Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВА РОБОТА

на тему:

“Автономна Республіка Крим - територіальна автономія у складі України”

ПЛАН

Вступ

1. Територіальний устрій України

1.1 Поняття територіального устрою України

1.2 Форма державного устрою.

2. Автономна Республіка Крим у складі України, правові аспекти

2.1 Автономія в Україні

2.2 Конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим

2.3 Особливості самоврядування АР Крим

3. Організаційно-правова, матеріальна та фінансова основи місцевого самоврядування в Україні

Висновки

Список використаної літератури

ВСТУП

Тема даної курсової роботи: “Автономна Республіка Крим - територіальна автономія у складі України”.

За ст. 133 Конституції система адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Наявність автономії на території держави - це завжди непросте питання, як в етнічному, так і в юридичному значенні. Тому вивчення питання про АР Крим з точки зору конституційного права є вкрай важливим для України.

Автономія (грец. autovomea -- незалежність) у політико-правовому значенні форма самоврядування частини території унітарної, а іноді федеративної держави -- територіальна автономія. Автономна територіальна одиниця, як правило, самостійна у вирішенні питань місцевого значення у межах, встановлених центральною владою. У цих рамках населення автономної одиниці користується правами самоврядування, звичайно більш широкими, ніж права адміністративно-територіальних одиниць. Представницький орган автономного утворення представляє специфічні інтереси його населення.

В історії України можна виділити два автономні утворення, які існували на її території.

12 жовтня 1924 р. в Україні було створено Молдавську Автономну Соціалістичну Республіку, яка проіснувала до 2 серпня 1940 р. Цій республіці були притаманні всі ознаки, які були властиві й іншим автономним республікам колишнього СРСР.

До речі, автономії в Криму не існувало до 1991 р. Кримська АРСР була утворена 18 жовтня 1918 р. у складі РРФСР і проіснувала до 30 червня 1945 p., коли була перетворена на Кримську область у складі РРФСР. 19 лютого 1954 р. на ознаменування 300-річчя возз'єднання України з Росією її було передано Україні.

20 січня 1990 р. у Криму було проведено референдум про відновлення Автономної Республіки Крим у складі СРСР, а 12 лютого 1991 р. Голова Верховної Ради Української РСР Президент України Л. М. Кравчук видав Закон "Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки". В основу відтворення цієї автономії було покладено не національно-територіальний, а територіальний принцип, про що свідчить п. 1 Закону: "Відтворити Кримську Автономну Радянську Соціалістичну Республіку в межах території Кримської області в складі Української РСР". Тим самим було закладено ту суперечність, яка дає про себе знати і сьогодні: з одного боку, не було враховано бажання корінного населення -- кримських татар відтворити свою колишню автономію, яка була побудована на основі національно-територіального принципу, а з другого, -- це позбавило б можливості більшість російськомовного та україномовного населення проживати на території Криму, на якій вони жили протягом багатьох років.

21 жовтня 1998 р. на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим була прийнята нині чинна Конституція Автономної Республіки Крим. За Законом України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" вона набрала чинності одночасно з зазначеним Законом від 23 грудня 1998 р.

Згідно зі ст. 134 цього розділу Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.

Вона має Конституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від її конституційного складу.

Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

1. ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ

1.1 Поняття територіального устрою України

Територіальний устрій держави звичайно розглядається у широкому і вузькому розумінні.

У широкому розумінні слова -- це форма державного устрою, яка охоплює коло питань, що стосуються устрою конкретної держави (державний, економічний, суспільний устрій держави, основи правового статусу людини і громадянина, система органів держави), тобто її територіального устрою.

На жаль, у сучасний період існування постсоціалістичних країн термін "державний устрій" трактується досить широко, як характеристика державного ладу країни, системи її органів. І, навпаки, спостерігається трактування цієї категорії у досить вузькому значенні слова, як характеристика лише політико-територіальної та адміністративно-територіальної організації держави, співвідношення держави в цілому з її складовими частинами.

Застосовується і термін "територіальна організація публічної влади", проте різнобічне його трактування призводить до змішування державної влади і місцевого самоврядування.

У конституціях країн світу містяться норми, які стосуються територіальної організації держави. Зокрема вони регулюють питання, пов'язані з адміністративно-територіальним поділом, .закріплюють кордони держави, вирішують питання автономії у складі унітарних держав, статусу складових федерацій тощо.

У вузькому (власному) розумінні слова територіальний устрій (у тому числі і України) -- це територіальна (або національно-територіальна) організація державної влади. Вона включає: питання внутрішнього поділу території держави на ті чи інші складові частини, правове становище цих частин, взаємовідносини між державою у цілому та її складовими. У такому значенні термін "територіальний устрій" застосовується у випадках, коли держави поділяють за формою устрою на унітарні та федеративні Скакун О.Ф. Теорія держави і права. Підручник / - Харків: Консул, 2001. - С.105..

Сутність багатонаціональних держав, як правило, характеризується поняттям "національно-державний устрій". Це форма організації держави, яка виражає взаємозв'язок територіальної організації влади, тобто територіального устрою держави і національної структури суспільства, а також співвідношення державного і національного суверенітету, націй і національних меншин, які об'єднуються у складі держави. Національно-державний устрій визначає національно-територіальну організацію певної держави, внутрішній поділ її території на ті чи інші складові частини, правове становище цих частин і врегулювання взаємовідносин між державою в цілому, національними утвореннями та її складовими. Характер національно-державного устрою обумовлюється метою, завданнями і функціями держави, залежно від яких територіальна організація державної влади виявляється у конкретних формах державного устрою.

Конституційно-правовий інститут політико-територіальної організації держави включає:

- норми, правову і політичну практику, історію, традиції та інші чинники країни, які у сукупності визначають територію і кордони держави;

- норми, правову і політичну практику, історію і традиції, інші чинники країни, які встановлюють засоби політико-територіальної організації держави (унітаризм, федералізм, автономію, адміністративно-територіальні одиниці);

- норми, правову політику, практику, історію, традиції країни та інші чинники країни, пов'язані з розмежуванням компетенції між державою та іншими складовими частинами, зокрема між унітарною державою і автономними утвореннями, між унітарною державою та її адміністративно-територіальними одиницями;

- норми, правову і політичну практику, історію, традиції та інші чинники країни щодо порядку взаємовідносин держави з її складовими частинами.

У "старих" унітарних державах конституційні норми, які стосуються територіального устрою держави, як правило, не закріплюються, оскільки вважається, що держава існує в кордонах, що історично склалися (Франція, Угорщина, Румунія, Болгарія, КНР та ін.). І, навпаки, у країнах, що розвиваються, та в постсоціалістичних державах, територіальні питання детально регулюються у конституціях (Індія, Пакистан, Азербайджан та ін.). При цьому ці норми, як правило, характеризують географічні та інші межі держави, форму державно-територіального устрою (унітаризм, федералізм, автономія).

У Конституції України питанню державного устрою присвячено розділ IX "Територіальний устрій України", який складається зі статей 132 і 133. Стаття 132 закріплює основні засади територіального устрою України, а ст. 133 -- систему її адміністративно-територіального устрою.

Відповідно до ст. 132, територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

1.2 Форма державного устрою

державний устрій автономія крим

Залежно від форми державного устрою розрізняють унітарні і федеративні держави.

Унітарна держава (від франц. unitaire, від лат. unitas -- єдність) -- форма державного устрою, за якого територія держави поділяється на адміністративно-територіальні одиниці (області, провінції, департаменти), а в деяких випадках у складі території можуть бути автономні утворення. Тобто унітарна держава -- єдине централізоване утворення, до складу якого не входять інші держави. Звідси розрізняють дві форми унітарних держав -- просту і складну.

У простій унітарній державі утворюються лише адміністративно-територіальні одиниці, у складній, поряд з адміністративно-територіальними одиницями, існують і певні автономні територіальні утворення.

Залежно від ступеня централізації розрізняють централізовані, децентралізовані та відносно централізовані унітарні держави.

У централізованих унітарних державах усі ланки адміністративно-територіального поділу призначаються "зверху" представниками уряду або президента, які одноособово здійснюють управління на місцях (управителі в Болгарії, воєводи у Польщі).

У децентралізованій унітарній державі управління в межах адміністративно-територіальних одиниць здійснюють виборні представницькі органи або посадові особи, яких обирає населення (Велика Британія, штати США, провінції Канади та ін.).

Сутність відносно децентралізованої унітарної держави полягає в тому, що у провінціях, департаментах тощо утворюються два органи: посадова особа, яка призначається урядом або президентом (префект) як представник державної влади, і орган місцевого самоврядування -- рада, яку обирає населення і яка у свою чергу обирає мера (Франція) Чиркун В.Е. Основы сравнительного государствоведения. -- М., 1997. - С.98..

Отже, залежно від ступеня централізації Україну можна віднести до числа відносно децентралізованих унітарних держав.

Основними рисами унітарної держави є:

- територія такої держави, що являє собою єдине ціле, яке поділяється на адміністративно-територіальні одиниці;

- приймається і діє одна Конституція;

- існує єдине громадянство;

- наявність єдиних законодавчих, виконавчих і судових органів.

Все це сприяє організаційно-правовим передумовам для посилення впливу центральної влади на всій території країни. В деяких випадках до складу унітарних держав можуть входити одна або кілька територіальних одиниць, що користуються особливим статусом державних утворень (наприклад, автономії).

Від унітарних держав слід відрізняти унію -- об'єднання двох монархічних держав з загальним монархом, яка у світі вже не існує.

Україна є унітарною державою. Основними ознаками цієї форми державного устрою є:

Україна має власну територію, яка є єдиною, неподільною, недоторканною і цілісною (ст. 2 Конституції) Конституція України. - К., 1996. - Стаття 2.;

Україна має свої державні кордони, зміна яких, як і зміна території України, без згоди народу України не дозволяється (ч. 3 ст. 3 і ст. 17 Конституції);

Україна, як незалежна держава розробляє і приймає свою Конституцію (Преамбула Конституції);

Україна має власну систему законодавства, на її території забезпечується верховенство права (ст. 8 Конституції);

Україна має власні законодавчі, виконавчі і судові органи (ст. 6 Конституції);

В Україні існує єдине громадянство (ст. 4 Конституції);

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції);

державною мовою України є українська мова (ст. 10 Конституції);

Україна має власні державні символи (ст. 20 Конституції) Конституція України. - К., 1996..

Віданню України підлягає визначення обласного, районного поділу і вирішення інших питань адміністративно-територіального устрою.

Україна як незалежна суверенна унітарна держава пройшла складний шлях від існування її у складі Федерації (СРСР) до утворення власної унітарної держави.

Федерація (від лат. foederatio -- об'єднання, союз) -- складна форма державного устрою, яка створюється, як правило, у багатонаціональних державах; складається з державних або територіальних утворень, яким притаманна юридично визначена політична самостійність. Державні або територіальні утворення, з яких складається федерація (штати, землі, провінції, кантони тощо), є суб'єктами федерації і мають свій власний адміністративно-територіальний поділ.

На відміну від унітарної держави, федерація:

- має дві системи законодавчих, виконавчих і судових органів -- федеральні органи і відповідні органи членів федерації;

- суб'єкти федерації, поряд з федеральною, мають власну конституцію;

- поряд з федеральною системою законодавства, існує система законодавства суб'єктів федерації;

- територія федерації складається з територій її членів;

- поряд з загальнофедеральним громадянством, існує і громадянство його членів.

Члени федерації мають свої державні символи.

Разом з тим, суб'єкти федерації не є державами у власному розумінні слова. Вони не мають суверенітету, не мають права однобічного права виходу з федерації, юридичне позбавлені права брати участь у міжнародному спілкуванні. У разі порушення федеральної конституції або власного законодавства центральна влада має право застосовувати примусові заходи щодо членів федерації.

В історії федералізму протягом певного періоду існували три федерації -- СРСР, СФРЮ і ЧССР, які за своїми ознаками нібито відрізнялися від буржуазних федерацій. Виходячи з того, що ці об'єднання були за своєю сутністю соціалістичними, вважалося, що суб'єктами федерації є суверенні держави, що їх суверенітет органічно поєднується з суверенітетом федерації. Нарешті, СРСР формально закріпив у Конституції право союзних республік на вільний вихід зі складу Союзу. Насправді всі три федерації були унітарними державами, штучно утвореними, що і призвело до їх розпаду.

Між тим історичний досвід існування федерації ще за часів Стародавньої Греції і Риму свідчить про негативні риси такого союзу. Зокрема, не виправдав себе Етолійський союз -- вільний союз країн як альтернатива імперії. У той час вважалося, що федерації -- це гробниця волі, за своєю природою вони потребують твердого рішення. Несталість зв'язку їхніх частин, які спаяні лише силою зброї, постійно дається взнаки. Тому владі федерацій необхідно спочатку створити, а потім постійно вдосконалювати машину пригноблення і збільшувати апарат чиновників.

Виходячи з цього, навіть засновники комуністичної ідеї вважали, що федерація як форма державного устрою, непридатна для майбутніх соціалістичних держав. Так, Ф. Енгельс у своїй праці "До критики проекту соціал-демократичної програми 1891 р." зазначав, що "пролетаріат може застосувати лише форму єдиної і неподільної республіки", тобто йшлося про унітарну державу.

В. І. Ленін у листі до С. Шаумяна в 1913 р. писав: "Ми в принципі проти федерації -- вона ослаблює економічні зв'язки, вона негідний тип для однієї держави".

Навіть у Програмі РКП(б), прийнятій на VIII з'їзді партії, план устрою Радянської держави було сформульовано так: "Як за одну з перехідних форм на шляху до повної єдності партія виступає за федеративне об'єднання держав".

Тому в 1922 p., коли питання про об'єднання республік у СРСР було поставлено на порядок денний, В. І. Ленін виступав не за федеративну, а за конфедеративну форму майбутнього державного устрою СРСР. Проте І. В. Сталін провів у життя свою ідею "автономізації республік", яка на практиці вилилася у звичайну суворо централізовану унітарну державу.

До речі, щодо конфедерації. Конфедерація (від лат. соnfoederatio -- союз, об'єднання) -- форма державного устрою, за якого держави, що утворюють конфедерацію, повністю зберігають власну незалежність. Тому конфедерація не утворює нову державу. Це союз держав для досягнення певних цілей (зовнішньополітичних, військових). Щоб досягти їх у конфедерації створюються об'єднані органи для координації дій усіх членів конфедерації. Основою конфедерації є договір, тому конфедерація -- міжнародний інститут.

Особливості конфедерації:

- немає єдиної території;

- держави мають власні законодавчі, виконавчі і судові органи державної влади;

- немає загально-конфедеративного громадянства;

- конфедерація створює центральні органи з повноваженнями, якими вони наділяються членами конфедерації. Рішення центральних органів конфедерації приймаються, затверджуються і реалізуються лише за наявності всіх членів конфедерації. За кожним із членів конфедерації зберігається право нуліфікації, тобто право скасовувати акти центральних органів конфедерації на своїй території. Центральні органи конфедерації мають безпосередній зв'язок лише з урядами суб'єктів конфедерації;

- джерела грошових доходів перебувають у розпорядженні членів союзу, а бюджетні прибутки складаються з відрахувань, які роблять його учасники;

- немає єдиної податкової системи;

- немає єдиних Збройних Сил;

- кожний член конфедерації зберігає власний суверенітет;

- члени конфедерації зберігають за собою право сецесії, тобто право вільного виходу зі складу конфедерації.

Така форма державного устрою застосовувалася у минулому. Зокрема, відомі такі конфедеративні утворення: Сполучені Нідерланди (1959), Союз кантонів Швейцарії (1648-1798), Швейцарський союз (1815-1848), Союз німецьких держав (1815-1866), Союз Штатів Північної Америки (1776-1787).

2. АВТОНОМНА РЕСПУБЛІКА КРИМ У СКЛАДІ УКРАЇНИ, ПРАВОВІ АСПЕКТИ

2.1 Автономія в Україні

Автономія (грец. autovomea -- незалежність) у політико-правовому значенні форма самоврядування частини території унітарної, а іноді федеративної держави -- територіальна автономія. Автономна територіальна одиниця, як правило, самостійна у вирішенні питань місцевого значення у межах, встановлених центральною владою. У цих рамках населення автономної одиниці користується правами самоврядування, звичайно більш широкими, ніж права адміністративно-територіальних одиниць. Представницький орган автономного утворення представляє специфічні інтереси його населення.

Останніми роками поняття автономії трактується досить широко -- як процес налагодження відносин між національностями, спільне вирішення і участь у прийнятті рішень.

Звідси, у широкому значенні слова автономія розуміється як надання будь-якій частині держави або окремим її частинам (областям, землям) певної форми самостійності, внутрішнього самоврядування.

Проте, є й нові підходи, згідно з якими можна говорити про розуміння автономії у вузькому значенні слова, залежно від того, компактно чи розрізнено мешкають національні меншини. На підставі цього критерію існують три концепції автономії в сучасному світі: персональна, кооперативна та національно-територіальна (територіальна)1.

Персональна автономія використовується тоді, коли національні меншини розпорошені (Швеція, Норвегія, Фінляндія). Ця форма автономії бере свій початок з культурно-національної автономії, проте в сучасний період представники меншин все частіше беруть участь у діяльності центральних органів держави.

Корпоративна автономія пов'язана з певними лінгвістичними спільнотами, яким надаються місця у державному апараті, а державні службовці іншої національності зобов'язані знати мову місцевого населення.

Національно-територіальна (територіальна) автономія здійснюється лише у випадках компактного розселення національних меншин.

У науці конституційного права розрізняють дві форми такої автономії -- політичну (законодавчу) та адміністративну.

При політичній автономії її органи в межах наданої їм компетенції мають право приймати відповідні нормативно-правові акти тощо. Ця форма автономії існує у Гренландії і на Фарерських островах у Данії, країні Басків та Каталонії в Іспанії, на Корсиці, у Франції, на Аландських островах (Фінляндія), Азорських островах (Португалія), в Курдистані (Ірак), на Філіппінах (Мінданао).

Поряд з політичною існує адміністративно-національна автономія; вона широко використовується у Китаї, де 8% національних меншин проживають на 50-60% території країни. В КНР налічується 104 автономні райони, 29 автономних округів і 70 автономних повітів.

В автономних утвореннях формуються такі самі органи, як у звичайних адміністративно-територіальних одиницях.

Автономні утворення були створені на територіях союзних республік колишнього СРСР. Під радянською автономією розумілося самостійне здійснення державної влади радянською національною державою або національним утворенням, які входили до складу союзної республіки, у межах компетенції, встановленої її вищими органами державної влади за участю даного автономного утворення.

За формою розрізняли дві форми автономії -- державну (політичну) та адміністративну. У свою чергу державна форма втілювалася у такий вид автономії, як автономна республіка, а адміністративна форма -- у два види: автономна область і автономний округ.

Отже, у складі СРСР було 20 автономних республік (16 в РРФСР, 2 в Грузії і по одній в Азербайджані та Узбекистані), 8 автономних областей (4 в РРФСР, по одній в Грузії, Азербайджані і Таджикистані) та 10 автономних округів (всі -- у складі РРФСР).

Основним принципом утворення цих видів автономії, поряд з суто комуністичними (вони будувалися на базі рад, на основі соціалістичної власності тощо) принципами, був принцип побудови радянської автономії за національною ознакою. Цей принцип, а також визнання за автономними республіками ознак держави призвели до розпаду СРСР, до дуже негативних наслідків, зокрема до сепаратизму.

Дійсно, формально кожна автономна республіка мала всі ознаки держави: приймала свою Конституцію, мала власну систему законодавства, громадянство, територію, власну систему державних органів. І в той же час така держава не мала основного -- свого суверенітету: вона не мала права вільного виходу зі складу союзної республіки, в яку вона входила, а також не мала права вступати у безпосередні відносини з іноземними державами, не мала права створювати власні Збройні Сили.

Які ж особливості побудови автономії в Україні?

В історії України можна виділити два автономні утворення, які існували на її території.

12 жовтня 1924 р. в Україні було створено Молдавську Автономну Соціалістичну Республіку, яка проіснувала до 2 серпня 1940 р. Цій республіці були притаманні всі ознаки, які були властиві й іншим автономним республікам колишнього СРСР.

До речі, автономії в Криму не існувало до 1991 р. Кримська АРСР була утворена 18 жовтня 1918 р. у складі РРФСР і проіснувала до 30 червня 1945 p., коли була перетворена на Кримську область у складі РРФСР. 19 лютого 1954 р. на ознаменування 300-річчя возз'єднання України з Росією її було передано Україні.

20 січня 1990 р. у Криму було проведено референдум про відновлення Автономної Республіки Крим у складі СРСР, а 12 лютого 1991 р. Голова Верховної Ради Української РСР Президент України Л. М. Кравчук видав Закон "Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки". В основу відтворення цієї автономії було покладено не національно-територіальний, а територіальний принцип, про що свідчить п. 1 Закону: "Відтворити Кримську Автономну Радянську Соціалістичну Республіку в межах території Кримської області в складі Української РСР". Тим самим було закладено ту суперечність, яка дає про себе знати і сьогодні: з одного боку, не було враховано бажання корінного населення -- кримських татар відтворити свою колишню автономію, яка була побудована на основі національно-територіального принципу, а з другого, -- це позбавило б можливості більшість російськомовного та україномовного населення проживати на території Криму, на якій вони жили протягом багатьох років.

2.2 Конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим

28 квітня 1992 р. був прийнятий Закон України "Про статус Автономної Республіки Крим". На жаль, у цьому Законі були закладені положення, які значно посилювали статус Криму як самостійної незалежної держави. Зокрема, поряд з тим, що в ньому визначалося, що Крим є складовою частиною України, віданню цієї Республіки підлягали: участь у зносинах України з іншими державами та міжнародними організаціями; розташування військових баз, дислокація військових частин на території Криму визнавалися можливими лише за умови узгодження з Верховною Радою Криму тощо.

6 травня 1992 р. Верховна Рада Криму прийняла Конституцію Республіки Крим, яка багато в чому суперечила Конституції України. Так, згідно з главою 7-1 і ст. 75і Кримська АРСР визнавалася складовою частиною України, яка самостійно вирішувала питання віднесені до її відання. У ст. 1 Конституції Республіки Крим зазначалося, що на своїй території Республіка володіє верховним правом, здійснює свої суверенні права і всю повноту влади на даній території. Всі повноваження Криму, зазначалося у Конституції, здійснюються на її території, за винятком тих, які вона добровільно Делегує Україні (ст. 2). Закріплювалася територіальна недоторканність Криму, без зазначення, що вона є частиною території України (ст. 7). Зазначалося, що Крим самостійно вступає у відносини з іншими державами, визнавалося громадянство Криму (ст. 17).

Згодом ці положення згідно з вимогою Верховної Ради України було приведено у відповідність з Конституцією України Законом Верховної Ради Криму від 25 вересня 1992 р. Конституційне право України / За ред. В.Ф.Погорілка. - К., 2000. - С. 124.

До прийняття нової Конституції України 1996 р. статус Автономної Республіки Крим визначався двома актами: Законом України "Про розмежування повноважень між органами державної влади України і Республіки Крим" від 30 червня 1992 р. (нова назва -- "Про статус Автономної Республіки Крим") та постановою Верховної Ради України "Про статус Автономної Республіки Крим відповідно до діючої Конституції та законодавства України" від 24 лютого 1994 р.

Згідно з цими актами визначалися основи правового статусу Автономної Республіки Крим, яка вважалася автономною складовою частиною України, що має широкі права у сфері економіки, використання природних багатств, екології, культури, організації суспільного життя тощо.

Проте, Автономна Республіка Крим як автономна складова частина України не була носієм державного суверенітету. Тому вона не могла вступати у політичні відносини з іноземними державами.

Конституція України поширювала свою дію на всю територію України, включаючи територію Криму. Виходячи з цього, Конституція Автономної Республіки Крим не могла суперечити Конституції України.

Відповідно до ст. 2 Конституції України територія України, включаючи територію Криму, визнавалася єдиною, неподільною, недоторканною і цілісною. Будь-які зміни території і державних кордонів України без згоди народу України не допускалися. Разом з тим Україна, як передбачалося законодавством про статус Автономної Республіки Крим, також не могла приймати рішення про зміну території Республіки Крим без її згоди.

Вона не мала свого власного, відокремленого від України громадянства, не могла мати власних військових формувань. Громадянами Республіки Крим визнавалися громадяни України, які постійно проживають у Криму.

Головне управління внутрішніх справ Криму Міністерства внутрішніх справ України було безпосередньо підпорядковано Міністру внутрішніх справ України (Указ Президента України "Про Головне управління внутрішніх справ у Криму МВС України" від 18 травня 1994 p.).

Автономна Республіка Крим не могла мати власної, відокремленої від України, грошової і фінансової системи. Відповідно до законодавства України вищі органи державної влади Республіки Крим не могли самостійно вирішувати цих та інших питань, що належать до виключного відання державних органів України.

Конституція Автономної Республіки Крим із згаданими змінами діяла до 4 квітня 1996 р. Законом України "Про Конституцію Автономної Республіки Крим" дія цієї Конституції була призупинена.

21 жовтня 1998 р. на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим була прийнята нині чинна Конституція Автономної Республіки Крим. За Законом України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" вона набрала чинності одночасно з зазначеним Законом від 23 грудня 1998 р.

Конституція Автономної Республіки Крим, прийнята 21 жовтня 1998 р. на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, складається з преамбули, 5 розділів, 9 глав та 48 статей.

Преамбула.

Розділ І. Загальні засади.

Глава 1. Конституційні основи статусу та повноваження Автономної Республіки Крим і гарантії Автономної Республіки Крим.

Глава 2. Територія, символи і столиця Автономної Республіки Крим.

Глава 3. Забезпечення прав і свобод громадян України, прав національностей в Автономній Республіці Крим.

Глава 4. Забезпечення безпечних і здорових умов життя населення. Охорона навколишнього природного середовища.

Розділ II. Повноваження Автономної Республіки Крим.

Глава 5. Основні повноваження Автономної Республіки Крим.

Розділ III. Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Правосуддя і прокуратура в Автономній Республіці Крим.

Глава 6. Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Глава 7. Рада міністрів Автономної Республіки Крим.

Глава 8. Правосуддя та органи прокуратури в Автономній Республіці Крим.

Розділ IV. Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим.

Глава 9. Правові основи місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим.

Розділ V. Гарантії статусу і повноважень Автономної Республіки Крим.

Статус автономії був також врахований у новій Конституції Автономної Республіки Крим, основою якої стала нова Конституція України 1996 p., яка визначила конституційний статус Криму у розділі X "Автономна Республіка Крим" Конституція АР Крим. - К., 1998..

Згідно зі ст. 134 цього розділу Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.

Вона має Конституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від її конституційного складу.

Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим. У межах своїх повноважень вона приймає рішення та постанови, які є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим.

Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим, як орган виконавчої влади автономії, що самостійно здійснює виконання функцій і повноважень.

Перш за все, Рада міністрів автономії не входить до системи органів державної виконавчої влади України, оскільки утворюється на частині території України -- в межах Автономної Республіки Крим, яка водночас є невід'ємною частиною України.

Ця обставина безпосередньо відображається на змісті функції і повноважень Ради міністрів, які складаються з двох груп: функції і повноваження з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим і законами України; і державні виконавчі функції: повноваження делеговані законами України відповідно до Конституції України (ч. 1-З ст. 35 Конституції Автономної Республіки Крим) Конституція АР Крим. - К., 1998..

З питань виконання державних функцій і повноважень Рада Міністрів, її Голова, його заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів автономії підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України, а керівники місцевих державних адміністрацій -- Раді міністрів Автономної Республіки Крим (ч. 5 ст. 35 Конституції Автономної Республіки Крим).

Голова Ради Міністрів представляє Раду Міністрів Автономної Республіки Крим у відносинах з Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами виконавчої влади України, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями, громадянами, їх об'єднаннями, посадовими особами, органами інших держав, їх регіонів, об'єднань громадян, установ, організацій; з міжнародними організаціями (ч. 1 ст. 36 Конституції Автономної Республіки Крим).

Свої особливості має і призначення на посаду і звільнення з посади Голови Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та його заступників.

Зокрема, Голова Ради міністрів призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за поданням Голови Верховної Ради автономії і за погодженням з Президентом України.

Заступники Голови, міністри і голови республіканських комітетів автономії призначаються на посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за поданням Голови Ради міністрів автономії.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим не більше двох разів на рік подає Верховній Раді автономії звіт про свою діяльність, а також щокварталу -- письмову інформацію про стан справ у соціально-економічній та інших сферах Автономної Республіки Крим.

Якщо за результатами звіту діяльність Ради міністрів у цілому буде визнано Верховною Радою автономії незадовільною, вона має право в порядку, передбаченому Конституцією України, прийняти рішення: про відставку (припинення повноважень) Ради міністрів у зв'язку з висловленням недовіри, або про звільнення з посади Голови Ради міністрів автономії у зв'язку з висловленням недовіри (ч. 7. ст. 37 Конституції Автономної Республіки-Крим).

Нарешті, Верховна Рада Автономної Республіки Крим може висловити недовіру Голові Ради міністрів або окремим членам Ради міністрів автономії у зв'язку з неналежним виконанням ними своїх обов'язків, порушенням Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, законів України, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ч. 8 ст. 37 Конституції Автономної Республіки Крим) Конституція АР Крим. - К., 1998..

Повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.

Правосуддя в Автономній Республіці Крим здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України.

Статус Криму дістав своє відображення і в нормативному регулюванні. Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання з питань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар'єрів; громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва; містобудування і житлового господарства; туризму, готельної справи, ярмарків; музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, атвошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікарняної служб.

З мотивів невідповідності нормативно-правовим актам Верховної Ради України та законам України Президент України може зупинити дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

До відання Автономної Республіки Крим належить: призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим; організація та проведення місцевих референдумів; управління майном, що належить Автономній Республіці Крим; розробка, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розробка, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм; визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів; участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадській безпеці; забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим, охорона і використання пам'яток історії; участь у розробці та реалізації державних програм повернення депортованих народів; ініціювання введення надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або окремих її місцевостях.

Законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані інші повноваження.

В Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України, статус якого визначається Законом України "Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим" від 2 березня 2000 р.

Представництво є державним органом, утвореним для сприяння виконанню в Республіці повноважень, покладених на Президента України.

Представництво утворюється Президентом і безпосередньо йому підпорядковується. Очолює його Постійний представник Президента України в Автономній Республіці Крим.

У Законі визначено повноваження Представництва в цілому і Постійного представника Президента України в Автономній Республіці Крим.

10 лютого 1998 р. було прийнято Закон України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим", в якому визначався склад (100 депутатів), строк повноважень Верховної Ради; статус депутатів; порядок скликання і проведення сесій; повноваження Верховної Ради; порядок прийняття Конституції автономії; статус Голови Верховної Ради, його заступників, Президії, постійних і тимчасових комісій; структура апарату Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Коментар до Конституції України: Підруч. Вид. ІІ, доповнене / За ред. В.В.Копєйчикова. - К., 1998.

2.3 Особливості самоврядування АР Крим

У більшості демократичних країн світу організацію влади на місцях, тобто управління місцевими справами, здійснюють:

- через відповідні місцеві органи виконавчої влади (державні адміністрації), які призначаються Президентом та вищими центральними органами виконавчої влади;

- через представницькі та виконавчі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Зокрема, представницькі органи звичайно мають назву органів місцевого самоврядування або муніципального управління.

Для з'ясування поняття місцевого самоврядування в Україні та його особливостей необхідно порівняти зміст понять "місцеве управління" та "місцеве самоврядування".

У юридичній науці часто-густо ці категорії штучно розводяться, виходячи з наявності двох різних систем -- місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які функціонують на місцевому рівні.

Місцеве державне управління -- це владний вплив держави на різноманітні суспільні процеси в межах адміністративно-територіальних одиниць, який здійснюється державними органами виконавчої влади та посадовими особами, що призначаються центральною владою і підзвітні їй.

Місцеве самоврядування -- це право населення адміністративно-територіальних одиниць безпосередньо або через обрані ними органи місцевого самоврядування вирішувати в межах Конституції і законів значну частину державних і громадських справ.

Визначення статусу місцевого самоврядування у ст. 47 Конституційного договору між Верховною Радою і Президентом України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період прийняття Конституції України" від 18 червня 1995 р., на жаль, не було здійснено.

Заходи ж, які проводила центральна виконавча влада з делегування повноважень на місцевий рівень, фактично нівелювали основні принципи місцевого самоврядування, зводячи її органи на місцях до низової ланки органів виконавчої влади, підзвітних та підконтрольних вищестоящим виконавчим органам та центру. Тобто так звана вертикаль виконавчої влади фактично завершувалася на рівні низової ланки рад.

Конституція України 1996 р. не усунула зазначені недоліки, а це призвело до того, що питання про сутність місцевого самоврядування в Україні не вирішено до кінця.

Стаття 5 Конституції України стверджує, що влада в Україні здійснюється через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, тобто вони визнаються рівноправними.

Але у ст. 6 Конституції йдеться про дійсне здійснення державної влади органами України, а ст. 7 Основного Закону лише визнає і гарантує існування місцевого самоврядування, що ставить владу і самоврядування у явно нерівне становище.

Конституція України присвячує місцевому самоврядуванню розділ XI (ст. 140-146).

Згідно зі ст. 140 Конституції основним елементом місцевого самоврядування в Україні є територіальна громада.

"Місцеве самоврядування, як зазначено у ч. 1 цієї статті, є правом територіальної громади -- жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста -- самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

У ч. З ст. 140 Основного Закону вже стверджується, що питання місцевого значення вирішуються як безпосередньо громадою, так і через органи самоврядування, тобто не самостійно колективом громади.

Оскільки Україна 17 липня 1997 р. ратифікувала Європейську хартію про місцеве самоврядування, прийнятою Радою Європи 15 жовтня 1985 p., доцільно проаналізувати як це визначення погоджується з основними вихідними положеннями цього документа, який після ратифікації має бути імплементований у внутрішнє законодавство України.

Стаття 3 Хартії так визначає поняття місцевого самоврядування: "Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради чи збори можуть мати підзвітні і виконавчі органи. Це положення не виключає звернення до зборів громадян, референдуму або будь-якої іншої форми прямої участі громадян там, де це допускається законом".

Отже, Хартія основним елементом місцевого самоврядування визнає органи, а не територіальні колективи. І це також цілком закономірно, адже вся історія існування самоврядування протягом багатьох віків довела, що державні і місцеві справи здатні на місцях вирішувати відповідні органи, які працюють, на відміну від громади постійно, кваліфіковано і повинні нести відповідальність за свою діяльність, що не властиво територіальній громаді.

Слід зазначити, що Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. у ст. 2 намагався скоригувати невдале визначення поняття місцевого самоврядування, викладене у ст. 140 Конституції України, незважаючи на те, що це порушує Основний Закон.

"Місцеве самоврядування в Україні, -- зазначається у цій статті, -- це гарантоване державою право і реальна здатність (не місцевого самоврядування у цілому, як це зазначається у Хартії), територіальної громади -- жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста -- самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів України".

Тут виникає низка питань. Перш за все, чим пояснюється прагнення законодавців стверджувати, що основою самоврядування є громада, якщо це суперечить вимогам Хартії?

Як бути в тому разі, якщо продеклароване місцеве самоврядування не має реальної здатності вирішувати визначені законом питання?

Чому законодавець ігнорує положення Хартії щодо зазначеної частини не лише місцевих, а й державних справ, які мають здійснювати органи місцевого самоврядування?

І, нарешті, щодо територіальної громади. Треба усвідомити, що громада сучасного періоду розбудови України зовсім не та, що була в період реформування місцевого самоврядування в Росії у 1862 р. та надуманого громадського самоврядування радянського періоду. Тому закріплення її як основного елемента місцевого самоврядування є декларативним, тобто таким, що не відповідає реаліям сьогодення.

Крім того, у ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з'ясовується, що обласні та районні ради, які є органами місцевого самоврядування, не мають власних громад, а лише представляють спільні інтереси громад сіл, міст, що нелогічно і суперечить ст. 140 Конституції України)

Отже, можна зробити загальний висновок про те, що Україна поки що остаточно не визначилася щодо вибору моделі місцевого самоврядування.

Які ж особливості такого сполучення?

Принцип розподілу влад пов'язаний з принципом місцевого самоврядування, який забезпечує, поряд з централізацією системи управління, її децентралізацію на місцевому рівні (цей принцип проголошений лише стосовно державна влади, що є недоліком ст. 132 Конституції України).

Положення про надання права територіальній громаді вирішувати питання місцевого життя більш вдало визначеної у ст. 132 Конституції Російської Федерації, де зазначається, що таке право належить населенню відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Органи місцевого самоврядування є самостійними в межах повноважень, визначених Конституцією (ст. 140) і законами України. Водночас органи державної влади мають право забезпечувати державний контроль за реалізацією закріплених у законодавстві прав і свобод людини і громадянина, а також їх захисту.

Місцеве самоврядування інтегровано в загальну систему управління справами держави і суспільства. Воно є формою самоорганізації населення у вигляді територіальної громади для вирішення своїх завдань, тобто формою здійснення публічної влади, влади народу, що має бути в майбутньому.

А поки що основний тягар зі здійснення повноважень місцевого самоврядування несуть їх органи, наділені багатьма правами та обов'язками державних органів, зокрема владними повноваженнями, правом приймати відповідні рішення, обов'язкові для всіх, і вимагати їх виконання.

Таким чином, в Україні запроваджено державницьку концепцію місцевого самоврядування із залишками "радянської" моделі, що на практиці означає безпосереднє втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій.

Закономірно, що на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні виникла нагальна необхідність проведення муніципальної реформи, основними напрямами якої є:

- передача значної частини повноважень органів державної виконавчої влади місцевому самоврядуванню;

- вирішення основних повноважень місцевого самоврядування територіальною громадою, з нормативним закріпленням їх у статуті громадян;

- прийняття низки законодавчих актів, які б зміцнювали матеріально-фінансову самостійність місцевого самоврядування, зокрема, "Про комунальну власність місцевого самоврядування", "Про земельну комунальну власність місцевого самоврядування", "Про місцеві податки і збори" тощо;

- передбачення у відповідних нормативно-правових актах суворої відповідальності голів місцевих державних адміністрацій за втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Розв'язання зазначених проблем дозволить розробити і прийняти Верховною Радою України новий Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", на підставі положень якого можна буде говорити про перехід від державницької концепції самоврядування в Україні до громадівської.

Система місцевого самоврядування в Україні будується, перш за все, відповідно до адміністративно-територіального поділу, яке належить до компетенції центральної влади. Як відомо, в Україні конституційно закріплено триланкову систему поділу. Адміністративно-територіальні одиниці є просторовою основою самоврядування і створюються державою для поліпшення управління на місцях.

Отже, територіальною основою місцевого самоврядування в Україні є село, селище, місто. Області та райони представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

На території сіл, селищ, міст будується власна система місцевого самоврядування, яка згідно зі ст. 141 Конституції України та ст. 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" включає: територіальну громаду, сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи згаданих рад; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

У місті з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" можуть утворюватися районні в місті ради. Останні утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який водночас є головою її виконавчого комітету.

Первинним об'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень згідно зі ст. 6 цього Закону є територіальна громада села, селища, міста.

У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності.

Формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення є місцевий референдум, предметом якого може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією і законами України до відання місцевого самоврядування, і рішення якого є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Іншою формою участі громади у вирішенні питань місцевого значення є загальні збори громадян за місцем проживання, рішення яких можуть враховуватися органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

...