История принятия Конституции РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. История принятия Конституции РФ

1.1 Проект конституционной комиссии

1.2 Альтернативные проекты

1.3 Проект Конституционного совещания

1.4 Политический кризис (сентябрь-октябрь 1993 г.)

1.5 Итоги голосования

2. Современные проблемы Конституции Российской Федерации

2.1 Прямое действие Конституции

2.2 Реализация Конституции на практике и в соотношении с текущим законодательством

Заключение

Глоссарий

Список использованных источников

Введение

Россия XX века богата своей историей. Такие неординарные страницы, какие она имеет, вряд ли мы можем найти в истории других государств.

В социально-экономической сфере за это столетие проделаны виражи от частной собственности к приоритету общественной, особенно в форме государственной, собственности, а затем - к плюрализму форм собственности, когда вместе должны уживаться частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Соответственно менялись представления о форме руководства экономическими процессами - то директивное прямое государственное (аппаратное) правление с возобладанием государственного планирования, то идеи смешанной планово-рыночной экономики, то вновь прекраснодушное отношение к рыночным формам хозяйства и ограничение государства лишь регулятивными функциями, то требование усиления государственно-надзорных и контрольных функций, а если необходимо - использования методов опять-таки непосредственного государственного управления отдельными отраслями хозяйства.

Что уж тогда говорить о политических отношениях. Этот век Россия начинала при монархической форме правления, а продолжила при республиканской. Внутри них менялись политические режимы. Начало столетия знаменовалось расцветом политического плюрализма, созданием многочисленных политических партий. После социалистической революции в 1917 г. и ожесточенных столкновений противоборствующих сил проигравшие ушли с исторической арены, и начался довольно длительный период однопартийного общества и государства. С середины 90-х годов вновь возвращаются многопартийность, а вместе с этим и свобода проповедования различных политических воззрений.

Используются различные модели организации государственной власти. Начало века - первые шаги российского общегосударственного парламентаризма в виде Государственной думы (и как-то оставшегося в тени Государственного совета), использование земств как выборных органов населения. Затем - советский тип власти, построенный официально на верховенстве Советов как представительных органов сначала трудящихся, далее - всего народа, однако отрицавший парламентаризм как постоянную и специальную деятельность представительных органов, кроме того - сам ставший жертвой возобладавших над ним исполнительных органов и партийной элиты. И вот теперь вновь зачатки парламентаризма для общегосударственного уровня и субъектов РФ, а заодно введение модели местного самоуправления для районов, городов, волостей и отдельных поселков и сельских населенных пунктов. И при всем том как в прежние времена, так и в наше время - сильное, существенно бюрократизированное управление в лице федеральной и местной исполнительной власти.

В этом столетии Россия прошла через разные формы государственного устройства. При царе она была унитарным государством. При советской власти Россия провозглашена в январе 1918 г. федерацией, с 1922 года существовал Союз ССР, в 1991 г. он упразднен, и на территории бывшего когда-то единым государства возникло 15 новых государств - самостоятельных субъектов международного права. Россия развивается сегодня как федеративное государство, состоящее из республик (государств), национально-территориальных автономных единиц и территориальных образований.

Наконец, это столетие - время интенсивного формирования идеологии и политики отношения к индивиду. Россия прошла через многое: было и откровенное пренебрежение к личности; и внешне уважительное, но на самом деле иезуитское отношение к человеку - "винтику" государственной машины, получающему существующие блага не столько при лояльном отношении к системе, сколько при благосклонном отношении системы к тебе, причем система может изолировать тебя от общества не только при совершении тобой преступления, но и при обнаружении твоих "вредных" взглядов. Сегодня Россия поднялась до самого прогрессивного начала в отношении к личности - признания ее приоритета в государстве. Причем для каждого времени были характерны свои парадоксы: не ценя достоинство отдельной личности, авторитарная власть немало создавала материальных благ, которыми пользовался индивид. Нынешняя власть высоко ценит свободу, права человека и гражданина, однако позволяет расти все большей и большей пропасти между относительно небольшой частью благоденствующих и миллионами едва сводящих концы с концами граждан.

Надо ли долго доказывать читателю, что радикальные события, происходящие в любой стране, непременно отражаются в ее основных законах. Не составляет исключения и Россия. В этом веке она пошла по пути многих стран и для закрепления важнейших социально-экономических и общественно-политических отношений прибегает к документу, именуемому конституцией. Сегодня можно уже утверждать, что в XX веке Россия имеет и свою конституционную историю, если под ней подразумевать принятие на соответствующих этапах конституции, оформляющей очередную веху в развитии страны. Ее изучение представляет и познавательный, и теоретический интерес.

С появлением конституций непременно возникает и учение об этом документе. В нем переплетаются различные политические взгляды, а также юридические подходы. Ведь приходится ответить на целый ворох вопросов: в чем сущность конституции, каковы ее предмет, содержание, какими методами осуществляется конституционное регулирование общественных отношений, до каких пределов (объемов). Естественно, и обращение к этим вопросам имеет важное значение.

Наконец, у России есть действующая Конституция - она принята всенародным голосованием (референдумом) 12 декабря 1993 года. С немалым скрипом, но она действует. Отсюда также целая гамма проблем: как соответствует Конституция реальным общественным отношениям, в чем трудности применения норм Конституции, какую перспективу она имеет и т.д.

Чтобы проследить эволюцию конституции России в данной курсовой работе проделан анализ истории ее принятия и освещены основные прорехи законодательства, проанализированы проблемы современной конституции России.

Теоретической базой исследования послужили труды следующих авторов: Лазаревой Л.В., Лафитского В.И., Хабриева Т.Я., Зражевской Т.Д. и др.

Работы структурно состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

1. История принятия Конституции РФ

1.1 Проект конституционной комиссии

История создания Основного закона нового российского государства началась 16 июня 1990 г., когда I Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление об образовании Конституционной комиссии для разработки новой Конституции России. Конституции предстояло закрепить новую социальную систему и иную, чем прежде, модель организации государственной власти.

На Съезде было решено, что Комиссия должна состоять только из народных депутатов РСФСР. Председателем комиссии стал Председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин, его заместителем - первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Р.И. Хасбулатов, ответственным секретарем - О.Г. Румянцев.

Задачи Конституционной комиссии были обозначены широко: подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы, подготовка самостоятельно либо с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений Конституции РФ после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции.

Для работы над проектом Конституции была сформирована рабочая группа Конституционной комиссии. В ее состав вошли депутаты от разных фракций: Л.Б. Волков, С.А. Ковалев, А.В. Ковлягин, И.В. Федосеев, Ф.В. Цанн-Кай-Си, В.Л. Шейнис, а также эксперты Е.А. Данилов, В.Д. Зорькин, В.А. Кикоть, В.И. Лафитский, Л.С. Мамут, Б.А. Страшун. На разных этапах в работе Конституционной комиссии участвовали Э.М. Аметистов, И.П. Ильинский, Т.Ф. Морщакова, В.М. Савицкий, Ю.А. Тихомиров и другие авторитетные ученые-правоведы.

Первый проект Конституции был подготовлен уже к осени 1990 г. Сразу же развернулось его широкое обсуждение в средствах массовой информации, в государственных органах, учебных и научных учреждениях.

В апреле 1992 г. VI Съезд народных депутатов одобрил общую концепцию и основные положения проекта Конституции. Проект был поддержан и Президентом России. Выступая в июле 1992 г. на заседании Конституционной комиссии, он сделал следующее примечательное признание: "Все больше за это время убеждался и сейчас убежден, что работа, которую Комиссия проводит, несет особое значение: Намерен вновь, начиная с сегодняшнего заседания, и впредь активно включиться в деятельность и работу Конституционной комиссии лично как Президент и Председатель Конституционной комиссии. И буду работать с вами до принятия новой Конституции".

Свое обещание он не сдержал. К концу 1992 г. резко обострилась борьба за власть, что изменило весь ход конституционной реформы. Каждая из противоборствующих сторон - Президент и руководство Верховного Совета РСФСР - предъявили свои требования, стремясь использовать проект Конституции в своих интересах.

Примечательно, что уже в первой статье проекта (Государственный суверенитет) подчеркивалось, что государство ответственно перед человеком и гражданином. Статья 3 проекта (Верховенство права) предусматривала, что государство и его органы, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане подчинены праву и основанной на нем Конституции Российской Федерации, а ст.9 (Социальное государство) объявляла социальными задачами России обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности.

Согласно ст.10 проекта (Многообразие экономической деятельности) "В России обеспечивается свобода экономической деятельности: добросовестная конкуренция и общественная польза". Отметим, что в действующую Конституцию РФ не вошло понятие "общественная польза", которое допускает достаточно широкую трактовку в смысле установления обязанностей государства.

Права и свободы в тексте проекта разделялись на несколько общепризнанных в теории права групп: гражданские и политические права и свободы (глава 3), экономические, социальные и культурные права и свободы (глава 4). При этом гарантиям и защите прав и свобод отводилась специальная глава проекта Конституции.

Проект включал в себя раздел 3 (Гражданское общество), состоящий из статей, посвященных собственности, труду и предпринимательству, общественным и религиозным объединениям, воспитанию, образованию, науке, культуре, семье и массовой информации.

За время работы Конституционной комиссии, которая продолжалась вплоть до трагического октября 1993 г., текст проекта постоянно дорабатывался. Участники Комиссии находились в самом центре пересечения интересов различных политических сил. О том, как это отразилось на работе Комиссии, о драматической борьбе, которую ей пришлось вести, об изменении ее состава в связи с созывом Конституционного совещания и о последующих событиях вплоть до референдума 12 декабря 1993 г. рассказано в книге В.И. Лафитского "Поэзия права: страницы правотворчества от древности до наших дней" (Глава 6, § 3 "Сожженная страница конституционной истории: проект Конституции Конституционной комиссии Российской Федерации").

1.2 Альтернативные проекты

1. Проект рабочей группы в составе: С.М. Шахрая (руководитель), Е.Б. Абросимовой, Н.П.Азаровой, И.А.Бунина, А.В. Маслова, Г.В. Минха, Р.Г. Орехова, А.Я. Сливы, О.А. Тарасова (1992 г.).

Этот проект нельзя считать собственной инициативой представившей его рабочей группы, поскольку все ее члены в то время были работниками Государственно-правового управления Президента РФ. Это, думается, может означать только одно - проект был подготовлен с негласного разрешения самого Президента как пробный камень в проверке общественной реакции на закрепление позиций "сильного" президента.

Особенность этого проекта - явная приверженность естественно-правовой доктрине прав человека. Так, в ст.1 провозглашалось, что права и свободы человека принадлежат ему от рождения. Права и свободы в проекте подразделялись на личные (глава 2), социально-экономические (глава 3) и политические (глава 4), институту защиты прав и свобод посвящалась отдельная глава.

В отличие от проекта Конституционной комиссии в проекте группы С.М. Шахрая не было раздела о гражданском обществе, и в целом проект имел характер скорее "государственного", нежели "общественного". Интересно, что в тексте не нашлось места для определения (характеристики) самого государства.

2. Проект Политсовета Российского Движения демократических реформ в составе: мэра Санкт-Петербурга А.А. Собчака, мэра Москвы Г.Х. Попова, С.С. Алексеева, Ю.Х. Калмыкова и С.А. Хохлова (1992 г.).

Авторы этого проекта отделили "основные права и свободы человека и гражданина" от "прав и обязанностей гражданина Российской Федерации", разместив их соответственно в первой и второй главах первого раздела. Многие исследователи заметили, что такая конструкция статуса гражданина неудачна, поскольку разделяет неразделимые понятия.

Форма государственного устройства России проектом определялась как федерация, в состав которой входят республики, губернии и автономные национальные сообщества. Равенства субъектов Федерации в проекте не предполагалось: республики признавались государственными образованиями, имеющими свои конституции, а губернии- территориальными государственно-административными образованиями.

Согласно проекту Президент - глава государства (а не глава исполнительной власти), его высшее должностное лицо, обеспечивающее единство государственности, незыблемость конституционного строя. Кроме того, в проекте закреплялась роль Президента как гаранта Конституции (этой формулировке проекта соответствует положение ст.80 действующей Конституции РФ).

3. Проекты народных депутатов-коммунистов.

В период с 1990 по 1993 г. депутаты-коммунисты предложили три проекта Конституции России. Наиболее примечательным из них был проект, подготовленный депутатской фракцией "Коммунисты России" Верховного Совета РФ (опубликован в газете "Правда" за 5 июня 1993 г. и в уточненном варианте - в "Российской газете" за 24 июня 1993 г.).

В названном проекте содержалась довольно обстоятельная глава о социальной политике, закрепляющая задачи государства по обеспечению реализации гражданином его способностей и дарований, а также основы национальной политики. Гораздо подробнее, чем в других, в проекте коммунистов были обозначены механизмы осуществления многих прав и свобод, их гарантии. Отличительная черта проекта - исключение института президентства. Высший законодательный орган - Верховный Совет (Совет Республики и Федеральный Совет), высшей исполнительный и распорядительный орган - Совет министров.

4. Проект Президента РСФСР (опубликован 30 апреля 1993 г. в газете "Известия").

В президентском проекте отсутствовало понятие "конституционный строй". В главе 1 была предпринята попытка соединить общие принципы (характеристики) государства с основами статуса человека и гражданина. Так, в ст.1 проекта предусматривалось, что Российская Федерация есть демократическое правовое светское федеративное государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы (ныне аналогичные положения закреплены в ст.1, 2 Конституции).

Высшим законодательным органом является парламент (Совет Федерации и Государственная Дума), исполнительным - Правительство РФ. Президент выведен из системы разделения властей и обозначен как самостоятельный субъект власти. Позже ст.10 Конституции РФ было ясно определено, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Инициативу выхода с собственным проектом Конституции Президент Б.Н. Ельцин обосновал в Указе от 12 мая 1993 г. "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации": преодоление конституционного кризиса и осуществление демократических реформ возможным только путем скорейшего принятия российской Конституции.

12 мая 1993 г. Президент РФ принял также Указ "О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации". Речь шла о доработке президентского проекта Конституционным совещанием.

Верховный Совет Российской Федерации в ответ сформировал комитет по конституционному законодательству. Эти события не только усугубили противостояние между Верховным Советом и Президентом России, но и раскололи состав рабочей группы продолжавшей свою деятельность Конституционной комиссии: некоторые депутаты и большая часть экспертов перешли на сторону Президента и приняли участие в работе Конституционного совещания. Его первое заседание прошло в Москве 5 июня 1993 г. С момента издания Указа о созыве Конституционного совещания состязательность проектов Конституции фактически стала формальной, что подтвердили дальнейшие события.

В состав Конституционного совещания вошли представители федеральных органов государственной власти (депутаты и представители от Президента и Правительства), органов государственной власти субъектов РФ (от каждого по 4 представителя), местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных и иных общественных организаций (до 250 человек).

Указом Президента РФ от 2 июня 1993 г. "О порядке работы Конституционного совещания" уточнялись сроки его работы - с 5 по 16 июня 1993 г., а также определялись координаторы его пяти рабочих групп. Однако это было лишь первым этапом - работа Конституционного совещания продолжалась до начала июля, а 12 июля 1993 г. проект был одобрен Президентом РФ.

1.3 Проект Конституционного совещания

На первом этапе Конституционное совещание работало на пленарных заседаниях и в следующих группах, образованных из его участников:

- группа представителей федеральных органов государственной власти Российской Федерации;

- группа представителей органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

- группа представителей местного самоуправления;

- группа представителей политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий;

- группа представителей товаропроизводителей и предпринимателей.

Помимо указанных групп была сформирована рабочая комиссия по доработке проекта Конституции, в задачи которой входило завершение работы над проектом с учетом решений групп представителей.

На втором этапе Конституционное совещание действовало в составе двух палат- Государственной и Общественной. Помимо указанных палат проект Конституции рассматривался в рамках рабочей комиссии по доработке проекта Конституции и в Комиссии конституционного арбитража.

В проекте Конституционного совещания все положения, связанные с конституционным статусом личности, были объединены в главу 2 "Права и свободы человека и гражданина", которая вошла в текст действующей ныне Конституции РФ. Были несколько скорректированы полномочия Президента. В частности, исключено предложенное в президентском проекте определение Президента как арбитра в спорах между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с сохранением за ним самой возможности способствовать разрешению этих споров.

По президентскому проекту изначально Государственная Дума была весьма слабым органом. Проект Конституционного совещания в некоторой степени усилил ее позиции, в том числе за счет передачи ей отдельных полномочий от Совета Федерации - утверждение председателя Правительства РФ, решение вопросов о доверии Правительству РФ или о его отставке.

Примерно в те же дни, когда Конституционное совещание завершило подготовку президентского проекта, свой (обновленный) вариант представила и Конституционная комиссия. Оба проекта были направлены в регионы для согласования, результаты которого оказались неожиданными - большинство регионов поддержали проект Конституционной комиссии.

1.4 Политический кризис (сентябрь-октябрь 1993 г.)

Президент Б.Н. Ельцин принял решение вернуться к согласованию конституционных проектов, подписав соответствующее распоряжение от 8 сентября 1993 г. Переговорный процесс оказался недолгим. 21 сентября 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин издал печально известный Указ N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и "Обращение к гражданам России". Указ прерывал осуществление законодательной, исполнительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Согласно Указу до начала работы нового двухпалатного парламента - Федерального Собрания Российской Федерации - и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться президентскими указами и правительственными постановлениями. В создавшихся обстоятельствах проект, подготовленный Конституционным совещанием, стал уже не альтернативным, а основным. Вместе с тем, поскольку Конституционная комиссия не была официально распущена, ее рабочая группа, хотя и в сильно усеченном составе, продолжала готовить проект Конституции, намереваясь представить его на референдум наряду с проектом Конституционного Совещания.

Временно - до принятия новых Конституции и Закона о выборах в Федеральное Собрание РФ и проведения 11-12 декабря 1993 г. новых парламентских выборов - Президент РФ ввел в действие Положение "О федеральных органах власти на переходный период".

Через два дня, 23 сентября 1993 г., Президент РФ издал еще один Указ "О досрочных выборах Президента Российской Федерации", которым объявлял о проведении 12 июня 1994 г. досрочных выборов Президента. Но, видимо, это не остановило противостояния ему народных депутатов (наверное, поэтому Б.Н. Ельцин позже счел себя свободным от данного обещания и уже в начале 1994 г. отказался от досрочных выборов, пробыв на своей должности до окончания срока полномочий).

В Постановлении от 22 сентября "Об Указе Президента Российской Федерации N 1400 от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" Верховный Совет РСФСР оценил действия Президента РФ как государственный переворот.

Срочно собравшийся X Съезд народных депутатов РСФСР в постановлении от 24 сентября 1993 г. "О политическом положении в Российской Федерации в связи с государственным переворотом" подтвердил оценку ситуации Верховным Советом.

В этот сложнейший период Конституционная комиссия поставила себе новую задачу - разработать механизм выхода из кризиса. К 1 октября О.Г. Румянцев и В.И. Лафитский подготовили пакет документов, принятие которых с точки зрения Конституционной комиссии давало последний шанс мирного урегулирования противостояния Президента и парламента страны: проект поправок в действующую Конституцию 1978 г., Положение о досрочных выборах Президента и парламента, Положение о временном (до проведения досрочных выборов) порядке деятельности органов федеральной власти и последнюю редакцию проекта новой Конституции *(5).

3 октября 1993 г. эти документы были переданы в Верховный Совет. Дальнейшие события хорошо известны - уже 3 октября пролилась первая кровь, 4 октября здание Верховного Совета было обстреляно танками, а руководство Верховного Совета - арестовано.

В Москве на некоторое время было введено чрезвычайное положение. Президент России сконцентрировал в своих руках всю полноту государственной власти, и работа над проектом Конституции возобновилась. Естественно, о проекте, подготовленном Конституционной комиссией, равно как и о других, речи уже не шло.

15 октября 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин издал Указ "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации", которым назначил голосование на 12 декабря. В этот же день прошли выборы депутатов федерального парламента.

1.5 Итоги голосования

На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. В голосовании приняли участие 58 187 755 зарегистрированных избирателей (54,8%). За принятие проекта Конституции России проголосовало 32 927 630 избирателей (58,4%), против - 23 431 333 человека (41,6%). Таким образом, фактически за Конституцию России проголосовала лишь четверть россиян.

Официальная дата вступления в силу Конституции России 25 декабря 1993 г. Указом от 19 сентября 1994 г. Президент объявил 12 декабря 1993 г. государственным праздником - Днем Конституции Российской Федерации.

За 10 лет было предпринято 28 попыток внесения изменений и дополнений в Конституцию России. Указами Президента Российской Федерации в Конституцию внесено 4 поправки. Все они касаются изменения названий некоторых субъектов Российской Федерации. Кроме того, постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. N 19-П утверждено официальное толкование пп. "а", "б" ч.2; ч.4 ст.125; ст.126, 127 Конституции.

2. Современные проблемы Конституции Российской Федерации

2.1 Прямое действие Конституции

Весьма актуальное значение в нашем государстве имеет проблема обеспечения действия Конституции. К сожалению, в обществе распространено мнение о Конституции РФ как о своеобразной декларации. Реальное действие Конституции связывают не с ней самой, а с воплощением положений Конституции в соответствующих актах, развивающих ее нормы.

Напомним еще раз то, что записано в самой Конституции. Согласно ст. 15 она имеет прямое действие. Дискуссия о том, в чем выражается прямое действие конституции, каков механизм реализации конституции, ведется давно, литература на этот счет обширна.

По нашему мнению, можно говорить о нескольких аспектах прямого действия Конституции РФ.

Во-первых, своими нормами она закрепляет тот строй общественных отношений, который существует или должен существовать в нашей стране. Положения Конституции являются в этом плане базовыми категориями для общества, государства, статуса личности. Не будет преувеличением сказать, что если на этапе появления Конституции к ней предъявляется требование соответствовать зародившимся или зарождающимся общественным отношениям, то в дальнейшем к этим общественным отношениям предъявляется требование соответствовать Конституции. На каком-то этапе могут возникнуть идеи новых общественных отношений. Но пока нет новой Конституции, всегда существует проблема соответствия складывающихся общественных отношений действующей Конституции. Т.е., как видим, здесь правило прямого действия состоит не в обращении к каждой отдельной норме Конституции, а в оценке ее общего влияния на политическую, экономическую и социальную структуры жизни в обществе и государстве.

Во-вторых, Конституции РФ отнюдь не должно быть чуждо правило прямого действия отдельных ее конкретных положений как основы не вообще строя, системы, а определенных видов общественных отношений. Иначе говоря, от глобальности прямого действия Конституции надо перебросить мост к ее способности формально-правового регулирования общественных отношений. Таким образом, в конституционном регулировании могут быть заложены начала общего и особенного. В этом отношении восприятие Конституции как нормативного правового акта (закона) должно стать естественной частью нашего юридического бытия. Если Конституция говорит о том, что Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, спрашивается, что еще требуется? Это и есть прямое регулирование, причем никем не оспариваемое и применяемое практикой.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" четко говорится, что суд, разрешая дело, непосредственно применяет Конституцию, в частности, тогда, "когда закрепленные Конституцией положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения".

Разумеется, извечно будет стоять проблема соотношения начал общего и особенного в конституции вообще, нашей Конституции в частности. Порой возникает мнение о том, что Конституция не должна "опускаться" до регулирования конкретных отношений. Однако, думается, вопрос надо ставить наоборот: насколько важно конкретное положение, чтобы о нем говорить в Конституции. И совершенно очевидно, что отказываться от таких конкретных норм Конституция РФ не должна. Однако многое еще может зависеть от того, определились ли соответствующие правила. Например, когда Россия пришла к выводу, что вместо Комитета конституционного надзора ей надо создать Конституционный Суд, в Конституцию 12 декабря 1990 г. было включено соответствующее правило. Однако о компетенции КС в Конституции еще не говорилось, поскольку данный вопрос находился в процессе решения. И лишь когда удалось найти приемлемый вариант, он нашел отражение в Законе о КС 1991 г.; следующим этапом стало отражение в Конституции при реформе 21 апреля 1992 г. компетенции КС (ст. 165-1).

Проблема здесь может быть связана и с так называемой достаточностью или недостаточностью конституционного регулирования. Не надо забывать о том, что оно в принципе является сжатым. И при желании всегда можно сказать, что оно недостаточно, поскольку является кратким, а широкое (но текущее) законодательное регулирование более полезно. Однако методологически это не совсем верный подход. В том-то и ценность конституционного регулирования, что оно в концентрированной форме может создать непосредственную базу развития общественного отношения даже без дальнейшего законодательного регулирования. Если этого не учитывать в конституционном регулировании, тогда оно как раз и будет обречено на роль только декларативных правил.

В-третьих, прямое действие Конституции связано с такой категорией как дух, смысл Конституции. В определенном отношении эта категория опасна, поскольку упирается в трактовку Конституции. И как бы не получилось по выражению: сколько людей, столько и мнений. Но в том-то и дело, что дух и смысл Конституции либо заложены в самих ее идеях, либо выводятся из этих идей и содержания Конституции трактовкой тех органов, которые или развивают нормы Конституции в соответствующих актах, или непосредственно дают толкование Конституции (хотя на этот случай есть проблемы, которых мы коснемся позже).

Надо сказать, что прямое применение норм Конституции РФ по их духу или смыслу уже имеет место. В ряде случаев это касается некоторых принципиальных концепций государственного строительства. Например, путем трактовки ряда норм Конституции РФ сделан вывод о наличии в стране особого вида государственной власти - президентской власти. Причем в соотношении с тремя обозначенными в ст. 10 Конституции ветвями - законодательной, исполнительной и судебной властями - президентская власть рассматривается как первая и стоящая над ними, поскольку обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие (ст. 80 Конституции).

Прямое применение норм Конституции, исходя из их духа и смысла, является, по нашему мнению, менее предпочтительным вариантом. Однако надо быть реалистами: это неизбежно. И поскольку здесь очевидна большая доля усмотрения соответствующих органов, надо просто постоянно помнить об этом и не допустить придания иного смысла конституционным идеям тем, кто применяет нормы Конституции. Немаловажное значение также имеет применение не изолированно отдельных норм, а комплексный подход.

2.2 Реализация Конституции на практике и в соотношении с текущим законодательством

О соотношении Конституции РФ с текущим законодательством мы говорили в первой главе. Основные исходные позиции здесь состоят в том, что, во-первых, Конституция является базой текущего законодательства, оно развивает положения Конституции, во-вторых, акты текущего законодательства должны соответствовать Конституции, не могут ни сводить на "нет" ее положения, ни противоречить им.

К сожалению, по всем указанным аспектам проблем в российском конституционализме пока хватает.

Прежде всего, несмотря на то, что уже прошло более 6 лет после принятия действующей Конституции, не появилось даже минимума актов, либо прямо предусмотренных ею, либо обусловленных логикой конституционных предписаний. По данным, приводимым Ю.А.Тихомировым, в Конституции РФ 1993 г. содержится более 70 отсылок, которые пролагают путь к принятию законов, требуемых для реализации ее положений, в том числе отсылки к федеральным конституционным законам есть в 12 статьях, федеральным законам - более чем в 50, просто к законам (т.е. без указания на конкретный акт) - в 12 статьях. Если же брать положения статей 71-72, определяющих компетенцию РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, и ориентироваться на то, что для их реализации также нужны федеральные законы, потребность в таких актах возрастает вдвое. Причем многое зависит от подходов отдельных специалистов; например, по подсчетам автора этих строк, только в сферах совместного ведения требуется около 40 законов, однако на одной из научных конференций представитель субъекта РФ оспорил эту цифру и утверждал, что по вопросам совместного ведения требуется более 70 актов федерального уровня.

Между тем из требуемых по Конституции 15-16 федеральных конституционных законов пока появились семь (о Конституционном Суде, о референдуме РФ, о Правительстве РФ, об Уполномоченном по правам человека в РФ, о судебной системе РФ, об арбитражных судах, о военных судах). Еще нет таких важных ФКЗ, как о Конституционном Собрании; о порядке принятия в состав РФ нового субъекта РФ, образования нового субъекта РФ, изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ; о режиме чрезвычайного положения; о режиме военного положения; о государственных гербе, гимне и флаге РФ.

Из предусмотренных в самой Конституции федеральных законов некоторые существовали ранее, однако пока еще не все получили новую редакцию, а в "культурном" конституционном государстве после появления новой Конституции требуется все без исключения законодательство обновить хотя бы в формально-юридическом плане. Причем по некоторым таким законам нужна их тщательная переработка не столько с учетом самой Конституции РФ, сколько исходя из идей, предложений и появившейся практики их применения (например, это касается Закона о гражданстве 1991 г., он действует с изменениями и дополнениями, внесенными в июне 1993 г. и январе 1995 г., что отнюдь не делает его полностью отвечающим потребностям сегодняшнего дня).

По некоторым актам, необходимым для реализации Конституции, выявилась ситуация, когда заложенный в Основном Законе демократический вариант правил наталкивается в жизни на сложность их применения в таком виде, а то и вообще ни о каком применении Конституции не идет речи. Отсюда возникает проблема нереализации Конституции или односторонней ее реализации. Примеров такого рода более чем достаточно. В частности, ч. 3 ст. 59 предусматривает для гражданина РФ возможность замены - по его убеждениям или вероисповеданию, а также при иных ситуациях, предусмотренных федеральным законом, - военной службы альтернативной гражданской службой. Однако пока закона об этой службе не принято, в прямом учете нормы Конституции военные комиссариаты отказывают, заставляют молодых людей идти на действительную военную службу, отказников пытаются привлечь к уголовной ответственности, причем находят в этом поддержку как прокуратуры, так и судов.

В ст. 31 Конституции говорится о том, что граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Таким образом, здесь заложена идея, что они делают это по собственному усмотрению, лишь ставя власти в известность о своих намерениях. На самом же деле повсеместно действует вместо уведомительного фактически разрешительный порядок, однако в его искривленной форме: если орган исполнительной власти субъекта РФ или глава муниципального образования отказался принять уведомление инициаторов о желаемом мероприятии, проводить его нельзя. Налицо иное применение нормы Конституции, что требует корректировки: изменить или подобный порядок, или саму норму Конституции.

В ч. 3 ст. 40 сказано о том, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Местные власти часто игнорируют положение Конституции о возможности бесплатного предоставления жилья, а понятие доступной платы трактуется так, что для многих нуждающихся делает невозможным приобретение квартиры.

Такие примеры можно было бы продолжить. Но вывод будет все равно тот же: ценности и идеи Конституции не могут быть отданы "на откуп" органам и должностным лицам, применяющим ее положения и позволяющим себе такую ее трактовку, которая им кажется реалистичнее и тем более удобнее.

Достойно сожаления то, что ни Президент, ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не проводят официального анализа практики реализации Конституции. А ведь это могло бы помочь в налаживании правильных путей ее реализации.

Вместе с тем у автора вызывают озабоченность некоторые официальные рекомендации насчет соотношения применения правил Конституции РФ и норм текущего закона. Начнем с того, что в "Заключительных и переходных положениях" самой Конституции РФ 1993 г. сказано, что "законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации" (п. 2). По всей вероятности, в новую Конституцию такое положение нельзя не включить. Но его применение на практике вызывает большое количество вопросов. Далеко не всегда легко определить, противоречит ли Конституции старый закон. И лучше это делать тому органу, который уполномочен решать судьбу законов, заменяя их новыми, т.е. федеральному парламенту.

Между тем есть и совершенно иное мнение. Например, в упоминавшемся постановлении Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. относительно применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия говорится, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, тогда, когда "придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей". В постановлении Верховный Суд пошел еще дальше и полагал, что суд применяет Конституцию также и тогда, когда "придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции".

Здесь судам дана такая свобода действий, которая, вместо обеспечения авторитета Конституции, может привести к прямо противоположным результатам. Одно дело, когда конституционная норма действует непосредственно и является четкой по содержанию. И совсем другое, когда в ней отражено правило общеустановочного характера, которое требуется детализировать в акте текущего законодательства. При применении акта можно так его истолковать, что он будет выглядеть как противоречащий Конституции, решить дело на основе самой Конституции, но при этом произвольное толкование суда как раз и приведет к ограничению прав и свобод граждан.

Не случайно на этот счет в Конституции РФ предусмотрено право суда обратиться в Конституционный Суд с запросом относительно конституционности закона, "примененного или подлежащего применению в конкретном деле" (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). Однако Верховный Суд иначе истолковал эту возможность суда: в случае неопределенности (выделено мной - С.Л.) в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд обращается в КС с запросом. Иначе говоря, если у суда сомнений нет, если он убежден в том, что закон противоречит Конституции, то ему и не надо обращаться в КС, он напрямую применяет норму Конституции.

Однако такой вывод Верховного Суда РФ не соответствует не только Конституции РФ, но и ФКЗ о Конституционном Суде РФ. Согласно ст. 101, "суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона". Таким образом, предписание ФКЗ императивно: если суд пришел к выводу о том, что закон противоречит Конституции, он решает дело не по своему убеждению на основе Конституции, а обращается в КС с запросом.

Поскольку по обращениям Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ не изменил либо отменил своего постановления от 31 октября 1995 г., Конституционный Суд вернулся к данному вопросу в постановлении от 16 июня 1998 г. о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции РФ.

КС подчеркнул, что предусмотренное ст. 125 (часть 4) Конституции РФ обращение иных судов в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции РФ, не может рассматриваться только как его право, - суд обязан обратиться с таким запросом, чтобы не соответствующий Конституции РФ акт был лишен юридической силы (ч. 6 ст. 125) в конституционно установленном порядке, и это исключило бы его дальнейшее применение.

В постановлении КС также отмечено, что отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд РФ противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории РФ (ст. 4, 15 и 76), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции РФ, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм.

В отношении отдельных положений Конституции сложность их воплощения в жизни и текущем законодательстве связана с тем, что, включая эти положения в Основной Закон, его создатели не очень-то представляли, как их далее развить в более детальных нормах. Им казалось, что вполне достаточно того, что записано, и на этой основе пойдет "плавное" развитие. Но этого не получается. В частности, с каждым днем возникает все более и более вопросов о том, что есть разделение властей и особенно соотношение законодательной и исполнительной властей. И приходится Конституционному Суду РФ своими постановлениями формулировать пути применения принципа разделения властей.

С большим трудом шла разработка проекта Федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Она растянулась почти на шесть лет, проект неоднократно принимался Государственной Думой и торпедировался Советом Федерации. В конце концов Закон принят 22 сентября 1999 г. одной Думой и подписан Президентом РФ 6 октября 1999 г..

Но и до принятия, и после появления Закона был и остается неясным вопрос о том, что должны представлять собой эти принципы, в каких пределах Федерация вправе регулировать статус и деятельность указанных органов. Закон велик по объему, и если судить по тексту, либо у категории "принципы" нет границ, либо федеральное регулирование отнюдь не ограничилось принципами, а пошло по пути детального определения многих отношений, связанных с организацией и деятельностью органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Не исключены (и уже были) обращения субъектов РФ в Конституционный Суд РФ с оспариванием объема федерального регулирования как ограничивающего возможности субъектов и предлагающего однолинейные решения по ряду позиций. Хотя, как нам думается, уже при создании самой Конституции была допущена стратегическая ошибка, заключавшаяся в том, что будто бы вопросы организации и деятельности органов государственной власти субъектов не должны регулироваться Федерацией. В итоге прошедшие шесть лет как раз и были годами широчайшего разнобоя в регулировании организации и деятельности государственных органов субъектов РФ. Казалось бы, в федеративном государстве нельзя отказать субъектам в самостоятельности определения системы и порядка деятельности их органов. Но в условиях России эта свобода обернулась увлечением местными усмотрениями. И это, особенно в части установления полномочий органов государственной власти субъектов, привело к пренебрежению в отношении общегосударственных интересов.

В ряде случаев, наоборот, хорошо представляя остроту проблемы, компетентные органы всячески оттягивают ее законодательное решение. Наглядный пример - положение ч. 4 ст. 3 Конституции: никто не может присваивать власть в РФ; захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону. Емкая формула Конституции вызывает немало вопросов: что есть присвоение и захват власти; как их различить; кто констатирует наличие соответствующего состояния; какие права имеют при этом простые граждане, так сказать, народ. Характерно, что на стадии разработки проектов Конституции, как мы указывали, эти вопросы возникали, даже появлялась запись о том, что народ может выступать против узурпаторов власти. Однако, видимо, опасаясь того, что при наличии такой нормы любые выступления против власти, в том числе и вооруженные, будут осуществляться со ссылкой на Конституцию, в нее такую норму не стали включать. Но очевидно, что подготовка соответствующего федерального закона (специального) крайне необходима, чтобы не дошло дело до прямого применения нормы Конституции, если кому-либо это придет в голову.

Наряду с откладыванием решения возможно, так сказать, "разбрасывание" решений в разные акты. Это далеко не лучший вариант. И надо сказать, о нем мало говорят, хотя для реализации положений Конституции важны не только наличие соответствующих норм, но и форма их "облачения". Например, в ст. 23-24 Конституции сформулированы важнейшие положения, касающиеся прав человека на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Это право - говоря обобщенно, право на защиту персональных данных - все более и более приобретает важное значение не только как одно из прав граждан, но и как гарантия демократического общества против авторитарности политического режима. Особенно ценно, что в ст. 24 сказано, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому человеку возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Конечно, реализовать это положение можно в актах, касающихся соответствующих органов, в законах о государственной и иной тайне и т.д. Однако другие страны пошли по пути принятия специальных законов о защите (персональных) данных. И принятие такого закона, сегодня существующего в проекте, было бы крайне необходимым для реализации нормы Конституции. Можно сделать обобщающий вывод: по каждому праву человека и гражданина, сформулированному в Конституции, надо обсудить вопрос, не требует ли оно для реализации отдельного закона или хотя бы комплексного акта для группы родственных прав.

К сожалению, приходится констатировать, что порой в Конституции РФ заложены ошибочные конструкции. И поэтому на практике возникают проблемы либо из-за трудности применения нормы, либо из-за выхода правоприменителей за пределы нормы, что каждый раз ставит вопрос о конституционности их действий. Самый наглядный тому пример - запись в ст. 94 о том, что Федеральное Собрание РФ является представительным и законодательным органом РФ. Здесь сознательно заужен перечень функций парламента. Получается, что он не участвует в верховном руководстве делами страны, не имеет функции парламентского контроля, не формирует ряд органов и не назначает на должности определенных лиц. На самом деле все это парламент вправе делать. Об этом частично сказано в других статьях Конституции. Однако опять же не обо всем. В частности, нигде прямо не записано, что ГД и СФ могут рассматривать вопросы внутренней и внешней политики государства и выражать по ним свое мнение в виде заявлений, обращений и т.д. Выходит, вся такого рода деятельность палат идет на грани конфликта с Конституцией. Не случайно, когда Государственная Дума в свое время несколько раз выразила свою позицию по Черноморскому флоту, кое-кто у нас и на Украине заявил о том, что вопросами отношений с Украиной должны заниматься три человека в Российском государстве - Президент, Председатель Правительства и министр иностранных дел РФ. Конечно, такой вариант трактовки реализации конституционных положений неправилен, однако основания для него находят в самой Конституции РФ.

Заключение

В настоящее время в российском обществе еще не сложились условия для принятия новой Конституции или принципиальных поправок к Конституции 1993 г. В то же время это не исключает научных исследований в данном направлении, подготовки проектов. Но эти проекты должны учитывать и тот новый опыт, который накоплен конституционализмом.

Современное регулирование конституционных отношений все чаще исходит из новых тенденций развития человечества. Как бы мы ни оценивали это, но в мире происходят процессы глобализации и интеграции при одновременном более точном учете местных особенностей. В основе регулирования конституционных отношений теперь все чаще лежит комплекс взаимосвязей: личность - коллектив - общество - государство - международная среда. Такая структура отношений, видимо, может стать основой системы будущей Конституции (это не обязательно должно в точности соответствовать главам, речь идет о внутреннем единстве системы).

Внесение принципиальных изменений в Конституцию Российской Федерации и тем более принятие новой Конституции - возможно, дело будущего. Сегодня для развития положений Основного закона следует обратить внимание на другие резервы повышения эффективности Конституции, правовой, демократический и нравственный потенциал которой в полной мере еще не востребован, важно использовать возможности, заложенные в ней самой.

Конституция - это особый нормативный правовой акт, рассчитанный на стабильное действие, в течение которого он проходит два этапа. Первый - сравнительно короткий: Конституция еще новая, и ее разъяснение связано в основном с недочетами правотворчества (пробелы, противоречивость отдельных норм, другие небрежности законодателя). Следующий этап усложняется - на первый план выдвигается проблема отставания конституционного текста от жизни, от новых реалий (происходят смена акцентов, смещение центра тяжести в государственно-властном механизме, иные подвижки). Меняется объем предусмотренных правовыми нормами понятий, полномочий (например, продолжающиеся споры об объеме полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации).