Правовий статус державного службовця як учасника трудових правовідносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

УДК 349.2

Автореферат

Дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Правовий статус державного службовця як сучасника трудових правовідносин

Спеціальність 12.00.05 - трудове право; право соціального забезпечення

ЛАВРІНЧУК ІРИНА ПЕТРІВНА

Київ -1999

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі трудового та соціального законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України Прокопенко Володимир Іванович, завідуючий кафедрою цивільно-правових дисциплін Черкаського інституту управління бізнесом.

Офіційні опоненти: доктор юридичний наук, професор Процевський Олександр Іванович, директор Інституту економіки і права Харківського державного педагогічного університету ім.Г.С.Сковороди.

Кандидат юридичних наук Зуб Ігор Володимирович, завідуючий відділом з проблем соціального та господарського законодавства Науково-експертного управління Секретаріату Верховної Ради України.

Провідна установа: Університет внутрішніх справ МВС України (м.Харків).

Захист відбудеться "10" вересня 1999 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.06 при Київському університеті Тараса Шевченка за адресою: 252001 м.Київ, вул. Володимирська, 60.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського університету імені Тараса Шевченка за адресою: м.Київ, вул. Володимирська, 64.

Автореферат розісланий "03" 08 1999р.

Вчений секретар Спеціалізованої вченої ради Боднар Т.С.

державний служба правовий посадовий

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Реалізація соціально-економічних програм розвитку держави, реформування суспільного устрою вимагає посилення виконавчої влади та її структур як в центрі, так і на місцях, а також удосконалення діяльності державної служби, що знаходить прояв у професійній діяльності певного кола осіб, якими є державні службовці.

З прийняттям Закону України "Про державну службу" 16 грудня 1993 року інститут державної служби був визначений на нормативному рівні. З цього моменту розпочалась активна нормотворча діяльність з питань регулювання суспільних відносин у цій сфері. Переважне місце серед нормативних актів з питань проходження державної служби як різновиду суспільно-корисної діяльності займають підзаконні акти - постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України.

Численність та розпорошеність нормативного матеріалу, новітність правових положень і понять, відсутність системного підходу та визначеності у законодавстві щодо змісту діяльності на державній службі, а звідси і сфери її функціонування, зумовлюють порушення узгодженості правового регулювання цього суспільного інституту, виникнення суперечностей при встановленні правового статусу державного службовця для певних категорій працівників у бюджетній сфері.

Прийняття Конституції України, обумовлена суспільними потребами необхідність забезпечення прав і свобод громадян вимагає приведення у відповідність до Основного Закону положень законодавства з питань державної служби, правового положення державних службовців зокрема.

Традиційно розгляд проблем професійної діяльності службовців у державній сфері зосереджувався в межах системи адміністративного права. Особливості їх праці та правового статусу не піддавались докладному дослідженню.

Характеристика ознак трудової діяльності у формі державної служби та складових поняття державного службовця, що формують їх правове положення як окремої категорії працівників, мають своїм призначенням встановлення критеріїв для теоретично обгрунтованого визначення їх кола та належного рівня захисту суб`єктивних прав.

Мета і завдання дослідження. Дисертація має за мету проведення аналізу формування поняття державного службовця та визначення змісту його правового статусу, а також засобів правового впливу з метою його забезпечення; комплексного дослідження системи законодавства з питань регулювання правового положення державних службовців на протязі здійснення службової кар`єри (проходження служби) та формування шляхів його вдосконалення.

Зазначена мета дослідження передбачає такі основні його завдання:

- на підставі аналізу вітчизняного та зарубіжного досвіду функціонування інституту державної служби визначити її суть, місце та межі її поширення у суспільній організації України, сформулювати на підставі цього правове розуміння її поняття як двосторонніх правовідносин державного службовця з державним органом, установою, організацією по виконанню трудових функцій за посадою, що передбачена у штатному розписі державної структури (трудові правовідносини), особливість яких зумовлюється реалізацією організаційно-владних повноважень або здійсненням професійної діяльності в межах компетенції державних структур;

- визначити основні ознаки державної служби як суспільного явища та ознаки державного службовця як окремої категорії працівників, дати визначення поняття та змісту правового статусу державного службовця у розумінні комплексу його прав та обов`язків, встановлених законодавством, трудовим договором, актами державних органів та установ, що визначають його місце, позицію в суспільній організації праці, характерними складовими компонентами яких є обумовлені трудовою правосуб'єктністю підвищений рівень привілеїв та гарантій, а також посилена відповідальність, що базуються на дотриманні вимог щодо належного для певної посади професійного рівня;

- провести науково обґрунтовану класифікацію державних службовців за посадовою та особистісною ознакою;

-дослідити особливості правового положення державного службовця в процесі проходження служби: правові засоби забезпечення їх законних прав та інтересів при вступі на державну службу, встановлення гарантій їх зайнятості, механізм виявлення належних якостей для виконання службових обов`язків та встановлення кваліфікаційних розрядів (рангів, класів, спецзвань), умов просування по службі, заходів з професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, дотримання дисципліни та відповідальність за її порушення, правових підстав звільнення;

- внести пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання умов праці державних службовців при здійсненні державної служби та встановлення належного рівня правових гарантій їх правового статусу, встановлення об`єктивно визначеного кола посад державних службовців у єдиному нормативно-правовому акті.

Об`єктом цього дослідження є сукупність прав та обов`язків державних службовців, що визначають їх місце, значення і роль у суспільній організації праці, складають зміст їх правового статусу та слугують засобом його дотримання.

Предметом дисертації виступає механізм правового впливу на формування та функціонування правового положення державних службовців в рамках інституту державної служби, правові засоби його реалізації.

Методологічна та теоретична основа дослідження. У методологічну основу дослідження покладені принципи історичного та діалектичного аналізу суспільних, здебільшого правових явищ, закономірностей їх становлення та розвитку, на підставі їх соціальної обумовленості. Використані такі елементи структури науково-пізнавальної діяльності як аналітичний, логічний, системний, статистичний та порівняльний методи дослідження.

Теоретична база дослідження ґрунтується на аналізі та використанні наукових та нормативних джерел з питань регулювання трудових правовідносин та їх особливості у складі державно-службових, правового положення суб`єктів цих правовідносин, а саме - державних службовців, реалізації їх правового статусу в рамках інститутів трудового права в процесі проходження державної служби.

В основу дисертаційного дослідження покладені науково-теоретичні положення в сфері регулювання трудових відносин вчених-юристів: Барабаша О.Т., Бєгичева Б.К., Безуглої Я.І., Венедиктова А.В., Гінцбурга Я.П., Іванова С.А., Лазор Л.І., Мацюка А.Р., Пашкова С.А., Прокопенка В.І., Процевського О.І., Ротаня В.Г., Хуторян Н.М. В роботі використані теоретичні розробки з питань державної служби, відображені в монографіях, дисертаціях, навчальних посібниках, наукових статтях Битяка Ю.П., Вишнякова В.Г., Воробйова В.А., Манохіна В.М., Пахомова І.М., Петрова Г.І., Розенбаума Ю.А.; з проблем побудови сучасної державної служби - ідеї та висновки в працях Авер`янова В.Б., Бахраха Д.М., Дубенко С. Д., Коваля Л.В., Лазарєва Б.М., Петришина О.В. та інших; розглянуті матеріали досліджень інституту державної служби в країнах близького та далекого зарубіжжя: Бєльського К.С., Гурне Б., Зіллера Ж., Райта Г., Старилова Ю.Н., Тарасової Н.Н. та інших.

Наукова новизна роботи. В дисертації вперше досліджується особливість правового статусу державного службовця в рамках трудових правовідносин, подається комплексний аналіз його реалізації протягом проходження державної служби як одного із видів суспільно-корисної діяльності.

На підставі розгляду етапів формування правового статусу державного службовця в межах національної системи суспільних відносин та зарубіжних систем державної служби зроблені висновки щодо ефективності сучасної нормативної бази з цього питання та подані пропозиції щодо її вдосконалення. Напрацьовано систему ознак, що формулюють поняття “державна служба” та “державний службовець”, приведено їх визначення, обґрунтовано їх використання як критеріїв віднесення працівників певних видів діяльності до категорії державних службовців.

На підставі аналізу трудових відносин, що складаються на державній службі, особливостей їх виникнення, правового регулювання, реалізації правового статусу державних службовців в їх межах, автор робить висновок щодо розгляду трудового договору з державним службовцем як окремого його виду.

Досліджені основні чинники та правові заходи, що призводять до оновлення та зміни рівня правового статусу державного службовця в процесі його трудової діяльності, розроблені пропозиції щодо умов забезпечення правових засад його захисту нормами трудового права в рамках загального та спеціального законодавства.

Внаслідок проведеного дослідження автор зробив ряд наукових висновків, які виносяться на захист:

1. Спрямованість етапів розвитку правового статусу державних службовців в процесі формування української державності - від особистої залежності особи (коли державна служба була певним видом повинності), вузькоадміністративної залежності (в силу підкорення особи односторонній волі державного органу чи посадової особи) до становища рівноправного учасника трудових правовідносин на державній службі.

2. Сформульовано поняття державної служби як сукупності суспільних відносин, врегульованих нормами права, що виникли із застосування праці в сфері державної діяльності. Ними є, перш за все, двосторонні правовідносини державного службовця з державним органом, установою, організацією по виконанню трудових функцій за посадою, що передбачена у штатному розписі державної структури (трудові правовідносини). Їх особливість зумовлюється змістом праці державних службовців, що полягає у реалізації організаційно-владних повноважень або здійсненні професійної діяльності в межах компетенції державних органів, установ, організацій. Трудові правовідносини за участю державного службовця передбачають встановлення інших правовідносин - здебільшого адміністративно-правових (односторонніх правовідносин, заснованих на зв`язках суворої субординації, розмежування суб`єктів "влади" та "підпорядкування").

3.Визначені ознаки державного службовця як окремої категорії працівників. Сформульовано його поняття в науково-правому розумінні як суб'єкта права, з відповідними елементами цивільно-правового статусу, який одержав належну освіту та має практичний досвід, пройшов встановлену процедуру вступу на державну службу, здійснює за посадою професійну діяльність з виконання суспільно-необхідних державних функцій, наділений для цього певним обсягом повноважень, проходить службу згідно встановлених кваліфікаційних розрядів та отримує заробітну плату з державного бюджету.

4. Терміни "державна служба" та "державний службовець" визначаються як критерії для встановлення кола посад державних службовців, надання статусу державного службовця працівникам таких сфер державної діяльності як військова служба, наукова, освітянська сфера, в закладах охорони здоров`я, соціального захисту, інформаційного забезпечення діяльності держави та інших, що фінансуються з державного бюджету.

5. Правовий статус державного службовця як учасника трудових правовідносин розглядається як комплекс його прав та обов`язків, встановлених законодавством, колективним та трудовим договорами, актами державних органів та установ, які визначають його становище в суспільній організації праці. Характерними компонентами його правового положення є також обумовлені трудовою правосуб'єктністю підвищений рівень привілеїв та гарантій, а також посилена відповідальність, які ґрунтуються на дотриманні вимог щодо належного для певної посади професійного рівня, наділяють їх, з одного боку, більшими засобами впливу на поведінку людей, а з іншого - обмежують їх особисту свободу перевагою імперативних норм регламентації правових відносин за їх участю.

6. Обґрунтовується висновок щодо розгляду договору про державну службу окремим видом трудового договору. Визначено його поняття як укладену на підставі акту призначення, обрання або про проходження конкурсу угоду між особою, яка має необхідну освіту й професійну підготовку, стосовно якої відсутні обмеження, пов`язані з прийняттям на державну службу, і державним органом, установою, організацією, згідно якої особа зобов`язується виконувати службові обов`язки за посадою, передбаченою штатним розписом, а власник чи уповноважений ним орган зобов`язується виплачувати їй заробітну плату і забезпечувати необхідні умови проходження служби, передбачені законодавством про працю та спеціальними нормативними актами, колективним договором та угодою сторін.

7. Проведена класифікація посад державних службовців, що дозволяє встановити їх розподіл на види (предметно-функціональний критерій - за напрямами діяльності), типи (професіональна компетенція за посадою), рівні посад (залежно від об`єму організаційно-розпорядчих функцій). Розмежування державних службовців за особистими якостями (кваліфікація, індивідуальні здібності тощо) відображається у присвоєнні кваліфікаційних розрядів.

8. Запропоновані об`єктивні умови визначення кваліфікації державних службовців шляхом створення конкурсних, атестаційних комісій; розширення договірних засад формування персонального складу державної служби; застосування диспозиційних норм трудового права та залучення профспілок до вирішення питань, пов`язаних із забезпеченням необхідних умов праці на державній службі.

9. Обґрунтована необхідність запровадження у КЗпП України нормативних положень щодо визнання державних службовців окремою категорією працівників, права і обов`язки яких встановлюються спеціальними нормативними актами.

10. Визнана доцільність включення у КЗпП України поняття ненормованого робочого дня (часу), нормативного визначення кола працівників з таким режимом роботи; закріплення обов'язку працедавця повідомляти працівника при прийнятті на роботу про встановлений на певній посаді порядок і режим праці; у вигляді компенсації за додаткові навантаження законодавчо передбачити можливість додаткової оплати праці такого кола працівників.

Теоретичне та практичне значення дослідження полягає у розробці наукового розуміння проблеми становлення та реалізації правового становища окремої категорії суб`єктів трудових правовідносин - державних службовців. Результати даної роботи надають можливість системного підходу до регулювання умов праці на підставі зумовленості змістом їх правового статусу, встановлення належного рівня гарантій реалізації суб`єктивних прав та обов`язків, передбачених нормами трудового права.

Висновки і пропозиції дослідження можуть бути використані для удосконалення законодавчої бази з питань проходження державної служби: при розробленні і впровадженні її загальних засад, а також спеціальних нормативних актів для окремих її видів; при застосуванні нормативних положень на практиці; у науковій та навчально-педагогічній діяльності.

Апробація результатів дослідження. Основні висновки і положення дисертації викладені у ряді наукових статей, опублікованих у журналі “Право України”, збірниках наукових статей Інституту законодавства Верховної Ради України, представлені на двох науково-практичних конференціях: “Концепція розвитку законодавства України“ та “Державно-правова реформа в Україні“; знайшли своє відображення у пропозиціях по вдосконаленню законодавства, що регулює даний вид правовідносин та механізму його застосування; використані при розробці Концепції розвитку законодавства України на період 1997 - 2005 роки, Державної програми розвитку законодавства до 2002 року, Концепції державно-правової реформи в Україні.

Структура дисертації. Мета і завдання дослідження визначили структуру дисертації, яка складається із вступу, трьох розділів, 10 підрозділів, висновків, списку використаних джерел (всього 135 найменувань). Обсяг дисертації складає: 176 сторінок.

Зміст роботи

У вступі висвітлюється характеристика роботи, що складає першу частину автореферату: обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, визначається мета дослідження, його предмет та завдання, теоретичні і практичні основи; характеризується наукова новизна, методологія роботи; викладаються основні положення, що виносяться на захист; зазначається теоретичне і практичне значення, апробація результатів проведеного дослідження.

У першому розділі "Формування правового статусу державного службовця та характеристика його основних ознак" в історичному розрізі розглянуто розвиток формування правового положення державних службовців, що надає можливість найбільш повно визначити й сучасні аспекти проблеми. Проведений аналіз окремих положень становлення української державності дозволив авторові дійти висновку про своєрідність та неоднозначність статусу виконавців державних функцій на певних його етапах.

Загалом на підставі розглянутих матеріалів можна визначити тенденцію розвитку правового становища досліджуваної категорії працівників - від особистої залежності від суб`єкта влади в умовах ранньофеодального суспільства, вузькоадміністративної залежності від вищих посадових осіб в ієрархії державного апарату до рівноправного положення сторін трудових правовідносин, що складаються в державній сфері діяльності.

Визначення такої обставини як виконання завдань і функцій держави особливою рисою державних службовців, що відрізняє їх від інших категорій працівників, надає можливість звернути увагу в дослідженні на певні групи людей у різні періоди історії України, які за сучасним розумінням належать до кола зазначеної категорій працівників. Характерні ознаки державної служби в різних суспільних відносинах зумовлювали й правове положення цього кола службовців.

В умовах феодального суспільства державні (суспільні) інтереси поєднувались з приватними інтересами правлячих династій, влада яких реалізовувалася через підданих їм осіб ( на засадах особистої залежності - їх слуг, або на відносинах васалітету-сюзеренітету з меншими феодалами); виконання державних функцій було свого роду повинністю й носило напівприватний характер.

З розвитком державного апарату й централізацією верховної влади, утвердженням державної діяльності (через діяльність окремого апарату) як характерної ознаки державної організації суспільства відбувається формування особливого за статусом кола осіб, на яких покладено саме здійснення державних функцій. Однак, визначення їх позиції відбувалося разом із побудовою адміністративної системи державних інституцій та в умовах абсолютної монархії (в період входження України до складу Російської імперії) сформувалося як статус, що характеризувався вузькоадміністративною залежністю службовців від волі вищих посадових осіб. Лише за часів правління Козацької держави виконавці державних функцій мали незалежний статус, що базувався на засадах самоуправління населення.

Із встановленням радянської влади державні службовці отримали формально рівноправне положення як учасники трудових правовідносин, але в умовах розвитку переважно адміністративних методів правового регулювання відносин в суспільстві їх трудові права і обов`язки значною мірою залежали від організаційних (партійних) рішень правлячої системи. Ідеологічні положення, крім того, проголосили тенденцію на зникнення відмінностей між умовами праці робітників та службовців. Однак умови праці службовців в державній сфері діяльності вимагали спеціального нормативного регулювання, що втілювалось у видання розрізнених нормативних актів.

З визнанням ролі державної служби у розбудові незалежної, соціально направленої держави в сучасний період виникла необхідність обґрунтованого визначення правового статусу державних службовців та впорядкування нормативного регулювання їх діяльності.

У порівняльному аналізі правового статусу працівників, зайнятих на державній службі, коротко досліджуються традиції правових систем у цій сфері ряду зарубіжних країн ( Європейського Співтовариства, США, Японії та деяких інших), що дозволило визначити напрямки правового регулювання статусу державних службовців у світовій практиці.

Права і обов`язки працівників реалізуються у трудових відносинах, правове регулювання яких значною мірою забезпечує їх правовий статус. Розгляд державної служби як виду суспільної корисної діяльності, визначення її характерних рис та сфери функціонування дає підстави для більш обґрунтованого визначення кола державних службовців та специфічних ознак їх правового статусу, шляхів вдосконалення його нормативного забезпечення.

Сформульовано поняття державного службовця як суб`єкта права, наділеного відповідними елементами цивільного статусу (громадянин України, який отримав відповідну освіту та має практичний досвід, пройшов процедуру вступу на державну службу), певними повноваженнями за посадою, згідно якої він здійснює професійну діяльність по виконанню суспільно-необхідних (державних) функцій з присвоєнням йому кваліфікаційних розрядів (рангів, класних чинів, тощо) та поширенням на його діяльність переважно імперативних норм впливу, що надає підстави відносити його до окремої категорій працівників, до яких застосовуються норми спеціального законодавства.

Враховуючи традиційний розгляд поняття державних службовців через характеристику посадових осіб та неточне формулювання поняття останніх у Законі України “Про державну службу”, пропонується власне визначення посадових осіб як певного кола державних службовців, а саме тих, які займають посаду керівного складу державного органу, установи, організації, або виконують організаційно-розпорядчі, а також пов`язані з владним впливом на людей функції. Інші ж державні службовці можуть виконувати функції з окремими елементами владних повноважень, що не дає підстав відносити їх до посадових осіб. Разом з тим, підвищені вимоги до їх професійного рівня та здатності успішно виконувати службові обов`язки тощо свідчать про специфіку їх правового положення в суспільному розподілі праці.

Розгляд характеру зв`язків державного службовця з іншою стороною правовідносин, якою виступає держава в особі своїх органів, установ, організацій дозволяє зазначити, що правовий статус цієї категорій працівників становить сукупність їх прав та обов`язків, підвищений рівень гарантій та привілей, а також посилена відповідальність, встановлені законодавством, трудовим договорам, актами державних органів та установ, що визначають їх місце в суспільній організації.

Відповідно особливості праці та правового положення державних службовців вимагають застосування спеціального законодавства. Однак, для належного забезпечення трудових прав і гарантій їх праці важливо у законі передбачити необхідність узгодження положень спеціальних нормативних актів з нормами трудового законодавства.

Класифікація державних службовців за посадовою та кваліфікаційною (особистісною) ознакою зумовить, на думку автора, належний рівень правового регулювання їх трудової діяльності та встановлення відповідних соціальних гарантій.

Конкретний зміст правового статусу державних службовців та проблеми його реалізації можна дослідити на протязі проходження ними служби в конкретних правовідносинах.

Другий розділ дослідження присвячено аналізу умов та форм вступу на державну службу, правове регулювання яких відбувається (має відбуватися) з урахуванням суспільних (державних) потреб у працівниках з відповідними професійними і особистими якостями та створенню умов забезпечення суб`єктивних прав цих працівників на всіх етапах службової кар`єри.

Умови доступу до державної служби покликані водночас гарантувати професійну придатність майбутніх державних службовців та обмежити упередженість при їх доборі. Тому, на нашу думку, важливо законодавчо забезпечити такий порядок прийому на державну службу, характер якого щонайменше залишав би свободи при оцінці кандидата для органу, на який покладено здійснення перевірки його відповідності посаді, на яку він претендує.

Виходячи з того, що основними умовами вступу у трудові правовідносини є наявність належної праводієздатності у осіб, відповідної правової норми та юридичного факту як підстави для їх виникнення, необхідно зазначити, що для вступу на державну службу необхідне дотримання певних обмежень. Серед таких обмежень у Законі України “Про державну службу”, зокрема, зазначається про недопустимість прийняття особи, визнаною недієздатною. Враховуючи високі вимоги та відповідальність, які покладаються на державних службовців, вважаємо за необхідне передбачити недопустимість вступу на державну службу також і обмежено дієздатних осіб, зазначивши в Законі вимогу щодо наявності дієздатності особи взагалі (а не зазначати як окреме обмеження щодо недієздатних осіб). Відповідно до вимог дотримання режиму законності в сучасному суспільстві необхідно передбачити обмеження доступу до служби осіб, які не тільки мають судимість, а й притягалися до адміністративної відповідальності, наприклад, за корупційні діяння.

З затвердженням Класифікатора професій, який враховує міжнародні стандарти щодо назв професій, розпочалась робота з розробки Типових кваліфікаційних характеристик посад державних службовців (ТХКДС) - складової частини загальної системи законодавства з питань забезпечення правового статусу державних службовців та проходження ними державної служби. Згідно із зазначеним класифікатором кваліфікація визначається рівнем освіти, спеціалізацією та кваліфікаційним рівнем робіт, який встановлюється залежно від вимог освіти, професійного навчання та практичного досвіду працівників.

З урахуванням особливостей праці державних службовців (управлінська та інші види суспільної діяльності, пов`язаної із впливом на людей, володінням та оперуванням особливим предметом праці - інформацією) слушним є міркування, щодо необхідності загально-гуманітарної освіти для даної категорій працівників. Виконання ж вузькопрофесійних функцій додатково вимагає і спеціальної освіти. Урахування зазначених вимог в Типових кваліфікаційних характеристиках посад державних службовців, на нашу думку, задовольнило б як інтереси держави через можливість використання більш широкого кола фахівців для заміщення посад загального керівництва, так і забезпечило б право службовців на успішне просування по службові.

Стосовно об`єктивної процедури перевірки необхідних професійних якостей державних службовців слушними є висновки щодо доцільності запровадження конкурсних комісій за участю представників власника, трудового колективу та незалежних фахівців за напрямком діяльності відповідної структури.

Загалом, професійне виконання державних функцій, необхідність дотримання вимог щодо кваліфікації державних службовців, обов`язковість її встановлення при виникненні трудових правовідносин на державній службі та періодична їх перевірка в процесі її проходження є характерними рисами державно-службової діяльності, що зумовлюють й відповідний зміст прав та обов`язків працівників. Їх дотримання визначає рівень забезпечення правового статусу державних службовців в процесі таких правових засобів оцінки належних якостей як конкурс, вибори, випробування при виникненні трудових правовідносин, стажування, при реалізації заходів, передбачених для роботи з кадровим резервом.

Вивчення та докладний аналіз умов вступу на державну службу, особливостей підстав виникнення трудових правовідносин у зазначеній сфері суспільно-корисної діяльності визначили основні ознаки договору про державну службу за формою, змістом, сферою дії, порядком укладення тощо, які дають можливість вважати його окремим видом трудового договору.

Такий висновок стверджується, перш за все, характеристикою сторін цього договору про працю. З одного боку, наявність спеціальних вимог до працівника (одержав належну освіту і професійну підготовку, пройшов конкурсний відбір або іншу процедуру вступу на державну службу, не має обмежень для вступу у трудові відносини на державній службі). З іншого боку, наявність у іншої сторони угоди, якою є держава в особі своїх органів та установ, більшого обсягу повноважень щодо визначення умов трудового договору .

Умови трудової діяльності державних службовців чи не найбільше регламентовані централізовано виданими нормативними актами, що залишають менше вибору сторонам трудового договору при визначенні його змісту. Крім того, в юридичній літературі справедливо зазначалося, що особливості правового положення органів державної влади і управління, які мають своїми повноваженнями виконання державних функцій, обумовлюють й особливий характер трудових правовідносин громадян, які поступають на державну службу. Тобто предметом правового регулювання трудової угоди з державним службовцем є специфічні правовідносини, що складаються в процесі виконання особою своїх трудових функцій.

Слід зазначити також особливий порядок укладення трудового договору з державним службовцем, який ґрунтується на акті певного державного органу (що часто не є стороною трудових правовідносин) про призначення, вибори, проходження конкурсу , що утворює складний фактичний юридичний склад як підставу виникнення трудових правовідносин на державній службі.

З урахуванням наведеного сформульовано поняття трудового договору з державним службовцем як укладена на підставі акту призначення, обрання, проходження конкурсу угода між особою, яка має необхідну освіту й професійну підготовку, не досягла граничного віку перебування на службі та стосовно якої відсутні інші обмеження при прийнятті на державну службу, та державним органом, установою, організацією, згідно якої особа зобов`язується виконувати службові обов`язки за посадою, передбаченою штатним розписом, дотримуватись встановлених обмежень при проходженні служби, а власник чи уповноважений ним орган зобов`язується виплачувати їй заробітну плату і забезпечувати умови праці, передбаченими трудовим законодавством та спеціальними нормативними актами, колективними договорами та угодою сторін. У третьому розділі роботи визначається загальна характеристика службової кар`єри як форми проходження державної служби, висвітлюються особливості реалізації правового статусу державних службовці протягом її проходження, зазначаються шляхи вдосконалення правового механізму його забезпечення.

Мета дослідження у цьому розділі значною мірою зумовлена основною сутністю проходження службової кар`єри, а саме - забезпечення суб`єктивного права державних службовців на просування по службі. Основними напрямками просування по службі є посадове та кваліфікаційне зростання працівника, передумовами яких виступають ієрархія посадових, професійно-кваліфікаційних статусів, представлених діючим законодавством 7 категоріями посад та 15 рангами для службовців у сфері функціонування виконавчої гілки влади та відповідними градаціями у інших сферах державно-службової діяльності. Для успішного проходження службової кар`єри важливо забезпечити як високий рівень зацікавленості державного службовця у просуванні (через встановлення більшого обсягу професійних можливостей та соціально-матеріальних переваг), так і в певному механізмі його забезпечення (шляхом побудови такого співвідношення посад, що забезпечувало б перспективу найшвидшого зайняття вищої за категорією посади).

У зв`язку з тим, що посадова кар`єра значною мірою обмежена встановленою штатним розписом кількістю посад та наявністю вакансій, певну увагу слід приділити зацікавленості працівника у професійному зростанні та визначенні належної оцінки його кваліфікації через присвоєння відповідного кваліфікаційного розряду (рангу, класного чину, категорії тощо). З цього приводу зауважується про доцільність запровадження порядку присвоєння рангів (чергових та позачергових) в межах більшого посадового простору, ніж встановленого, наприклад, Законом України "Про державну службу" - 7-й категорії посад відповідають 13,14,15 ранги, 6-й - 13,12,11 і т.д. Необхідно встановити обов`язковість розгляду питання про присвоєння чергового рангу державному службовцю з настанням відповідного терміну. Також важливо передбачити конкретні підстави для присвоєння позачергових рангів державним службовцям, наприклад, в результаті відмінного навчання, успішного виконання службових завдань, ініціативності, високої оцінки в період атестації тощо.

Правовим засобом перевірки необхідних якостей державних службовців та умовою успішного просування їх по службі є атестація, ефективність якої в значною мірою залежить від повноважень конкурсної комісії та механізму їх реалізації. Зазначається доцільність впровадження паритетних засад формування її складу із представників керівництва, трудового колективу, незалежних фахівців у конкретній галузі діяльності та встановлення обов`язковості її рішення для керівника.

Правові норми трудового законодавства виступають гарантією реалізації права на підвищення кваліфікації працівників через систему пільг і переваг в процесі трудової діяльності. Забезпечення цього права для державних службовців є тією умовою, що може передбачатись конкретно для кожного працівника на засадах договірного регулювання правовідносин з державною установою (органом) - шляхом передбачення у договорі строків направлення на навчання з відривом від виробництва та створення умов підвищення професійного рівня на робочому місці. Важливо у цьому зв`язку розглядати професійне навчання на робочому місці як частину службової діяльності (для цього у Правилах внутрішнього трудового розпорядку передбачити його тривалість на протязі робочого дня, зробити його обов`язковим та безперервним).

Слід також зазначити, що невиваженою, на наш погляд, є висловлена у юридичній літературі позиція щодо оцінки як дискримінаційної норми Закону України "Про державну службу " про переважне право на просування по службі державних службовців, які постійно підвищують свій професійний рівень (ст.27). Законодавчо закріплене рівне право працівників, в т.ч. і державних службовців, на підвищення свого професійного рівня, переважне право на просування по службі у цьому зв`язку має розглядатись як один із заходів стимулювання вдосконалення кваліфікації та у якості позитивного правового наслідку для державного службовця при встановленні належного правового статусу.

Основною умовою трудової угоди виступає вимога дотримання працівником правил внутрішнього трудового розпорядку в процесі виконання трудових функцій. Тому для державного службовця успішне просування по службі значною мірою залежить від сумлінного виконання зазначеного обов`язку як складової його правового статусу. Для належного здійснення службової діяльності, перш за все, важливо забезпечити визначеність нормативних положень, що містять певні вимоги, яких повинен дотримуватись працівник. Серед таких, що стосуються державних службовців, потребують нормативного уточнення та визначення питання встановлення ненормованого робочого дня (який автор дослідження пропонує розглядати як особливу умову праці певних категорій працівників, що в окремих випадках передбачає виконання трудових функцій в межах більшого проміжку часу, ніж передбачено нормальною тривалістю робочого часу"), виконання розпоряджень керівництва та можливість судового захисту трудових прав всіх працівників на державній службі.

Правове регулювання припинення трудових правовідносин на державній службі значною мірою зумовлюється характером праці державних службовців, порядком зайняття конкретної посади. Виходячи з необхідності дотримання встановленим законодавством вимог та обмежень при вступі на державну службу виникає необхідність передбачити нормами трудового права порядку звільнення державних службовців з посиланням на ст. 7 КЗпП України (порушення правил прийому) та норму спеціального нормативного акту (наприклад, ст.30 Закону України "Про державну службу"), визнати недоцільним субсидіарного застосування норм цивільного права стосовно визнання трудового договору недійсним. Доцільно законодавчо закріпити як підстави для звільнення за ознакою порушення правил прийняття на державну службу недотримання вимог щодо обмежень стосовно осіб, які притягались до відповідальності за вчинення корупційних діянь, або були визнані обмежено дієздатними.

Враховуючи особливий порядок встановлення трудових правовідносин на державній службі на підставі попередньо виданого акту державного органу, установи припинення державної служби не може бути автоматичним за одноосібним волевиявленням працівника. Тому звільнення з державної служби за ініціативою працівника повинно провадитись з посиланням на п.1 ст.36 КЗпП України - за угодою сторін, з виданням акту відповідного органу чи установи про звільнення державного службовця.

Одержання працівниками належного професійного рівня, необхідного для виконання державно-службових функцій, потребує певного часу та матеріальних витрат. Відсутність спеціальної системи підготовки спеціалістів для державної служби в Україні призвело до недостатньої кількості фахівців, які здатні кваліфіковано виконувати покладені на них обов`язки. Такі обставини зумовлюють необхідність у запровадженні для державних службовців додаткових гарантій при звільненні у випадку зміни організації праці, ліквідації, реорганізації або перепрофілюванні державного органу чи установи, закінчення терміну їх повноважень, які б передбачали використання повного обсягу можливостей надання працівникові рівноцінної посади у цьому чи іншому органі ( установі, організації), проходження у разі потреби перепідготовки з подальшим працевлаштуванням, зарахуванням до кадрового резерву державної служби до появи вакантної посади, що відповідає його рангу (із збереженням пільг згідно його правового статусу), надання права дострокового виходу на пенсію.

У висновках зазначаються загальні підсумки дисертаційного дослідження, коротко сформульовані основні теоретичні положення, на підставі яких розроблені висновки, що виносяться на захист. Зокрема, автор наводить положення щодо необхідності визнання державних службовців окремою категорією працівників - суб`єктів трудового права з метою належного визначення їх правового статусу, забезпечення необхідного рівня реалізації їх суб`єктивних прав в процесі трудової діяльності; особливість правового статусу зазначеної категорії працівників та підстави поширення його на працівників таких напрямків державної діяльності як освітянська, наукова, охорона здоров`я, соціальна тощо зумовлюються складовими ознаками, що характеризують трудову діяльність у формі державної служби та поняття державного службовця; обґрунтовано визначення трудового договору з державним службовцем окремим видом договору про працю.

Функціонування ефективного механізму правового регулювання трудових правовідносин на державній службі, забезпечення необхідних для реалізації службових повноважень прав та обов`язків можливе через дотримання встановлених нормами трудового законодавства гарантій та приведення у відповідність з ними положень спеціального законодавства.

По темі дисертації автором опубліковані такі роботи

1.Правове регулювання підготовки спеціалістів для державної служби // Вдосконалення законодавства України в сучасних умовах. Збірник наукових статей. Інститут законодавства Верховної Ради України. - Вип.1. - К.,1996. - С.171-176.

2.Деякі питання конституційного регулювання державно-службових відносин// Конституція України - основа подальшого розвитку законодавства. Збірник наукових праць. Інститут законодавства Верховної Ради України. - Вип.2. - К.,1997. - С. 276-284.

3.Особливості правового регулювання проходження служби державними службовцями // Право України. - 1998. - № 3. - С.64-69.

4.Визначення правового статусу державного службовця як учасника трудових відносин // Концепція розвитку законодавства України. Матеріали науково-практичної конференції. Травень 1996 року, м.Київ. - К.,1996. - С.308,309.

5.Конституційні засади регулювання державної служби // Теоретичні та практичні питання реалізації Конституції України:проблеми, досвід, перспективи. 25 червня 1997 року,м.Київ. - Харків:Право,1998. - С.41-43.

6.Якісний склад державної служби як умова реалізації державно-правової реформи // Державно-правова реформа в Україні. Матеріали науково-практичної конференції. Листопад 1997 року,м.Київ. - К.,1997. - С.234-237.

Анотації

Лаврінчук І.П. Правовий статус державного службовця як учасника трудових правовідносин. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.05. - трудове право; право соціального забезпечення. - Київський університет Тараса Шевченка, Київ, 1999.

В дисертації вперше в умовах становлення нової законодавчої бази досліджується сутність та зміст правового статусу державних службовців як суб`єктів трудового права - рівноправних учасників трудових правовідносин, а також особливості регламентації цих правовідносин за їх участю нормами трудового та спеціального законодавства.

Проведено історичний та порівняльний аналіз формування правового положення цієї категорії працівників. Визначено складові поняття державної служби як форми трудової діяльності по виконанню державою суспільно-необхідних функцій. Розглянуті ознаки поняття державного службовця, що виступають критеріями об`єктивного визначення кола працівників з цим статусом. Правовий статус державного службовця сформульовано як сукупність належних їм прав та обов`язків, додаткових пільг і гарантій, підвищеного рівня відповідальності, що зумовлені їх роллю в державній організації суспільства і що встановлюються нормами трудового та спеціального законодавства, колективним договором та трудовою угодою. Договір про державну службу визначено як окремий вид трудового договору. На підставі теоретичних висновків та аналізу чинного законодавства розроблені та внесені пропозиції щодо вдосконалення правового механізму регулювання питань проходження державної служби працівниками, забезпечення їх правового статусу, суб`єктивних трудових прав та обов`язків.

Ключові слова: правовий статус, державний службовець, трудові правовідносини, забезпечення суб`єктивних прав, договір про державну службу.

Лавринчук И.П. Правовой статус государственных служащих как участников трудовых правоотношений. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00. 05. - трудовое право; право социального обеспечения. - Киевский университет Тараса Шевченко, Киев, 1999.

В диссертации впервые в условиях формирования обновления национальной законодательной базы произведено исследование особенностей правового положения государственного служащего как отдельной категории работников. Проведен анализ становления их правового статуса на протяжении формирования украинской государственности, что дало возможность охарактеризовать его развитие в целом от положения личной зависимости работника в феодальном обществе, узко-административной зависимости от высших должностных лиц в условиях абсолютной монархии до формально равноправного положения как стороны трудовых правоотношений. Отмечено несоответствие теоретических положений в период построения социалистического общества об утрате необходимости в управленческом труде, отсутствии отличий от других видов трудовой деятельности и практики правового регулирования государственной службы путем издания специальных нормативных актов, учитывающих особенности государственно-служебной деятельности.

На основании характеристики основных признаков государственной службы как особой формы трудовой деятельности и государственных служащих даны определения их понятия, очерчены критерии теоретически обоснованного определения круга работников со статусом государственных служащих в силу профессионального выполнения ими государственных функций (обусловленных общественно-необходимыми направлениями деятельности государства), предоставления им властных (определенной части властных) полномочий, прохождения службы в соответствии установленным категориям должностей и квалификационных разрядов (рангов, классов, специальных званий и т.п.), регулирования их трудовой деятельности нормами трудового законодательства, а также положениями специальных нормативных актов с преобладанием императивных норм воздействия, оплаты труда из бюджетных средств.

Классификация государственных служащих по должностными и квалификационным признакам призвана дать объективное их разграничение с целью установить обоснованные подходы к определению надлежащего правового статуса, мер его обеспечения, предоставления необходимых льгот и гарантий, надлежащей ответственности.

Отмечена необходимость определения в трудовом законодательстве особенностей их правового положения, обусловленного совокупностью предоставленных им прав и обязанностей для выполнения заданий и функций государства, дополнительных гарантий и льгот, а также повышенного уровня ответственности, исходя из их роли государственной организации общества, указания возможности специального нормативного регулирования вопросов прохождения ими государственной службы с соблюдением основных принципов трудового права и обеспечения субъективных прав данной категории работников.

Особенности трудового соглашения с государственным служащим, основанные на особом порядке его заключения и прекращения (на основании сложного юридического состава), содержании условий, направленных на установление государственно-службеных отношений, правовое положение его сторон - работника, соответствующего установленным в законе требованиям и ограничениям, и государства в лице его органов и учреждений, уполномоченного устанавливать условия соглашения в нормативном порядке с общеобязательной силой действия, предоставляет возможность определить его как отдельный вид трудового договора - договор о государственной службе.

Трудовая деятельность госсударственных служащих с подчинением внутреннему трудовому распорядку во многих случаях проходит в режиме ненормированного рабочего дня, что влечет необходимость дать его законодательное определение, нормативно определить круг работников с таким режимом работы, закрепить обязанность работодателя ставить работника в известность при приеме на работу об установленном на конкретной должности порядка и режима труда, в виде компенсации за дополнительные нагрузки предусмотреть дополнительную оплату.

Определение квалификации государственных служащих как условие их поступления на должность и дальнейшее прохождение государственной службы требует введения обязательности общегуманитарного образования, а также специального образования для занятия должностей в специализированных государственных структурах; внесены предложения в нормативные акты, которые рагламентируют процедуру присвоения рангов госсударственным служащим, с целью установления объективных начал проведения оценки необходимых качеств работников; разработаны также другие предложения по совершенствованию нормативного регулирования трудовой деятельности государственных служащих с целью обеспечения их правового статуса.

Ключевые слова: правовой статус, государственный служащий, трудовые правоотношения, обеспечение субъективных прав, договор о государственной службе.

The dissertation investigates for the first time the notion and content of the legal status of civil servants as subject to labour law as equal rights participants of labour legal relations, as well as the specifics of regulating relations by labour and specific legislation. The thesis provides historical and comparative analysis of evolution of the legal status of this category of employees. It defines the components of civil service as a type of labour activity involving performance of socially required functions. It also indicates the special traits of this position which can be used as subjective criteria for defining employees with this status. This status can be formulated as a set of rights and duties, additional guarantees and the high level of responsibilities, which is caused by their role in the state structure of society and as those that are stipulated by labour agreement. The civil service agreement is defined as a form of Labour agreement. Based on the theoretical conclusions and analysis of current legislation, there are developed and introduced proposals regarding the improvement of legal procedure dealing with regulation of civil service by employees and securing their subjective rights and duties.

Key words: legal status, civil servant, labour legal relations, civil service agreement, securing subjective rights.

Размещено на Allbest.ru