Теоретические основы законотворческого процесса

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Одно из важнейших направлений государственной деятельности - законотворчество. В его понимании сегодня обозначились два аспекта. В узком смысле под законотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания нормативно - правовых актов компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента законотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

Несмотря на различие в подходах к пониманию законотворчества, это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, переработке и изданию определенных нормативных актов. Законотворчество - это основное направление социальной деятельности, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества. Законотворчество реализует поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степени равновесное состояние общества.

Как и всякая юридическая деятельность, законотворческая деятельность представляет собой систему действий и операций, направленных на правовой результат. Системность законотворческих действий и операций предполагает их взаимную согласованность, единство и последовательность. Как один из важнейших и основополагающих видов юридической деятельности, законотворческая деятельность должна осуществляться в рамках определенных правовых процедур и правил. Такая процессуальная урегулированность призвана обеспечить создание качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

В настоящее время в принимаемые законы вносится слишком много изменений (поправок). Это говорит о том, что принимаемые законы являются некачественными. Основную причину этого мы видим в недостаточной правовой регламентации законотворческого процесса.

Данной тематике уделяют внимание советские авторы А.В. Мицкевич, Б.П. Спасов, Л.И. Антонова и ряд современных А.И. Абрамова, Ж.П. Борсова, И.В. Борискова, Т.В. Васильев, В.Б. Исаков, Е.А. Магомедова, Н.И. Шаклеин, С.Г. Салмина, Е.В. Шубина. Так же соответствующая проблематика разрабатывалась зарубежными авторами, в частности, Д. Гарднером.

Объектом дипломной работы является институт правотворчества.

Предметом исследования выступает законотворческий процесс в Российской Федерации.

Целью исследования выступает попытка теоретико-правового изучения и раскрытия сущности законотворческого процесса. Для достижения обозначенной цели требуется решить следующие исследовательские задачи:

- развернуто раскрыть понятие законотворческого процесса и его принципы;

- выделить и раскрыть виды законотворческой деятельности;

- проанализировать стадии законотворческого процесса в РФ.

- проанализировать актуальные проблемы законотворческой деятельности субъектов РФ и предложить пути их решения.

- обозначить факт низкого качества принимаемых законов, выделить причины этого и определить направления совершенствования законотворческой деятельности.

Решение поставленных задач определило выбор методологии исследования. В основу исследования положены диалектический, формально-юридический, статистический, историко-правовой методы. Кроме этого, использовались концептуальные положения теории систем, методы анализа, синтеза, моделирования.

Структура работы подчинена содержанию избранной темы и логике исследования. Исследование состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

Раздел 1. Теоретические основы законотворческого процесса

1.1 Понятие законотворческого процесса и его принципы

Законотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменения, отмену или дополнение. В каждом государстве законотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующей в обществе разнообразные отношения.

Среди факторов, оказывающих решающее воздействие на процесс подготовки и принятия закона, следует выделить в первую очередь материальные (экономические), политические, социальные, идеологические и иные факторы. Уровень качества, а вместе с тем и эффективности нормативно-правовых актов в огромной степени зависят от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность.

Для решения этих и им подобных задач законодатель каждой страны при подготовке любого, сколько-нибудь социально значимого нормативного акта стоит перед необходимостью: исследования различных социальных факторов, обуславливающих потребность в нормативно-правовом регулировании существующих общественных отношений; выявления и тщательного учета при формировании правовых норм, многообразных интересов социальных и национальных образований, классов и общества в целом; определения характера взаимосвязи и взаимодействия проектируемой нормы с другими нормами данной правовой системы; проведения иных подготовительных действий.

В России, согласно Конституции, законотворческая деятельность осуществляется высшими и местными органами государственной власти и управления; непосредственно самим народом, путем проведения референдума как «высшего непосредственного выражения власти народа»; субъектами федерации --республиками, краями и областями, городами федерального значения -- Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления.

В научной и учебной литературе в связи с этим совершенно справедливо указывается на то, что законотворческая деятельность современных цивилизованных государств должна осуществляться на базе ряда общих, основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности:

1) демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в законотворческой деятельности;

2) законность и конституционность, исходящие из необходимости строгого и неуклонного следования конституции и обыкновенным законам в процессе законотворческой деятельности;

3) гуманизм, который выражается в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей;

4) профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях законотворческого процесса.

Особое значение имеет язык изложения правовых норм. В законотворческой деятельности различных стран к изложению текста нормативно-правовых актов предъявляются непременные требования их краткости, компактности, ясности и доступности.

В изложении текстов законов России и других стран, по общему правилу, используется особый, официально-деловой стиль. Он существенно отличается как от стиля художественных литературных произведений, так и от стиля обыденной разговорной речи. В текстах законов и иных нормативно-правовых актов не допускается общих рассуждении и изложения каких бы то ни было научных положений, художественных сравнений, деклараций, призывов, неоправданных сокращений.

Достоинства языка закона, его изящество, писал болгарский ученый Б.Спасов, выражаются иными способами, а именно -- «посредством строгой логичности, краткости, точности и ясности». Наряду с этим язык закона является внушительным, он уважаем и «в состоянии мотивировать определенное поведение, предписываемое нормативным поведением».

В законотворческих функциях государства выражаются его сущность, предназначение, а структура государства определяется в первую очередь назначением и направлением деятельности, которую оно осуществляет.

Законотворческая функция государства предполагает разработку содержания и механизма реализации законов, способствующих нормальной жизнедеятельности общества. Это далеко не простое дело, как может показаться на первый взгляд, если учитывать, что законы разрабатывают, принимают и исполняют люди, еще недавно жившие в условиях, которые сегодня при помощи новых законов они призваны существенно изменить. Здесь, разумеется, мешают и стереотипы, и стремление лишь подправить, и прямое нежелание изменить вообще - вся эта палитра чувств и устремлений не может не отразиться в новых законах. Кроме того, многое в жизни общества постоянно меняется, поэтому в законах нужно уметь предвидеть возможные тенденции, освобождаясь от попыток выдавать желаемое за действительное.

Таким образом, в заключение данного вопроса укажем, что понятие законотворчества призвано:

Во-первых, установить систему взаимосвязанных институтов, обеспечивающих содержательную подготовку законов;

Во-вторых, закрепить стабильные демократические формы волеизъявления всех граждан и его использования;

В-третьих, отразить применение различных форм деятельности высших органов государственной власти и других участников в процессе создания и принятия закона.

1.2 Виды законотворческой деятельности

Как и всякая юридическая деятельность, законотворческая деятельность представляет собой систему действий и операций, направленных на правовой результат. Системность законотворческих действий и операций предполагает их взаимную согласованность, единство и последовательность. Как один из важнейших и основополагающих видов юридической деятельности, законотворческая деятельность, должна осуществляться в рамках определенных правовых процедур и правил. Такая процессуальная урегулированность призвана обеспечить создание качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

Одним из видов законотворческой деятельности является процесс референдума.

В соответствии с законом референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум РФ наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

Референдум РФ проводится на всей территории РФ, на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума РФ обладает одним голосом.

В референдуме РФ имеет право участвовать каждый гражданин РФ, достигший, на день проведения референдума РФ, 18 лет. Не имеет права участвовать в референдуме РФ гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ.

На референдум РФ не могут выноситься вопросы:

1) изменения статуса субъектов РФ;

2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования) и др.

Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ и избирательные комиссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала в ходатайстве.

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума РФ. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум РФ.

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства инициативная группа подсчитывает число собранных подписей граждан РФ по каждому субъекту РФ, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранных подписей граждан РФ, проживающих за пределами территории РФ, а также общее число собранных подписей граждан РФ, о чем составляется итоговый протокол инициативной группы.

Центральная избирательная комиссия РФ проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту РФ, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания РФ и инициативную группу. Если же в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям закона, выносится постановление Центральной избирательной комиссии РФ об отказе в проведении референдума РФ, копия указанного постановления направляется инициативной группе и данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума РФ.

Референдум РФ назначает Президент РФ. До принятия такого решения Президент РФ в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд РФ проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту РФ соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию.

После проверки Конституционным судом РФ, Президент РФ издает Указ о назначении референдума РФ, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования Указа.

Пожалуй, самой ответственной стадией в проведении референдума и его законодательном регулировании, является подведение итогов.

На основании протоколов комиссий субъектов РФ по проведению референдума РФ об итогах голосования по соответствующему субъекту РФ и протоколов участковых комиссий по проведению референдума РФ об итогах голосования, образованных за пределами территории РФ, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная комиссия референдума РФ не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума РФ определяет результаты референдума РФ.

Следующим видом законотворчества можно выделить соответствующую деятельность представительных органов государственной власти субъектов РФ.

Законодательство современной России имеет два уровня -- федеральный и региональный. Конституция Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 76 предоставляет субъектам федерации право вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и её субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов. В связи с этим в настоящее время законотворческая деятельность осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 5, 76, 104, 134, 136) наделила их правом:

1) законодательной инициативы;

2) участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения;

3) внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ;

4) участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ;

5) принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Анализ положений Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в процессе его принятия четыре раза обсуждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Первый раз - при обсуждении обращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного данным парламентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.

Это обсуждение не предусмотрено федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения представительных органов субъектов РФ субъектом законодательной инициативы.

Второй раз - при представлении отзыва по данному проекту федерального закона. В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. (ред. от 20 мая 2002 г.) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации » проект федерального закона перед рассмотрением в первом чтении направляется Советом Государственной Думы РФ в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для согласования с ними. Однако мы полагаем, что нынешний порядок не полностью соответствует учету мнений и интересов субъектов РФ. В частности, распространен подсчет только отрицательных отзывов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Третий раз - при внесении поправок. После принятия в первом чтении Государственной Думой РФ данный проект федерального закона направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Четвертый раз - перед рассмотрением Советом Федерации РФ. Член Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при одобрении или неодобрении данного федерального закона должен голосовать в соответствии с мнением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Еще одним из наиболее важных видов законотворческой деятельности является законотворчество Федерального Собрания РФ.

Законодательный процесс составляет важную часть деятельности Федерального Собрания РФ. В то же время в его деятельности более фундаментальной по отношению к законотворчеству является представительная функция. Думается, что не случайно Конституция определяет Федеральное Собрание -- парламент Российской Федерации --вначале как представительный и уже затем как законодательный орган (ст. 94). В любом случае законодательная и представительная функции в конституционном тексте разведены.

Без учета представительной функции законодательного органа и детализирующих ее задач трудно найти здравый смысл в утяжеленной, включающей множество стадий модели законодательного процесса, явно не способствующей быстрому принятию нужных законов. В числе упомянутых задач особо выделим следующие:

1) выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий («взрывы» страстей в парламенте --это не столько повод для рассуждений о вздорности и никчемности депутатского корпуса, сколько возможность своевременного обнаружения региональных, межрегиональных, классовых, национальных и т. п. конфликтов);

2) «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок при выработке парламентских решений, в том числе путем включения в законодательную процедуру федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации через механизмы «сдержек» и «противовесов», «стороннего влияния» (поиск социального компромисса);

3) выбрасывание «социального пара» (пусть лучше на повышенных тонах общаются между собой депутаты в парламентской дискуссии, помогая снижать психологическое напряжение стоящим за ними группам населения, чем эти группы будут конфликтовать непосредственно между собой);

4) легитимация государственного аппарата (избирая парламент, граждане становятся через его деятельность сопричастными деятельности государства в целом, всех ветвей власти -- подлинно представительный.

Итак, подводя итог первой главе, можно сделать вывод, что действующее законодательство, как Конституция, так и иные законодательные акты, не содержит легального понятия законодательного процесса. Что зачастую, на практике, позволяет давать широкое, ошибочное понятие законодательному процессу.

Основываясь на систематическом анализе норм Конституции РФ, можно дать такое определение законодательному процессу.

Законодательный процесс - это процесс принятия, одобрения и обнародования законов РФ тремя его участниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом. Центральной идеей законодательного процесса является принцип властного равновесия трех субъектов законотворчества. Все они участвуют в процессе лишь в той мере, в какой это предначертано Конституцией (п.п. 1 и 4 ст. 105, п. 4 ст. 107). Благодаря именно этому балансу обеспечивается принятие взвешенных и устраивающих общество решений.

Раздел 2. Стадии законотворческого процесса

2.1 Законодательная инициатива

Традиционно первой стадией законодательного процесса признается законодательная инициатива, которую отличает главным образом то, что ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента. С началом реализации законодательной инициативы, выражающейся в возбуждении вопроса о принятии закона, связано возникновение, условно говоря, «первого правоотношения», сочетающего в себе комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа. На субъект законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении -- возвратить законопроект инициатору. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включить его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента.

Таким образом, необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.

В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона.

В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы36.

Трудно не согласиться с тем, что этап подготовки законопроекта образуют действия, непосредственно направленные на создание закона. От них во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению указанные действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно при внесении законопроекта в законодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой «нарабатываются» материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своего права законодательной инициативы; она призвана содействовать осуществлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки.

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа.

Законодательная инициатива, таким образом, - это право определенных органов, негосударственных организаций и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа.

Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта.

2.2 Обсуждение законопроекта

Следующей стадией законотворческого процесса является обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или же позднее разработанного законопроекта. Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления права законодательной инициативы закрепленным конституционно.

Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

Обсуждение бывает двоякого рода: предварительное, неофициальное и официальное обсуждение.

Предварительное обсуждение производится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радио дебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовка соответствующих публикаций в газетах и журналах и др.

На стадии предварительного обсуждения законопроекта он может быть направлен ответственным комитетом в государственные органы, научные и общественные организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских палат. Регулируется процесс прохождения обсуждения с помощью специальных положений и регламентов.

Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта. Федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием:

1) при первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости;

2) суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т. е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения;

3) третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Дальнейшее прохождение проекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом Совета Федерации - верхней палаты Парламента России, в которую он должен быть передан в течение пяти дней после принятия данного законопроекта в нижней палате - Государственной Думе.

Согласно Конституции РФ, Совет Федерации может некоторые законы вообще не обсуждать и не рассматривать. Нерассмотрение закона, поступившего из Государственной Думы, Советом Федерации означает согласие с его принятием. Однако это не касается федеральных конституционных законов, а также федеральных законов по вопросам:

1) федерального бюджета;

2) федеральных налогов и сборов;

3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии;

4) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

5) статуса и защиты государственной границы России, а также войны и мира (ст. 106 Конституции РФ).

Для того, чтобы стать законами, они должны быть обсуждены и приняты не только в Госдуме, но и в Совете Федерации.

Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта в комитетах Государственной Думы. Наблюдается тенденция значительного расширения их полномочий на стадии обсуждения законопроекта. Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пленарном заседании, освобождают палату от необходимости его детального изучения и тем самым ускоряют движение законопроекта в законодательном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном заседании, включает в себя сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию проведения его экспертизы.

Обсуждение законопроекта в законодательном органе завершается принятием по нему официального решения.

2.3 Принятие и утверждение закона

Важной стадией законотворческого процесса является принятие и утверждение закона. Законопроект получает одобрение большинства депутатов парламента (палаты) и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт. Данный этап законодательного процесса обычно именуется стадией принятия закона. Исходя из современных представлений о законодательном процессе, законопроект в Российской Федерации на федеральном уровне может быть внесен только в Государственную Думу, она и принимает закон. Вместе с тем Конституцией РФ обеспечено участие в принятии законов также Совета Федерации. Обязательным является передача ему принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, Совету Федерации отведена роль органа, с одной стороны, обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении, а с другой -- способствующего более углубленному обсуждению вопросов законодательства в парламенте. В этом смысле верхняя палата служит полезным дополнением нижней выборной палаты. Она призвана исправлять допускаемые Государственной Думой законотворческие ошибки и способствовать принятию более взвешенных законодательных решений

Принятый палатами закон направляется главе государства для подписания и обнародования. Подписывая закон, Президент РФ удостоверяет, что закон принят и подлежит опубликованию. Вместе с тем Президент имеет право выразить свое несогласие с законом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В этом случае предусмотрено:

а) повторное рассмотрение Государственной Думой отклоненного Президентом закона и, либо снятие закона с дальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается с решением Президента об его отклонении, либо принятие закона в редакции с учетом предложений Президента или в прежней редакции;

б) повторное рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.

Российская Конституция предусматривает, что принятый федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту для подписания. Если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления этого закона не подписывает его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают этот закон. Данный акт подлежит обязательному подписанию Президентом в течение семи дней, если при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы.

Совершенно очевидно, что, прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено любое несоответствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедуре принятия.

Но суть проблемы в другом. Несоответствия такого рода, по общему правилу, должны устанавливаться лишь тем компетентным органом, который уполномочен принять решение о конституционности закона. Определенный интерес в этом отношении вызывает опыт некоторых зарубежных стран. Например, в соответствии с Конституцией Французской Республики, принятый парламентом Органический закон до его промульгации обязательно должен представляться в Конституционный совет, осуществляющий контроль за законностью принимаемых Парламентом правовых актов, который решает вопрос о его соответствии Конституции. Законы могут быть направлены для проверки их конституционности в Конституционный Совет в указанном случае президентом республики, премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем Сената, шестьюдесятью депутатами или шестьюдесятью сенаторами.

Несоблюдение норм процессуального права служит основанием для признания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в упомянутом постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П, Федеральный закон считается принятым с нарушением установленного конституционного порядка принятия закона в случае, когда такое нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания. При этом закон остается не принятым.

Именно принятием закона окончательно формулируется государственная воля, а сам закон становится обязательным для исполнения. Не подписание закона главой государства отнюдь не означает отказ в его принятии. Глава государства, проверяя закон, в том числе и с точки зрения его соответствия Конституции РФ, вправе лишь задержать опубликование закона.

2.4 Обнародование принятого закона

Заключительной стадией законотворческого процесса является обнародование принятого закона, которое бывает двух уровней - официальное и не официальное. Не официальное обнародование законов и других нормативно-правовых актов осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио, телевизионных передачах, в научных изданиях. Однако осуществляется оно чаще всего в виде опубликования.

Следуемое непосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного акта, имеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Акт обнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта в специально предусмотренных для этого официальных изданиях. Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Во многих странах действует правило, согласно которому не опубликованный в установленном порядке акт не влечет за собой правовых последствий и не может служить законным основанием для регулирования соответствующих общественных отношений. Так, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Введение норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу - дата принятия Государственной Думой в окончательной редакции.

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом законе.

Опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т. е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение. В зависимости от того, кому в государстве принадлежит право на издание законодательного акта, заключительной стадией законодательного процесса, по нашему мнению, может быть либо принятие закона парламентом, либо санкционирование закона главой государства. Если законодательный процесс заканчивается утверждением закона в парламенте, опубликование осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению данного органа, как это имеет место в Российской Федерации. Если же утверждение закона проводится посредством санкционирования его главой государства, за последним обычно и закрепляется право на опубликование санкционированного им закона. Ни в том, ни в другом случае опубликование не связано непосредственно с завершением законодательного процесса, им лишь удостоверяется тот факт, что закон принят и утвержден, но еще не начал действовать.

Итак, подводя итог второй главе сделаем небольшой вывод. Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.



Раздел 3. Актуальные проблемы законотворческого процесса

3.1 Проблемы законотворчества субъектов РФ

На сегодняшний день вопросы собственного законотворчества субъектов федеративных государств являются одними из актуальных и проблемных, считает Ф. Ибрагимова. Практически все субъекты федераций мира имеют право на собственное законотворчество. Это связано с тем, что федерализм как принцип государственного устройства является фактором, обусловливающим двухуровневое законодательство - законодательство федерации и законодательство субъектов. Конечно же, предоставление федерацией своим субъектам права на собственное законотворчество и возрастание роли региональных законов в урегулировании жизни в субъектах является важным и положительным фактом в развитии федераций мира. Но вместе с тем возникновение и развитие данного института ставит перед нами и ряд вопросов. Это и вопросы определения пределов собственного законотворчества субъектов федераций, и вопросы согласования федерального и регионального законодательства, и вопросы развития и эффективности регионального законотворчества. При этом основным вопросом, который требует немедленного ответа, является вопрос о значимости регионального законотворчества в общем для развития единого федеративного правового пространства, и отдельно взятого субъекта федерации.

Причин, по-прежнему, остается несколько. В том числе: низкая степень профессионализма их авторов при составлении законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней); несовершенство самого порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее отклонять данные инициативы по формальным признакам; большие сложности с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта и т.д..

«Рассматривая вопрос правового регулирования законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в современных условиях, необходимо учитывать то, что Конституция предоставила всем субъектам Российской Федерации возможность ведения законодательной деятельности по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и по вопросам, находящимся в исключительной компетенции регионов. Особенностью законодательной деятельности является государственно-территориальное устройство России, которое основывается на принципе федерализма. При ее изучении следует принимать во внимание двухуровневую структуру государственности».

Во всех субъектах РФ нужно сформировать более совершенную, логичную, результативную правовую систему, принимающую во внимание особенности субъекта Российской Федерации и способную эффективно регулировать происходящие на его территории процессы. Исходя из этого, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ должно совершенствоваться, руководствуясь научно обоснованным прогнозом развития отношений людей в обществе и соответствующего действительности экономического и финансового состояния государства.

При разрешении разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо учитывать интересы всех заинтересованных в этом процессе сторон, соблюдая правовые процедуры согласования этих интересов. Для того чтобы законодательство субъектов Федерации соответствовало Конституции России и ее законам, нужно разработать комплексную программу сохранения единого правового пространства, разработчиками которой должны выступать обе стороны.

По мнению С. Салминой, поскольку качество законов, как федеральных, так и региональных, которые касаются совместных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, далеко от идеала, согласование их разработки и принятия необходимо возвести в законодательный ранг, унифицировать требования к их принятию. Каждый закон должен отличаться четкостью, ясностью, определенностью, логичностью. С данной точкой зрения можно согласиться, однако не злоупотребляя при этом унификацией и согласованием разработки региональных законов.

Подводя итог данному вопросу отметим, что сегодня в каждом субъекте Российской Федерации создается собственная система формирования законодательной (представительной) государственной власти. Однако региональное государственное строительство еще не опирается на четко сформулированные критерии, основанные на Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве.

законотворческий демократизм конституционность

3.3 Проблема качества законов и пути ее решения

В настоящее время, как, впрочем, и ранее, в принимаемые законы вносится значительное количество изменений (поправок).

Это говорит о том, что принимаемые законы являются некачественными. Основную причину этого мы видим в недостаточной правовой регламентации законотворческого процесса.

В настоящее время разве что порядок принятия поправок к Конституции РФ урегулирован отдельным Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Все остальные законотворческие процедуры входят в регламенты Федерального собрания РФ:

1) Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утвержденный Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД;

2) Регламент Совета Федерации Федерального Собрания (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля 2003 г.) утвержденный Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ.

Таким образом, фактически, законотворческий процесс строится на толкованиях Конституционного суда РФ и регламентах Федерального собрания РФ, принятых, как раз на основе указанных толкований.

Вышесказанное позволяет сделать однозначный вывод: в настоящее время существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока такой федеральный закон отсутствует.

Итак, как же можно сделать законодательный процесс более совершенным? На какие недочеты и мелочи необходимо обратить внимание законодателю?

Во-первых, обратимся к субъектам законодательной инициативы. Согласно п.1 ст.104 Конституции право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Во-вторых, на практике зачастую возникает вопрос о том, кто обращается в Правительство РФ за заключением. Пункт 3 ст.104 закрепляет, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Из конституционного текста недвусмысленно вытекает, что эта обязанность лежит на инициаторе законопроекта, ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Думу. Действующий Регламент Государственной Думы это подтверждает, поскольку заключение Правительства принадлежит к числу документов, обязательно прилагаемых к соответствующим законопроектам при их внесении в Думу.

В этой связи, представляется целесообразным придание заключению Правительства обязывающего характера, чтобы при отрицательном заключении законопроект не рассматривался и не принимался Государственной Думой.

В-третьих, ч.3 ст.105 Конституции РФ устанавливает срок в соответствии, с которым, принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Упомянутый срок начинает течь, по смыслу, на следующий день после принятия Государственной Думой федерального закона в третьем чтении. В течение этого срока есть возможность окончательно оформить текст принятого федерального закона и постановления о его направлении в Совет Федерации. Правда, в Конституции отсутствует официальное толкование относительно того, какие дни имеются в виду - рабочие или календарные, исключается ли из этого срока каникулярное время. Нет такого толкования и в Регламенте Государственной Думы. Если принять во внимание краткость указанного срока, есть основания полагать, что имеются в виду рабочие дни во время сессии. Однако окончательное толкование остается за Конституционным Судом РФ или Законом.

В четвертых, как мы уже отметили, «сроки» в современном законодательном процессе - это один из основных неурегулированных вопросов. Также этот вопрос актуален и в отношении срока в соответствии, с которым, президент должен подписать и обнародовать принятый закон (п.1 ст.106 Конституции РФ).

Решение проблемы мы видим в принятии специального Закона «О законодательной деятельности в РФ». Это обуславливается и тем, что отдельные акты, содержащие нормы направленные на регулирование законодательного процесса противоречат Конституции РФ. Так, в частности ст. 106 Конституции РФ закрепляет, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Между тем, п. 5 ст. 16 Закона «О международных договорах» предусматривает такую процедуру внесения международного договора на ратификацию - в порядке законодательной инициативы.

Согласно ей, субъекты права законодательной инициативы обладают правом представлять в Государственную Думу законопроекты о ратификации договоров, которые не вступили в силу, но, согласно Закону от 15 июля 1995 г., подлежат ратификации.

В этом случае Государственная Дума направляет законопроект Президенту для внесения по нему предложений.

Сегодня в субъектах Федерации сложилась достаточно разнообразная и обширная правовая система.

...