Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Теоретические основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством

1.1 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

1.2 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

2. Разработка предложений по усилению общественного и государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

2.1 Разработка мероприятий по обеспечению доступа граждан к информации для улучшения контроля органов и должностных лиц местного самоуправления

2.2 Разработка мероприятий по усилению общественного и государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

ответственность властный самоуправление

Актуальность темы заключается в том, что необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим, в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.

Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Причины этих проблем нуждаются в специальном анализе - только так можно будет выработать адекватные и эффективные практические меры для их разрешения.

Право населения страны на местное самоуправление создает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.

Цель данной курсовой работы - разработать предложения по усилению общественного и государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Объектом данной работы является местное самоуправление.

Предметом исследования являются предложения по усилению общественного и государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

раскрыть теоретические основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством;

разработать предложения по усилению общественного и государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

1. Теоретические основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством

Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.

При этом следует учитывать природу муниципальной власти и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью служат обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций[3].

Согласно ст. 70 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами».

При этом следует учесть, что в статье закрепляется важнейший принцип ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Расшифровывая данный принцип, нужно иметь в виду не только наказание должностных лиц муниципальных органов как объективное последствие ответственности. Органы местного самоуправления отвечают также и за добросовестное руководство территорией, и за создание нормальных жизненных условий для всего населения.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности.

Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:

а) населением муниципального образования;

б) государством;

в) физическими и юридическими лицами (ст. 47).

Формы государственного и общественного контроля за деятельностью местного самоуправления, закрепляемые Законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, организаций, являются в то же время необходимым условием реализации норм муниципального права, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

1.1 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Она осуществляется населением в значительной мере через органы местного самоуправления. Поэтому важно, прежде всего, обеспечить зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления от населения - основного субъекта прав местного самоуправления. Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, закрепляемые в законодательстве о местном самоуправлении. Организационный механизм осуществления норм муниципального права об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяет население муниципального образования в уставе муниципального образования.

Статья 71 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением: «Основанием наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законом. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законом».

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил основание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением: утрата доверия населения. Правовая категория «утрата доверия населения» является важнейшим элементом не только правовой доктрины местной, муниципальной демократии, но и народовластия в целом.

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам и выборным должностным лицам местного самоуправления, ибо они получают в результате выборов своеобразный мандат доверия от населения на решение вопросов местного значения.

Вместе с тем это основание наступления ответственности требует строгого юридического определения, правовой конкретизации. Однако указанный Закон не уточнил, какие конкретные основания скрываются за этим общим принципом: утрата доверия. Он не определил порядка и условий ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия: они устанавливаются в уставе муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. вопрос об ответственности решает иначе: он не использует для определения ее основания принцип утраты доверия. В Законе прослеживается иной подход: ответственность выборных лиц наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом.

Так, ст. 24 Закона закрепляет: основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

При этом Закон предусматривает, что процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Закон 1995 г. об общих принципах организации местного самоуправления предусматривал возможность использования института выражения недоверия выборным лицам и органам местного самоуправления. Закон 2003 г. не упоминает этот институт. Вместе с тем Закон устанавливает, что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и лиц местного самоуправления (ст. 44). Таким образом, Закон не исключает и других (помимо отзыва) институтов, посредством использования которых наступает ответственность выборных органов и лиц местного самоуправления.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту либо по решению представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением, а перед органом или лицом, которых население уполномочило выражать и защищать свои интересы. Устав муниципального образования может предусмотреть основания и формы ответственности главы муниципального образования, который избран на свою должность представительным органом местного самоуправления.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены также различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.

Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля за их деятельностью очень важны инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание своих прав и интересов, заинтересованность в решении вопросов местного значения.

1.2 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством регулируется ст.ст. 72-74 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Предусмотренная статьей 72 Федерального закона 2003 г. ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством может быть административной, уголовной, материальной или конституционной. Административная ответственность органов местного самоуправления предусмотрена за совершение деяния, подпадающего под признаки административного правонарушения, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Уголовная ответственность предусмотрена как наказание только для должностных лиц местного самоуправления за совершение деяния, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации. Материальная ответственность может наступить, например, вследствие ненадлежащего расходования бюджетных средств. И наконец, конституционная ответственность наступает в случае нарушения норм конституционного законодательства. Для муниципальных служащих основания конституционной ответственности предусмотрены в ст. 73 и 74 Закона.

Важной гарантией прав муниципальных органов и их должностных лиц является наступление ответственности только на основании решения соответствующего суда.

Статья 73 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 регулирует ответственность представительного органа муниципального образования перед государством и устанавливает основания и процедуру роспуска представительного органа муниципального образования. Возможность такого роспуска предусматривалась и Законом 1995 г. Основные отличия между Законами 1995 г. (в ред. 2001 г.) и 2003 г. состоят в следующем:

- новый Закон увеличивает срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда, с 10 дней до 3 месяцев;

- новый Закон не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

- новый Закон не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности вынесение письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности;

- новый Закон требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения;

- новый Закон предусматривает обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при принятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить с такой инициативой).

При этом меры, предусмотренные данной статьей, носят факультативный характер, т.е. необязательный характер. Как следует из ее содержания, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обязательно внести, а лишь имеет возможность внести в законодательный орган субъекта РФ Закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган субъекта РФ не обязан его принимать.

Статьей 74 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 предусмотрены основания наступления ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, а также порядок привлечения их к ответственности.

В целом новый Закон заметно упрощает возможность привлечения к ответственности глав муниципальных образований (местных администраций), делая возможным их отрешение от должности, в том числе и по формальным основаниям, чем ставит их в зависимость от высших государственных должностных лиц субъекта РФ. Ст. 74 Закона определяет минимальный и максимальный сроки для издания правового акта о привлечении к ответственности главы муниципального образования (местной администрации) - соответственно 1 и 6 месяцев. В отличие от Закона 1995 г., комментируемый Закон не предусматривает возможности назначения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) временно исполняющего обязанности главы муниципального образования.

Но существует отличие нового Закона от Закона 1995 г. Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера. По аналогии с Законом 1995 г. можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) отрешается указом или постановлением. Новый Закон не предусматривает исключения для глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. При наличии этих обстоятельств высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

В случае принятия такого закона полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Федерации о его роспуске.

Закон субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством наступает в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

В указанных случаях высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Одной из форм проявления ответственности перед государством является предусмотренное в ст. 75 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Федерации, если:

вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

В первом случае в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования. В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации для утверждения законом субъекта Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом.

Во втором случав решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Решения органов государственной власти субъектов Федерации, указанные в ст. 75 Закона, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

2. Разработка предложений по усилению общественного и государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

2.1 Разработка мероприятий по обеспечению доступа граждан к информации для улучшения контроля органов и должностных лиц местного самоуправления

Для обеспечения всего комплекса требований к предоставляемой информации государства при её публичном раскрытии необходимо создание системы (инфраструктуры) раскрытия информации государства. Эта инфраструктура должна обеспечивать для электронной информации государства, доступной через Интернет, необходимые свойства официальности, доступности, неизменности и корректируемости информации, а также официальности предоставления информации.

Инфраструктура раскрытия информации государства может быть построена на базе:

Ї инфраструктуры репозиториев раскрываемой государственной информации;

Ї инфраструктуры центров доверия, обеспечивающей использование электронной цифровой подписи (ЭЦП);

Ї инфраструктуры электронного нотариата, удостоверяющей время предоставления информации.

Инфраструктуры ЭЦП и электронного нотариата позволяют обеспечить официальность информации государства. Официальность предоставления информации государства может быть также обеспечена с помощью этих инфраструктур любым агентом, предоставляющих эту информацию третьим лицам. Однако доступность и неизменность раскрываемой информации требуют вовлечения в процесс раскрытия дополнительных субъектов.

Раскрытие информации непосредственно государственной учётной системой, являющейся источником информации, создаёт конфликт интересов, непреодолимый для большинства учётных систем. Публичное раскрытие информации является ключевой компонентой гражданского контроля деятельности государственных органов. Ценность информации государственного учёта для определённых лиц является постоянным коррупционным соблазном для недобросовестных чиновников, в сферу деятельности которых зачастую попадают доступ и функционирование учётных систем.

Например, для получения справки из государственной учётной системы легко организовать очередь, после чего недобросовестный чиновник может получать небольшую мзду за предоставление документов без очереди.

Другим примером может стать временное (при определённых обстоятельствах достаточно буквально нескольких часов) исчезновение из публичного доступа объявления о проведении открытых торгов по закупке государством определённых товаров или услуг. Такое исчезновение может предоставить значительные преимущества лицу, вступившему в сговор с недобросовестным чиновником.

Типовым решением таких конфликтов интересов является наделение функциями агента по предоставлению информации лица, независимого от организатора того вида государственного учёта, информация которого подлежит публичному раскрытию. Обязательства организатора учёта по раскрытию информации считаются исполненными после предоставления информации такому агенту, а наступление правовых последствий учётного события только после раскрытия гарантирует незаинтересованность организатора учёта в полном сокрытии учётных данных. В то же время дальнейшие обязательства по обеспечению доступности и неизменности раскрытых данных лежат на специализированном агенте, независимый статус которого является гораздо лучшей гарантией от возможных злоупотреблений.

Именно такого независимого профессионального агента по предоставлению раскрываемой информации предлагается называть репозиторием раскрываемой государственной информации. Для каждой учётной системы, обязанной осуществлять публичное раскрытие информации, должен существовать репозиторий, который подтверждает факт исполнения учётной системой обязательств по раскрытию и в дальнейшем исполняет обязанности по предоставлению раскрытой информации всем заинтересованным лицам.

После подтверждения репозиторием факта раскрытия информации именно репозиторий несёт определяемую законом ответственность за доступность и неизменность информации, в то время как учётная система, являющаяся источником информации, продолжает нести ответственность за её содержание.

Репозиторий раскрываемой государственной информации может находиться как в частной, так и в государственной собственности. Эти решения отличаются рисками, связанными с обозначенным выше конфликтом интересов.

Независимость государственного репозитория является относительной, поскольку он входит в ту же иерархию органов исполнительной власти. Принадлежность к другому органу того же правительственного подчинения уменьшает риск коррупционного сокрытия информации, но сохраняет риск сокрытия ошибок или тех же злоупотреблений в порядке превратно понятой «заботе о репутации государства».

Максимум независимости репозитория может быть достигнут только при привлечении частного бизнеса к исполнению обязанностей по раскрытию информации государства. Частный бизнес не может, конечно, считаться независимым от государственной власти, он может быть подвергнут административному давлению. Однако независимый частный репозиторий снижает вероятность добровольного сговора с раскрывающей данные учётной системой, так как он, во-первых, свободен от корпоративных интересов органов власти, и, во-вторых, привлечение частного бизнеса позволяет использовать конкуренцию для предотвращения злоупотреблений при предоставлении раскрываемых данных.

Привлечение частных компаний к исполнению обязанностей репозиториев государственной информации должно осуществляться на конкурсной основе в порядке, предусмотренном законодательством для закупки государством товаров и услуг.

Данные учётной системы, направляемые в репозиторий раскрываемой государственной информации, могут одновременно поступать иным лицам, заинтересованным в её получении непосредственно из учётной системы. Однако только одно лицо для каждой учётной системы может выполнять функции официального репозитория, подтверждая факт раскрытия при получении им раскрываемой информации. Использование раскрываемой учётной системой информации иными лицами возможно, однако следует учитывать, что только подтверждение её получения репозиторием может в ряде случаев служить подтверждением её должной юридической силы.

Учётная система предоставляет поток раскрываемой электронной информации репозиторию и иным заинтересованным лицам, однако она не обязана отвечать на запросы по телекоммуникационным каналам с просьбой предоставить подлежащую раскрытию информацию (раскрытую ранее, или касающуюся только определённых лиц или событий). Требования безопасности информации могут, в зависимости от принятых стандартов защиты государственных ИКТ-систем, даже запрещать выполнение любых запросов от лиц, не имеющих на это специальных полномочий. Такой запрет, например, может служить эффективным средством защиты от атак, направленных на перегрузку запросами входных интерфейсов ИКТ-системы (DoS-атак).

Любые запросы по телекоммуникационным каналам от неопределённого круга лиц, имеющего право на получение раскрываемой информации, должны направляться в репозиторий раскрываемой информации, и репозиторий не вправе отказать в её предоставлении, в соответствии с техническими спецификациями запросов к репозиторию.

Услуги репозитория раскрываемой информации государства должны предоставляться бесплатно. Финансирование репозиториев в части раскрытия ими информации государства производится за счёт средств федерального бюджета.

Следует остановиться на функциях и месте в инфраструктуре раскрытия Интернет-представительств органов государственной власти и управления, а также Интернет-порталов, объединяющие группы Интернет-представительств органов власти. В качестве специализированных Интернет-сайтов представительства или порталы могут содержать раскрываемые данные в виде, пригодном как для информирования граждан, так и в юридически значимом виде, пригодном для использования для защиты прав и определения обязанностей граждан. Источником информационного наполнения представительств и порталов может быть как непосредственно поток раскрываемых данных учётной системы, так и данные, получаемые из репозитория раскрываемой информации.

Однако совмещение функций репозитория и представительства или портала в рамках одной системы возможно только в случае выполнения следующих требований:

Ї организация, осуществляющая поддержку и эксплуатацию представительства или портала, удовлетворяет установленным законодательно требованиям к независимому репозиторию раскрытия, и, в частности, не является организатором учёта, данные которого подлежат раскрытию;

Ї организация, осуществляющая поддержку и эксплуатацию представительства или портала, обеспечивает выполнение требований предоставлению данных через интерфейсы репозитория раскрытия.

Для функционирования системы публичного раскрытия информации государства необходимо выполнение ряда требований государственным органам -- организаторами учёта, являющимися источниками раскрываемой информации, а также инфраструктурными организациями, входящими в систему раскрытия.

Требования к организаторам учёта:

Публичное раскрытие информации государства состоит в раскрытии данных тех или иных систем государственного учёта. В связи с этим:

Ї Обязанность предоставлять тем или иным способом данные государственного учёта должна быть установлена законодательно.

Ї Для каждой системы государственного учёта должен быть законодательно определён состав учётных событий и выписок из учётной системы, подлежащих публикации, раскрытию, иным способам и формам неограниченного или ограниченного распространения.

Ї Для каждой учётной системы государственного учёта должны быть определёны правовые последствия предоставления её информации, включая последствия раскрытия, возможность или невозможность использования предоставленной информации для ограничения прав и установления обязанностей определённых лиц.

Ї Данные системы государственного учёта считаются раскрытыми с момента удостоверения электронным нотариатом времени предъявления этих данных репозиторию раскрываемой государственной информации.

Требования к репозиториям, входящим в систему раскрытия информации государства

Репозитории, входящие в систему раскрытия информации государства, являются одной из систем государственного учёта. Правовые последствия учёта данных в репозитории (размещения данных для раскрытия) состоят в признании исполненным обязательств по раскрытию соответствующей учётной системы и в соответствующем исполнению этого обязательства изменении статуса раскрытой информации (придании официальности), если таковое предусмотрено законодательством. Как на учётные системы, на репозитории распространяются все требования, применяемые к государственному учёту, включая:

Ї транзакционность, журналирование, нотаризацию учётных событий, имеющих внешнюю значимость;

Ї неуничтожение учётных данных, возможность ознакомления с историей изменения раскрываемых данных и восстановления состояния системы на прошедшую дату;

Ї обеспечение возможности проведения независимого аудита, судебной экспертизы, оперативно-розыскных действий и иных форм проверки содержания и функционирования систем раскрытия информации;

В дополнение к применимым при любом предоставлении информации государства требованиям официальности предоставления информации, для репозиториев, обеспечивающих публичное раскрытие информации, устанавливаются специальные требования:

Ї предоставление возможности ознакомления со списком учётных систем, осуществляющих раскрытие через данный репозиторий раскрытия информации (в соответствии с требованиями стандарта, определяющего протокол раскрытия информации);

Ї соблюдение стандартов интерфейсов доступа для авторизованных на проведение операций по раскрытию через этот репозиторий учётных систем (в соответствии с требованиями стандарта, определяющего протокол раскрытия информации);

Ї предоставление возможности получения раскрываемой информации из репозитория с ограничением выборки информации по учётной системе и по времени предоставления информации репозиторию (в соответствии с требованиями стандарта, определяющего протокол раскрытия информации);

Ї соблюдение стандартов интерфейсов доступа через Интернет для любых лиц, получающих раскрываемую информацию из репозитория (в соответствии с требованиями стандарта, определяющего протокол раскрытия информации);

Ї обеспечение доступности и времени доступа для всех авторизованных на проведение операций по раскрытию через этот репозиторий учётных систем (в соответствии с требованиями стандарта доступности репозиториев государственной информации);

Ї обеспечение доступности и времени доступа через Интернет для любых лиц, получающих информацию из репозитория (в соответствии с требованиями стандарта доступности репозиториев государственной информации);

Ї предоставление возможности получения сведений об электронной нотаризации фактов учёта раскрытых данных в репозитории (в соответствии с требованиями стандарта электронной нотаризации);

Ї предоставление возможности получения информации о метаданных, специфичных для каждой раскрывающей информацию учётной системы (в соответствии с требованиями стандартов описания метаданных, входящими в профили стандартов системы стандартизации электронного государства);

Ї предоставление возможности получения информации о структуре (формате) и семантике раскрываемой информации, специфичной для каждой раскрывающей информацию учётной системы (в соответствии с требованиями стандартов описания структуры и семантики раскрываемой информации, входящими в профили стандартов системы стандартизации электронного государства).

Ї предоставление возможности получения раскрытой информации (с ограничением выборки информации по учётной системе и по времени предоставления информации репозиторию) в форме, пригодной для просмотра стандартным Интернет-браузером (протокол предоставления документа по телекоммуникационным каналам и язык разметки документа определяются в соответствии с профилями стандартов системы стандартизации электронного государства, при этом возможности визуализации раскрытой информации могут быть ограничены для некоторых видов информации, не визуализируемой в соответствии с этими стандартами).

Ї предоставление возможности получения информации (при её наличии) о ресурсах в Интернете, осуществляющих преобразование и обработку раскрываемых данных (например, преобразование в вид, пригодный для отображения или использования специальными приборами и оборудованием, таким, как мобильные телефоны или устройства GPS).

Требования к уровню защищённости репозитория, обеспечивающего публичное раскрытие информации государства, должны соответствовать принятым в государственных органах требованиям к защищённости государственных систем ИКТ.

В связи с тем, что системы репозитория содержат публичную информацию, основные угрозы для них относятся к следующим типам:

Ї угроза несанкционированного размещения в репозитории информации;

Ї угроза препятствования размещению в репозитории информации;

Ї угроза препятствования получению информации из репозитория.

Угроза несанкционированного размещения информации является угрозой для безопасности инфраструктуры доверия, обеспечивающей использование ЭЦП в работе государственных органов. Угроза препятствования размещению в репозитории информации является угрозой для инфраструктуры обмена электронными сообщениями между ИКТ-системами, обеспечивающими государственное управление («электронной фельдпочте»). Обе эти угрозы не являются предметами рассмотрения Концепции.

Для противодействия угрозам блокирования работы репозитория или блокирования доставки от него информации по телекоммуникационным сетям общего пользования должны быть использованы меры следующих типов:

Ї Следование наилучшим отраслевым практикам защиты информационных Интернет-ресурсов (дублирование систем и каналов связи, распределение информации между несколькими центрами хранения данных, наличие альтернативных путей маршрутизации). Следует отметить, что технологическая база Интернета сама по себе является достаточно мощным инструментом защиты информационных ресурсов от полного блокирования доступа к ним.

Ї Поощрение зеркалирования информации на частных Интернет-ресурсах (поисковых систем, специализированных информационных брокеров и т.п.). При этом необходимо принимать во внимание, что раскрытая электронная информация государства, при условии сохранения ЭЦП и штампов нотаризации, может быть использована гражданами независимо от источника её получения.

Важной компонентой политики защиты средств ИКТ, обеспечивающих раскрытие информации (как и все виды государственного учёта), должно стать раскрытие исходных кодов программных приложений, обеспечивающих работу репозиториев.

Создание описанной инфраструктуры раскрытия информации создаёт ряд ниш для применения усилий частных компаний, специализирующихся на обработке информации и предоставлении информационных услуг с добавлением стоимости. Исходный поток раскрываемых данных учётной системы, или раскрытая информация, предоставляемая репозиторием, могут обрабатываться частными компаниями с целью создания различных информационных продуктов. Для обеспечения возможности такой обработки инфраструктура раскрытия обеспечивает, наряду с раскрываемой информацией, возможность получения описаний синтаксиса и семантики предоставляемых данных, возможность получения и обработки метаданных, возможность использования различных преобразований информации для визуализации или обработки средствами ИКТ. Создаваемые информационные продукты с добавлением стоимости могут включать:

Ї создание копий раскрываемой информации в Интернете, в корпоративных сетях или на съёмных носителях (при сохранении юридическая значимости информации, обеспечиваемой ЭЦП и электронной нотаризацией);

Ї создание поисковых индексов и предоставление возможностей полнотекстового поиска в раскрываемой информации;

Ї поиск по метаданным или по специфическим для отдельного вида учёта полям раскрываемой информации;

Ї создание тематических информационных продуктов на основании раскрытых данных, целевое извлечение данных (data mining);

Ї и многие другие.

Отсутствие обременения раскрываемой государством информации какими-либо имущественными правами авторов или распространителей гарантирует возникновение конкурентного рынка упомянутых выше информационных услуг и продуктов.

Привлекательность возникающего рынка информационных услуг для частного сектора гарантирует использование максимально эффективных методов организации информации и методов обработки информации (например, методов, используемых для поиска в Интернете).

В настоящее время для ряда частных организаций законодательно предусмотрено или планируется регулирование через раскрытие той или иной информации (обязательное раскрытие информации на финансовых рынках, раскрытие состава и требований к продукции для защиты прав потребителей, раскрытие информации как альтернатива лицензированию отдельных видов деятельности). Созданная инфраструктура раскрытия информации государства может быть использована для раскрытия негосударственной информации, как обязательной для раскрытия, так и раскрываемой добровольно.

2.2 Разработка мероприятий по усилению общественного и государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

В последнее время возникло ясное осознание того, что одной из главных причин, препятствующих позитивному развитию и социально-экономическому процветанию России, является острая проблема безответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим особенно актуальными становятся вопросы организации и осуществления контроля за деятельностью (бездеятельностью) органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности. Нерешенность этих вопросов также является источником серьезнейших политических рисков. [12]

В действующем законодательстве о местном самоуправлении вопросы подконтрольности органов местного самоуправления решены трояким образом:

- Внутренний контроль. В соответствии со статьей 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований, находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. В случае возникновения конфликта между представительным и иными органами местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий наиболее часто возникают судебные споры между контролирующими и контролируемыми органами по поводу отмены тех или иных решений. При этом самостоятельное право отменить незаконное решение исполнительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления у представительного органа местного самоуправления отсутствует. Последний имеет право лишь предложить исполнительной власти принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении - обратиться в суд. Полномочия представительного органа местного самоуправления, таким образом, явно недостаточны для осуществления действенных контрольных функций.

- Контроль со стороны населения. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В частности, предусмотрен такой вид ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований. Но практическая сторона регулирования ответственности в виде утраты доверия совершенно неясна. Речь, очевидно, идет о голосовании населения по вопросу о доверии органу или должностному лицу местного самоуправления. Но кто должен организовать такое голосование? Каковы его последствия? Наступает ли с выражением недоверия прекращение полномочий органа, должностного лица? Или они обязаны подать в отставку? Каковы меры принуждения к отставке в случае саботажа? Фактически население лишено возможности решить вопрос о выражении доверия либо недоверия главе муниципального образования либо представительному органу. Таким образом, возникает дисбаланс между правом населения избрать органы (должностных лиц) местного самоуправления и правом населения привлечь органы и должностные лица местного самоуправления к ответственности. Это существенно ограничивает реальные возможности граждан по осуществлению контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

- Контроль со стороны государства. Соответствующие нормы закреплены в новой редакции статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае признания судом несоответствия решений органов местного самоуправления Конституции, федеральному или региональному законодательству Президент Российской Федерации или глава субъекта Федерации получают право распускать представительный орган местного самоуправления и снимать с должности главу муниципального образования. Это механизм, безусловно, более эффективен, чем действовавший до августа 2000 г. Однако он также достаточно громоздок и сложен на практике, что подтверждается фактом отсутствия правоприменительной практики такого рода. Вообще во взаимоотношениях органов государственной власти, в особенности исполнительной власти и органов местного самоуправления, только надзора за законностью явно недостаточно. Государственные органы должны также располагать и возможностью контролировать использование муниципальной собственности и муниципальных финансов. Невозможно определить необходимый уровень трансфертов муниципальному образованию, не имея возможности проведения аудита его бюджета. Органы государственной власти вынуждены работать с органами местного самоуправления по финансовым вопросам практически вслепую, что совершенно недопустимо. Муниципальные бюджеты не могут быть тайной для государственных органов. За лозунгами невмешательства в дела местного самоуправления кроется элементарная бесконтрольность и безответственность.

Явный недостаток действенных контрольных инструментов в сфере местного самоуправления возник закономерно. Российское местное самоуправление в силу специфики обстоятельств своего формирования оказалось выведено как из-под гражданского контроля снизу, так и из-под политического контроля сверху. На первом плане обычно находится проблема слабости местного самоуправления, отсутствия у него достаточных ресурсов для исполнения вмененных ему функций. Но это - лишь следствие ситуации, когда целые сферы жизнеобеспечения и удовлетворения повседневных нужд граждан, формально переданные местному самоуправлению, на самом деле тем самым выведены из-под государственного контроля и не поставлены ни под какой другой. Местное самоуправление превращается в «серую зону», в которой рождается целый спектр социальных патологий. Безусловно, дефицит ресурсного обеспечения местного самоуправления является негативным обстоятельством и должен быть преодолен. Но если его восполнение не будет сопровождаться оптимизацией контрольных инструментов, ситуация только ухудшится. К тому же в ряде случаев целесообразно не накачивать ресурсами слабые институты, которым вменен непосильный объем функций и полномочий, а перевести полномочия туда, где естественным образом концентрируются необходимые для их исполнения ресурсы и имеются более широкие возможности контроля за их распределением. Этот подход не противоречит ни демократическим принципам, ни здравому смыслу - наоборот, именно он мотивирован соображениями защиты общего блага. Более того, необходимо в каждом конкретном случае определять, в какой пропорции сочетать восстанавливаемый гражданский контроль снизу и государственный контроль сверху, используя в качестве единственного критерия конечную эффективность деятельности.

...