Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы заключается в том, что анализу местного самоуправления как правового института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики. Помимо возможности найти решения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальных основ местного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 г.), в соответствии с которым было осуществлено их реформирование.

Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим не только для идентификации проводимого реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать решение обозначенных глобальных проблем, но и для определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы, а также для осуществления дальнейшего совершенствования территориальных основ местного самоуправления. Решение этих задач требует комплексного, научного подхода к изучению проблем систематизации и переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальных образований, определения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления. К сожалению, не достаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются при осуществлении правового регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости, существующие между территориальными и иными основами местного самоуправления. Кроме того, правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросы территориальной организации местного самоуправления, которые ставит практика. Опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, в недостаточной мере обобщен и систематизирован на теоретическом уровне.

Коренное изменение территориальных основ местного самоуправления в России делает необходимым пересмотр отдельных взглядов. Интерес к проблемам, анализируемым в данном исследовании, в значительной степени продиктован недостаточной, с точки зрения практики, научной разработанностью этих вопросов, а также необходимостью решения проблем, возникших в ходе реализации реформы территориальной организации местного самоуправления.

Предметом исследования являются органы местного самоуправления в Российской Федерации.

Объектом исследования является процесс территориального разделения органов местного самоуправления.

Целью данной работы является изучение территориальных основ местного самоуправления, выявление возникающих теоретических и практических проблем, а также выработка предложений по их решению. Исходя из поставленной цели автор выделил следующие задачи:

· проанализировать территориальное устройство местного самоуправления современной России;

· изучить правовые основы территориальной организации местного самоуправления и проанализировать их реализацию;

· рассмотреть определение границ и территорий муниципальных образований.

Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования.



1. Понятие и принципы построения территориального местного самоуправления

1.1 Территориальное устройство местного самоуправления современной России

муниципальный правовой самоуправление территориальный

В сфере территориальной организации местного самоуправления следует также четче определиться с понятием муниципальное образование. Правовое определение его в настоящее время отсутствует. Федеральным законом от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная указанным Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ муниципальное образование определяет как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения. Такое определение не раскрывает существенные признаки муниципального образования. Представляется, что «муниципальное образование» можно определить как территорию, в границах которой населением самостоятельно осуществляется местное самоуправление в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, в целях решения вопросов местного значения непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления исходя из интересов населения.

В то же время термин «муниципальное образование» не очень понятен большинству граждан, а соответственно не воспринимаемый ими привнесен в российскую действительность без должных оснований. Никогда раньше в России подобное понятие в сфере местного самоуправления не употреблялось. В Конституции РФ «муниципальное образование» как юридическая категория не применяется. В Европейской хартии местного самоуправления слово «муниципальный» и образованные на его основе слова и словосочетания совсем не используются. В Европе территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, называются коммунами либо общинами. Многие граждане не без оснований не понимают, зачем потребовалось в нашей стране, опять же без учета национальных традиций и без общенародного обсуждения, территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, именовать малопонятным термином «муниципальное образование», а не земствами либо коммунами или общинами.

Муниципальные образования поддаются классификации по ряду оснований. Различие муниципалитетов находится в зависимости от географической зоны расположения, размеров территории, численности населения, электоральных предпочтений граждан и других аналогичных обстоятельств, которые не оказывают какого-либо влияния на правовое положение данных субъектов муниципального права. С другой стороны, существует классификация муниципальных образований в зависимости от их публично-правового статуса, которая, напротив, обусловливает дифференциацию предметов ведения муниципальных образований, а также структуры, полномочий и функций соответствующих органов местного самоуправления. По статусному критерию различают внутригородские территории городов федерального значения, городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения.

Следует заметить, что в основу данной классификации положены критерии наличия или отсутствия общей с другими муниципальными образованиями территории, соотношения с территориями населенных пунктов, а также особенностей полномочий и функций, осуществляемых соответствующими муниципальными органами власти. Однако в законодательных дефинициях эти критерии прослеживаются не всегда четко, что дает почву для многозначного толкования соответствующих правовых норм.

Существование внутригородских территорий городов федерального значения обусловлено спецификой отечественного федеративного устройства, при котором города Москва и Санкт-Петербург являются не муниципальными образованиями, а субъектами Федерации.

Понятие городского округа отождествляется в Законе 2003 г. с городским поселением, что представляется не совсем точным. Строго говоря, особенностью городского поселения должно признаваться вхождение в состав муниципального района, а городские округа как раз и отличаются тем, что в их состав не входят. Более логичным, на наш взгляд, было бы определение городских округов как населенных пунктов, не входящих в состав муниципальных районов и, следовательно, не имеющих с ними общей территории, конкурирующей компетенции и нуждающихся в разграничении объектов собственности и бюджетных доходов. Теоретически допустим и такой подход, при котором территория городского округа не обусловливается границами населенного пункта и может охватывать определенную его часть (к слову, это в большей мере соответствует наименованию «городской округ»).

Наделение территориальных образований статусом городского округа находится в ведении субъектов Федерации, поэтому региональные органы власти свободны в выборе разнообразных схем их организации. Весьма распространенным в отечественной практике оказался подход, при котором статус городского округа приобретают административно-территориальные единицы республиканского, краевого, областного, автономно-областного или автономно-окружного значения, причем не только столицы республик и административные центры других субъектов Федерации, но и некоторые иные (как правило, сравнительно населенные) города. Указанная тенденция привлекательна тем, что органы самоуправления данных городов приобретают самостоятельность по отношению к органам власти муниципальных районов, поскольку они не подпадают под их юрисдикцию.

Для того чтобы уяснить сущность понятий муниципального района, городского и сельского поселения, необходимо видеть их логическую взаимосвязь, обусловленную муниципальным территориальным устройством субъектов Федерации. Такое деление наблюдалось и в дореволюционный период (прообраз муниципального района - уезд, сельского поселения - волость), и в советский период отечественной истории (примечательно, что муниципальные районы так и назывались районами, но без прилагательного «муниципальные», а сельские поселения именовались «сельсоветами», что приводило к путанице, поскольку территориальные образования нельзя отождествлять с органами власти).

Унифицированный подход к территориальной организации муниципальных районов - одна из крупных новелл Закона 2003 г. в его последней редакции. В течение определенного времени после конституционной реформы 1993 г. считалось, что подобные вопросы находятся в ведении субъектов Федерации и могут ими решаться самостоятельно на основе исторических, культурных и иных традиций с учетом мнения населения. В одних субъектах Федерации (например, в Удмуртской Республике) посчитали целесообразным закрепить статус муниципальных образований лишь за поселенческим уровнем, придав сельским районам статус административно-территориальной единицы. Другие регионы (например, Ленинградская область) предпочли обратный подход, согласно которому именно сельские районы представляют собой самоуправленческие единицы. Не было исключением и сохранение традиционной «советской» двухуровневой модели, при которой муниципальные образования имели общую территорию, а законы субъектов Федерации должны были разграничивать между ними предметы ведения, объекты собственности и доходы местных бюджетов.



1.2 Принципы территориальной организации местного самоуправления

Принципы территориальной организации местного самоуправления - это законодательно установленные положения и требования, в соответствии с которыми определяются порядок образования и преобразования муниципальных образований, состав территории муниципальных образований, а также порядок установления и изменения их границ.

Данные требования основываются на конституционных положениях, нормах Европейской хартии местного самоуправления и закреплены в Федеральном законе. Необходимо отметить, что Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнес в свое время установление порядка образования, преобразования муниципальных образований, установления и изменения их границ в основном к компетенции субъектов Федерации. Сегодня принципы территориальной организации местного самоуправления, по сути, в полном объеме определяются на федеральном уровне.

К ним относятся принципы, определяющие: во-первых, порядок образования и преобразования муниципальных образований; во-вторых, порядок установления и изменения границ муниципальных образований; в-третьих, состав территории муниципальных образований.

1. Принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований:

1) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Новеллой в правовом закреплении данного принципа территориальной организации местного самоуправления является то, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает закрытый перечень видов муниципальных образований, которые могут создаваться в субъектах Федерации, определяя их территориальную основу и статус. Кроме того, Закон предусматривает, что территория субъекта Федерации должна быть разграничена между городскими и сельскими поселениями (муниципальными образованиями). Исключение могут составлять территории с низкой плотностью населения, которые могут не включаться в состав территорий поселений (ст. 11.).

Федеральный закон 2003 г. не содержит такого положения, хотя признает, во-первых, особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, на приграничных территориях и т.д. (гл. 11) и, во-вторых, устанавливает, в каких случаях допускается временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75);

2) сочетание поселенческого и территориального принципов при формировании муниципальных образований.

Согласно Конституции РФ (ст. 131) местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях. Закон 2003 г. определяет содержание поселенческого принципа, устанавливая требования к городским (включая и городской округ) и сельским поселениям как муниципальным образованиям, а также конкретизирует конституционное положение о «других территориях», в границах которых осуществляется местное самоуправление, относя к ним прежде всего территории муниципальных районов. Кроме того, надо учитывать, что сельское поселение как вид муниципального образования может создаваться на основе как поселенческого принципа (представляя собой один населенный пункт), так и территориального принципа (представляя собой несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией). В особую категорию муниципальных образований Закон выделяет внутригородские муниципальные образования, создаваемые в городах федерального значения. Особенности территориальной основы имеют также закрытые административно-территориальные образования, обладающие статусом городского округа;

3) двухуровневая территориальная организация местного самоуправления в границах муниципального района.

Если Федеральный закон 1995 г. допускал возможность двухуровневой территориальной организации местного самоуправления (в границах, например, района, а также крупного города, имеющего районное деление), то Закон 2003 г. прямо предусматривает обязательность такой организации местного самоуправления в муниципальном районе, выделяя при этом не только вопросы местного значения поселения, но и вопросы местного значения межпоселенческого характера, относя их к компетенции муниципального района (ст. 2).

Возможность двухуровневой организации местного самоуправления в городах новый Закон уже не предусматривает;

4) участие население в принятии решений по вопросам преобразования муниципальных образований.

Этот принцип обеспечивается правом населения, во-первых, выступить с инициативой преобразования муниципального образования и, во-вторых, выражать свое мнение по вопросу преобразования муниципального образования путем голосования (в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума) либо на сходах граждан;

5) учет численности населения при образовании сельского поселения.

Федеральный закон 1995 г. закрепил принцип: население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на местное самоуправление, допуская тем самым возможность формирования небольших по численности муниципальных образований. Закон 2003 г. иначе регулирует данный принцип, устанавливая критерий численности населения для сельского поселения. В состав территории сельского поселения согласно данному Закону могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения - менее 3000 человек).

Вместе с тем Закон допускает, что в соответствии с законом субъекта Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью менее 100 человек может не надеяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающем в соответствующем населенном пункте. В этом случае, органы местного самоуправления муниципального района осуществляют в данном населенном пункте все полномочия органов местного самоуправления поселения;

6) наделение субъектов Федерации соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, внутригородского муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает требования и критерии, которыми должны руководствоваться субъекты Федерации, решая вопросы образования и преобразования муниципальных образований. До 1 марта 2005 г. они должны были наделить соответствующим статусом муниципальные образования, сформированные на их территории. Вопрос о наделении статусом муниципального образования внутригородские территории городов федерального значения осуществляется в соответствии с уставами и законами указанных субъектов Федерации.

Закон 1995 г. относил установление порядка образования и преобразования муниципальных образований к компетенции субъектов Федерации. Новый Закон 2003 г. подробно урегулировал этот порядок, следуя которому субъекты Федерации решают вопросы образования и преобразования муниципальных образований, наделения их соответствующим статусом.

2. Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований:

1) территория субъекта Федерации разграничивается между поселениями. При этом Закон устанавливает, что:

а) территории с низкой плотностью сельского населения (межселенные территории) могут не включаться в состав территорий поселений;

б) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

2) установление границ сельского поселения (в состав которого входят два и более населенных пункта), а также муниципального района, как правило, с учетом пешеходной (транспортной) доступности.

Этот принцип означает, что границы, как правило, должны устанавливаться с таким расчетом, чтобы жители соответствующего муниципального образования могли в течение рабочего дня добраться до административного центра своего муниципального образования и обратно в населенный пункт, где они проживают (для муниципального района границы устанавливаются с учетом транспортной доступности, а для соответствующего сельского поселения - пешеходной доступности);

3) целостность территории муниципального образования.

Этот принцип предполагает, что:

а) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

б) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

в) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Это обусловлено двухуровневой организацией местного самоуправления в муниципальном районе. Что же касается городского округа, то его территория не может входить в состав территории муниципального района: данные муниципальные образования не объединены общей территорией;

4) учет мнения населения при решении вопроса об установлении и изменении границ муниципальных образований.

Согласно Конституции РФ (ст. 131) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Федеральный закон 2003 г., развивая данный принцип, предусматривает, что в одном случае изменение границ осуществляется с учетом мнения населения, а в другом - только с согласия населения (например, согласие населения требуется при изменении границ муниципального района, влекущем отнесение территорий отдельных населенных пунктов к территориям других муниципальных районов);

5) учет исторических, местных традиций, необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов местного значения, развития муниципального образования.

Этот принцип обусловлен прежде всего спецификой местного самоуправления как формы власти народа, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Кроме того, при установлении и изменении границ должны учитываться и иные факторы: характер и объем отнесенных к ведению муниципального образования данного вида вопросов местного значения, план развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры муниципального образования и др.;

6) установление и изменение границ муниципальных образований законами субъектов Федерации.

Федеральный закон 1995 г. также признавал за субъектами Федерации право устанавливать и изменять границы муниципальных образований. Он тоже относил к их ведению регулирование порядка установления и изменения данных границ (ст. 13). Федеральный закон 2003 г. сам достаточно подробно регулирует этот прядок. Поэтому субъекты Федерации, устанавливая и изменяя границы муниципальных образований, должны руководствоваться требованиями данным Федеральным законом.

3. Принципы, определяющие состав территории муниципальных образований:

1) обеспечение устойчивого и комплексного развития территории муниципального образования в целях эффективного решения вопросов местного значения, создания благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Реализация данного принципа обеспечивается следующими требованиями Закона:

а) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

б) в состав территории поселений должны включаться не только земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, но и рекреационные земли, земли, необходимые для развития муниципального образования;

в) состав земель территории муниципального района, определяющих его границы, должен обеспечивать создание условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления на всей территории муниципального района делегированных государственных полномочий;

2) учет исторических и иных местных традиций при определении состава территории муниципального образования, установлении его границ.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает включение в состав территории поселения исторически сложившихся земель населенных пунктов. В состав территории поселения должны также входить земли традиционного природопользования населения соответствующего поселения.



2. Определение границ и территорий муниципальных образований

2.1 Установление и изменение границ муниципальных образований

Установление территории и границ - необходимый этап процесса образования и преобразования муниципальных образований. Он может быть составным элементом процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований, поскольку последние в собственных уставах описывают свои границы и раскрывают состав своей территории. При регистрации устава муниципального образования регистрирующий орган проверяет законность и этого фрагмента устава. Однако регистрирующий орган не вникает в вопросы целесообразности и не способен в рамках процедуры регистрации выверить правильность документального закрепления границ муниципального образования. Тем более на этом этапе сложно согласовать интересы сопредельных муниципальных образований в вопросе о территориальном размежевании между ними. Поэтому субъекты Федерации должны еще законодательно закреплять установление и изменение территории и границ муниципальных образований при образовании, преобразовании (объединении, разделении, присоединении, выделении, приобретении (утрате) части населенной территории), упразднении муниципальных образований, а также при приобретении либо утрате ими части ненаселенной территории. Идеальный вариант - законодательное установление территории и границ муниципального образования до акта регистрации его устава.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских населенных пунктов, поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определении территории муниципального образования желательно сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальная территория - это всегда и избирательная территория, и территория проведения местных референдумов, собраний, сходов. Не все земли, входящие в территорию муниципального образования, являются его муниципальными землями. В состав территории муниципального образования помимо его собственных земель могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований. В то же время земли муниципального образования могут находиться и за пределами его территории. Муниципальная территория - объект публичного (конституционного, уставного) права, а муниципальные земли - объект гражданского и земельного права.

Закрепление границ муниципальных образований удобнее проводить опорой на три основных правила:

1) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы (населенного пункта), его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы (населенного пункта);

2) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов);

3) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т.п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов).

Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Границы территорий муницяпальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, или изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений или) населенных пунктов. Согласие населения выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона 2003 г., либо сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона 2003 г., либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Таким образом, не одно муниципальное образование не мыслимо без определенно установленной границы и территории, закрепление которых установлено на законодательном уровне.



Заключение

Исследовав, обобщив и систематизировав обширный материал представляется возможным сформулировать следующие выводы и предложения:

1. Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

2. Соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие территориальной организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

3. Понятие «муниципальное образование» постепенно трансформируется из прикладного регулярно применяемого понятия в обобщающую видовую категорию. Оно фактически перестает использоваться, так как большее значение в правовом регулировании и в практической деятельности приобретают новые, более узкие, но и более конкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами местного самоуправления понятия - «поселение», «городской округ», «муниципальный район».

4. По результатам исследования типов муниципальных образований были выявлены конкретные критерии экономического и инфраструктурного характера, которые могли бы стать основанием для практики определения типов конкретных муниципальных образований и, соответственно, круга решаемых ими вопросов местного значения. Такими критериями являются: отнесение центрального населенного пункта к населенным пунктам того или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой.

В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образования статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований.

5. Предложенный в законодательстве вариант дифференциации вопросов местного значения по типам муниципальных образований является неоптимальным. Предлагается дифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальных образований - городских и сельских поселений как обладающих принципиально разной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего в части сельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и районом.

Необходимо закрепить такие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и организация использования и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительно разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.

6. Автором предлагаются решения, позволяющие субъектам Российской Федерации оптимизировать процесс определения территорий муниципальных образований, с точки зрения требований к предельному размеру территорий муниципальных образований каждого из типов и гарантировать их соответствие задачам реформирования местного самоуправления. Они формулируются в предложение конкретизации правил определения территорий муниципальных районов, городских округов и поселений, в частности, в уточнении понятий пешеходная и транспортная доступность. Кроме того, предлагается установить в замен существующих четкие численные критерии допустимости включения в состав территорий городских поселений иных территорий, помимо тех, которые входят в городскую черту, путем закрепления фиксированного расстояния от городской черты, на которое от нее может максимально отступать граница поселения, в зависимости от численности населения городских населенных пунктов.

7. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации и территориальная организация местного самоуправления последовательно отделяются друг от друга как два самостоятельных правовых института. В связи с этим появляется задача более четко выразить в законодательстве цели административно - территориального устройства субъектов Российской Федерации как территориальной основы осуществления полномочий органов государственной власти, в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.

8. В результате анализа законодательства и судебной практики выявлено несоответствие правового регулирования учета мнения населения по преобразованию муниципальных образований и изменению их границ требованиям, к соответствующим процедурам, высказанным Конституционным Судом Российской Федерации.

Автором предлагается закрепить в законодательстве права населения на инициирование голосования по вопросу проведения преобразования муниципального района, а также по вопросам изменения границ муниципального района и поселения, не влекущего отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям иных муниципальных районов или поселений.

9. В законодательстве отсутствует механизм разрешения противоречия между позицией населения, выраженной на голосовании, и необходимостью следования требованиям к территориальной организации местного самоуправления, закрепленным законом. Эта проблема может быть решена посредством указания в законе, что в случае противоречия решений о территориальной организации местного самоуправления, в том числе принятых с использованием институтов непосредственной демократии, требованиям федерального законодательства, соответствующая территориальная организация местного самоуправления изменяется без повторного осуществления волеизъявления граждан по данному вопросу, а также посредством установления запрета изменения границ населенных пунктов (в том числе включения одного населенного пункта в состав другого населенного пункта) без учета мнения населения в соответствии с требованиями статей 12, 13 Федерального закона №131-ФЗ, если в силу требований указанного закона такое изменение границ населенных пунктов должно повлечь обязательное изменение границ или преобразование муниципальных образований.



Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации./ - М.: ИНФРА-М, 200г.

2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ // Российская газета. - 2003.

3. Бабун Р.В. Введение в специальность: учебник - М. 2007 г.

4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. - М.:Норма, 2006 г.

5. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление - М.: 2003 г.

6. Балобанов А.Е. Введение в профессиональную деятельность муниципальных управленцев: учебник для вузов - М., 2006 г.

7. Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. - М.:Норма, 2005 г.

8. Лукашенко М.А. Профессиональные компетенции руководителя - Журнал, М., 2004 г.

9. Ковешников К.М. Государство и местное самоуправление в России. - М., 2004 г.

10. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: учебник - М.:Юристъ, 2004 г.

11. Кокотов А.Н., А.С. Саломаткин. Муниципальное право России. - М.:Юристъ, 2005 г.

12. Никитина А.М. Муниципальное право России. - М.:Юнити, 2004 г.

13. Прохоров А.П. Русская модель управления. М., 2002 г.

14. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. - М.:Юристъ, 2003 г.

15. Шумянова Н.В. Муниципальное управление. - М.: Экзамен, 2008 г.

Размещено на Allbest.ru

...