Система органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні

Розбудова місцевого самоврядування - один з пріоритетних напрямків формування демократичної соціальної правової Української держави. Проте сучасні політико-правові реалії функціонування цього інституту характеризуються дисбалансом у відносинах органів місцевого самоврядування та органів державної влади, який переростає в різні форми соціальної напруги, а інколи - у відкритий конфлікт. Це зумовлює необхідність пошуку таких механізмів взаємодії між зазначеними структурами, які б ґрунтувалися на відносинах не підлеглості, а партнерства.

Конституція України, закріпивши місцеве самоврядування як право територіальної громади самостійно або під відповідальність створених нею органів вирішувати питання місцевого значення, специфічну форму народовладдя та одну з засад конституційного ладу держави, встановила та гарантувала самостійність системи місцевого самоврядування (ст. ст. 5, 7, 140-146). Цим був підбитий певний підсумок під пошуками соціально-політичної та правової моделі місцевого самоврядування, але не надана можливість однозначного визначення природи цього інституту. Окремі положення Конституції України дозволяють зробити висновок про поєднання в місцевому самоврядуванні громадських та державних засад. Така неоднорідна природа, на наш погляд, стала наслідком реалізації законодавцем намагання закріпити загальносоціальну цінність місцевого самоврядування не шляхом самоусвідомлення та самоорганізації територіальних громад, а шляхом адміністрування держави. При цьому, як зазначає, В.І. Васильєв, тут відіграли свою роль не прагнення до чистоти втілення теоретичний ідей і конструкцій, а бажання скоріше відійти від старих форм державного управління на місцях, побороти опір встановленню нових форм та забезпечити правові гарантії незворотності ствердження цих форм.

Громадсько-державницька природа місцевого самоврядування оцінюється в науковій літературі по-різному. Проте, на наш погляд, власне наявність в природі місцевого самоврядування, поряд з державними, громадських засад, що базуються на своєрідності місцевих інтересів, обумовлюють ті якісні, сутнісні властивості системи місцевого самоврядування, які дозволяють відокремити її від системи державної влади, а також визначають характер взаємодії останніх[10].

Державна влада та місцеве самоврядування знаходяться у відносинах тісної взаємодії та взаємовпливу, обумовлених не лише їх інтегрованістю в більш велику систему публічної влади, але й намаганням їх як цілісних систем пристосувати оточуюче їх соціально-політичне середовище до потреб свого існування та розвитку.

Взаємодія державної влади і місцевого самоврядування як підсистем публічної влади має декілька підвалин. По-перше, в силу конституційних положень (ст. 5) вони мають єдине джерело владних повноважень - народ, що дає підстави деяким науковцям стверджувати про їх соціально-політичну єдність.

По-друге, взаємодія державної влади та місцевого самоврядування визначається певною умовністю виділення кола справ, віднесених до відання місцевого самоврядування - питань місцевого значення. Будь-яке загальне питання є в той же самий час і місцевим для кожної окремої території, і, навпаки, у вирішенні багатьох місцевих питань бере участь загальнодержавний інтерес. Як зазначається в Пояснювальній доповіді Ради Європи до Європейської Хартії місцевого самоврядування, однозначно вирішити, якими власне питаннями повинні займатися місцеві влади, взагалі неможливо, оскільки в дійсності більшість проблем, що вирішуються ними, мають як місцеве, так і загальнонаціональне звучання, і обмеження компетенції місцевих органів лише сугубо локальними, вторинними питаннями значило би відведення вторинної ролі самому місцевому самоврядуванню. На практиці такий стан справ значно ускладнює проблему розмежування функцій і повноважень місцевого самоврядування та державної влади.

По-третє, хоча система місцевого самоврядування є низовою ланкою в системі адміністративного управління, що безпосередньо стикається з потребами населення, на наш погляд, її не можна абсолютно розвести з системою державної влади по «поверхах» публічного управління. І державна влада, і місцеве самоврядування покликані забезпечити інтегративну властивість соціальної системи, що має за мету підтримку її цілісності, координацію спільних колективних цілей з інтересами окремих елементів, а також забезпечує функціональну взаємозалежність підсистем суспільства на основі консенсусу громадян та легітимації лідерства. Від діяльності системи місцевого самоврядування залежить не лише єдність влади, але й політична, економічна та соціальна стабільність[10].

Наведене дозволяє розглядати роль місцевого самоврядування в системі публічної влади не як «підлеглого» або «суперника» державної влади, а як її соратника в реалізації публічно-правових інтересів народу, що разом з цим забезпечує децентралізацію в управлінні суспільством, підвищує його ефективність та поширює демократичні засади.

Питанню підстав, форм та методів впливу системи державної влади на місцеве самоврядування наукою приділена чимала увага. Визначаючи його підвалини, слід зазначити, що такий вплив залежить від цілої низки чинників - ступеню реалізованості принципів демократичної соціальної правової держави та громадянського суспільства, розвиненості самого інституту місцевого самоврядування, концептуальних засад обраної моделі організації публічної влади, форми державного устрою, рівня політико-правової культури в суспільстві та державі та ін.

О.С. Бурмістров пропонує відокремлювати три групи методів державного впливу на місцеве самоврядування: перша характеризується тим, що реалізація її властива в рівній мірі періодам як становлення, так і стабільного його функціонування - це методи програмування, нормативно-правового регулювання, координації, інформування, методичного інструктування, кадрового забезпечення, матеріально-фінансового забезпечення, гарантування; друга група методів властива здебільшого періоду становлення місцевого самоврядування та відбиває значення центральних органів державної влади в запроваджені системи місцевого самоврядування - це заснування первинних суб'єктів місцевого самоврядування, реєстрація статутів територіальних громад, наділення як власними, так і делегованими повноваженнями; третю групу становлять методи, реалізація яких здійснюється в порядку зворотного зв'язку - судовий захист місцевого самоврядування, контроль за здійсненням делегованих повноважень, застосування санкцій до органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Такий підхід дозволяє визначити особливості державного впливу в залежності не лише від того, чи знаходиться місцеве самоврядування на етапі становлення чи стабільного функціонування, але й з точки зору міста в механізмі управління, а також надає можливість комплексно простежити позитивні та негативні його наслідки.

Вплив системи місцевого самоврядування на органи державної влади як важливий елемент механізму їх взаємодії на сьогоднішній день не отримав ні достатнього нормативно-правового регулювання, ні наукової розробки. Хоча він вбачається важливим з точки зору подолання тих соціально небезпечних процесів, які зумовлюються нереалізованістю прав і законних інтересів територіальних громад та можуть призводити до протистояння між органами місцевого самоврядування й органами державної влади. Такі конфлікти, як правило, мають затяжний, латентний характер і становлять значну загрозу для стабільності конституційного ладу в державі. Проте, вони не отримали, на жаль, необхідних правових засобів свого вирішення.

Стосовно впливу системи місцевого самоврядування на державну владу слід зазначити, що в найбільш загальному вигляді він проявляється втому, що від діяльності та сприяння місцевого самоврядування в чималому залежить ефективність здійснення державних функцій.

Разом з цим об'єктивно обумовленим є і активний вплив органів місцевого самоврядування на органи державної влади. Він пов'язаний з забезпеченням достатності, ефективності, усталеності системи місцевого самоврядування. Місцеві інтереси в цьому випадку спрямовуються на отримання достатніх інформаційних, кадрових, матеріально-фінансових та інших ресурсів, виконання передбачених законом обов'язків держави в сфері місцевого самоврядування, новелізацію законодавства з питань організації місцевого самоврядування, реалізацію державних гарантій фінансової самостійності місцевого самоврядування, судовий захист місцевого самоврядування тощо.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», визначивши в ст. 2 місцеве самоврядування не лише як право, але й як реальну здатність територіальної громади, визнав можливість існування зазначеної групи місцевих інтересів та гарантував їх як публічно-правові.

Реалізація зазначеної групи місцевих інтересів здійснюється органами і посадовими особами місцевого самоврядування за допомогою як організаційно оформлених механізмів, так і тих, що такого не знайшли. До них слід віднести те, що органи місцевого самоврядування здатні суттєво впливати на виборчий процес при формуванні органів державної влади; вони можуть бути представленими в консультативних, дорадчих та інших спеціально створених органах з питань, що зачіпають інтереси місцевого самоврядування, направляти звернення до органів державної влади, а також використовувати засоби неформального впливу.

Крім того, особливе місце в конституційно-правовому механізмі впливу органів місцевого самоврядування на державну владу займають добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування, що ставлять за мету участь у формуванні та реалізації державної політики в сфері місцевого самоврядування. Основною і єдино можливою на сьогодні формою їх в Україні є асоціації місцевих рад.

На відміну від інших засобів, асоціації мають організаційно-інституційний легалізований характер та забезпечують залучення до такого впливу широкого кола органів місцевого самоврядування. Вони надають можливість органам місцевого самоврядування, що в переважній своїй більшості далекі від «коридорів влади», маловпливові і нездатні фінансувати кампанії впливу на органи державної влади, бути представленими на більш високому, ніж локальний, соціально-політичному рівні. Асоціації ж, на відміну від окремих органів місцевого самоврядування, мають достатні для здійснення такого впливу ресурси - матеріально-фінансові, технічні, інформаційні, кадрові, а також особисті зв'язки та належний рівень репутації.

Інформація, якою асоціації місцевих рад при цьому оперують, фактично становить відомості про наслідки того управляючого впливу, який зазнає місцеве самоврядування з боку державної влади, а співвіднесення їх з метою цього впливу надає можливість встановити причини відступу від завданої мети. Це обумовлює роль асоціацій як каналів зворотного зв'язку, який при цьому має певні переваги за інших: по-перше, асоціації отримують інформацію «з перших рук», що підвищує її точність та об'єктивність; по-друге, вони наділені більшим ступенем довіри органів місцевого самоврядування; по-третє, асоціації мають можливість залучити до інформаційного обігу найбільш широке коло (а потенційно і всі) органів місцевого самоврядування; по-четверте, асоціації здійснюють постійний моніторинг стану функціонування місцевого самоврядування в різних галузях управлінської діяльності; по-п'яте, вони не лише отримують інформацію, але й узагальнюють та аналізують її, в тому числі співвідносячи з досвідом зарубіжних країн; по-шосте, асоціації надають можливість вивільнити значні державні ресурси від здійснення цих задач.

Інформація, отримана органами державної влади від асоціацій місцевих рад як каналів зворотного зв'язку, має важливе коректуюче параметри державного впливу та захисне значення. Своєчасно усунені недоліки такого впливу попереджають цілу низку несприятливих для органів державної влади наслідків, які можуть виникати через ігнорування та пряме порушення місцевих інтересів.

Органи місцевого самоврядування та їх добровільні об'єднання повинні активно залучатися до формування та реалізації державної політики в сфері місцевого самоврядування. Зокрема, слід нормативно закріпити обов'язки органів державної влади інформувати їх про поточну діяльність з питань місцевого самоврядування, підготовку проектів нормативно-правових актів, що зачіпають права та інтереси територіальних громад, обов'язково враховувати пропозицій цих суб'єктів щодо плану законопроектної діяльності, включати їх представників до складу комісій, робочих груп та інших органів з підготовки та розгляду питань, які впливають на стан і розвиток територіальних громад. Особлива увага при цьому має бути приділена встановленню обов'язку органів державної влади погоджувати з асоціаціями місцевих рад проекти нормативно-правових актів, що зачіпають права і законні інтереси територіальних громад.

Вказані заходи сприятимуть демократизації державного управління, підвищенню його ефективності, найточнішому опосередкуванню та узагальненню місцевих інтересів, оптимальному узгодженню їх з державними інтересами, найповнішому забезпеченню, вірному визначенню цільових пріоритетів розвитку місцевого самоврядування, прийняттю соціально врівноважених рішень, підсиленню засад громадського контролю за здійсненням державного управління і в остаточному рахунку - розвитку місцевого самоврядування, громадянського суспільства та демократичної держави.