Етнонаціональний аспект адміністративної реформи в Україні (теоретико-методологічний аналіз)

У другому розділі -- “Національно-державний устрій незалежної України та її етнонаціональна політика” -- обґрунтовується обумовленість розбудови нової системи врядування вибором моделі державного устрою України і її етнонаціональною політикою, визначаються конкретні напрямки дослідження впливу етнонаціонального фактора на формування державно-управлінського механізму.

У підрозділі 2.1 “Етнодержавницька та етнополітична спадщина” етнополітична ситуація на теренах СРСР на початку 90-х років оцінюється як така, що склалася внаслідок грубого державного втручання в природний процес етнонаціонального розвитку. Вона була результатом імперської політики і політики, що ґрунтувалася на хибному визначенні вектора етнонаціональних процесів. За своїми масштабами і складністю вирішення етнонаціональні проблеми, що постали перед новими незалежними державами, по суті, не мають аналогів у світовій практиці.

Щодо України, то вона має можливість спертися при формуванні етнонаціональної політики і створенні механізмів її проведення на відповідний вітчизняний досвід. Українській політичній традиції в національному питанні здебільшого притаманні демократизм і гуманізм, відстоювання не лише власних національних інтересів, а й інтересів інших народів.

Характеризуючи національну політику радянської доби, дисертант відзначає особливе значення для сьогодення практики її декларування і реалізації наприкінці 80-х років. У руслі політики “перебудови” була здійснена спроба переоцінки її концептуальних засад, наповнення новим змістом. Окремі положення прийнятої у 1989 р. платформи КПРС з цього питання знайшли правове оформлення. Однак політичне керівництво СРСР не було готовим до демократичного вирішення національного питання. На практиці національна політика здійснювалася старими, в тому числі силовими методами, що й прискорило розпад СРСР. Водночас кінець 80-х років породив великі очікування щодо реалізації принципу права народів на самовизначення, забезпечення гарантій національних прав на груповому та індивідуальному рівнях, з якими спільноти увійшли в нові держави.

У підрозділі 2.2“Уроки становлення нових незалежних держав” розкривається складний шлях пошуку моделі узгодження етнонаціональних інтересів у нових державних утвореннях, що виникли на теренах СРСР. Перші самостійні кроки у сфері державотворення і етнонаціональної політики здійснювалися методом спроб і помилок, призводили до загострення етнополітичної ситуації, а в деяких випадках і до збройних конфліктів, ставили на карту територіальну цілісність цих держав. Прагнення автономій до підвищення статусу, перебудови державного устрою на засадах федералізму, децентралізації викликали різкий опір з боку центральних органів влади. Аналіз перебігу подій впродовж 90-х років у Російській Федерації, Грузії, Республіці Молдова показав, що силові методи вирішення національного питання безперспективні. Лише врахування глибинної обумовленості етнонаціональних процесів, діалог дозволяють запобігати загостренню ситуації або локалізувати конфлікт, що вже виник.

Етнополітична ситуація в Україні у перші роки незалежності породила, по суті, один серйозний статусний конфлікт -- прагнення Криму до автономії, який все ж був спрямований у русло діалогу. Аналізуючи етнополітику України в цей період, дисертант відзначає в цілому її адекватність етнополітичній ситуації, а також логічну послідовність. Однак з другої половини 90-х років державна етнонаціональна політика починає втрачати динамізм. Політичне протистояння з принципових питань подальшого розвитку країни об'єктивно відсуває її на периферію суспільного життя. Тим часом, процес етнонаціональної сегментації наростає. У 1997 р. вже було зареєстровано 270 національно-культурних об'єднань, у тому числі 23 -- із всеукраїнським статусом. Вони вимагають створення реальних умов для реалізації проголошених державою національних прав. В окремі серйозні політичні проблеми переростають питання визначення статусу кримськотатарського народу і німецької меншини, їх національного самоврядування.

Аналіз етнополітичої ситуації і узагальнення досвіду регулювання етнонаціональних процесів на теренах колишнього СРСР підводить до висновку, що розгортання в Україні адміністративної реформи, яка передбачає запровадження раціонального адміністративно-територіального поділу країни і формування нової системи органів державного управління, актуалізує потребу з'ясування більш загальних теоретичних проблем: щодо сутності української національної держави, її устрою, а також засад і пріоритетів етнонаціональної політики на сучасному етапі.

Підрозділ 2.3 “Унітарно-децентралізований тип державного устрою” присвячено аналізу обумовлених етнонаціональним фактором тенденцій децентралізації у глобальному і локальному планах, а також виявленню окремих сутнісних рис сучасного державного устрою України. Так, підтвердженням глибинної обумовленості етнополітичних процесів є не лише розпад багатонаціональних федерацій (СРСР, Чехо-Словаччина, Югославія). Посилення етнічної парадигми в країнах західної демократії, її спрямованість на децентралізацію ілюструють, зокрема, референдуми в Шотландії і Уельсі (1998 р.), на яких більшість жителів цих національних британських територій висловилася за розширення автономних прав. На виборах до Парламенту Шотландії і Асамблеї Уельсу перемогу одержали лейбористи, згідно з передвиборчою програмою яких проводилися референдуми, а також національно орієнтовані партії.

Проаналізувавши найбільш поширені у вітчизняній політологічній літературі підходи до визначення державного устрою, сутності національної держави (“держави-нації” і “нації-держави”), дисертант зауважує, що на сучасному етапі доцільно орієнтуватися на моделі, що виходять за межі традиційних уявлень про ту чи іншу форму державності. Україна конституйована як унітарна держава. Однак у її складі, крім областей, є Автономна Республіка Крим, яка суттєво порушує стереотипну схему організації й підпорядкування органів влади, має власну компетенцію у певному колі питань, свій представницький орган влади і відмінну від інших адміністративних одиниць систему виконавчих органів.

Ідеї української політичної нації, національної держави будуть життєздатними лише за умови забезпечення правосуб'єктності інших, нетитульних спільнот, які самовизначилися. Етнонаціональні спільноти, за деяким винятком, порушують питання про участь не в розподілі влади, а в здійсненні владних повноважень, причому у сфері своїх специфічних інтересів. Така постановка питання знімає проблему “поділеного суверенітету” і цілком відповідає розумінню суверенітету українського народу як політичної спільності громадян усіх національностей, суб'єкта української державності. Концепція громадянського суспільства як найвищої на даний час форми соціальної самоорганізації відкриває можливість, критично переосмисливши зарубіжний досвід і спираючись на вітчизняну гуманістичну традицію, будувати національну державу третього тисячоліття.

Критично оцінюється пошук витоків особливої федералістичної ментальності в глибинах слов'янської історії, показано, що наразі немає об'єктивних передумов для розбудови федеративної Української держави. Правомірно вести мову про модель унітарної держави, яка б максимально відповідала умовам України. За результатами аналізу чинної Конституції Автономної Республіки Крим автор робить висновок, що під значним впливом етнонаціонального фактора в Україні формується унітарно-децентралізований тип державного устрою, сутнісними ознаками якого є не лише децентралізованість, але й різнокатегоріальність адміністративних одиниць. Цей процес має суперечливий характер, часом виходить за межі конституційного поля, отже, потребує серйозного теоретичного осмислення і адекватного правового регулювання.

У підрозділі 2.4 “Засади та пріоритети державної етнонаціональної політики в Україні на сучасному етапі” визначаються мета, завдання і пріоритети етнонаціональної політики Української держави, конкретизуються її принципи. Етнонаціональна політика постає, передусім, як соціальна політика. Вона органічно пов'язана з економічною політикою, має максимально враховувати особливості демографічної поведінки етнічних спільнот, екологічну ситуацію, міграційні процеси. Її загальні завдання по-різному переломлюються стосовно етнічних компонентів суспільства, визначаючи при цьому зміст діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування.

Виділено основні напрями здійснення етнонаціональної політики держави у політико-правовій, соціально-економічній і духовній сферах. Сформульовано нові принципи, на яких вона має ґрунтуватися, виходячи з тези, що ядром діалектики міжетнічних відносин є не зіткнення етнонаціональних інтересів як протилежних сутностей, а принцип комплементарності (взаємодоповнення). Аналізуючи досвід здійснення політики багатокультурності в Канаді і підкреслюючи специфіку його реалізації в Україні (передусім на регіональному рівні), автор зауважує, що концепція багатокультурності ще не має “державного статусу”. Зазначається, що орієнтація політики лише на українсько-російську бікультурність не слугуватиме консолідації українського суспільства. Державна етнонаціональна політика за своєю суттю адресна і має узгоджуватися на таких рівнях: загальнодержавному, регіональному (Автономна Республіка Крим, області), місцевому (райони, міста), міжрегіональному і субрегіональному (ареали розселення етнічних спільнот).

За результатами аналізу, проведеного у першому та другому розділах, визначено чотири конкретні напрямки подальшого дослідження проблеми: а) етнорегіональна обумовленість запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою; б) вплив етнічної самоорганізації на процес територіальної організації влади, становлення місцевого самоврядування; в) реформування системи органів державного управління у контексті сучасних етнополітичних і етнокультурних реалій; г) розробка ефективних механізмів регулювання етносоціального розвитку і міжетнічних відносин.

У третьому розділі -- “Етнорегіональна обумовленість територіальних трансформацій і місцевого самоврядування” -- дисертант визначає основні напрямки впливу етнонаціонального фактора на процес формування нових адміністративно-територіальних утворень і становлення місцевого самоврядування в поліетнічних регіонах.

У підрозділі 3.1 “Феномен етнорегіону і етнорегіональна структура України” розкриваються сутнісні характеристики феномена етнорегіону і методологічна функція поняття “етнорегіон”. На відміну від етнографічного (етногеографічного) регіону, де основною ознакою постає етнонаціональний склад населення, при визначенні етнорегіону враховується, передусім, інтенсивність міжетнічних відносин, етнокультурних і етнополітичних процесів (рівень етнонаціональної самоорганізації і етнокультурної мобілізованості, демографічна поведінка етнонаціональних груп, ступінь міжетнічної толерантності тощо). Етнорегіон -- це відповідна територія, яка за сукупністю взаємопов'язаних етнічних елементів, характером етнічних процесів відрізняється від інших територій і виступає як окремий (самостійний) об'єкт державної етнонаціональної політики. Етнорегіональний аналіз є ефективним інструментом виявлення регіональної специфіки території країни.

Важливо також враховувати, що етнонаціональний чинник включений у геопросторові процеси, які характеризують у цілому динаміку внутрішнього розвитку країни. Він впливає на диференціацію (розвиток окремих частин території), інтеграцію (об'єднання цих частин в ціле), системоформування (виникнення територіальних соціальних, виробничо-економічних, рекреаційних та інших систем), а також є одним із факторів загальної регіоналізації. У певних випадках його вага серед інших чинників може бути визначальною. Однак, загалом, йдеться про врахування етнокультурної своєрідності економічних районів, включення в процеси модернізації соціально-економічного потенціалу етнічних спільнот, їх надбань у сфері духовної і матеріальної культури.

На основі визначених підходів пропонується альтернативна етнорегіональна структура України, визначаються ключові проблеми етнонаціонального життя і пріоритетні напрями державної етнонаціональної політики в контексті етнорегіональної диференціації.

У підрозділі 3.2 “Трансформація адміністративно-територіальних одиниць вищої ланки з поліетнічним складом населення” розкриваються ймовірні напрями впливу етнонаціонального фактора на територіальні трансформації поліетнічних обласних (республіканського) регіонів.

Концепція адміністративної реформи передбачає трансформацію територіального устрою та системи місцевого самоврядування при опорі на вітчизняний досвід, а також на світову, насамперед європейську практику. При цьому мають враховуватися сучасні тенденції інтеграційних процесів з огляду на необхідність проведення політики об'єднання невеликих територіальних громад, укрупнення самоврядних одиниць, утворення агломерацій населених пунктів, економічного районування. В літературі пропонуються різні підходи до здійснення територіальних трансформацій, які загалом можна звести до двох: а) розукрупнення областей, а потім виділення (за прикладом Франції) соціально-економічних районів, що включали б територію кількох міні-областей, і які були б покладені в основу регіональної політики держави, перехід від трьохланкового до дволанкового адміністративно-територіального устрою; б) відмовитися від двох з половиною десятків областей і конституювати реально складені (економічно, демографічно, культурологічно тощо) 4-6 регіонів.

Проведений в межах Українського Причорномор'я етнорегіональний аналіз свідчить, що трансформація адміністративно-територіальних одиниць вищої ланки неможлива за однією (тією чи іншою) схемою. Її належить здійснювати, враховуючи етнокультурні та етнополітичні реалії, не порушуючи цілісність етносоціальних систем, що склалися, і механізмів їх саморегуляції. Водночас важливо забезпечити відповідну соціально-економічну, демографічну, культурну, організаційно-управлінську та іншу самодостатність нових адміністративно-територіальних утворень.

У підрозділі 3.3 “Територіальна етнічна (етнонаціональна) самоорганізація і місцеве самоврядування” простежуються процеси формування “національних” територіальних громад. Процес територіальної самоорганізації національних меншин, кримськотатарського народу активізувався на початку 90-х років і відбивав тенденції лібералізації усіх сфер життя країни. Його об'єктивну основу складали визрілі гострі проблеми етносоціального та етнокультурного розвитку спільнот, породжені їх ігноруванням з боку держави впродовж багатьох десятиліть, злочинними діями політичних режимів, а також сучасними кризовими явищами. Мали місце спроби утворення національних адміністративно-територіальних одиниць.

На формування територіальних громад і їх комунальних об'єднань наразі справляє безпосередній вплив компактне проживання національних меншин і розселення громадян, які повертаються з місць депортацій. По суті, постало питання щодо визначення структури і правового статусу місцевого самоврядування національних меншин, кримськотатарського народу, гарантування прав іншоетнічних груп, які проживають на його території. У цьому плані заслуговує на увагу Закон Угорської Республіки “Про права національних і етнічних меншин”, прийнятий 7 липня 1993 р., в якому визначено принципи і порядок формування органів самоврядування національних меншин у різноетнічному середовищі, коло їх завдань і повноважень.

Відтак, етнічний склад населення регіонів України, особливості розселення спільнот, динамізм процесів етнічної самоорганізації безпосередньо і опосередковано впливатимуть на вибір моделі адміністративно-територіального поділу країни, на визначення меж адміністративних одиниць, обумовлюватимуть різноступінчасту його структуру. Можна очікувати, що в ході адміністративної реформи з'ясується об'єктивно обумовлена потреба утворення окремих самоврядних територій (районного, окружного рівня) із законодавчо визначеним спеціальним (етнонаціональним) статусом.

У четвертому розділі -- “Екстериторіальна самоорганізація національних меншин: тенденції розвитку і взаємодія з органами врядування” -- розглядається проблема політичної реконструкції ідеї національно-культурної автономії (НКА), визначаються механізми взаємодії національних громадських організацій з органами державної влади і місцевого самоврядування.

У підрозділі 4.1 “Національно-культурна автономія в історичній ретроспективі” досліджується історія та практика розвитку ідеї національно-культурної автономії, її поширення на теренах України і Росії після повалення царизму. Дві близькі моделі національно-культурної автономії знайшли правове оформлення в “Основних положеннях про національну автономію мусульман тюрко-татар Внутрішньої Росії і Сибіру” (1917 р.) і Законі УНР “Про національно-персональну автономію” (1918 р.). Однак класові та національні змагання, що розгорнулися на рубежі 20-х років в Україні і Росії, не дали змоги повною мірою перевірити їх соціальною практикою. Пізніше спроби реалізації екстериторіальної автономії мали місце в Далекосхідній Республіці й Естонії. Їх аналіз дає можливість зробити низку висновків, актуальних для сьогодення.

По-перше, реалізація ідеї національно-культурної автономії можлива лише в демократичному суспільстві за умови лібералізації економічних відносин, при високому рівні самоорганізації етнічних спільнот. По-друге, не слід абсолютизувати модель національно-культурної автономії за Законом УНР, розглядати її як єдино виправданий засіб удосконалення міжнаціональних відносин на сучасному етапі. Історичний досвід показує неможливість розв'язання багатьох практичних проблем, що випливали із законодавчого закріплення “територіального характеру юридичного буття” титульної нації і “персонального характеру юридичного буття” (Л. Лазерсон) усіх інших спільнот. По-третє, вже з самого початку практичної реалізації ідеї національно-культурної автономії проявилася тенденція до поєднання персонального і територіального принципів, що відповідало характеру розселення більшості меншин.

У підрозділі 4.2 “Законодавство країн близького зарубіжжя про національно-культурну автономію” зазначається, що спроби політичної реконструкції ідеї національно-культурної автономії на теренах колишнього СРСР обумовлені двома глобальними проблемами, з якими зіткнулися нові незалежні держави, а саме: а) потребою приведення національно-державного устрою, точніше устрою національного, етнічного життя країн, у відповідність з рівнем етнонаціональної самосвідомості, без чого було неможливо зберегти територіальну цілісність; б) необхідністю забезпечити у повному обсязі права людини (і громадянина) з урахуванням її національної (етнічної) приналежності безвідносно до місця проживання на території країни. Ці чинники відігравали важливу роль, передусім, у колишніх прибалтійських радянських республіках, в Росії і в Україні.

Дисертант аналізує відповідні законодавчі акти Латвійської Республіки, Естонії і Росії, виокремлюючи положення і норми, на які варто орієнтуватися при формуванні вітчизняної правової бази НКА. Найбільш ґрунтовно й адекватно суспільній потребі ідея НКА дістала правове оформлення у Федеральному Законі Росії “Про національно-культурну автономію”. Норми цього Закону реалізуються, зокрема, в діяльності регіональних українських національно-культурних автономій, а також Федеральної національно-культурної автономії “Українці Росії”, зареєстрованої Мінюстом РФ 15 травня 1998 р. Проте, не всі аспекти даної проблеми можуть бути унормовані одним законом. Аналіз реалізації Федерального Закону Росії “Про національно-культурну автономію” показав, що введення його в дію зумовлює необхідність внесення суттєвих змін загалом в чинне законодавство, прийняття нових законодавчих актів з різних галузей права.

Підрозділ 4.3 ”Організаційно-правове оформлення екстериторіальної самоорганізації національних меншин в Україні” присвячений аналізу процесу самоорганізації дисперсно розселених національних меншин, його ваємозв'язку з територіальною організацією влади і місцевим самоврядуванням.

Маючи історичний досвід творення правових засад національно-персональної автономії, Україна однією з перших проголосила право на культурну автономію для національних меншин. Прийнятий 25 червня 1992 р. Закон України “Про національні меншини в Україні” був одним з найбільш ґрунтовних і демократичних законодавчих актів у пострадянському просторі, які визначали становище національних меншин. Однак з плином часу його норм стало недостатньо для регулювання етнонаціональних процесів у повному обсязі і відповідно до характеру їх розвитку.

На основі вивчення документів і аналізу діяльності національних громадських об'єднань показано принципову відмінність цієї форми самоорганізації від громадських об'єднань, права яких регламентуються Законом України “Про об'єднання громадян”. Через відсутність належної правової бази фактично відбувається законодавчо не унормований процес екстериторіальної етнічної самоорганізації.

Етно-культурна (національно-культурна) самоорганізація в Україні відзначатиметься різноманітністю форм, а відтак зв'язків і взаємодії з органами державної влади і місцевого самоврядування. Це будуть:

а) національно-культурні та культурно-просвітницькі товариства, земляцтва, які дбатимуть про інтереси тільки своїх членів;

б) багаторівневі -- обласні, міжрегіональні, всеукраїнські -- національно-культурні об'єднання (власне національно-культурні автономії), які виступатимуть від імені певної спільноти загалом;

в) національні громадські об'єднання, котрі розширюватимуть діапазон своєї дії на весь спектр проблем (економічних, соціальних, культурних, демографічних, екологічних, ін.), вирішення яких повинно гарантувати збереження самобутності етнічної спільноти, її виживання і розвиток.

Це означає, зокрема, що в деяких випадках національно-культурна автономія матиме змішаний характер, охоплюватиме також компактно розселені частини спільноти на засадах колективного членства територіальних громад і їх комунальних об'єднань або на договірних засадах. Наголошується, що у пакеті законодавчих актів з регулювання сфери етнонаціонального розвитку чільне місце має посісти закон, який визначав би правові засади екстериторіальної самоорганізації національних меншин.

У п'ятому розділі -- “Проблеми державного управління в контексті сучасних етнополітичних та етнокультурних реалій” -- обґрунтовується етнонаціональна обумовленість розбудови нової системи органів державного управління, становлення інституту державної служби, інформаційно-аналітичного забезпечення врядування.

У підрозділі 5.1 “Особливості державно-управлінських відносин в українському багатоетнічному суспільстві” розкрито специфіку державно-управлінських відносин у процесі регулювання етнонаціонального розвитку, її вплив на функціонування цих відносин в інших сферах соціальної практики.

Державне управління в етнонаціональній сфері відзначається широким діапазоном проблематики, що відбиває сукупність багатогранних інтересів етнонаціональних спільнот (колективів). Держава вступає у відносини з органами етнонаціональної самоорганізації, впорядковуючи їх взаємозв'язки, забезпечуючи дотримання встановлених законодавством норм і норм, визначених установчими документами цих органів. Відносини “органи державного управління -- етнічні структури” належить кваліфікувати як субординаційно-координаційні (субординаційні -- непрямого підпорядкування, координаційні -- узгодження). Самобутність і неповторність етнічних систем обумовлюють принципову унікальність державно-управлінських відносин при регулюванні етнонаціональних процесів.

За висновком автора, актуальною теоретико-методологічною проблемою науки з державного управління є визначення правосуб'єктності різних національних громадських організацій, їх суб'єктивних прав та юридичних обов'язків як учасників державно-управлінських відносин, регламентування форм їх активної участі у формуванні характеру та напрямків керуючої дії, реалізації державно-управлінських рішень. Підкреслюється важливість орієнтації адміністративної реформи на традиційні цінності української нації, значення врахування в організації врядування традицій кримськотатарського народу, нечисленних корінних народів, національних меншин.

У підрозділі 5.2 “Функціональний та організаційно-структурний виміри державно-управлінської системи в контексті етнонаціональної політики” зазначається, що на сучасному етапі необхідне бачення системи врядування у контексті відтворення загальної організаційної моделі українського поліетнічного суспільства.

Система органів виконавчої влади досі не відповідала характеру і масштабам етнонаціональних процесів. Модель уряду, що пропонується у Концепції адміністративної реформи, передбачає певну сукупність функцій, у змістовому наповненні яких важливе місце повинна посісти етнонаціональна політика держави. Важливу роль у вирішенні питань етнонаціонального розвитку може відіграти запровадження такої нової форми роботи Кабінету Міністрів як урядовий комітет. Обґрунтовується доцільність утворення центрального органу виконавчої влади (ЦОВВ) з питань етнонаціональної політики із спеціальним статусом, створення відповідних консультативно-дорадчих органів з числа представників національних громадських організацій. Розглядаються форми участі центральних міністерств і відомств у вирішенні проблем етнонаціонального життя суспільства з урахуванням зарубіжного досвіду, зокрема, набутого в США, а також питання взаємодії регіональних органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування і етнічної самоорганізації, утворення профільних структурних підрозділів в обласних і районних адміністраціях, формування організаційних механізмів міжобласного і транскордонного співробітництва у сфері етнонаціонального розвитку.

Показано, що об'єктивно формується організаційно-функціональний механізм регулювання етнонаціональних процесів із складною різнорівневою ієрархічною структурою як підсистема цілісної системи державного управління. Цей процес ілюструє певною мірою тенденцію до заперечення суб'єктно-об'єктного підходу в управлінні етнонаціональним розвитком: організація постає як самоорганізація, регулювання -- як саморегулювання суспільної системи. Завдяки узгодженості дій органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і органів етнічної самоорганізації на усіх рівнях можуть бути створені передумови для адекватного відображення у політиці держави етнонаціональних інтересів та їх врахування.

У підрозділі 5.3 “Етнонаціональний аспект організації державної служби” розкривається значення становлення інституту державної служби для розбудови української державності, охорони конституційного устрою, легітимації виконавчої влади. Аналізуючи зарубіжну й вітчизняну практику, дисертант доходить висновку, що державна служба в Україні, яка формується, має ознаки так званого напівзакритого типу. Ця тенденція, загалом, характерна для країн, які щойно здобули незалежність і утверджують національну державність.

Збереження стабільного врядування прямо пов'язано з тим, наскільки державна служба забезпечуватиме реалізацію розмаїтих етносоціальних та етноконфесійних інтересів. Тим часом, результати соціологічних досліджень свідчать, що місцеві органи державної влади лише частково враховують етнокультурну специфіку регіону при ухваленні управлінських рішень. Кожен другий експерт з числа активістів національних громадських об'єднань зазначив, що представників його спільноти немає в органах виконавчої влади. Чимало експертів -- державних службовців -- вказали на відсутність у них належних знань з питань етнонаціональної політики і міжетнічних відносин, а також заявили, що не володіють на достатньому рівні державною мовою.

З огляду на етнічну сегментацію українського суспільства, на сформовані етнічні структури, які ставлять за мету участь у законотворчому процесі, у розробці державної політики і її реалізації, принцип етнонаціонального представництва (“представницької бюрократії”) мав би стати одним із засадничих у процесі організації державної служби. У зв'язку з цим у поліетнічних регіонах доцільно розробити спеціальні програми кадрового забезпечення органів державної влади і місцевого самоврядування. Важливого значення набуває формування у державних службовців національно-державницького світогляду і високої етнополітичної культури.

Підрозділ 5.4 “Інформаційно-аналітичне забезпечення державного регулювання етносоціальних процесів та міжетнічних відносин” присвячено питанням застосування нових інформаційних технологій у сфері державного управління.

Визначення цілей державної політики, вибір шляхів, форм і методів їх досягнення з врахуванням специфіки перебігу етнонаціональних процесів потребують опори на науковий аналіз, кваліфіковані прогнози, оцінку альтернатив політичного курсу і програми дій. Цій потребі відповідає організація безперервного відслідковування динаміки функціонування етнонаціональної сфери на різних територіальних рівнях. Такий моніторинг повинен мати двох'ярусну структуру (характеристики стану етнічних систем і їх зовнішнього середовища), використовувати набір показників-індикаторів, які дають уявлення про самі етнічні спільноти, їх взаємодію між собою, вплив на їх стан соціально-економічних, екологічних, геополітичних, інших чиників. Визначено джерела інформації, обґрунтовано необхідність внесення суттєвих коректив до існуючих нормативів збирання статистичних даних регіональними ЦСУ.

Прийняття Національної програми інформатизації відкриває можливість широкого впровадження в практику державного управління геоінформаційних систем (ГІС), що включають сучасні комп'ютерні технології збирання, обробки і подання просторово розподіленої інформації. Отже, йдеться про створення структурованої системи етносоціального і етнополітичного моніторингу (прогнозування етнонаціонального розвитку, оцінки ризику етнополітичних та міжетнічних конфліктів тощо) на базі ГІС-технологій у межах побудови на єдиній методологічній і програмній основі державної інформаційно-аналітичної системи, передбаченої Концепцією адміністративної реформи.

Як показав аналіз, світова практика демонструє різні моделі державного управління, кожна з яких ефективно функціонує лише у відповідному культурному середовищі. Оскільки етнонаціональний фактор є одним з визначальних практично в усіх сферах соціальної практики, на реалізацію етнонаціональної політики має бути зорієнтована система державного управління в цілому. Етнонаціональний фактор обумовлює повноваження і функції органів державної влади різних рівнів, їх структуру, механізми взаємодії з органами місцевого самоврядування і етнічної самоорганізації, форми і методи врядування, підходи до формування інституту державної служби.

Висновки

У “Висновках” підбито підсумки дослідження, сформульовано низку теоретико-методологічних положень і практичних рекомендацій, що заслуговують на пріоритетну увагу, визначено підходи щодо подальшого поглиблення і розвитку Концепції адміністративної реформи, конкретизації програми її реалізації, виокремлено актуальні проблеми, на вивченні яких доцільно зосередити зусилля фахівців різних галузей наукового знання. Основні з них:

1. Проведене дослідження підтвердило покладену в його основу гіпотезу. Зміст державно-управлінських відносин, організаційно-функціональна структура державно-управлінського механізму, технологія врядування визначаються великою мірою процесом розбудови Української національної держави і її етнонаціональною політикою. Етнонаціональний фактор справлятиме суттєвий вплив передусім на такі напрями адміністративної реформи: трансформація функцій і структури органів виконавчої влади; побудова виконавчої вертикалі; запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою; становлення місцевого самоврядування; організація на нових засадах державної та муніципальної служби.

2. Успіх модернізації системи врядування великою, якщо не вирішальною, мірою залежить від включення всієї сукупності самоорганізаційних механізмів суспільства. Врахування етнонаціонального фактора -- це вирішення проблеми використання креативних можливостей синергійних ефектів українського поліетнічного суспільства, забезпечення необхідного динамізму прогресивних перетворень. Складання механізмів державного управління на основі доцільного балансу між традиціями та інноваціями, які забезпечать прогрес і цілісність українського суспільства у його культурному розмаїтті, просування по шляху до громадянського суспільства, можна визначити як одне з надзавдань адміністративної реформи.

3. Особливості державно-управлінських відносин в етнонаціональній сфері обумовлюються своєрідністю взаємостановища їх сторін, специфікою етнонаціональних процесів як об'єктів регулювання. Механізми державного управління мають ефективно функціонувати за умов надшвидкого розвитку процесів у соціальних, в тому числі етнічних, системах, враховувати вимоги “еволюційних заборон” і закони коеволюції. Їх завдання -- сприяти об'єднанню в українському суспільстві етнонаціональних спільнот, кожна з яких має свою історію, свою систему цінностей, а також органічній інтеграції в Українську державу регіонів, що історично склалися.

4. Масштабність і динамізм самоорганізаційних процесів в етнонаціональній сфері життя суспільства повинні бути враховані, зокрема, при розробці і здійсненні заходів щодо а) оновлення правової бази, яка регулює завдання, функції і організацію органів виконавчої влади, їх взаємодію з органами місцевого самоврядування і національними громадськими організаціями, б) інтеграції територіальних громад в поліетнічних регіонах, формування фінансово-економічних засад їх комунальних об'єднань, в) кадрового забезпечення державної і муніципальної служби. Важливо прискорити прийняття Концепції державної етнонаціональної політики, Закону України “Про територіальний устрій України”, передбачивши в ньому конкретизацію положення ст. 132 Конституції України щодо врахування етнічних і культурних традицій регіонів, запровадити в поліетнічних регіонах розробку і реалізацію комплексних програм їх соціально-економічного і культурного розвитку.

5. Проблема етнонаціональної детермінованості модернізації системи врядування відзначається принциповою новизною, знаходиться на перетині пізнавальних інтересів науки з державного управління, етнодержавознавства, політології, правознавства, соціології, деяких інших дисциплін, що обумовлює потребу нетрадиційних підходів до її дослідження. Визначення сутності і витоків етнічності з позиції синергійного світорозуміння, біосоціальної концепції етносу створює теоретико-методологічну основу для з'ясування питань щодо співвідношення об'єктивного і суб'єктивного в процесі етнічного структурування українського суспільства, внутрішнього джерела самоорганізаційної динаміки етнічних систем, вектора етнонаціональних процесів, меж втручання держави в етнічне життя. Можливості системного аналізу модернізаційних процесів у поліетнічному суспільстві, теоретичного моделювання державно-управлінських і самоврядних механізмів значно розширено завдяки застосуванню інструментально-методичного апарату синергетики і методу етнорегіонального аналізу.

6. У процесі подальшого теоретичного осмислення адміністративної реформи в центрі уваги науковців мають бути дослідження державно-управлінських відносин, нелінійності розвитку соціальних систем як об'єктів державно-регулятивного впливу, виявлення джерел самоорганізаційної динаміки, зв'язків управлінської підсистеми з зовнішнім середовищем, визначення змісту і структури інформаційних потоків. Набувають актуальності дослідження на таких напрямах науки з державного управління: роль етнонаціональної ментальності у формуванні загальної культури державного управління; відповідність структур державного управління і місцевого самоврядування історико-культурним традиціям країни, її регіонів, сучасним потребам модернізації; етнорегіональна обумовленість запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою; виявлення специфіки та обґрунтування стратегії, методів і засобів державного регулювання етнонаціональних процесів. До числа учасників експериментальної перевірки моделей нового адміністративно-територіального устрою і територіальної організації врядування необхідно включити регіони з поліетнічним складом населення.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Надолішній П.І. Етнонаціональний фактор адміністративної реформи в Україні: проблеми теорії, методології, практики: Моногр. -- К.: Вид-во УАДУ, 1998. -- 264 с. (15,84 друк. арк.).

2. Шелест Д.С. Регіоналізм в етнонаціональній політиці і державному управлінні // Віче. -- 1999. -- № 7. -- С. 149-152.

3. Надолішній П.І. Розбудова нової системи врядування в Україні: етнонаціональний аспект. (Теоретико-методологічний аналіз): Моногр. -- К.; Одеса: Вид-во УАДУ; АстроПринт, 1999. -- 304 с. (18,69 друк. арк.).

4. Надолишний П.И. Организационная структура управления идейно-воспитательным процессом в областном звене // Идеологичекая работа и социальное творчество масс: (тенденции и задачи перестройки массового сознания): Моногр. / Акад. обществ. наук при ЦК КПСС; Под ред. В.С. Комаровского и А.А. Коробейникова. -- М., Мысль, 1989. -- Разд. ІV. -- С. 194-207.

5. Надолишний П.И. Этнические россияне в сопредельных странах // Разделит ли Россия участь Союза ССР? (Кризис межнациональных отношений и федеральная национальная политика): Моногр. / Э.А. Баграмов (рук. авт. коллектива), Ж.Г. Голотвин, Г.С. Гуревич и др.; Редкол.: Э.А. Баграмов, А.И. Доронченков, М.М. Морозова, П.И. Надолишний. -- М., 1993. -- Гл. 7. [§] 7.1. -- С. 150-157.

6. Надолишний П.И. Межнациональные конфликты в ближнем зарубежье и Россия. -- Там же. -- Гл. 7. [§] 7.2. -- С. 158-163.

7. Надолишний П.И. Проблема границ и территорий в контексте геополитики. -- Там же. -- Гл. 7. [§] 7.4. -- С. 167-171.

8. Надолишний П.И. Кто формирует и реализует федеральную национальную политику. -- Там же. -- Гл. 9. -- С. 211-234.

9. Морозова М.М., Надолишний П.И. Политика в отношении малочисленных народов и национальных групп (меньшинств). -- Там же. -- Гл. 4. [Вступ.] -- С. 87-89.

10. Морозова М.М., Надолишний П.И. Национальные меньшинства в российских масштабах. -- Там же. -- Гл. 4. [§] 4.2. -- С. 98-104.

11. Морозова М.М., Надолишний П.И. Устранение последствий депортаций как неотложная задача. -- Там же. -- Гл. 5. [§] 5.2. -- С. 113-121.

12. Надолишний П.И., Хмара Н.И. Беженцы. Государственное измерение человеческой драмы. -- Там же. -- Гл. 7. [§] 7.3. -- С. 163-167.

13. Надолишний П.И. Автономия, без которой в России не может быть подлинного федерализма // Россия на пороге ХХI века. (Современные проблемы национально-государственного строительства РФ): Моногр. / В.А. Алексеев, И.А. Ахтамазян, Э.А. Баграмов и др.; Под общ. ред. В.Н. Кожемякина, А.И. Подберезкина. -- М., 1996. -- Гл. III. [§] 6. -- С. 104-110.

14. Многонациональный Одесский край: образ и реальность. (Документы. Очерки. Материалы): В 3 т. / Ин-т этнологии и антропологии им. Н.Н. Миклухо-Маклая РАН; Одес. фил. УАДУ при Президенте Украины; Одес. гос. ун-т им. И.И. Мечникова; Авт.-сост.: Л.А. Ануфриев, В.Н. Ковальчук, П.И. Надолишний, Ф.В. Резник, А.П. Якубовский; Отв. ред. П.И. Надолишний; Под общ. ред. М.Н. Губогло, А.П. Якубовского. -- М., 1997. -- (“Национальные движения в СССР и в постсоветском пространстве”). -- Т. 1: Этнополитическая модернизация. -- 316 с.; Т. 2: Этнополитическая стратификация. -- 282 с.; Т. 3: Этнополитическая мобилизация. -- 275 с.

15. Надолішній П.І., Пригарін О.В., Саханенко С.Є. Етнічна карта півдня України (соціокультурний та етнополітичний аспекти): Вип. 2. Херсонська область: Інформ.-методичний посібник / Одес. фiл. УАДУ при Президентовi України; За заг. ред. П.І.Надолішнього. -- Одеса: АстроПринт, 1998. -- 48 с.

16. Надолішній П.І. Проблеми становлення державної служби в контексті етнонаціональних процесів // Зб. наук. праць Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. -- К.: Вид-во УАДУ, 1998. -- Вип. 1. -- С. 176-182.

17. Надолішній П.І. Адміністративна реформа: синергетична парадигма (етнонаціональний аспект) // Вісн. Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. -- 1999. -- № 2. -- С. 288-296.

18. Надолішній П.І. Екстериторіальна самоорганізація національних меншин у контексті адміністративної реформи // Віче. -- 1999. -- № 5. -- С. 70-84.

19. Надолішній П.І. Системологічна концепція етнонаціональної обумовленості адміністративної реформи в Україні // Вісн. Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. -- 1999. -- № 3. -- С. 212-220.

20. Надолішній П.І. Етнонаціональна обумовленість розбудови нового державно-управлінського механізму // Командор. -- 1999. -- № 3. -- С. 4-7.

21. Доронченков А.И., Надолишний П.И. Политический центризм и межнациональные отношения (к постановке проблемы) // Кентавр. -- 1992. -- № 1-2. -- С. 20-31 [Москва].

22. Надолишний П.И. Русский вопрос и современные политические партии // Кентавр. -- 1993. -- № 2. -- С. 26-29 [Москва].

23. Андреев Э.Н., Морозова М.М., Надолишний П.И., Новоженина О.П., Хлопьев А.Т. Украинцы России: мнения, ориентации, жизненные проблемы: По материалам экспертного опроса на І Конгрессе украинцев в России // Мы -- граждане России: Материалы І Конгресса украинцев Российской Федерации / Под общ. ред. А. Руденко-Десняка. -- М., 1994. -- С. 84-98.

24. Надолішній П.І., Резнік Ф.В. Цей нелегкий шлях відродження (проблеми соціально-економічного та етнокультурного розвитку українських гагаузів: (за матеріалами комплексного дослідження) // Українська діаспора: Наук. вид. / Ін-т соціол. НАН України; Ред. Енцикл. Укр. Діаспори при НТШ: Число 10. -- К.; Чикаго, 1997. -- С. 157-170.

25. Ковальчук В.М., Надолишний П.И., Резник Ф.В. Одесская область в контексте этнополитической ситуации Украины // Многонациональный Одесский край: образ и реальность. (Документы. Очерки. Материалы). -- М., 1997. -- Т. 1. -- С. 17-28.

26. Надолишний П.И. Этнополитическая стратификация и устройство национальной жизни общества // Многонациональный Одесский край: образ и реальность (Документы. Очерки. Материалы). -- М., 1997. -- Т. 2. -- С. 11-23.

27. Надолішній П.І. Проблеми раціонального адміністративно-територіального поділу і місцевого самоврядування у призмі етнічної самоорганізації // Вдосконалення системи державного управління соціально-економічними та політичними процесами в регіоні (на прикладі півдня України): Зб. наук. праць Одес. філ. УАДУ при Президентові України. -- Одеса: ОЦНТЕІ, 1998. -- С. 147-153.

28. Надолішній П.І. Етнополітичні та міжетнічні конфлікти у пострадянському просторі: уроки для України // Етнополітичні конфлікти у посттоталітарному просторі / Вiдп. ред.: Ю. Римаренко, І. Тимошенко, Е. Степанов. -- К., 1999. -- С. 59-61.

29. Надолішній П.І. Регіональна політика і кадри управлінців // Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування: Матеріали щоріч. наук.-практ. конф. професорсько-викладацького складу та слухачів Укр. Акад. держ. упр. при Президентовi України, м. Київ, 31 трав. 1996 р. -- К.: Вид-во УАДУ, 1996. -- С. 179-182.

Размещено на Allbest.ru