попит на результати досліджень, тим вища частка державних коштів серед інших, що спрямовуються на фінансування науки.

В Україні за рахунок державних джерел покривається біля 60-ти відсотків загальних видатків на науку. Для збалансування розмірів видатків на науку в Україні необхідно вийти на 45-50 відсоткове її фінансування за рахунок державних грошових фондів, що потребує закріплення правових засад стимулювання замовників науково-технічної продукції недержавної форми власності; збільшення відсотку коштів, що скеровується на науку з Державного бюджету, руспубліканського бюджету АРК та місцевих бюджетів; закріплення правових засад формування за рахунок надходжень до Державного інноваційного фонду централізованих галузевих позабюджетних спеціальних фондів фінансування науково-технічних розробок. Потребує також правового закріплення, серед укріплених статтей Державного бюджету, стаття видатків на науку, з метою непідпадання її під скорочення.

У Підрозділі 1.2 здійснено аналіз загальних видатків на науку та їх розподіл за видами наукових досліджень відповідно до їх класифікації та співвідношення між ними видатків.

В основу класифікації наукових досліджень покладено різну ступінь творчості, суттєві відмінності у цілях та змісті робіт, в місцях організації їх проведення, у формі кінцевого результату виконаних робіт і, відповідно, у джерелах їх фінансування. На основі дослідження окремих стадій аналізується питання організації та управління науковою діяльністю на кожній стадії, фінансування відповідних робіт, удосконалення економічного та правового механізмів зв'язку наукової діяльності зі сферою матеріального виробництва. Все це зумовлює важливе значення стадійної класифікації для подальшого розгляду правового регулювання питань фінансування науки. Усю багатоманітність науково-технічних робіт можна поділити на: фундаментальні дослідження; прикладні дослідження; науково-технічні розробки.

Дистерант відзначає назрілу необхідність розробки та правового закріплення типової методики віднесення наукових робіт до того чи іншого виду, що дасть змогу більш обгрунтовано планувати потреби науки у фінансових ресурсах, визначити структуру необхідних джерел її фінансування та співвідношення витрат на різні види досліджень. Автор, аналізуючи різні економічні методики визначення оптимального обсягу вкладень держави у той чи інший вид наукових досліджень та досвід економічно розвинутих країн, дійшов до висновку, що співвідношення сумарних видатків на фундаментальні, прикладні дослідження та розробки повинне складати, відповідно, 14:12:64, проти існуючих у нас 10:30,2:59,8. Тобто необхідно більше фінансових ресурсів спрямовувати саме на фундаментальні дослідження, а разом із збільшенням відсотку від ВНП на науку закріпити ряд правових норм, які б стимулювали приватний капітал здійснювати видатки на розробки, тим самим врівноваживши усю систему джерел її фінансування.

У Підрозділі 1.3. досліджується сукупність правових норм, що регулюють відносини у галузі науково-технічної діяльності, види цих відносин, та предмет їх регулювання. Здійснено також аналіз управління науковою сферою за допомогою фінансово-правових засобів.

Аналіз основних тенденцій розвитку правового регулювання науково-технічної діяльності показує, що систематизовані нормативно-правові акти різнорідні за своїм характером, оскільки у сфері науки складаються різні за своєю природою відносиини: майнові, трудові, адміністративні, господарські, фінансові. Кожному з яких відповідає властивий йому метод правового регулювання. Відповідно відносини, що складаються у сфері науково-технічної діяльності поділяють на:

профілюючі (що виникають між безпосередніми учасниками наукових досліджень та їх замовниками);

забезпечуючі (майнові, трудові, адміністративні, фінансові).

Дана праця присвячена фінансово-правовим, що відносяться до забезпечуючих, а тому автором зосереджено увагу саме на їх правовому резулюванні. Система фінансово-правових відносин у галузі науки знаходить своє відображення у законодавстві, сформованому в останні роки в Україні під тиском ринкових реформ. Зміст цього законодавства визначається типом економічних відносин, які воно покликане обслуговувати та особливостями управління науково-технічною діяльністю. Механізм управління розвитком та регулюванням науки реалізується у функціях: планування, оперативного управління, кадровій, фінансово-економічній та контролю. Управління за допомогою фінансових важелів в умовах ринку ставить перед собою за мету створення найсприятливіших умов для наукових досліджень, стимулюючи ті стадії, де недостатньо ринкових стимулів, коли раніше фінансово-економічний метод управління здійснювався через застосування вольових рішень вищих органів державного управління через бюджетне планування і фінансування. Роль держави насьогодні не обмежується, але пріоритет надається поряд з управлінням функціям регулювання, координації і стимулювання.

Система органів, що керують фінансовою діяльністю у галузі науки, на думку автора, складається з 5-ти рівнів, на кожному з яких використувується конкретний комплекс функцій, в тому числі фінансово-економічна:

І-й рівень: Верховна Рада України (Комітет з питань науки та освіти);

П-й рівень: Президент України (Рада з питань науки та науково-технічної політики);

Ш-й рівень: Кабінет Міністрів України (Комісія з питань науково-технічного розвитку, Держазначейство, Мінфін, Мінекономіки);

ІY-й рівень: 1) Міністерство у справах науки і технологій;

2) Міністерства, Академії;

Y-й рівень: регіональний (Рада міністрів АРК, місцеві органи виконавчої влади).

Об'єктом управління виступає науково-технічна діяльність у цілому, а не конкретні одиниці, що здійснюють наукову діяльність.

РОЗДІЛ ДРУГИЙ. Фінансування видатків на науку, як правовий метод розподілу грошових фондів держави складається з трьох підрозділів, третій з яких складається з двох параграфів. У розділі автор намагався досліджується правове регулювання такого методу розподілу мобілізованих грошових коштів з державних фондів, як фінансування; його місце серед інших методів; методи, режими та форми надання фінансових ресурсів на науку.

У Підрозділі 2.1. аналізується поняття державних видатків та методи розподілу грошових фондів держави на науку. Особлива увага присвячена перспективам створення фінансового механізму науки, до якого б входили кредитування, система пільгового оподаткування та субсидування.

Державні видатки - поняття вужче за поняття "державні витрати". Під державними видатками розуміють урегульовані правовими нормами економічні відносини, які складаються при розподілі та використанні централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів і забезпечують його безперебійне функціювання.

Видатки держави на науку здійснюються шляхом розподілу мобілізованих грошових фінансових фондів. В сучасних економічних умовах принцип безповоротності державних видатків дещо видозмінено. Основоположною стала умова найбільш результативного інвестування, а також підвищення ефективності використання державних ресурсів, що виділяються на науку, оскільки з кожним роком їх розмір зменшується.

Під розподілом розуміють ті умови, на яких гроші покидають свій фонд та поступають в розпорядження того суб'єкта, якому їх виділила держава. Відповідно, методи розподілу грошових фондів держави різняться між собою сукупністю тих принципів, на основі яких виділяються з державних грошових фондів фінансові ресурси. Серед них: фінансування, кредитування, податкове стимулювання, субсидування.

Умови, що склались, вимагають створення на основі норм законів "Про основи державної політики у свері науки та науково-технічної діяльності", "Про поставки продукції для державних потреб", інших, які дозволяють застосовувати згаданих методів розподілу державних фондів коштів, реального їх механізму та визначення джерел фінансових русурсів, з яких би вони надавались.

Автором досліджено форми та види згаданих методів, що знайшли своє застосування в економічно розвинутих країнах і мають знайти своє правове закріплення в Україні. Дослідження фінансування, як основного з них, робить можливим зробити автором такі висновки:

правове регулювання видатків на науку здійснюється нормами:

фінасового права, що регулюють кошторисно-бюджетний режим фінансування наукових установ і науково-дослідних робіт, що здійснюються колективом авторів;

фінансового, цивільного та господарського права, що регулюють режим договірного фінансування.

фінансування державних видатків на науку здійснюється шляхом:

повного або часткового покриття видатків об'єкту фінансування, яким виступає наукова бюджетна установа (базового бюджетно-кошторисного фінансування бюджетних наукових установ);

покриття лише тих видатків установи, які пов'язані зі здійсненням науково-технічних робіт на замовлення держави (прямого бюджтено-кошторисного фінансування видатків державної бюджетної установи на науково-дослідні роботи та режиму фінансування на основі договорів);.

Підрозділ 2.2. присвячений проблемам правового регулювання порядку бюджетно-кошторисного режиму фінансування видатків наукових бюджетних установ. Система виділення науковим установам асигнувань на базі бюджетно-кошторисного фінансування, хоч і виглядає регресивною, в окремих випадках має свої переваги і претендує на її збереження, оскільки таким шляхом фінансуються, в основному, заклади, що спеціалізуються на проведнні фундаментальних досліджень, досліджень з пріоритетних напрямків розвитку науки, що підтримуються державою, але не мають ринкових стимулів, дослідженнях у ряді соціальних галузей, де вирішального значення набуває фінансова база наукових досліджень.

На бюджетно-кошторисному фінансуванні знаходяться лише науково-технічні заклади державної та комунальної форми власності, вищі заклади освіти, що отримали 3-й та 4-й рівень акредитації. Автором дослідження наведено структуру науково-технічних установ, основним критерієм якої виступають умови та методи їх фінансування:

1.Наукові заклади, які є казенними або частинами казенних підприємств;

2.Академії;

3.Національні наукові заклади;

4.Національні наукові центри;

5.Наукові заклади та вузи, які знаходяться у підпорядкуванні міністерств, відомств та академій.

В Україні існує об'єктивна необхідність не тільки у реформуванні фінасування наукової сфери, а й у реформуванні самої її структури як основного елемента, без якого жодна реформа не дієздатна, оскільки структура наукових установ, отриманих у спадок Україною від СРСР ще не відповідає потребам держави і потребує негайного перегляду. Їх фінансування йде, часом, лише на шкоду і державі, і науці.

Особлива увага у підрозділі присвячена правовому регулюванню механізму бюджетно-кошторисного фінансування, кошторисному процесу та проблемам, що його ускладнюють. Необхідно зазначити, що основним критерієм фінансування тієї чи іншої бюджетної наукової установи повинне виступати не бажання тих чи інших інститутів, а їх здітність та готовність прийняти на себе виконання завдань, які вважаються пріоритетними для розвитку суспільства та діяльності держави.

У Підрозділі 2.3. досліджуються проблеми правового регулювання програмно-цільового фінансування видатків на виконання наукових та науково-технічних робіт.

Правове регулювання програмно-цільового методу фінансування знає такі форми фінансування, як:

1)імперативна форма прямого бюджетно-кошторисного режиму фінансування колективу виконавців проекту через рахунки провідної організації у складі якої працюють виконавці проекту (окремі проекти державних науково-технічних програм (ДНТП));

договірна, яка має види:

укладання договорів на створення науково-технічної продукції між розпорядником бюджетних коштів другого рівня, розпорядкиком централізованих позабюджетних коштів та організацією-виконавцем науково-технічного дослідження, керівниками окремих проектів, окремими виконавцями (цільові гранти Державного фонду фундаментальних досліджень (ДФФД), окремі проекти ДНТП, проекти Держіннофонду, державний контракт);

укладення договорів між розпорядником бюджетних коштів другого рівня, розпорядкиком централізованих позабюджетних коштів та технічним замовником робіт, який у цьому випадку укладає договори з виконавцями НДДКР та несе відповідальність за якість виконання робіт.

Програмно-цільовий метод фінансування виконання науково-технічних досліджень здійснюється шляхом:

фінансування державного контракту на виконання науково-технічних робіт, який формується на основі потреб держави в продукції, визначеченої в Програмах економічного та соціального розвитку.;

фінансування державних програм, яке здійснюється лише на основі визначених державою науково-технічних пріоритетів і має такі види, як:

цільове - при якому кошти виділяються на виконання окремих завдань (проекти Державного фонду фундаментальних досліджень);

програмно-цільове - об'єктом якого виступають комплексні науково-технічні програми (ДНТП, галузеві НТП, регіональні НТП).

Державні науково-технічні програми є складовою частиною державного плану розвитку науки і техніки, являючись його першою частиною. До системи науково-технічних програм, на які здійснюються видатки з державних грошових фондів, входять: міждержавні, національні, галузеві (міжгалузеві), регіональні, науково-технічні частини національних, інвестиційних, соціальних та інших програм).

Формуються програми на конкурсній основі. Усі проекти, що входять до програми повинні бути пов'язані між собою єдиною метою і строками виконання, але, автор зауважує, що доволі часто науково-технічні програми формуються на наявних науково-технічних доробках, через що має місце недостатнє узгодження їх змісту з найважливішими соціально-економічними завданнями, які майже не визначаються при обгрунтуванні доцільності виконання програм.

Фінансування державного замовлення передбачає здійснення робіт та отримання результату в жорстко встановлені строки, але його застосування обмежене для фінансування тих досліджень, де існує значна невизначенність відносно досягнення позитивного результату. Перевага його застосування та подальшого правового закріплення у тому, що він дозволяє стронам конкретизувати нормативи і планові приписи, реалізувати свої госпрозрахункові інтереси, суттєво посилити правові гарантії своєчасного та якісного виконання наукових досліджень та розробок.

Фінансовий договір є юридичною формою тих суспільних відносин, які за своїми економічими якостями є фінансовими. Він опосередковує фінансові відносини, що носять державно-владний характер, але в яких юридична нерівність не має категоричного виразу.

Основна особливість фінансових договорів про виконання науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт у тому, що предметом договору є зобов'язання дії, а робота та її результат, як наслідок його успішного виконання.

Суб'єктами науково-технічної діяльності - виконавцями державних замовлень на виконання науково-технічних досліджень відповідно до законодавства виступають:

науково-дослідні установи незалежно від форм власності (ДНТП, держконтракт, цільові проекти ДФФД, проекти Держіннофонду);

окремі вчені та дослідницькі групи (держконтракт, ДНТП, цільові проекти ДФФД).

Але реально існуючий механізм фінансування не передбачає виділення асигнувань окремим вченим та колективам, а лише науковим установам взагалі на визначену тематику, або на виконання певних цільових проектів, без дозволу їх нецільового використання. Хоч навіть сьогодні можна б було на базі існуючих правових норм здійснювати дане фінансування, як визнане та випробуване у ряді економічно-розвинутих країн та необхідність у якому виникає саме в період переходу України до ринку. Автором проаналізовано ймовірний механім фінансування наукових досліджень, виконавцями яких виступають фізичні особи на основі діючого законодавства та наведено шляхи його вдосконалення.

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ Правова характеристика джерел фінансування державних видатків на науку, що складається з трьох підрозділів, присвячений дослідженню проблем правового регулювання спеціальної системи джерел фінансування та економічного стимулювання науково-технічної діяльності. правовий видаток наука витрата

У Підрозділі 3.1. аналізується поняття джерела фінансування науки, системи джерел фінансування, її недоліки та питання небхідності її існування та місце у даній системі Державного бюджету України. Джерелом виступає державний фонд коштів, з якого на основі кошторису відпускають кошти на здійснення наукової та інноваційної діяльності. Джерелами фінансування виступають, як загальногосподарські фонди, так і спеціальні фонди, що покликані до життя для забезпечення потреб лише науково-технічної та інноваційної діяльності.

До системи джерел фінансування наукової діяльності відносяться:

А) Державний бюджет України (цільовий бюджетний фонд - Державний інноваційний фонд; відомчий бюджетний фонд - Державний фонд фундаментальних досліджень);

Б) місцеві бюджети та бюджет АРК;

В) централізовані позабюджетні фонди;

Г) децентралізовані позабюджетні фонди державних бюджетних наукових установ.

Недоліком фінансування заходів науково-технічного розвитку з різних джерел, і одночасно причиною виникнення програмно-цільового фінансування, є та обставина, що роздільне фінансування заходів науково-технічного розвитку не дозволяє оперативно перерозподіляти кошти між окремими стадіями, штучно розриває стадії прикладних досліджень, розробок та затримує строки виконання, хоч і існування таких фондів необхідне, оскільки ними здійснюється природній відбір найперспективніших науково-технічних проектів.

Державний бюджет є вирішальним і головним джерелом фінансування наукових досліджень, оскільки в ньому концентрується більша половина ВНП, що дозволяє суспільству безперебійно спрямовувати фінансові ресурси на розвиток науки і техніки. У Державному бюджеті передбачається виділення коштів на проведення НДДКР по ведучих галузях науки, розробку важливіших науково-технічних проблем.

Базове бюджетно-кошторисне фінансування бюджетних установ у 1998 році передбачалось статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет на 1998 рік" і здійснювалось за класифікаційним кодом, відповідно:

"фундаментальні дослідження бюджетних установ" - 40101,

"фінансування пошукових і прикладних досліджень бюджетних установ" - 40201.

Механізм фінансування державного замовлення, досліджений у розділі ІІ-му, передбачався кодами:

"наукові частини державних, міжгалузевих та галузевих програм" - 40202;

"державні і міждержавні науково-технічні програми" - 40204;

"державний контракт" - 40203.

Особливу увагу автором зосереджено, зважаючи на те, що механізм здійснення видатків з Державного бюджету, як джерела фінансування розглянуто у другому розділі дослідження, на питанні правового регулювання фінансування саме з Держіннофонду та Державного фонду фундаментальних досліджень, кошти до яких надходять саме з Державного бюджету.

Недоліком механізму цільового фінасування грантів з Державного фонду фундаментальних досліджень є те, що при фінансуванні великої кількості проектів на кожен з них виділяється незначна сума, що потребує переходу до політики більш жорсткого конкурсу, значно скоротивши кількість грантів, яле збільшивиши за рахунок цього їх розмір. З усієї суми коштів, що виділяється на науку до ДФФД спрямовуються лише 1,8 відсотків, коли для фундаментальних досліджень необхідно біля 14 відсотків, а надається державою 10 відсотків; 8,2 відсотка йде на фінансування фундаментальних досліджень у бюджетній сфері, шляхом бюджетно-кошторисного фінансування. На думку автора доцільно б було збільшити частку коштів, що спрямовується до ДФФД хоча б до 5-ти та включити до механізму фінансування грантів, визнавши суб'єктом науково-технічної сфери, вченого, шляхом правового закріплення механізму перерахування йому коштів для виконання гранту.

Інноваційні проекти Держіннофонду - цільового бюджетного фонду, який є юридичною особою, передбачають впровадження результатів науково-технічних досліджень, у яких зацікавлені підриємства, та освоєння і впровадження тих, що надходять до Держіннофонду від Міннауки в результаті завершення науково-технічних розробок, що виконані відповідно до державних науково-технічних програм.

У Підрозділі 3.2. аналізуються у якості джерел фінансування науки бюджет Автономної республіки Крим та місцеві бюджети. Вони повинні відноситись до системи джерел фінансування наукової сфери, оскільки, якщо в тій чи іншій проблематиці зацікавлений регіон, то він самостійно має вишукувати й кошти на проведення науково-технічних робіт, що покращить вимогливість та об'єктивність в оцінці тематики та результатів наукових робіт.

Завдання системи регіонального управління наукою полігає переусім в організації досліджень і розробок в інтересах економічного і соціального розвитку відповідних регіонів, а місцевих органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування; створенні соціально-економічних умов та нової організаційної ствруктури для проведення НДДКР, комерціалізації науково-технічних досягнень. Основною та найперспективною формою проведення науково-технічних досліджень у регіоні є регіональні науково-технічні програми (РНТП), що розробляються об'єднаним науковим комплексом регіону.

Важливо переорієнтувати незадіяну частину наукового потенціалу України з урахуванням потреб у науковому забезпеченні регіону. Для практичного розв'язання цього завдання бачимо два шляхи: наукове забезпечення дослідженнями регіону на базі принципів держзамовлення і укладення контрактів тривалої дії, створення у кожній області постійнодіючих комісій по розробці регіональних програм і виробленню науково-технічної політики розвитку економіки області або міста.

У Підрозділі 3.3. аналізується правове регулювання видатків та правові основи існування такого централізованого позабюджетного джерела, як спеціальні галузеві фонди фінансування науково-технічних розробок. Їх основна мета - фінансування галузевих та міжгалузевих науково-дослідних розробок, а також заходів, щодо освоєння наукових технологій і виробництва нових видів продукції. Джерелами надходження коштів до даних фондів були: 70-ти відсоткова частка коштів, що надходили за збором до Державного інноваційного фонду; прибуток підпорядкованих підприємств, що залишався після сплати податку на прибуток, добровільні внески. Але кошти за збором до Держіннофонду починаючи з 1998 року входять до доходів Державного бюджету. Ця обставина, де-факто, призвела до їх знищення. А їх фунціювання необхідне з тих причин, що, по-перше, вони - основне джерело фінансування науково-технічних розробок, що здійснюються для задоволення потреб галузей і допомагають ув'язати фінансування науово-технічних розробок з кінцевими результатами діяльності галузі; по-друге, знищення галузевих позабюджетних фондів знизило відсоток від ВНП, що спрямовується на науку з 1,8 у 1996 році до 0,8 у 1998 році, що одразу ж відбилось на стані науково-технічної сфери, взагалі, на стані наукових установ галузевих науково-технічних установ, зокрема.

Для вирішення проблеми формування галузевих інноваційних фондів за рахунок обов'язкових зборів до них і подолання існуючих суперечностей законодавчо-нормативних актів необхідне: прийняття принципого рішення на законодавчому рівні про створення галузевих інноваційних фондів за рахунок відрахувань галузевих підприємств, що входять до сфери управління цих органів; внесення редакційного доповнення до статті 14 Закону України "Про систему оподаткування", яким віднести збір до галузевих інноваційних фондів до загальнодержавних податків і зборів; включення коштів галузевих інноваційних фондів до складу доходів Державного бюджету та його видатків (за розділом фінансування науки); затвердження Кабінетом Міністрів порярядку використання коштів галузевих інноваційних фондів.

У Підрозділі 3.4. досліджуються проблеми правового регулювання такого джерела фінансування науково-технічних досліджень, як позабюджетні децентралізовані кошти бюджетних наукових установ, які формуються та знаходяться у їх розпорядженні є одним з ймовірних джерел фінансування державних видатків на науку.

Самофінансування як один з підвидів фінансування як методу роподілу державних фондів коштів може стати в майбутньому, при належній підтримці держави, значним джерелом фінансування науки. Але, з відомих причин попит на роботи технологічного характеру дуже незначний, з ряду причин, одними, з яких є висока вартість робіт, виконаних нашими інститутами, ніж аналогічних робіт за кордоном; важка економічна криза держави, вцілому, та її галузей, зокрема. Окрім того, замість підтримки держава схильна роздержавлювати самі чутливі у даній ситуації суб'єкти науково-технічної сфери - інститути технологічної сфери. На жаль, нині немає концепції трансформації технологічних інститутів у структури, здатні вижити у ринкових умовах.

Законодавство надає ряд пільг, які стимулюють вкладення науковими установами, що знаходяться у державній власності, коштів у наукові дослідження. Але цього не достатньо. Кошти, які спрямовуються на фінансувння науково-технічних робіт повинні звільнятись від будь-якого оподаткування. Цей підхід вигідний і державі в цілому, оскільки чим більше коштів йтиме на фінансування наукових робіт від комерційних структур та від госпдоговірної діяльності наукових установ, тим менше буде видатків, які за інших умов виділяються на ці цілі з інших державних фондів коштів.

У висновках підведені загальні підсумки роботи, сформульовані основні положення, що становлять зміст дисертаційного дослідження та конкретні пропозиції по удосконаленню існуючого законодавства, що регулює фінансово-правові відносини між суб'єктами науково-технічної діяльності у сфері державних видатків на науку.

Основний зміст дисертації викладено в публікаціях

1. Якимчук Н.Я. Наука як об'єкт фінансування державою // Науковий вісник Чернівецького університету. Збірник наукових праць. Вип. 18. Правознавство.- Чернівці: ЧДУ, 1997. - С. 173-183.

2. Якимчук Н.Я. Фінансування як одна з функцій управління наукою // Науковий вісник Чернівецького університету. Збірник наукових праць. Вип. 33. Правознавство.- Чернівці: ЧДУ, 1998. - С. 185-194.

3. Якимчук Н.Я. Правові питання діяльності Державного інноваційного фонду // Науковий вісник Чернівецького університету. Збірник наукових праць. Вип. 45. Правознавство.- Чернівці: ЧДУ, 1999. - С.136-144.

Анотація

Якимчук Н.Я. Правове регулювання видатків на науку в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07.- теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; банківське право.

Дисертація містить аналіз особливостей правового регулювання видатків на науку з різних фондів коштів та місце серед них Державного бюджету в умовах переходу до ринкової економіки; досліджені правові основи визначення об'єму державних видатків на науку, проблеми його правового закріплення; проаналізовані та теоретично визначені методи розподілу державних грошових фондів коштів і місце серед них методу фінансування; проаналізовано основи правового регулювання механізму фінансування видатків на науку, режими фінансування та форми їх надання; досліджені види бюджетно-кошторисного та договірного фінансування науки; проведено аналіз системи джерел фінансування науково-технічної діяльності; проаналізовано чинне законодавство, розроблені пропозиції по його удосконаленню, зокрема, покращенню правового статусу та кола суб'єктів науково-технічної сфери, доповненню існуючих методів розподілу державних фондів коштів на науку та вдосконалення методів та форм їх фінансування.

Ключові слова: державні видатки на науку; методи роз-поділу державних грошових фондів коштів; бюджетно-кошторисне фінансування; державний контракт; програмно-цільове фінансування; режими фінансування науково-технічної діяльності; суб'єкти фінансово-правових відносин у науковій сфері.

Аннотация

Якимчук Н.Я. Правовое регулирование расходов на науку в Украине.- Рукопись.

Дисертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07.- теория управления; административное право и процесс; финансовое право; банковское право.

...