Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

на тему:

Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях

1. Понятие и структура предмета административно-правового регулирования

административный правовой правонарушение

Вопрос о предмете административно-правового регулирования относится к числу дискуссионных. Основные разногласия сводятся к тому, на какие именно общественные отношения (производственные, идеологические, волевые и т. д.) и на что непосредственно в самих общественных отношениях может оказывать регулирующее воздействие норма права.

Некоторые авторы утверждают, что право непосредственно регулирует даже производственные отношения, разновидностью которых, по их мнению, являются имущественные отношения, лишенные какого - либо волевого содержания.

Из поведения людей, их различных и многочисленных поступков складываются индивидуальные или, как принято говорить, конкретные общественные отношения, которые в свою очередь образуют в качестве «равнодействующей» систему общественных отношений. В ней совокупность производственных отношений составляет основу любой социальной формации. Важно выяснить, что же подвергается непосредственному правовому регулированию: отдельные конкретные отношения, виды конкретных отношений или вся совокупность общественных отношений в целом.

Правовые нормы прямо предусматривают сравнительно непосредственные результаты человеческой деятельности, а не ее конечный объективно складывающийся итог, поскольку эти нормы определяют тот или иной вариант поведения при соответствующих условиях и обстоятельствах. Поэтому, непосредственным предметом нормативно - административно-правового регулирования являются конкретные общественные отношения, а не вся их совокупность.

Так, конституционное право непосредственно регулирует конкретные отношения, складывающиеся в области организации и деятельности органов государственной власти. Одновременно оно устанавливает ряд принципиальных положений, которые служат юридической базой всего российского законодательства. В частности, Конституция РФ закрепляет факт защиты в нашей стране всех форм собственности. Исчерпывается ли этим правовое опосредствование отношений собственности? Разумеется, нет. Указанное положение Конституции РФ носило бы декларативный характер, если бы не было его детализации в текущем законодательстве, непосредственно регулирующем отношения собственности.

Вместе с тем, юридические нормы представляют собой правила общего характера, имеют в виду не единичное, поведение людей во всем его своеобразии и неповторимости, а лишь типичные варианты поведения; регулирующее воздействие оказывает, в конце концов, не единичная норма, а группы норм (институты, отрасли права).

Регулируя отношения купли - продажи между отдельными гражданами, нормы гражданского кодекса определяют наиболее типичные особенности этих отношений в обществе, отнюдь не имея в виду во всех случаях казуистически устанавливать содержание договоров, время и форму их заключения, срок исполнения обязательств и другие моменты, отличающие любой данный акт купли - продажи от другого. Из этого следует, что предметом нормативно-административно-правового регулирования являются определенные виды конкретных общественных отношений. В самом деле, предметом регулирования норм административного права является вид конкретных общественных отношений, образующихся в сфере исполнительно - распорядительной деятельности государственных органов, - управленческие отношения, предметом регулирования гражданского права - конкретные имущественные отношения, образующиеся в сфере действия закона стоимости, и т. п.⁴

Регулируя те или иные виды конкретных общественных отношений, законы и другие нормативные акты отражают, в конечном счете, потребности всей существующей системы производственных отношений и оказывают на всю совокупность этих отношений обратное воздействие, охраняя экономический базис, создавая условия для его укрепления, способствуя развитию о народного хозяйства.

Обратное воздействие права на способ производства опосредствуется в регулировании отдельных видов конкретных общественных отношений, которые законодатель способен активно упорядочивать и вводить в определенные рамки.

В реальной жизни конкретные отношения находятся в теснейшей взаимосвязи и взаимозависимости, органически между собой переплетены. Нужна была огромная сила научной абстракции, чтобы суметь выделить из этой массы отношений те, которые являются определяющими. Только объяснение всего многообразия общественных отношений характером производственных отношений, а этих последних - уровнем развития производительных сил позволило определить развитие общественных формаций как естественно - исторический процесс, не зависящий от того, сознают его люди или нет, желают они этого развития, или предпочитают сохранение старого, порядка отношений. Определенные виды конкретных общественных отношений в своей совокупности образуют экономический базис общества, другие - его надстройку.

Механизм административно-правового регулирования идеологических отношений достаточно ясен, коль скоро эти отношения зависят от волевого поведения людей. Воздействуя на сознание и волю их участников, право организует развитие идеологических отношений в направлении, угодном народу и государству.

Есть общественные идеологические отношения, которые возникают непосредственно в связи с правовым регулированием и исчезают при прекращении действия той или иной правовой нормы. В существовании таких отношений непосредственно определяющую роль играет государственно-правовое регулирование, хотя и эти отношения в конечном счете должны отражать существующие экономические отношения, должны быть так. или иначе связаны с фактическими отношениями, органически присущими данному способу производства, иначе они теряют свой смысл и свое значение.

Надстроечные отношения зависят от базиса, но все же обладают известной самостоятельностью. Это дает сравнительно широкие возможности для правового воздействия, ибо здесь объективно возможны весьма разнообразные варианты волевых действий и поступков людей.

Очевидно, что в государственно организованном обществе имеется большое число надстроечных отношений, которые иначе как в правовой форме существовать не могут (например, определенная часть административно - правовых отношений и процессуальные отношения) и, следовательно, в значительной мере непосредственно зависят от характера административно-правового регулирования, хотя они и не могут быть оторваны от своей материальной основы.

Следует согласиться с теми, кто указывает на существование двух видов юридических отношении: правоотношений, опосредствующих существовавшие до них фактические отношения, и таких отношений, которые иначе как в правовой форме существовать не могут.

В первом случае юридические отношения обычно не исчерпывают опосредствуемых ими фактических отношений, во втором -отношения выступают не иначе как в виде правовых отношений.

Не следует думать, пишет М.С. Строгович, что общественные отношения всегда существуют сами по себе, а нормы права лишь оформляют уже существующие отношения. Есть идеологические отношения, которые существуют только как правовые отношения.

Это не значит, что во втором случае правоотношения вытекают только из правовой нормы, что предметом административно-правового регулирования оказываются сами юридические отношения. Для возникновения второго вида правовых отношений необходимо, помимо юридических норм, существование определенных жизненных потребностей и фактов, опираясь на которые государство создает новые правового характера отношения.

Сложнее обстоит дело с уяснением механизма административно-правового регулирования экономических отношений.

Экономические отношения, складывающиеся как непосредственно в процессе производства, так и в процессе распределения и обмена, являются отношениями материальными. Материальный характер экономических отношений определяется тем, что их содержанием является деятельность по производству и распределению материальных благ, которая непосредственно зависит от уровня развития производительных сил и обусловленного им характера разделения труда. Экономические отношения представляют собой форму деятельности человека, направленную на поддержание своего существования.

Совокупность экономических отношений не зависит от воли людей. Каждый участник производственной деятельности вынужден считаться с теми условиями производства, какие сложились при данном уровне орудий труда и навыков трудовой деятельности и к которым он неминуемо должен приспособиться, чтобы поддерживать свое существование. Он не может полностью осознать тех общественных результатов, к которым приведет то или иное совершенствование техники производства, т. е. не может предвидеть всех общественных результатов своей деятельности. Это не означает, что человек не в состоянии осознать существующих производственных отношений, что ни при каких условиях нельзя сознательно регулировать производственную деятельность, что люди не могут понять экономические законы развития общества и направить свою деятельность на изменение материальных условий своего существования. Но поддерживая и развивая способ производства материальных благ, будучи от него зависимыми, люди не в состоянии отменить закономерностей производства и организовать его по своему произволу, вне зависимости от достигнутого уровня развития общественных производительных сил.

Система производственных отношений, покоящаяся на определенном уровне развития производительных сил, объективно обусловлена, но отдельное экономическое отношение, выступающее как отдельный акт объективного процесса производства, распределения или обмена, необходимо связано с волей участников этого отношения. Вне конкретных волевых актов людей процесс производственной деятельности, распределения и обмена неосуществим.

При воздействии норм права на волю индивида, участвующего в конкретном экономическом отношении, возникает в целом ряде случаев специфическая форма, опосредствующая это отношение, - юридическое отношение, Это отношение отнюдь не исчерпывает существующего фактического отношения ни с точки зрения его экономического содержания, ни даже с точки зрения всех волевых действий его участников. Возникающее при правовом регулировании экономических отношений новое общественное отношение идеологического характера (отношение юридическое) лишь опосредствует определенные стороны производственной деятельности. Производственные отношения регулируются в направлении, предопределенном объективными экономическими законами. В результате такого урегулирования материальные (экономические) отношения полностью сохраняются, но облекаются в новую форму - форму идеологического (правового) отношения.

При правовом регулировании конкретных экономических отношений возникают правоотношения как форма, обволакивающая общественно - производственные отношения, но не сливающаяся с ними по своему непосредственному содержанию. Воздействуя непосредственно на отдельные волевые акты участников производства и обмена, на конкретные экономические отношения, нормы права воздействуют тем самым и на всю систему производственных отношений, обеспечивая ее охрану и способствуя ее совершенствованию.

Таким образом, предметом административно-правового регулирования являются отдельные виды конкретных общественных отношений как идеологического, так и экономического характера.

Вместе с тем следует отметить, что правовое регулирование имущественных (конкретных экономических) отношений имеет более жесткие объективные рамки, нежели регулирование иных общественных отношений.

Система производственных отношений, покоящаяся на определенном уровне развития производительных сил, объективно обусловлена, но отдельное экономическое отношение, выступающее как отдельный акт объективного процесса производства, распределения или обмена, необходимо связано с волей участников этого отношения. Вне конкретных волевых актов людей процесс производственной деятельности, распределения и обмена неосуществим.

При воздействии норм права на волю индивида, участвующего в конкретном экономическом отношении, возникает в целом ряде случаев специфическая форма, опосредствующая это отношение, - юридическое отношение. Это отношение отнюдь не исчерпывает существующего фактического отношения ни с точки зрения его экономического содержания, ни даже с точки зрения всех волевых действий его участников. Возникающее при правовом регулировании экономических отношений новое общественное отношение идеологического характера (отношение юридическое) лишь опосредствует определенные стороны производственной деятельности. Производственные отношения регулируются в направлении, предопределенном объективными экономическими законами. В результате такого урегулирования материальные (экономические) отношения полностью сохраняются, но облекаются в новую форму - форму идеологического (правового) отношения.

При правовом регулировании конкретных экономических отношений возникают правоотношения как форма, обволакивающая общественно - производственные отношения, но не сливающаяся с ними по своему непосредственному содержанию. Воздействуя непосредственно на отдельные волевые акты участников производства и обмена, на конкретные экономические отношения, нормы права воздействуют тем самым и на всю систему производственных отношений, обеспечивая ее охрану и способствуя ее совершенствованию.

Таким образом, предметом административно-правового регулирования являются отдельные виды конкретных общественных отношений как идеологического, так и экономического характера.

Вместе с тем следует отметить, что правовое регулирование имущественных (конкретных экономических) отношений имеет более жесткие объективные рамки, нежели регулирование иных общественных отношений.

Проиллюстрируем это положение на двух простых примерах. Поставка продукции одного предприятия другому регулируется юридическими нормами. Складывающиеся здесь правоотношения, опосредствующие обмен, теснейшим образом связаны с типом производства и распределения, с системой производственных отношений. Право регулирует деятельность, которая непосредственно включена в существующую систему производственных отношений. Правовое регулирование ограничивается теми рамками, которые непосредственно ставятся экономическими законами. Экономические законы, определяющие деятельность предприятий, обусловливают основные особенности этого вида обмена. Другой пример - процессуальные отношения, опосредствующие деятельность судебных органов. Здесь право имеет дело с волевыми отношениями, связанными со способом производства только через многие опосредствующие звенья. Возможность выбора той или иной юридической формы здесь в значительно большей степени зависит от государства, хотя, в конечном счете, и определяется объективной основой политической организации общества.

Ни поставка продукции, как определенная форма обмена товарами, ни процессуальные отношения не могут осуществляться вне правовой формы, однако нельзя не видеть различия в этих, урегулированных правом общественных отношениях сточки зрения характера их обусловленности объективным фактором.

Различие этих отношений заключается также и в том, что ликвидация административно-правового регулирования процессуальной деятельности ликвидирует сам судебный процесс, в то время как отмена административно-правового регулирования поставки не может отменить обмена продуктами производства, так как он органически связан с самим характером производства средств, необходимых для поддержания человеческого существования.

Признание предметом правового регулирования волевых общественных отношений в основном правильно, но по существу своему все же выглядит несколько упрощенно. Не случайно поэтому отдельные ученые идут дальше в поисках непосредственного объекта воздействия права. Одни предполагают, что непосредственный предмет административно-правового регулирования составляет поведение человека, ибо «общественные отношения, регулируемые правом, существуют в определенном поведении людей, которое является главным предметом административно-правового регулирования». Другие не удовлетворяются признанием в качестве предмета регулирования поведения человека.

Например, Л.С. Явич утверждает, что «право обращено главным образом к воле человека, поскольку именно эта сторона психической деятельности индивида получает непосредственное выражение в его сознательной деятельности». Таким образом, он считает непосредственным" объектом правового воздействия не поведение человека, а более существенное в самом поведении - волю.

Представляется, что данное уточнение не лишено оснований. Если согласиться с тем, что право само по себе - категория волевая, то, видимо, и объектом его воздействия - должно быть явление, качественно однородное с ним. Вывод о том, что право имеет дело с волевыми поступками людей, с объективизацией воли в их действиях, подкрепляется и утверждением К. Маркса, что «помимо своих действий я совершенно не существую для закона, совершенно не являюсь его объектом».

Следовательно, предметом административно-правового регулирования следует считать не общественные отношения вообще (это своего рода общий предмет регулирования). В самих общественных отношениях должен выделяться главный объект, непосредственно принимающий на себя правовое воздействие и реагирующий на него. Таким главным, непосредственным объектом и является воля участников регулируемого общественного отношения.

Характеристика общественных отношений как общего предмета административно-правового регулирования, в силу того, что они представляют собой сложные многосторонние явления объективного мира, дается иногда в нашей литературе при раскрытии их элементов или сторон. Такого рода попытку предпринял, например, чешский ученый В. Кнапп¹³. Он считает, что общественные отношения как предмет административно-правового регулирования включают следующие элементы: «I) поведение отдельных людей или деятельность организаций людей в определенных общественных отношениях, 2) субъекты (определение субъектов права), 3) факты (квалификация юридических фактов), 4) предмет правоотношений (определение предмета правоотношений)…»

Приблизительно одинаковую позицию в этом вопросе занимают И.А. Ребане и И.Л. Брауде. К элементам регулируемых правом общественных отношений они относят особые субъекты прав и обязанностей, предмет, юридические факты и поведение человека, необходимой правовой формой которого выступают правоотношения. Я.М. Брайнин помимо указанных элементов включает в состав общественного отношения еще и такой самостоятельный элемент, как «интересы субъектов общественного отношения»¹⁵. Плодотворность этого дополнения становится очевидной, если учесть выводы ряда ученых относительно того, что понимается под интересом в общественных отношениях. Например, В.П. Грибанов правильно определяет интерес как потребность, принявшую, форму сознательного побуждения и проявляющуюся в жизни в виде желаний, намерений, стремлений.

Более содержательного и конструктивно определенного представления об элементах общественных отношений придерживается С.С. Алексеев. Он не только формулирует отдельные элементы общественных отношений, к числу которых относятся субъекты отношений, содержание общественных отношений, объекты общественных отношений и внешние условия возникновения и движения общественных отношений, но одновременно раскрывает понятие, смысл самой категории «элементы общественных отношений». Под элементами (сторонами) общественных отношений имеются ввиду свойства, которые присущи, общественному отношению как явлению объективной реальности и которые находят свое выражение не только непосредственно в поведении людей, но и в положении участников данного общественного отношения, его объектах и внешних условиях его движения. Следовательно, термин «элементы» (стороны) общественного отношения «следует употреблять, в специфическом смысле: они обозначают такие явления объективной реальности, в которых выражаются свойства общественных отношений».

2. Понятие и виды методов административно-правового регулирования

Право регулирует общественные отношения, упорядочение которых необходимо в целях охраны, укрепления и совершенствования общественного и государственного устройства, осуществления хозяйственно - организаторской и культурно - воспитательной деятельности государства, в целях защиты жизни, здоровья, материальных и других интересов граждан и юридических лиц. Это регулирование осуществляется при помощи самых различных юридических средств воздействия на общественные отношения.

Изучение практики осуществления права убеждает в большом разнообразии средств его воздействия на общественные отношения. В одном случае закон предусматривает установление прав и обязанностей субъектов в силу заключенного между ними соглашения (договоры поставки продукции), в другом - эти права и обязанности связываются с актом применения права (акт органа государственного управления о передаче оборудования), в третьем - права и обязанности прямо вытекают из закона (личные права). Правовые нормы могут предоставить возможность более или менее самостоятельно решать вопрос об объеме правомочий и обязанностей (купля - продажа) и об использовании предоставленного права (право гражданина на виндикационный иск). Они могут также исчерпывающе определить объем субъективного права (право собственности) и установить, что предоставленные права являются вместе с тем юридическими обязанностями (компетенция должностных лиц). Стороны, участвующие в конкретном правоотношении, могут согласно нормам права находиться или в таких отношениях, когда одна из сторон подвластна другой, или в равном положении (отношения между вышестоящим и нижестоящим госорганом). Лица, наделенные правами и обязанностями, могут находиться в конкретной связи между собой, но эта связь может носить и абстрактный характер - связь «всех со всеми», не образующая между ними правоотношения. Наконец, различны пути и средства защиты установленных прав.

Следует понимать, что метод административно-правового регулирования общественных отношений, присущий той или иной отрасли права, нельзя сводить к какому - либо одному из юридических средств воздействия.

Метод регулирования, понимаемый как сочетание юридических средств воздействия на общественные отношения, раскрывает:

а) порядок установления прав и обязанностей;

б) степень определенности предоставленных прав и «автономности» действий их субъектов;

в) взаимоположение субъектов правоотношения;

г) наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей ;

д) пути и средства обеспечения установленных, субъективных прав.

В каждой отрасли права это сочетание юридических средств более или менее прочно и устойчиво сцементировано единым предметом и единой общей целью административно-правового регулирования общественных отношений.

Метод регулирования включает как наиболее характерные для данной отрасли права юридические средства воздействия на поведение людей и деятельность организаций, так и менее характерные. Например, штраф является типичной административно-правовой санкцией, но он применяется иногда и в других отраслях права. Более того, близкие друг другу отрасли права могут иметь ряд идентичных средств юридического воздействия, в одинаковой степени свойственных их методам, в остальном весьма различных. Так, подвластное положение одной из сторон характерно не только для административно - правовых, но и для уголовно - правовых отношений.

Сложный состав юридических средств, образующих метод регулирования, объясняется сложностью и многообразием общественных отношений, их тесным переплетением и подвижностью существующих между ними граней.

Метод административно-правового регулирования определяется предметом, т. е. характером общественных отношений, которые подлежат правовому воздействию.

Так, имущественные отношения, подпадающие под воздействие закона стоимости, могут быть урегулированы только при помощи специфичных гражданско-правовых средств воздействия, а управленческие отношения - административно - правовыми средствами. Семейные отношения невозможно регулировать при помощи методов правового воздействия на процессуальные отношения и т. п.

Однако предмет регулирования механически не детерминирует метода; не обусловливает при всех обстоятельствах одно единственно возможное и неизменное юридическое средство правового воздействия на общественные отношения. Выбор тех или иных средств воздействия осуществляет государство в соответствии со стоящими перед ним задачами и объективными возможностями их решения тем или иным путем.

Метод административно-правового регулирования общественных отношений обладает известной долей самостоятельности по отношению к предмету юридического воздействия в силу следующих причин:

1. Данное общественное отношение в рамках существующих возможностей может быть урегулировано по-разному. Об этом свидетельствуют, в частности, изменения в правовом режиме оборотных средств госпредприятий, в области метода заготовки сельскохозяйственной продукции и порядка планирования сельскохозяйственного производства.

2. В зависимости от своих целей государство осуществляет правовое регулирование разных сторон одного и того же вида общественных отношений отличными друг от друга методами. Известно, например, что различные стороны имущественных отношений могут подвергаться различным методам административно-правового регулирования. Достаточно вспомнить, что охрана собственности осуществляется мерами административно - правового, гражданско-правового и уголовно - правового характера.

Определяя цель и методы административно-правового регулирования. законодатель руководствуется и исходит не только из данного отношения, но и учитывает всю совокупность существующих общественных отношений и происходящие в них изменения.

Так, характер трудовых отношений, с которыми связано предоставление жилого помещения в ведомственном доме на период трудовой связи члена семьи с данным ведомством, сам по себе не изменился. Однако изменение других отношений привело к ограничению административного порядка выселения, т. е. к частичному изменению правовых методов, обеспечивающих ныне использование ведомственной жилплощади бывшими работниками данного учреждения пли предприятия. Метод административно-правового регулирования всегда зависит в конечном счете от предмета, изменение метода всегда обусловлено сдвигами в общественных отношениях, хотя и вовсе не обязательно, чтобы эти сдвиги непосредственно затронули то отношение, которое стало регулироваться иным методом.

При изучении и разработке методов правовой регламентации общественных отношений имеют всегда в виду зависимость метода от предмета воздействия, поскольку данный вид общественных отношений допускает лишь определенные возможности для варьирования методов его регулировки. Но это бесспорное и вполне доказанное юристами положение необходимо уточнить в том смысле, что предмет не в такой степени определяет метод, чтобы законодатель не имел возможности выбора юридических средств административно-правового регулирования, он выбирает в зависимости от поставленной им в данных конкретных условиях цели.

Такой подход к вопросу вытекает из положения об активном, классово целенаправленном характере права. Классовая направленность права проявляется, в частности, в выборе различных средств юридического воздействия на общественные отношения, хотя сами возможности этого выбора, в конечном счете, материально обусловлены существующими экономическими отношениями и основанной на них классовой структурой общества.

Рассмотрим виды методов административно-правового регулирования.

Общество объективно вызывает потребность в разумном сочетании убеждения и принуждения, а не взаимоисключение одного из них.

Определенное место в системе способов воздействия на поведение людей, используемых управлением, занимает методпоощрения, представляющий собой публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета членам общества, проявившим примерное поведение при выполнении своего - общественного долга. Назначение метода поощрения состоит в том, чтобы вызвать определенные стимулы к такому поведению, которое способствовало бы достижению результатов, выходящих за рамки ординарных представлений о возможностях человека.

Этим свойством служебная роль поощрения существенно отличается от служебной роли принуждения. Последнее, выражая собой порицание от имени общества и устанавливая определенные лишения для человека, отступившего от установленного правила, ставит, прежде всего, задачу поднять его до уровня подавляющего большинства добросовестных членов общества, аккуратно выполняющих свой общественный долг, и одновременно угрозой наступления неблагоприятных последствий предотвратить неправомерное поведение отдельных неустойчивых граждан. В этом проявляется своего рода «очистительное» качество принуждения, позволяющее вытеснить из общества все вредное и чуждое ему. Поощрение же, будучи высокой оценкой особых достижений, превосходящих обычные, и оказывая общественный почет человеку, достигшему высоких показателей своего поведения, ставит задачу побудить других членов общества последовать примеру поощряемого и, следовательно, способствует возникновению новых, более высоких по своему характеру общественных отношений.

Используемые в сфере управления обществом методы убеждения, поощрения и принуждения являются наиболее общими и распространенными активными способами воздействия на граждан общества. Они применяются в деятельности всех организаций и коллективов, приобретая самые различные организационные формы. Научные категории методов убеждения, принуждения и поощрения отражают только общие возможности взаимоотношений по вертикали между теми, кто управляет, и теми, кто выступает в роли управляемых, т. е. они лишены конкретности в установлении поведения управляемых в определенных жизненных условиях, не детализируют взаимоотношений между управляемыми, не определяют характера и содержания, а также результата складывающихся между ними отношений. В этом смысле рассуждения о методах убеждения, поощрения и принуждения представляют собой лишь общий, исходный материал для исследования организационных способов воздействия на людей в сфере административно-правового регулирования. Указанные организационные способы характеризуются прежде всего тем, что они предусматривают определенных адресатов воздействия, типичные связи между ними и должные результаты их взаимоотношений.

Одной из наиболее действенных организационных форм использования общих способов воздействия на поведение людей является правовое регулирование, представляющее собой нормативное закрепление (регламентацию) государством общих, фактических способов организации членов общества. Приблизительно так же понимает связь общих методов управления с их правовым опосредованием Ю.М. Козлов. Он полагает, что методы управления, как правило, облекаются в правовую форму и суть «соотношения методов управления и соответствующих форм состоит в том, что если метод отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого содержания».

Применительно к правовому регулированию общие способы воздействия на поведение конкретизируются в такой научной категории, как способы (методы) административно-правового регулирования.

Исследования способов административно-правового регулирования в юридической литературе обычно связываются с поисками классификационного основания, критерия научного построения системы права, когда наряду с предметом предлагается также учитывать значение и так называемого метода административно-правового регулирования. Несмотря на то, что по данному вопросу отдельными авторами высказаны интересные соображения, все же плодотворных результатов научного обоснования собственно метода или способа административно-правового регулирования в плане его самостоятельного значения и места в механизме воздействия права на общественные отношения пока еще не достигнуто. Это, прежде всего, обнаружилось в ходе дискуссии о системе права. В ходе дискуссии выявились существенные расхождения в понимании самого метода административно-правового регулирования. С.И. Вильнянский по этому поводу справедливо отметил, что в само понятие «метод регулирования» вкладывается различный смысл и сторонники данного критерия не только по - разному понимают «метод регулирования», но и неясно представляют себе, что относится к методу, а что - к предмету. Так, многие цивилисты одно и то же состояние относят либо к методу, либо к предмету регулирования. Например, такое качество гражданского права, как «равенство сторон», отдельные авторы относят к методу административно-правового регулирования, а другие - к предмету.

Как специфический способ, при помощи которого государство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение, понимают метод административно-правового регулирования многие ученые - юристы.

Категория метода в том смысле, как это понимается большинством ученых, пожалуй, вообще неприемлема в качестве дополнительного классификационного основания для научного построения системы права. Представляется, что только соображения С.С. Алексеева отвечают потребностям поиска дополнительного критерия в построении системы права. Он, например, справедливо писал, что методы «административно-правового регулирования характеризуют одно из свойств предмета регулирования». В данном рассуждении обращается внимание па специфику общественных отношений, которые вызывают необходимость нормативного регулирования, ибо в понимании С.С. Алексеева метод есть свойство предмета, т. е. определенных общественных отношений. Отсюда вытекает, что особенности метода лежат в самих общественных отношениях, являются качеством этих отношений. Поиски именно такого рода специфических свойств общественных отношений и облегчают решение задачи по установлению точных границ предмета административно-правового регулирования, который составляет объективную и единственную основу каждой отрасли права.

Интересным является определение понятия метода - административно-правового регулирования, даваемое Б.В. Шейндлиным: «Метод административно-правового регулирования - это основанный на принципах данной системы права способ воздействия государства посредством институтов права на определенные виды волевых, общественных отношений».

Правильно подчеркивая, что метод регулирования есть способ воздействия государства посредством определенной совокупности норм права (институтов права), автор одновременно слишком расширяет правовую сферу выражения (объективизации) государством самого метода регулирования.

Надо иметь в виду, что определяющей формой выражения точных государственных предписаний служит отдельная норма права. Институт же права, представляющий собой совокупность норм, по-видимому, должен выражать не один, а столько конкретных методов, сколько он объединяет норм права. Поэтому утверждение о том, что метод есть способ воздействия государства посредством института права, нельзя признать удачным, оно

не помогает выявить непосредственное содержание и общее назначение метода административно-правового регулирования.

Поскольку еще не выработано единого понимания метода административно-правового регулирования и не выяснено, что конкретно скрывается за данным понятием, следует подчеркнуть, что методы (способы) административно-правового регулирования расположены в сфере научного управления и являются одним из важнейших компонентов в системе различных способов воздействия на волю членов общества. Они как бы «лежат» над фактическими общественными отношениями и оказывают влияние , на установление границ, направления и целей, волевых поступков субъектов в различных социальных связях. В таком плане под методом административно-правового регулирования следует понимать своеобразный способ воздействия на общественные отношения с целью их урегулирования, который выражается в установлении с помощью нормы права определенного (возможного и должного)состояния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также относительно желаемых результатов их поведения.

При характеристике метода административно-правового регулирования совершенно необходимо указать его непосредственное назначение, т. е. какое качество он должен придать воле участников отношений. В нашей литературе при раскрытии качества метода обычно отмечается, что он проявляется, например, либо в «автономности», либо в «соподчиненности» субъектов урегулированного правом отношения.

«Автономность» и «соподчиненность» есть определенные состояния воли субъектов, выражающиеся в том, что их способность сознательно и целеустремленно руководить своими поступками имеет определенные рамки свободы поведения и не зависит от волн других, субъектов данного отношения, или эта способность руководить своими действиями ограничена, зависима от объективированной (выраженной вовне) воли других субъектов, и поэтому они должны определить свои поступки в пределах строго установленного порядка. Таким образом, метод непосредственно призван организовать волю субъектов, определить ее состояние так, чтобы она соответствовала интересам общества или определенного коллектива. Само же фактическое состояние волн субъектов может быть чрезвычайно различным в зависимости от разных обстоятельств. Например, в зависимости от положения субъектов в процессе развития сложившегося (или складывающегося) между ними общественного отношения может, быть установлено различное состояние воли относительно конкретного способа возникновения их прав и обязанностей. Иногда права и обязанности субъектов возникают только благодаря предварительному акту (решению) органа государства, а иногда из взаимного соглашения обеих сторон правоотношения (абсолютное большинство трудовых отношений возникает по взаимному соглашению работника и администрации учреждения, предприятия).

Существенной особенностью метода административно-правового регулирования в отличие, например, от таких общих способов воздействия, как принуждение, убеждение и поощрение, является то, что он характеризуется конкретностью нормативного предписания: с его помощью устанавливается не вообще состояние волн, а такое, которое преследует наступление результата с определенным видом и определенной мерой объективированного поведения. Если, например, с помощью метода устанавливается поощрение, то одновременно предусматривается вид поощрения - денежная премия, и мера поощрения. Так же конкретизируется и угроза наказанием, где предусматривается вид наказания - лишение свободы и соответствующая мера - пять лет.

Метод административно-правового регулирования во всем механизме воздействия права является фактором, непосредственно упорядочивающим общественные отношения. Именно волевой момент поведения участников общественных отношений и представляет собой тот рецепторный отросток, через который непосредственно государственная воля переводится в плоскость упорядоченного общественного отношения и где участники достигают желаемого для общества результата административно-правового регулирования. Это еще раз подтверждает справедливость вывода о том, что право воздействует непосредственно не на общественные отношения и даже не на поведение участников данных отношений, а на волю сторон, их способность сознательно и целеустремленно руководить своим поведением, направить его к достижению нужного результата. В этом смысле категория метода административно-правового регулирования представляет собой непосредственно связующее звено между государственной волей - волей управляющего и индивидуальной волей - волей управляемых субъектов.

Конкретные методы административно-правового регулирования получают свое выражение в нормах права. Государство, фиксируя в норме права определенный вариант поведения участников урегулированного общественного отношения, одновременно предусматривает, какое состояние воли должно быть избрано для организации взаимоотношений сторон и достижения результата административно-правового регулирования. Причем, разумеется, само содержание метода, как правило, не формулируется четко. Представление о методе, заключенном в норме, можно получить только при анализе всех структурных частей нормы права и специфики субъектного состава, поведение которого норма права должна урегулировать. Указание на используемый государством метод регулирования содержится не во всех структурных частях нормы, а только в диспозиции и санкции. В гипотезе есть лишь указание на фактические обстоятельства, при наличии которых должна исполняться или применяться данная норма права. Поэтому гипотеза служит тем объективным основанием, которое оказывает, определяющее влияние на выбор государством конкретных методов, заключаемых в. данной норме права, так как от характера обстоятельств и содержания общественных отношений, прежде всего, зависит способ организации воли участников этих отношений.

Многообразие методов находит отражение в диспозициях норм права, где формулируется само правило поведения. В том, как описывается, формулируется в диспозиции правило поведения, и обнаруживается конкретный метод регулирования, т. е. определенное состояние воли сторон, предусматриваемое нормой права. Причем отдельные разновидности гипотез более или менее четко обнаруживают метод регулирования, в других же гипотезах выявить конкретный метод регулирования значительно сложнее. Например, в диспозициях запретительных, поощрительных и рекомендательных норм права метод регулирования выступает вполне четко: это или конкретный запрет совершать указанный поступок, и тогда состояние воли субъекта выражается в том, что он сознательно воздерживается от запрещенного поступка; или указание поощрения в случае выбора субъектом лучшего варианта поведения, и тогда состояние воли субъекта выражается в том, что он озабочен поиском наиболее благоприятных условий, способствующих совершению поощряемого поступка.

Сложнее обнаружить метод административно-правового регулирования в нормах права, содержащих в диспозиции дозволение. В таких диспозициях обычно заключены такие методы, как «автономность» состояния воли субъектов, «соподчиненность», «равенство» и т. д. Причем качества указанных методов проявляются в самом характере диспозиции. Например, в абсолютно - определенной диспозиции, когда точно указаны права и обязанности, несомненно, заключен метод «императивности». Он выражается в таком состоянии воли субъектов, когда оно точно очерчено и не допускается никаких отклонений. В относительно - определенных, диспозициях указание на права и обязанности обычно сопровождается возможностью для сторон самим уточнить права и обязанности в каждом конкретном случае. Это свидетельствует о наличии в данной норме метода «автономности», т. е. относительно свободного состояния воли субъектов в определении характера взаимоотношений между ними и выбора путей достижения желаемого результата.

Намного выпуклее обнаруживаются методы административно-правового регулирования в санкциях норм права, содержащих указания на угрозу наступления невыгодных (неблагоприятных) последствий в случае нарушения предписания, сформулированного в диспозиции. Это объясняется тем, что методы, содержащиеся в санкциях, имеют главным образом принудительный характер и представляют собой установленное состояние воли, значительно ущемляющее свободу субъектов, причиняющее им определенные лишения благ, либо уже находящихся в распоряжении данных субъектов, либо ожидаемых ими. К таким методам, например, относятся различные меры уголовного наказания, возмещение материального ущерба, меры административного и дисциплинарного взыскания, признание недействительными тех актов субъектов, которые были направлены на достижение определенных юридических результатов и т. д.

Следует обратить внимание на то, что в каждой норме права можно выявить не один, а несколько методов и, прежде всего, в таких ее частях, как диспозиция и санкция. Однако по своему характеру методы регулирования, заключенные в диспозиции и санкции, отличаются друг от друга своим непосредственным назначением. Поскольку включение определенных методов регулирования в диспозицию нормы права преследует цель добиться положительного результата, постольку и сами методы носят непосредственно - позитивный характер и приводятся, в действие всегда в нормальных условиях жизни. Масштаб их использования практически не ограничен в пределах сферы административно-правового регулирования, они выступают в качестве привычного явления и не вызывают ощутимой реакции со стороны людей, т. е. в определенной, степени остаются незамеченными. Наоборот, методы регулирования, включенные в санкции норм права, рассчитаны на использование только в исключительных случаях, т. е. когда налицо возможность нарушения или реальный факт нарушения установленного порядка. Поэтому указанные методы преследуют в первую очередь цель вытеснить из общего обихода такие поступки, которые несовместимы с интересами общества. В этом смысле они имеют негативный и эвентуальный характер, а масштаб их использования ограничен сферой возникающих в обществе юридических эксцессов, что делает эти методы весьма ощутимыми.

Приведенные соображения о том, что методы административно-правового регулирования главным образом заключены в нормах права, подтверждают лишний раз ту мысль, что они являются достоянием самого права, а не регулируемых правом общественных отношений. Следовательно, непосредственным объектом при исследовании различных методов административно-правового регулирования служат нормы права. Итак, методы административно-правового регулирования весьма разнообразны. Однако они находятся в определенной системе и поэтому поддаются классификации в зависимости от избранного классификационного основания. Как и многие другие явления, классификацию методов можно проводить с точки зрения наиболее общих, частных и конкретных оснований.

Для анализа специального правового аспекта научного управления обществом методы административно-правового регулирования следует классифицировать, прежде всего, с позиций общего основания, которое подчеркивало бы различное место, методов в механизме административно-правового регулирования. Совокупность методов административно-правового регулирования, используемых для упорядочения «организуемых» общественных отношений, складывающихся в самых различных областях жизни, можно условно назвать методами материально-правового характера. В группу методов административно-правового регулирования, используемых в сфере управления для упорядочения своеобразных организационных отношений, назовем методами процессуально - правового характера. Эти группы методов можно обнаружить в нормах материального и процессуального права.

Наиболее важными с точки зрения воздействия на поведение участников отношений и преследуемого результата являются методы материально - правового характера. Они охватывают самую обширную область отношений, направлены на достижение результатов развития всего общества в целом и потому имеют, определяющее значение по отношению к методам процессуального характера.

Частная классификация методов материального характера возможна, например, в зависимости от такого основания, как функции административно-правового регулирования (иначе - социальное назначение), т. е. от таких обстоятельств, которые непосредственно определяют содержание конкретных групп методов административно-правового регулирования.

Для административно-правового регулирования в обществе характерны три основные функции: две позитивного порядка -статическая и динамическая, и одна негативная. Каждая из них может быть избрана основанием для объединения методов материально - правового характера в соответствующие группы:

а) методы, гарантирующие устойчивость общественных отношений;

б) методы стимулирующего назначения;

в) методы принудительного воздействия.

Государство с помощью права ставит цель упорядочить часто повторяющиеся варианты поведения людей в различных сферах жизни и соответствующие интересам поступательного развития общества. Такая направленность административно-правового регулирования призвана создать устойчивость и известную определенность в общественных отношениях. Поэтому нормы права, предназначенные осуществлять данное направление, объединяют в себе главным образом методы, гарантирующие устойчивость воли субъектов в реализации установленных нормативных предписаний и в достижении так называемого юридического результата (эффекта). Такого рода методы присущи, в частности, нормам административного, финансового, гражданского и ряда других отраслей права, где в качестве субъектов выступают как отдельные граждане, так и государственные органы и общественные организации. К данной категории методов относятся, например, «автономность», «соподчиненность», «плановость» и т. д.

Посредством административно-правового регулирования не только закрепляются часто повторяющиеся общественные отношения. Для права характерна и такая функция регулирования, как способствование изменению, и совершенствованию существующих отношений, а также возникновению новых общественных отношений, для которых созрели объективные предпосылки.

Названная функция административно-правового регулирования вызывает к жизни и специальные методы регулирования стимулирующего свойства, непосредственное назначение которых сводится к тому, чтобы побуждать волевые поступки отдельных членов или коллективов общества, отвечающие новым общественным отношениям. Частными разновидностями методов стимулирующего свойства служат, например, рекомендательный и поощрительный методы.

Сущность рекомендательного метода состоит в том, что в нормативных предписаниях содержится, совет без прямой обязывающей регламентации относительно желаемого поведения, следование которому позволит наиболее эффективно достигнуть результата, выгодного конкретному коллективу или всему обществу. Кроме того, рекомендательный метод, как правило, предполагает установление определенных условии поддержки, обеспечивающих реализацию избранного поведения.

Особенность рекомендательного метода состоит в том, что, предписывая субъектам определенное поведение, он одновременно предоставляет им право самостоятельно решать вопрос об объеме, форме и путях реализации этого поведения. В связи с этим П.Е. Недбайло отмечает, что в одних случаях рекомендация предоставляет право субъектам выбирать то или иное решение, в других -обязывает принять определенное решение, но позволяет конкретизировать положение нормы исходя из реальных возможностей данного субъекта.