Административно-правовой процесс

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

1. Общие положения об административном процессе

1.1 Понятие и сущность административного процесса

1.2 Характеристика административно-процедурного производства

1.3 Юридическая природа административно-юрисдикционного производства

2. Проблемы административного процесса

2.1 Проблема состязательности в административном процессе

2.2 Проблема соотношения административного процесса и административно-процессуальных норм

Заключение

Введение

Выбор темы обусловлен тем обстоятельством, что в России, в отличие от зарубежных стран, ни в какой период (дореволюционный, советский и постперестроечный) не существовало правового механизма реализации важнейших (жизненно необходимых) норм, которые издавали административные органы (органы государственного управления).

Новые условия жизни нашего государства, становление правовой системы предопределяет новое содержание отраслей права и отраслей законодательства. Одним из главных направлений развития административного права в современных условиях является увеличение роли административно - процессуального регулирования. В центр государственного управления выдвигаются отношения государства с гражданским обществом, а приоритетными являются права и свободы человека и гражданина.

Тенденция дифференциации процессуального регулирования рассматривается как нормальный, естественный процесс функционирования законодательства, причинами которого является, во-первых, развитие общественных отношений, во- вторых, необходимость установления дополнительных гарантий права граждан и организаций на защиту своих прав и свобод.

Данная тема исследования в настоящее время является весьма актуальной. Так исполнительная власть в государстве реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризующихся как государственно - управленческая деятельность, поэтому имеются необходимые основания для того, чтобы ее также рассматривать с процессуальных позиций.

В общем смысле "процесс" представляет собой совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно - правовых норм в юридической литературе рассматривается в качестве административного процесса.

Сложившееся в настоящее время понимание административного процесса весьма неоднозначно. Часто в его содержание включается практически любые или все виды процессуальной деятельности в административном праве, тем самым затрудняя определение понятия и объема административного процесса.

В условиях развития нашего государства, на наш взгляд, следует, прежде всего, оценить характер и назначение процессуальных норм и отношений, касательно административного процесса.

Анализируя степень научной разработанности, необходимо указать, что существует достаточное количество научной литературы для изучения данной темы исследования. Так, например, статья Т.И. Губаревой - "О единстве понимания и правового регулирования административного процесса". В этой статье обозначены основные концепции понимания административного процесса, его сущности и системы. Анализируются существующие подходы к определению административного процесса, говорится о необходимости выработки единого правового инструментария и закрепления его в кодифицированном нормативном правовом акте Губарева Т.И. О единстве понимания и правового регулирования административного процесса // Административное право и процесс. - 2013. - №8. - С.41 - 44..

Необходимо отметить статью Т.А. Коломоец - "Терминология административного процесса: проблемы определенности смежного терминологического ряда". В данной статье автором анализируются доктринальные подходы к пониманию административного процесса, его содержательного наполнения, формулируются предложения по определенности в использовании терминологии Коломоец Т.А. Терминология административного процесса: проблемы определенности смежного терминологического ряда // Административное право и процесс. - 2013. - №4. - С.53 - 57..

Следует также отметить статью В.С. Балакшина - "Преюдициальная сила решения, принятого в рамках административного процесса, в уголовном судопроизводстве". Автор в данной статье обращает внимание на проблему признания имеющими преюдициальное значение в уголовном судопроизводстве решений, принятых в рамках административного производства Балакшин В.С. Преюдициальная сила решения, принятого в рамках административного процесса, в уголовном судопроизводстве // Российский юридический журнал. - 2012. - №6. - С.110 - 113..

Существенное значение представляет статья Н.В. Сухаревой - "Дифференциация норм в систематизации административного процесса". В данной статье автором раскрываются вопросы дифференциации норм в целях выявления основания для систематизации норм административного процесса, указывается на существование различных мнений административистов по этому поводу. Большое внимание уделяется рассмотрению вопросов, связанных с дифференциацией процессуальных норм, регламентирующих порядок реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих процессуальных статусов в административной сфере, и процессуальных норм, связанных с установлением порядка рассмотрения правовых споров, возникающих из административных правоотношений Сухарева Н.В. Дифференциация норм в систематизации административного процесса // Журнал российского права. - 2012. - №7. - С.69 - 78..

Наконец, немаловажное значение представляет статья М.А. Лапиной - "Объединенная концепция системы административного процесса". В этой статье кратко изложены современные концепции системы административного процесса (юрисдикционная и управленческая). На основе положений теории права и государства, теории государственного управления, конституционного права, административного права и процесса автором статьи предложена объединенная концепция системы административного процесса, включающая в себя три составляющие - административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса // Юридический мир. - 2012. - №3. - С.38 - 43..

Объектом исследования выступают общественные отношения, составляющие сферу административно-процессуальных отношений и административных (управленческих) процедур.

Предметом исследования является совокупность норм административного законодательства, а также процессуального законодательства, связанного с административным процессом; судебная практика, доктринальные положения, а также иные источники научной литературы.

Целью исследования является характеристика нормативно-правового регулирования административного процесса, а также анализ проблемных вопросов, связанных с административным процессом.

Для достижения цели необходимо выявить следующие задачи:

- определить понятие и сущность административного процесса;

- охарактеризовать административно-процедурное производство;

- проанализировать административно-юрисдикционное производство;

- исследовать проблему состязательности в административном процессе;

- выявить особенности соотношения административного процесса и административно-процессуальных норм.

Данная курсовая работа состоит из введения, двух глав, состоящих из параграфов, отражающих сущность выбранной темы исследования, заключения и библиографического списка.

1. Общие положения об административном процессе

1.1 Понятие и сущность административного процесса

Наиболее широкое распространение получили два подхода к определению административного процесса. Первый подход, возникший в 60-е годы, заключался в том, что под административным процессом предлагалось понимать только деятельность по применению мер административного принуждения, т.е. урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел (так называемое узкое, юрисдикционное понимание административного процесса, альтернативные термины - "негативный административный процесс", "административно-юрисдикционный процесс", "правоохранительный процесс"). Н.Г. Салищева отмечала, что административный процесс в правовом смысле - это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции. Главной отличительной чертой концепции "узкого" толкования административного процесса является отнесение управленческих процедур (частично урегулированных нормами права) к нормам материального, а не процессуального права Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса. Административное право и административный процесс: актуальные вопросы. - М.: Юристъ, 2011. - С.221 - 232..

Второй подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включая так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, т.е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия, решения его задачи (альтернативные термины - "позитивный административный процесс" и "организационно - процедурный"). Иначе говоря, административный процесс - процесс применения норм материального административного права. По мнению О.К. Застрожной, административным процессом является "урегулированная административно-процессуальными нормами организационно-процедурная деятельность органов государственного управления по принятию нормативных управленческих актов и применению норм материального права. Широкое понимание административного процесса соответствует современным направлениям законодательной деятельности российского парламента и органов исполнительной власти в условиях, когда принимаются законы и иные нормативные акты, устанавливающие такой порядок осуществления управленческой деятельности в различных областях и сферах управления, который гарантировал бы правовую защиту граждан от неправомерных действий и административных актов со стороны органов управления и их служащих (должностных лиц). Сегодня требуются новые и эффективные процедуры управленческой деятельности органов управления, которые отчасти могут быть установлены законодательным путём, а отчасти применяться и без правовых установлений (так называемые неправовые формы управления) Застрожная О.К. Административный процесс. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 2012. - С.57..

Панова И.В. включает в систему административного процесса три вида государственной деятельности:

- деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России (административно-нормотворческий процесс);

- деятельность указанных органов публичного управления по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме (административно-правонаделительный процесс);

- правоприменительная деятельность юрисдикционного правоохранительного характера, применение государственного правового принуждения в административно-процессуальной форме (административно-юрисдикционный процесс) Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в РФ. - Саратов: СГА, 2011. - С.39 - 40..

Необходимо отметить, что развитие в течение последних лет в России процессуального права и законодательства заставляет ученых вновь задуматься над термином "административное судопроизводство", который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ. Арбитражный процессуальный кодекс РФ, принятый Государственной Думой 14 июня 2002 года и вступивший в силу с 1 сентября 2002 года, наиболее юридически грамотно распределил подведомственность дел арбитражному суду (ст. 27-33 АПК РФ). Хотя термины "арбитражное судопроизводство", "правосудие в арбитражных судах" или "судопроизводство в арбитражных судах" не указываются в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, АПК РФ дает весьма детальное представление о сущности этих категорий. "Правосудие в арбитражных судах" или "судопроизводство в арбитражных судах"- это базовые понятия, используемые законодателем в АПК РФ (например, ст. 1-3, 7 АПК РФ).

Кроме этих категорий законодатель применяет также "порядок административного производства" (ч. 1 ст. 29 АПК РФ) и "правила административного судопроизводства" (п. 1 ст. 189 АПК РФ). Развитие института административного судопроизводства находится во взаимосвязи с проведением судебной реформы. Однако следует отметить "неопределённость этапов" проведения судебной реформы, которая, как известно, началась в 1991 году и продолжается до настоящего времени. Понимая и соглашаясь с тем, что нынешнее государство не может на должном уровне быстро провести судебную реформу, вместе с тем нужно отметить и неопределенность конечных целей реформирования судебной власти. Вряд ли судебная реформа должна длиться целые десятилетия. Как учеными, так и судьями отмечается, что "осуществляемая сегодня судебная реформа является комплексной. Она охватывает и вопросы судоустройства, и вопросы судопроизводства. Для нас важно, что идёт энергическое обновление процессуального законодательства Яковлев В.Ф. Арбитражные суды на новом этапе судебной реформы // Журнал российского права. - 2012. - №7. - С.7 - 13..

Таким образом, появляются предпосылки принятия Административного процессуального кодекса, хотя ещё не определены его правовое назначение и доктрина. Яковлев В.Ф., обсуждая положения Арбитражного процессуального кодекса РФ, утверждает, что "везде, где есть в развитом виде административное судопроизводство, то есть судопроизводство по применению норм публичного права, существуют и особые процессуальные формы разрешения отправления правосудия в этой сфере". По мнению В.Ф. Яковлева, рассмотрение споров административно-правового характера по общим правилам гражданского судопроизводства не является лучшим способом их разрешения.

1.2 Характеристика административно-процедурного производства

В Указе Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 09.03.2004 № 314 впервые в истории отечественной административистики формально выделены унифицированные государственные (административно-правовые) функции органов исполнительной власти, связанные с правомерным поведением физических и юридических лиц, в том числе: функция нормативно-правового регулирования, функция по контролю и надзору, функция по оказанию государственных услуг.

Правительство РФ, в свою очередь, установило нормативную дефиницию административной процедуры, которая, с одной стороны, связывает данную категорию с исполнением государственной функции, возлагаемой на орган исполнительной власти, и сводится к логически обособленной последовательности административных действий при исполнении данной функции, имеющих конечный результат Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".

С другой стороны, административная процедура определяется как логически обособленная последовательность административных действий при предоставлении государственных услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными, для предоставления государственных услуг, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках предоставления государственной услуги. Следуя избранному подходу, Правительство РФ формально не признает в качестве административных процедуры внутренней организации органов исполнительной власти Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" и процедуры взаимодействия органов исполнительной власти Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 N 30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти", которые разрабатываются и закрепляются в регламентах федеральных органов исполнительной власти.

Разделяя в целом меры, принимаемые по унификации функций органов исполнительной власти и регламентации административных процедур, необходимо отметить, что подход, избранный Правительством РФ к пониманию административной процедуры, не в полной мере соответствует Указу Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", в котором деятельность органа исполнительной власти по оказанию государственных услуг рассматривается в качестве одной из возлагаемых на данный орган функций. Кроме того, необходимо обратить внимание, что исполнение любой государственной (административно-правовой) функции органом исполнительной власти, по сути, всегда носит комплексный характер, так как связано не только с поведением физических и юридических лиц, но также зависит от уровня внутренней организации и взаимодействия органа исполнительной власти с иными органами публичной власти (государственными органами и органами местного самоуправления).

При наличии выявленной коллизии подзаконного нормотворчества в России отсутствуют какие-либо федеральные законы об административных процедурах, а отечественные ученые не пришли к единому мнению в понимании административной процедуры и основных способов ее унификации и систематизации.

Так, из анализа специальной литературы следует отметить, что административная процедура рассматривается учеными во взаимосвязи с деятельностью органов исполнительной власти или административных органов (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления) в нескольких аспектах:

1) как некий определенный порядок. В частности, как порядок административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического дела или выполнение управленческой функции Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Сер. "Юбилеи, конференции, форумы". Воронеж, 2003. Вып. 1. С. 41.; как порядок последовательного совершения административным органом определенных действий, направленных на разрешение им индивидуального юридического дела Тихомиров Ю.А., Таланина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 4.; как порядок деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, результатом которого будет издание индивидуального административного акта, и который направлен на обеспечение реализации прав и законных интересов частных лиц в процессе их взаимодействия с органами исполнительной власти в рамках выполнения последними своих задач и функций Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дис. к.ю.н. М., 2010. С. 9.; как порядок осуществления административным органом деятельности (производства) по разрешению подведомственных дел или совершения отдельных административно-правовых действий Административное право России / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009. С. 426. и др.;

2) как определенный вид деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В частности, как урегулированную нормами права правоприменительную деятельность органов исполнительной власти по разрешению подведомственных им юридических дел Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. Дис. к.ю.н. М., 2002. С. 7.; как нормативно урегулированную, ориентированную на достижение конкретного результата документируемую деятельность различных субъектов (по крайней мере один из которых является государственным, муниципальным органом или должностным лицом), которая состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения (этапов, стадий процедуры), в ходе которой реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные акты управления (как промежуточные, так и окончательные), по содержанию не связанные ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: проблемы административно-правового регулирования. Воронеж, 2007. С. 63.; как форму осуществления исполнительной власти Дегтярева Е.А. Административные процедуры: Автореф. дис. к.ю.н. Ростов н/Д, 2007.; как урегулирование правовых споров Соловцов С.Н. Проблемные вопросы, связанные с законодательным совершенствованием административных процедур урегулирования споров // Арбитражные суды: теория и практика правоприменения: Сб. статей к 75-летию Государственного арбитража - Арбитражного суда Свердловской области. 2006. С. 434 - 448.; как защиту прав и свобод человека и гражданина Власенков В.В. Роль административных процедур в деятельности органов исполнительной власти по обеспечению прав и законных интересов граждан // Закон Российской Федерации "О милиции": 15 лет на защите прав и свобод граждан: М., 2006. С. 88 - 92. и др.;

3) как нормативный регулятор Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М., 2009. С. 676. или система административно-процессуальных норм, определяющих срочность, последовательность, вид и характер ряда типичных, взаимосвязанных действий и решений административных органов по применению отдельных административно-правовых мер Стахов А.И. К вопросу о систематизации федерального административно-процессуального законодательства. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции // Материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти В.Д. Сорокина. 15 марта 2011 г. Санкт-Петербург, 2011. С. 33..

Оценивая приведенные доктринальные и нормативные подходы к пониманию административной процедуры, мы считаем, что отождествление административной процедуры с какими-либо действиями или отдельными видами деятельности органов публичной власти и должностных лиц указанных органов представляются ошибочным, так как приводит к смешиванию таких категорий, как "форма" и "содержание".

Не стоит также буквально понимать под административной процедурой порядок или последовательность осуществления деятельности административных органов или органов исполнительной власти, иных органов публичной власти. Термин "порядок" имеет множество этимологических значений Словарь русского языка / С.И. Ожегов. М., 1953. С. 515., а в юридической науке, по сути, отождествляется с правильным, налаженным состоянием социальной жизни, результатом воздействия права, которое имеет определенное содержание Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. И. Матузова и А.В. Малько. М., 2004. С. 562 - 563..

Наиболее убедительным, на наш взгляд, представляется признание административной процедуры в качестве комплексного нормативного регулятора или системы административно-процессуальных норм, определяющих порядок (последовательность, срочность, вид и характер) определенных действий административных органов (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления). При избранном подходе, необходимо заметить, что административная процедура, по сути, определяет порядок не всяких действий административного органа, а лишь тех, которые связаны с применением типичных административно-правовых мер (нормативно зафиксированных характерных способов и приемов) исполнения унифицированных (приведенных к единообразию) государственных (административно-правовых) функций, возложенных законом, актами Президента РФ или Правительства РФ на данные органы.

С позиции предложенной точки зрения в соответствии с Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", можно выделить:

административные процедуры нормативно-правового регулирования,

административные процедуры по контролю и надзору,

административные процедуры по оказанию государственных услуг,

административные процедуры по управлению государственным имуществом,

административные процедуры координации и контроля деятельности подведомственных органов исполнительной власти и др.

Например, под административными процедурами нормативно-правового регулирования следует понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федерального министерства) по изданию на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Под административными процедурами по контролю и надзору логично понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федеральной службы) по регистрации прав, объектов, состояний, документов, по выдаче лицензий и разрешений, по проверке исполнения иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения. Соответственно, административными процедурами по оказанию государственных услуг следует считать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федерального агентства) по предоставлению федеральным органом исполнительной власти (как правило, федеральным агентством) непосредственно или через подведомственные ему федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Признавая связь административной процедуры с действиями административных органов по применению административно-правовых мер исполнения унифицированных государственных (административно-правовых) функций, нельзя обойти мнение отдельных ученых, которые полагают, что такого рода действия логически обособлены, так как связаны общей задачей и конечным единым правовым результатом Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю.Н. Старилова. Монография. М., 2010. С. 29..

В целом, мы разделяем приведенную научную позицию и считаем, что административно-правовой результат действий административного органа, совершаемых в соответствии с административной процедурой, выражается в промежуточных и конечных юридически значимых решениях, оформлении юридически значимых документов по применению материальных норм отраслей публичного права административного, финансового, налогового, экологического и других по отдельным категориям административных дел (ряду правовых вопросов, связанных с возникновением, изменением или прекращением определенных административных прав и обязанностей физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления).

Обобщая изложенное, мы считаем, что административная процедура представляет собой систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий административных органов по применению типичных административно-правовых мер исполнения возложенных на данные органы законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ унифицированных государственных (административно-правовых) функций и направленных на принятие промежуточных и конечных решений по определенной категории административных дел (правовым вопросам, влекущим возникновение, изменение или прекращение определенных административных прав и обязанностей физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления).

Основываясь на сформулированном определении, необходимо заметить, что административная процедура как специфическая система административно-процессуальных норм имеет определенную структуру. Элементами структуры административной процедуры, на наш взгляд, являются закрепляемые в выделяемых нормах специальные критерии, определяющие порядок действий административного органа, по применению типизированных административно-правовых мер. О существовании отдельных видов критериев, определяющих порядок указанных действий административного органа, говорится в трудах некоторых ученых-административистов. Так, например, П.И. Кононов справедливо выделяет такие критерии, как стадийность (последовательность, очередность совершения соответствующих действий административного органа) и способы их официально-документального оформления (фиксации) Административное право России / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009. С. 426..

Особого внимания и поддержки заслуживает нормативное требование Правительства РФ о выделении в каждой административной процедуре таких обязательных элементов, как: а) основания для начала административной процедуры; б) содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; в) сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры; г) условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством Российской Федерации; д) критерии принятия решений; е) результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры; ж) способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры.

Не отвергая сложившиеся научные и нормативные подходы, структура административной процедуры, с нашей точки зрения, может быть определена как логически построенная конструкция, состоящая из таких взаимосвязанных элементов, как:

1) понятие, основания и условия применения, типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на административный орган (должностное лицо) унифицированной государственной (административно-правовой) функции;

2) вид (характер) и подведомственность административного дела, связанного с применением типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на административный орган (должностное лицо) унифицированной государственной (административно-правовой) функции;

3) конечное число, последовательность и срочность взаимосвязанных фрагментов (шагов) действий компетентного административного органа (должностного лица) по применению типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции;

4) ожидаемые промежуточные и конечные решения компетентного административного органа (должностного лица) по применению типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции;

5) критерии и срочность принятия промежуточных и конечных решений компетентного административного органа (должностного лица) по применению типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции;

6) способы, формы и срочность официально-документального оформления (фиксации) промежуточных и конечных решений компетентного административного органа (должностного лица) по применению типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции;

7) условия, порядок и срочность приостановления действий компетентного административного органа (должностного лица) по применению типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции;

8) виды юридической ответственности, применяемые к компетентному административному органу (должностному лицу) за совершение действия или бездействия, связанных с нарушением или ненадлежащим исполнением установленных процедурных правил.

Элементы предложенной структуры административной процедуры как нормативного регулятора носят комплексный характер, но при этом вполне сопоставимы с элементами правовой нормы.

К примеру, такие элементы структуры административной процедуры, как "понятие, основания и условия применения типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции", "вид (характер) и подведомственность административного дела, связанного с применением типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на административный орган (должностное лицо) унифицированной государственной (административно-правовой) функции", выполняют ту же роль, что гипотеза правовой нормы. Такой элемент, как "виды юридической ответственности, применяемые к административному органу и его должностным лицам за совершение действия или бездействия, связанных с нарушением или ненадлежащим исполнением установленных процедурных правил", имеет то же назначение, что санкция правовой нормы. Оставшиеся элементы административной процедуры, по сути, выполняют те же функции, что диспозиция правовой нормы.

С позиции изложенной точки зрения административная процедура представляется комплексным (составным) специфическим административно-правовым средством, а административно-правовая норма - первичным (элементарным) правовым средством.

При отсутствии единого подхода к пониманию сущности и структуры административной процедуры ученые - административисты не приходят также к согласию о границах сферы ее применения. Одни ученые ограничивают сферу применения административных процедур сферой внешневластной позитивной деятельности органов исполнительной власти. Другие считают, что административные процедуры должны регламентировать как позитивную внешневластную деятельность органов исполнительной власти, так и деятельность данных органов в охранительной сфере Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления. Воронеж, 2007. С. 96.. Существует также мнение, что административная процедура охватывает административные действия внешнеуправленческой и внутриорганизационной направленности позитивного и охранительного характера Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / Под ред. Ю.Н. Старилова. Монография. М., 2010. С. 29 - 30..

Подводя итоги, необходимо отметить, что, при определении границ предметной сферы административной процедуры необходимо исходить из того, какую роль призваны выполнять административные процедуры в сфере реализации исполнительной власти. В этой связи мы разделяем мнение Ю.Н. Старилова о том, что административные процедуры включаются законодателем в правовую систему и в структуру современного правового государства вообще, а в систему осуществления исполнительной власти в частности из-за необходимости внесения в организацию и функционирование публичной власти надлежащего порядка, обеспечения соблюдения принципа законности, установления гарантий полезности, эффективности и открытости административных действий Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М., 2009. С. 677.. Соответственно, на наш взгляд, административные процедуры должны регламентировать все основные направления нормотворческой и правоприменительной деятельности административных органов, прямо либо косвенно связанных с ограничением прав и законных интересов граждан и организаций, а именно: издание подзаконных нормативных правовых актов, все основные направления внешневластной правоприменительной деятельности административных органов (в том числе урегулированные нормами административного права: позитивная деятельность, связанная с правомерной деятельностью граждан и организаций, административно-деликтная деятельность, связанная с административно-правовыми спорами и административными правонарушениями, административно-казуальная деятельность, связанная с происшествиями техногенного, природного и иного характера), внутриорганизационная и внутрисистемная деятельность (взаимодействие структурных подразделений, взаимодействие с иными органами публичной власти).

1.3 Юридическая природа административно-юрисдикционного производства

Административно - юрисдикционное производство - нормативно установленный порядок и формы осуществления юридических действий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также юридические формы результатов соответствующих процессуальных действий. административный исполнительный юридический

Можно выделить следующие сущностные черты производства по делам об административных нарушениях:

1. Это специфическая процедура рассмотрения дел по наложению административных взысканий.

2. Каждая стадия этого производства завершается принятием по делу соответствующего акта, не сходного с актами, применяемыми в других производствах.

3. Определенные отношения, охраняемые данным производством, урегулированные административным правом, обособленность и завершенность которых обеспечивается с момента возникновения административного спора и до его разрешения.

Производство по делам об административных правонарушениях - вид административно - юрисдикционного производства, имеющий специфическую процедуру рассмотрения дел по наложению административных взысканий и нуждающийся в единообразном применении, закрепленным на федеральном уровне.

Производство по делам административных правонарушениях - это системно образование, комплекс взаимосвязанных процессуальных действий, которые:

1. Образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и взаимосвязанностью с соответствующими материальными правоотношениями.

2. Вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого юридического дела.

3. Обуславливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах, документах.

Производство по делам об административных правонарушениях и производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, теснейшим образом между собой взаимосвязаны. Для дел, возникающих из административно-правовых отношений, присуще наличие административного спора о праве, подведомственного судам, когда:

- возникает из административных, финансовых или иных властеотношений и весьма тесно связан с взаимообусловленными или правовыми отношениями;

- хотя бы один из его участников должен обладать властными полномочиями;

- заинтересованное лицо имеет право на выбор обращения либо в суд, либо к вышестоящему в порядке подчинения административному органу, но иногда безрезультативность обращения в вышестоящий орган является обязательным элементом (предпосылкой) для обращения в судебные инстанции;

- важнейшей целью, имеющей самостоятельное значение, является признание незаконным акта (действия) административного органа (должностного лица);

- принятое судебное решение может быть значимо для неопределенного круга лиц, заинтересованных в осуществлении данного субъективного публичного права, и, наконец, административный иск рассматриваться должен специальным административным судом. Основанием для возбуждения рассмотрения административных споров общим судом по правилам особой исковой процедуры, но в рамках гражданского судопроизводства, является жалоба, а для арбитражных судов иск:

- принятие самостоятельного решение по административному делу всегда будет для суда ограничено определенными пределами. Так, если суд установит, что штраф наложен без учета тяжести совершенного проступка, личности виновного, его имущественного положения, и сумма его занижена, он не имеет право изменить ситуацию "к худшему".

Черты производства по делам об административных правонарушениях.

1. Данное производство возникает в связи с совершением административного деликта (проступка).

2. Круг субъектов, уполномоченных осуществлять данное административно - юрисдикционное производство, весьма широк, но их перечень четко определен законами РФ и ее субъектов, с учетом подведомственности их произвольная замена недопустима.

3. Только посредством данного производства применяются административные взыскания.

4. Специфика процедуры производства порождена: оперативностью, экономичностью, активностью правоприменяющих органов, простотой, весьма краткими сроками, которые вообще присущи природе административно-процессуальной деятельности.

5. Специфичны акты, сопровождающие каждую стадию данного производства: протокол является основанием для возбуждения дела, постановление о наложении взыскания - результат рассмотрения, решение принимается после завершения стадии обжалования.

6. Производство по делам об административных правонарушениях нуждаются в едином правовом регулировании на федеральном уровне всех без исключения субъектов административной ответственности.

7. Предусматриваются широкие права лица, привлекаемого к административной ответственности, но недостаточно регулируется право на защиту потерпевшего.

2. Проблемы административного процесса

2.1 Проблема состязательности в административном процессе

В соответствии с Конституцией Российской Федерации <1> (ст. 118, ч. 3 ст. 123) судопроизводство в России осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Принцип состязательности закреплен также в качестве принципа, всех без исключения, видов судопроизводства в законодательстве России о судоустройстве и судопроизводстве (ч. 1 ст. 4, ч. 7 ст. 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 189 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Однако в науке принцип состязательности при производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, выделяется не всеми специалистами Мельникова В.И. Процессуальные нормы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях: Дис. к.ю.н. М., 2005. С. 35 - 36.. Как представляется, во многом это является результатом наследия советского периода, воспринимавшего административный процесс, как управленческую деятельность публичных органов и отрицавшего саму возможность наличия спора между гражданами и органами власти Чечот Д.М. Судопроизводство по гражданским делам // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб.: Издательский дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. С. 516., а также распространенности управленческого подхода к пониманию административного процесса и в наши дни.

По общему правилу принцип состязательности означает, что участники процесса не просто вправе, но и обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений (ч. 1 ст. 65 АПК, ч. 1 ст. 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, т.е. бремя доказывания возлагается на самих участников процесса.

В административном судопроизводстве, составной частью которого является судопроизводство по делам об административных правонарушениях, принцип состязательности не так ярко выражен, как в исковом процессе, и имеет свою специфику. В связи с публичным характером дел, рассматриваемых в рамках данного вида судопроизводства, и "особой значимостью для государства и общества, принимаемых по ним решений в данном виде судопроизводства принципы объективной истины, законности и активной роли суда имеют превалирующее значение над принципом состязательности" Жуйков В.М. Принцип состязательности в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция. 2003. N 6. С. 28 - 29..

В КоАП РФ принцип состязательности не нашел прямого закрепления. Однако, при производстве по делам об административных правонарушениях данный принцип находит свое проявление в том, что и лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевший имеют равные процессуальные возможности по доведению до суда своей позиции (ст. 25.1, 25.2 КоАП), позиция обвинения находит свое выражение в самом факте составления протокола по делу об административном правонарушении, в описании фактических данных, имеющих значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении (ст. 28.1 и 28.2 КоАП).

Кроме того, суд вправе вызвать лицо, составившее протокол по делу об административном правонарушении, для выяснения возникших вопросов Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс".. В случае же если дело возбуждено прокурором, то он обладает широкими возможностями по поддержанию обвинения по делу, а также по опротестовыванию постановления по делу и (или) решения по результатам рассмотрения жалобы на данное постановление (ст. 25.11, 30.10, 30.12 КоАП).

Также в целях усиления состязательного начала при производстве по делам об административных правонарушениях Федеральными законами от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ и от 23 июля 2010 г. N 171-ФЗ в ст. 30.9 (ч. 5) и ст. 30.1 (ч. 1.1) КоАП внесены изменения, позволяющие лицу, вынесшему постановление по делу об административном правонарушении, обжаловать решение суда по жалобе на данное постановление, а лицу, составившему протокол об административном правонарушении - обжаловать в вышестоящий суд постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей.

Однако, как следовало из буквального смысла указанных норм, правами по обжалованию правоприменительных решений по делу обладало только то должностное лицо, которое вынесло постановление о назначении административного наказания либо составило протокол об административном правонарушении. При этом на практике нередко возникали ситуации, при которых предоставленные законодательством полномочия фактически некому было реализовать (например, в случае увольнения указанных должностных лиц, их болезни, нахождения в командировке и т.д.). Относительно же возможности реализации права на обжалование по доверенности позиции судами общей юрисдикции разделились.

В литературе неоднократно высказываются предложения о законодательном закреплении также и в КоАП процессуального статуса субъекта административной юрисдикции в качестве стороны процесса, осуществляющей обвинительную функцию Бахрах Д.Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. N 1. С. 2 - 5, к которым присоединяется и автор данной статьи.

Безусловно, указанные изменения в ст. 30.9 (ч. 5) и ст. 30.1 (ч. 1.1) КоАП демонстрируют положительную динамику в регулировании вопроса участия в производстве по делам об административных правонарушениях стороны обвинения. Вместе с тем получившаяся в результате указанных нововведений схема выглядит нелогичной с точки зрения конструкции судебного процесса: лицо, составившее протокол по делу и направившее его в суд, инициировав тем самым судебное разбирательство по делу, не является участником производства по делу, но имеет право обжаловать вынесенное решение. Кроме того, вызванная данными изменениями практика противоречит принципу процессуальной экономии. По нашему мнению, целесообразнее предоставить лицу, составившему протокол по делу об административном правонарушении, право участвовать в деле, чем инициировать пересмотр решения по делу, т.е., по сути, его повторное рассмотрение, дабы выразить свое несогласие с выводами, к которым пришел суд при предыдущем рассмотрении дела.

На основании изложенного полагаем необходимым расширить перечень лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, и включить в него представителя органа, составившего протокол по делу об административном правонарушении.

При этом, как представляется, функцию участия в судебном процессе и поддержания обвинения в суде следует возложить не на лиц, уполномоченных на составление протоколов по делам об административных правонарушениях, и не на лиц, вынесших постановление по делу об административном правонарушении при его рассмотрении в административном органе, а собственно на административный орган, должностные лица которого составили протокол по делу, или на вышестоящий по отношению к указанному органу орган. Административный орган, в свою очередь, будет вправе уполномочить на выполнение указанных функций специальное подразделение в своем составе, например юридическое.

Данное предложение следует из убеждения, что главной задачей большинства административных органов является поддержание правопорядка в обществе, в том числе путем выявления, пресечения и фиксации правонарушений, а не участие, в судопроизводстве с целью поддержания обвинения. Объединение двух данных функций у одного и того же лица (в рамках конструкции "кто составил протокол, тот и идет в суд") в конечном счете может привести к некачественному выполнению обеих из указанных функций. При составлении протокола об административном правонарушении должностное лицо административного органа действует не от своего имени, а от лица соответствующего органа, в котором он исполняет свои обязанности, и, соответственно, по нашему мнению, данный орган уполномочен направить любого своего представителя для отстаивания своей позиции в судебном заседании.

Возвращаясь к основной теме данной статьи, необходимо отметить, что в законодательстве имеются и иные отступления от принципа состязательности, помимо указанных выше.

Например, суд общей юрисдикции вправе возвратить протокол об административном правонарушении и другие материалы дела в орган, должностному лицу, составившему протокол по делу, в случае их неправильного составления или неполноты, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП), что является существенной преференцией для лиц, инициирующих производство по делу об административном правонарушении.