Інститут президентства в Україні: конституційно-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.02. - конституційне право

Інститут президентства в Україні: конституційно-правовий аспект

Плахотнюк Наталія Григорівна

Харків - 1999

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України

Науковий керівник - доктор юридичних наук професор Нижник Ніна Романівна, завідувач кафедри державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України.

Офіційні опоненти:

Член-кореспондент Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор Погорілко Віктор Федорович, Завідувач відділу конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України;

кандидат юридичних наук, доцент Чалий Петро Федорович, Завідувач Відділу Адміністрації Президента України

Провідна установа - Київський інститут внутрішніх справ при Національній академії внутрішніх справ України, кафедра державно-правових дисциплін.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради П.І. Жигалкін

Анотація

Плахотнюк Н.Г. Інститут президентства в Україні: конституційно-правовий аспект. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02. - конституційне право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 1999 р.

У дисертації розглядається інститут президентства в Україні як сукупність конституційно-правових норм, досліджується його зміст, юридична природа та перспективи розвитку. Аналізується історичний аспект та теоретичні підходи до поняття інституту президентства. Визначено його основні риси та місце у системі інститутів конституційного права. Виділено елементи інституту президентства та здійснено їх аналіз на підставі чинного законодавства. Детально розглянуто повноваження Президента України, як основного елементу інституту у сфері внутрішнього життя і зовнішньої політики держави. Обґрунтовано необхідність наділення глави Української держави функцією узгодження діяльності органів державної влади (функцією арбітражу). Розроблено пропозиції по удосконаленню норм чинного законодавства та прийняттю нових законодавчих актів, які б у сукупності з чинними нормами інституту президентства, становили цілісну систему, що найбільш повно охоплює сферу правовідносин за участю Президента України як органу держави.

Ключові слова: інститут президентства, інститут Президента України елементи інституту президентства, Президент України, правовий статус Президента України, компетенція, повноваження, арбітраж.

Аннотация

Плахотнюк Н.Г. Институт президентсва в Украине: конституционно-правовой аспект. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 1999 г.

В диссертации рассматривается институт президентства в Украине как совокупность конституционно-правовых норм, исследуется его содержание, юридическая природа и перспективы развития. Анализируется исторический аспект и теоретические подходы к понятию института президентства. Определены его основные черты и осуществлен их анализ на основе действующего законодательства. Детально рассмотрены полномочия Президента Украины, как основного элемента института в сферах внутренней жизни и внешней политики государства. Обоснована необходимость наделения главы Украинского государства функцией согласования деятельности органов государственной власти (функцией арбитража). Разработаны предложения по усовершенствованию норм действующего законодательства и принятию новых законодательных актов, которые бы совместно с действующими нормами института президентства, составляли целостную систему, которая бы наиболее полно охватывала сферу провоотношений с участием Президента Украины.

Теоретические подходы теории государства и права, конституционного права, политологии позволили автору разграничить понятия “институт президентства” и “институт Президента Украины”. При этом под институтом президентства необходимо понимать совокупность конституционно-правовых норм, которые регулируют общественные отношения организации, функционирования, ответственности Президента Украины, определяют его место среди органов государства, а также в механизме осуществления государственной власти, характеризируют вспомогательные органы при главе государства.

Институт Президента Украины представляет собой “фактически сложившуюся относительно обособленную организационно-функциональную структуру” (орган государства) в целостной системе высших органов государственной власти, деятельность которого регулируется социальными, прежде всего, правовыми нормами.

Таким образом, институт президентства определяет положение Президента Украины как субъекта конституционно-правовых отношений де-юре, а институт Президента Украины - положение де-факто. Предметом исследования есть именно институт президентства как целостная система взаимосвязанных и взаимозависимых конституционно-правовых норм.

В исследовании автор уделяет внимание историческому аспекту института президентства в Украине. Здесь, в частности, рассматриваются причины и условия введения института президентства 5 июля 1991 года, а также избрания Президента Украины 1 декабря 1991 года; поиски нового содержания института в 1992-1996 годах при разработке проектов Конституции Украины и содержание института согласно действующих нормативных актов периода 1991-1995 годов.

Раскрывая содержание института президентства, автор выделяет его элементы (группы норм, которые регулируют наиболее близкие по содержанию общественные отношения). К ним относятся: нормы, регулирующие порядок выборов Президента Украины, порядок вступления в должность, очерчивают правовой статус (то есть определяют компетенцию главы Украинского государства), порядок и виды ответственности, прекращение полномочий (в срок и досрочное). При этом полномочиям уделяется особое внимание, поскольку именно они определяют место и роль Президента Украины в конституционном механизме реализации государственной власти.

Автор рассматривает полномочия Президента Украины как субъекта внутренних и внешних отношений. При этом в сфере внутренних отношений Президент Украины имеет полномочия по формированию и по отношению к деятельности органов государственной власти, полномочия в отношениях с украинским народом, гражданами Украины, иностранными гражданами и лицами без гражданства, по защите национального суверенитета, территориальной целостности, независимости Украинского государства и др. На международной арене Президент Украины, как представитель государства, вступает в отношения с главами и представителями иностранных государств, заключает международные договоры, обменивается ратификационными грамотами и др. Представительство государства во внешних отношениях и полномочия в сфере личностного статуса могут быть охарактеризованы как традиционные полномочия главы государства при любой форме правления. В то же время полномочия Президента Украины, которые касаются формирования и сферы деятельности органов государственной власти зависят от установленной в Украине полупрезидентской формы государственного правления с не “сильным” и не “слабым” главой государства, играющим существенную роль в реализации функций государства.

Анализ элементов института президентства позволил автору сделать вывод о том, что нормы данного института охватывают своим регулированием не все общественные отношения, связанные с деятельностью главы государства в Украине. В связи с чем существует необходимость внесения изменений в действующие законы, а также принятия новых законов, перечень которых предлагается автором. При этом на конституционном уровне необходимо наделение Президента Украины функцией арбитража, то есть правомочием по обеспечению согласованного взаимодействия органов государственной власти между собой и с органами местного самоуправления. Наделение этой функцией Президента, наряду с функцией представительства должны стать основными направлениями деятельности главы Украинского государства.

Ключевые слова: институт президентства, институт Президента Украины, элементы института президентства, Президент Украины, правовой статус, компетенция, полномочия, арбитраж.

Annotation

Plakhotnuk N.G. Institute of Presidency in Ukraine: constitutional-legal Aspect. - Manuscript.

Thesis for a scientific degree of the Candidate of Law in speciality 12.00.02. - сonstitutional law. - The Yaroslav Mudryi National Academy of Juridical Science of Ukraine, Kharkiv, 1999.

Institute of Presidency of Ukraine as a set of constitutional and law standards is discussed in the dissertation. Its content, law nature and development perspectives are investigated. Historical aspect and theoretical approaches to the notion of “Institute of Presidency” is analysed. Its main features and place in the system of institutes of constitutional law is defined. Elements of institute of presidency are described and its analysis is made on grounds of current legislation in force. Authorities of President of Ukraine as the principle element of the institute in the sphere of internal life and foreign policy of the state is shown in details. Necessity of granting to the Head of Ukrainian State the function of coordination of activity of state power bodies (function of Arbitrage) is proved. Proposition on improvement current legislation standards and adoption of new legislative acts which together with current standards of the institute of presidency could form integral system which being the state body can cover fully the sphere of legal relations with participation of President of Ukraine, is developed.

Key words: institute of presidency, institute of President of Ukraine, elements of institute of presidency, President of Ukraine, legal status of President of Ukraine, competence, authorities, arbitrage.

1. Загальна характеристика роботи

правовий президент держава

Актуальність теми. Одним з головних напрямів становлення та розвитку України як демократичної, соціальної, правової держави є визначення ролі і місця у механізмі здійснення державної влади глави держави - Президента України. Інститут президента в Україні має бути не лише гарантом конституційних основ та державного ладу, а і стати інтеграційним інститутом у системі органів державної влади та забезпечити їх взаємодію з органами місцевого самоврядування.

Тенденція становлення держав - колишніх республік СРСР, зарубіжний досвід свідчать про загальне зростання конституційно-правових інститутів, створення різних їх варіантів, що породжується історичними та національними умовами розвитку конституціоналізму, а також практикою включати у механізм здійснення державної влади главу держави (президента), який би репрезентував державу. Водночас для України є характерними історичні традиції республіканської форми правління, наявність ідей інституту президентства в українській історико-політичний думці середини ХІХ - початку ХХ століття та існування історичної практики конституційно-правового закріплення цього інституту.

Інститут президентства, сформований відповідно до Конституції України та чинного законодавства став відображенням суспільних відносин, що склалися в Україні у 1992-1996 роках та врахував міжнародний досвід функціонування подібних інститутів державної влади. Різні точки зору, що існують у науковій літературі та політичному житті навколо інституту президентства в Україні, засвідчують про певну дискусійність норм інституту. Серед українських науковців помітні різні підходи до характеристики цього інституту і насамперед його місця у конституційно визначеному механізмі здійснення державної влади та функціонально-компетенційній направленості. У зв'язку із цим політиками не відкидається можливість скасування інституту президентства. Вирішення проблем необхідності й доцільності існування інституту президентства в конституційному праві України, який є правовою основою функціонування Президента України, зумовили необхідність комплексного теоретичного дослідження цього інституту та порівняння його норм з практикою їх реалізації, враховуючи досвід зарубіжних країн, та вироблення пропозицій з удосконалення відповідних правових норм у ході реформ на сучасному етапі.

Дослідження моделі організації інституту президентства в Україні як напівпрезидентської республіки здійснювалося шляхом проведення комплексного аналізу. З одного боку, через розгляд матеріальних і процесуальних норм інституту та впливу на цей інститут політичної, економічної і соціальної ситуації в Україні, а також особистісного фактора. З іншого боку - “вписаності” цього інституту у конституційно визначений державний лад в Україні та порівняння норм інституту з їх практичною реалізацією. Це дозволило автору обґрунтувати можливість введення до конституційних норм деяких положень, здатних, на його думку, вплинути на розвиток і удосконалення президентської влади в Україні. У зв'язку із цим стає очевидним роль і значення теоретичного дослідження цього конституційно-правового інституту для України як правової, соціальної і демократичної держави.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалась згідно з планом наукової діяльності кафедри державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України та п. 2 комплексного наукового проекту УАДУ при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування”.

Мета дисертаційного дослідження полягає в постановці та вирішенні основних теоретичних і правових проблем інституту президентства в Україні та визначенні основних напрямків і перспектив розвитку суспільних відносин, що виникають і діють у зв'язку з функціонуванням Президента України як органу держави у механізмі здійснення державної влади в Україні.

Виходячи з цього автор ставить наступні завдання.

Визначити поняття інституту президентства в Україні як інституту конституційного права, відмежувавши його від поняття інституту Президента України як інституту (інституції) держави. Розмежувати поняття “інститут президентства”, “інститут Президента України” та “правовий статус Президента України”; виявити основні риси інституту президентства.

Вивчити історичні традиції, ідеї і практику інституту президентства (у ракурсі глави держави) в Україні (Київська Русь, доба Гетьманської держави, період 1917-1920 років, перебування Української РСР у складі СРСР). Проаналізувати положення основних законів та інших актів цих періодів і фактичного здійснення державної влади, які виробили основні принципи побудови президентури в Україні. Дослідити умови і підстави запровадження поста Президента Української РСР та обрання Президента України у 1991 році.

Розглянути напрями і визначити детермінованість шляхів розвитку інституту президентства в Україні у 1992-1996 роках.

Охарактеризувати елементи (групи норм) інституту президентства в Україні, які розкривають зміст інституту. Обґрунтувати положення про те, що повноваження Президента України, які є визначальним елементом його правового статусу, і відповідно, інституту президентства, визначають місце глави Української держави у конституційно визначеному механізмі державної влади в Україні.

Здійснити аналіз чинного законодавства, що регулює повноваження Президента України у сфері внутрішнього життя і зовнішньої політики держави.

Внести рекомендації щодо зміни чинних і прийняття низки нових конституційних норм. Запропонувати законодавчі акти, які мають містити норми, що упорядковуватимуть суспільні відносини, учасником яких виступає Президент України.

Обґрунтувати доцільність наділення Президента України функцією узгодження розбіжностей у діяльності органів державної влади, тобто функцією арбітражу.

Ступінь дослідженості теми. Публікації, які існують з даної проблеми можна розподілити на дві основні групи. Перша розглядає інститут президентства як інститут держави, інститут державної влади, тобто через його фактичне місце у механізмі здійснення державної влади. Цей підхід здебільшого використовується політологами. Інші публікації, хоча і присвячені інституту президентства саме як інституту галузі права, але не охоплюють усієї сукупності конституційно-правових норм інституту.

Щодо історичного аспекту інституту президентства, в Україні немає цілісної роботи з цього питання. Аналізу історико-правового аспекту інституту президентства в Україні присвячені публікації вітчизняних науковців: В.І. Головатенка, М.В. Томенка, В.М. Шаповала та зарубіжних науковців В. Іваниса, Любомира Н. Винара, Н.П. Пазуняк. Для вивчення історичної практики та традицій цього інституту в Україні велике значення мають роботи відомих українських діячів (істориків, юристів, політиків) - Д.В. Антоновича, В.К. Винниченка, М.С. Грушевського, С.С. Дністрянського, Н.Д. Полонської-Василенко, П.О. Христюка, С.П. Шелухіна, а також вчених-істориків та юристів радянського періоду - Ф.І. Каліничева, М.Л. Копиленко, О.Л. Копиленко, Б.Д. Крупницького, І.М. Кузнецова, В.О. Рум'янцева, А.С. Міносяна, В.В. Цвєткова та ін.

У 1990 році у зв'язку із запровадженням поста Президента СРСР з'являються публікації Є.Л. Кузнєцовата та Б.М. Лазарєва, що присвячені аналізу конституційно-правового статусу Президента СРСР та передумовам запровадження цієї посади.

З середини 1991 року з проголошенням Актів незалежності у колишніх союзних республіках СРСР і введенням постів президента, їх аналізом і вивченням у державах СНД починають займатися вітчизняні науковці. Що стосується України, то перші публікації з цього приводу були зроблені, починаючи з 1994 року, такими науковцями, як Ф.Г. Бурчак, В.В. Копейчиков, Л.Т. Кривенко, А.Р. Мацюк, В.І. Мельниченко, Н.Р. Нижник, М.І. Орзіх, В.Ф. Погорілко, В.Я. Тацій, І.А. Тимченко, Ю.М. Тодика, В.М. Шаповал, Л.П. Юзьков та ін. За період з 1991 по 1993 рік публікації, що присвячені інституту президентства в Україні, подані головним чином як тези доповідей на науково-практичних конференціях.

Вивчення інституту президентства в Україні було б неповним без вивчення аналогічного інституту у державах близького і далекого зарубіжжя. У цьому плані досліджувалися теоретичні напрацювання зарубіжних науковців: Г.В. Атаманчука, В.П. Верина, Є.К. Глушко, Р.Ф. Іванова, О.І. Коваленко, М.А. Крутоголова, А.А. Мішина, Л.О. Окунькова, Г.Л. Решетникова, С.В. Рябова, М.А. Сахарова, Ю.І. Скуратова, Ю.А. Тихомирова, В.Є. Чиркіна.

Об'єктом дисертаційного дослідження є зміст, характеристика та перспективи удосконалення елементів інституту президентства в Україні. Предметом дослідження є сукупність суспільних відносин, урегульованих нормами інституту президентства, учасником яких виступає Президент України.

Методологічною основою дослідження є сучасні методи пізнання як загальнонаукові, так і спеціальні: діалектико-матеріалістичний, системний, соціологічний, історичний, порівняльно-правовий, структурно-функціональний, прогнозування та ін. На підставі використання історичного методу визначено основні етапи розвитку інституту президентства, показано його історичні традиції і передумови введення у 1991 році. Порівняльно-правовий метод дозволив здійснити аналіз конституційно-правових актів, які регулюють відносини інституту президентства не лише України, а і держав - членів СНД та інших зарубіжних держав, які мають певні традиції цього інституту.

Нормативну та теоретичну основу дослідження становлять: 1) норми Конституції та законів України, постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, рішення Конституційного Суду України, які регулюють відносини, що пов'язані з функціонуванням Президента України як органу державної влади; 2) норми конституційних актів (конституцій і законів) 1917-1920 років як ті, що вступили в дію, так і проектів; 3) конституційно-правові норми інституту президентства держав - учасниць СНД та держав, у яких цей інститут має тривалу історію (Франція, США, Італія, Німеччина); 4) дослідження загальної теорії та історії держави і права, конституційного і адміністративного права таких вчених як А.Є. Козлов, В.В. Копейчиков, В.О. Котюк, О.Д. Крупчан, В.Ф. Мелащенко, А.А. Мішин, Н.А. Мяловицької, А.О. Нечитайло, В.Ф. Погорілко, Ю.М. Тодика, П.Ф. Чалий, В.М. Шаповал та ін.; 5) дослідження конституційного та адміністративного права французьких науковців Філіппа Ардана, Олів'є Дюамеля, Шарля Дебаш, Франсі Шовен та ін.

Наукова новизна. У дисертаційній роботі вперше комплексно досліджується інститут президентства як інститут конституційного права, що являє собою систему, яка складається із сукупності норм, а також як інститут, що є складовою механізму здійснення державної влади; як інститут конституційного права, що має певні історичні традиції в Україні та є доцільним серед інших інститутів конституційного права; як інститут, що є правовою основою формування і функціонування Президента України як органу держави.

Наукова новизна полягає в тому, що:

уперше в юридичній літературі представлені у систематизованому вигляді концепції і погляди вітчизняних вчених середини ХІХ-початку ХХ століття на інститут президентства і можливості його встановлення в Україні. Аналізуються підстави та умови, які привели до появи цього інституту, а також прогнозуються тенденції розвитку цього інституту;

уперше інститут президентства розглядається як цілісна система, сукупність взаємозалежних і взаємообумовлених елементів (груп норм), які становлять зміст інституту;

у дисертації вперше робиться висновок про необхідність встановлення конституційних норм, які б визначали Президента України як державний орган, що забезпечує злагоджене функціонування органів державної влади, а також їх взаємодію з органами місцевого самоврядування;

вносяться пропозиції по удосконаленню елементів інституту президентства в Україні - порядку виборів, гарантій президентської діяльності, відповідальності глави держави, припиненню повноважень;

запропоновані рекомендації з удосконалення процедурних норм інституту президентства щодо певних повноважень його конституційно-правового статусу та юридично визначеного механізму їх реалізації;

уперше розмежовано поняття “інститут президентства як інститут галузі конституційного права”, “інститут Президента України як інститут держави”. Дано їх авторське тлумачення.

У результаті роботи над темою автор зробив ряд узагальнень, висновків та пропозицій, які відзначаються певною новизною і дають підстави сформулювати та винести на захист такі положення:

Інститут президентства складається із сукупності конституційно-правових норм, що регулюють відносини організації, функціонування, відповідальності Президента України, визначають його місце серед органів держави та у механізмі здійснення державної влади, характеризують допоміжні органи при главі держави.

Інститут Президента України - це “фактично побудована відносно відокремлена організаційно-функціональна структура” (орган держави) в цілісній системі вищих органів державної влади, діяльність якої регулюється соціальними, насамперед, правовими нормами.

Співвідношення понять “інститут президентства” та “інститут Президента України” шляхом виділення їх спільних і відмінних рис.

Інститут президентства, сформований у 1991 році, має в Українській державі історичні ідеї і практику свого існування та врахував міжнародний досвід функціонування глав республіканських держав. Норми інституту президентства відповідно до проектів Конституції України 1993-1996 років є відображенням внутрішньої ситуації в Україні.

Зміст інституту президентства в Україні як інституту конституційного права розкривається через характеристику його елементів - порядку виборів, вступу на посаду, припинення повноважень, відповідальність, здійснення повноважень у відповідних сферах життя Української держави.

Висновок про те, що саме через практику функціонування інституту Президента України стає можливим виявлення тих сторін інституту президентства, які не повністю регулюють суспільні відносини, що пов'язані з діяльністю глави держави.

Висновок про те, що взаємовідносини між Президентом України та Верховною Радою України, між Президентом України та вищими, центральними і місцевими органами виконавчої влади, між Президентом України та органами судової влади, мають регулюватися Конституцією і законами України. Видання Президентом України указів у цій сфері має спиратися на Конституцію України і не суперечити нормам відповідних законів.

Висновок про посилення ролі інституту контрасигнування шляхом надання можливості голові уряду через цей інститут впливати на набрання чинності актами глави держави у межах повноважень, перелік яких конституційно визначений.

Пропозиція стосовно необхідності конституційного наділення Президента України функцією по узгодженню діяльності органів державної влади, тобто функцією арбітражу, що дасть їм можливість ефективно реалізувати свої повноваження.

Пропозиція щодо законодавчого урегулювання питань, пов'язаних з матеріальними та моральними гарантіями президентської діяльності (грошове утримання, забезпечення транспортними засобами, захист честі й гідності глави держави та ін.).

Висновок, що інститут президентства зазнає постійних змін під впливом економічної ситуації, політичних сил у суспільстві та якостей особи, яка обіймає пост президента. Цей інститут також сам активно впливає на здійснення державної влади, на економічний, політичний і соціальний сектори держави.

Теоретичне та практичне значення дисертаційного дослідження полягає в тому, що вносяться пропозиції щодо удосконалення конституційних норм та норм чинного законодавства, які регулюють суспільні відносини, пов'язані зі становленням і діяльністю Президента України, а також створенням правового поля для встановлення і забезпечення гарантій президентської діяльності. Дисертація може використовуватися для розробки лекційного курсу та викладання таких дисциплін, як “Конституційне право України”, “Державна влада та організація роботи державних установ”, “Становлення і розвиток інституту президентства в Україні”.

Особистий внесок дисертанта. Сформульовані в дисертації положення і наукові результати обґрунтовані на базі самостійних досліджень і мають наукове та практичне значення. Автором пропонуються теоретичні положення і рекомендації щодо подальшого вдосконалення чинного законодавства та теоретичних розробок у науці конституційного права з питання інституту президентства.

Апробація отриманих результатів була здійснена у виступах на науково-методичних засіданнях кафедри державного управління і менеджменту та кафедри права та правотворчого процесу УАДУ при Президентові України; при проведенні семінарських і практичних занять з модуля “Державна влада і організація роботи державних установ”. Результати досліджень було оприлюднено на щорічних науково-практичних конференціях науково-педагогічного персоналу, слухачів, аспірантів та докторантів Української Академії державного управління при Президентові України 29 травня 1997 року “Актуальні проблеми реформування системи державного управління” та 28 травня 1998 року “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи розвитку”; на науково-практичній конференції “Реалізація принципів правової держави у Конституції України” (Українська Академія державного управління при Президентові України, Інститут держави і права НАН України, Інститут законодавства Верховної Ради України, Київ, 29 вересня 1998 року).

Публікації. Основні положення дисертації було викладено у 3-х наукових статтях у провідних фахових виданнях та 3-х тезах доповідей і матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура дисертації відповідає змісту поставленої проблеми і спрямована на досягнення мети. Дисертація складається з вступу, трьох розділів, що включають вісім підрозділів, висновків, списку використаної літератури - усього 202 джерел (з них 78 нормативних актів), додатків у вигляді схем і таблиць на 25 сторінках. Загальний обсяг дисертації 179 сторінок.

2. Зміст дисертації

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, окреслюються його об'єкт та предмет, визначається мета, методологічна основа дослідження, наукова новизна, положення, що виносяться на захист, практичне і теоретичне значення.

Перший розділ “Інститут президентства в Україні: історико-теоретичний аналіз” присвячений теоретичним підходам до визначення поняття інституту президентства українськими та зарубіжними науковцями. Автором розглядаються також умови і підстави запровадження цього інституту в Україні шляхом виділення основних історико-теоретичних ідей і правової практики його існування, аналізується ситуація в Україні на момент введення поста президента та досліджуються етапи пошуків моделі інституту президентства у 1992-1996 роках.

На думку автора, інститут президентства розглядається вченими юристами і політологами у трьох основних аспектах: 1) як сукупність конституційно-правових норм; 2) як форма і суть політичної організації; 3) як організаційно-функціональна структура. При цьому у теоретичних розробках зустрічається й термін “інститут президента”, під яким розуміється поєднання правових норм та фактичної ролі президента. Останнім часом у науці конституційного права з'явилися розробки, які подають інститут президентства як складову правового статусу президента, беручи до уваги широку трактовку правового статусу.

Така неоднозначність підходів до поняття інституту президентства, правового статусу президента, приводить в Україні до підміни цих понять, унаслідок чого суть інституту президентства як інституту конституційного права втрачає своє значення. Тому автором, на підставі аналізу теоретичних розробок з питання інституту президентства, дається наступне розмежування і визначення понять.

Під інститутом президентства як інститутом конституційного права, необхідно розуміти сукупність конституційно-правових норм, що регулюють однорідні, відносно відокремлені суспільні відносини, змістом яких є діяльність Президента України. Ці суспільні відносини мають політико-правовий характер, можуть носити як паритетний так і субординаційний характер, вони врегульовані конституційним, адміністративним, кримінальним і цивільним правом. Однак саме конституційне право має домінуючий вплив на ці правовідносини, що є похідним від їх суб'єкта (Президента України як вищого органу держави) та їх змісту (владні відносини, що пов'язані з діяльністю глави держави у механізмі здійснення державної влади).

Під інститутом Президента України розуміється орган держави в цілісній системі вищих органів державної влади, діяльність якого регулюється насамперед нормами інституту президентства.

Історичний аналіз інституту президентства в Україні показує, що цей інститут не завжди виступав саме у сукупності юридичних норм. Інститут президентства проявлявся і в ідеях його створення, мав певну історичну практику існування і правового закріплення. Його основою був інститут глави Української держави (князя, гетьмана, президента). Інститут президентства, запроваджений в Україні у 1991 році, мав і певні історичні традиції, його виникнення було результатом, насамперед, політичної ситуації в Україні у кінці 80-х-початку 90-х років ХХ століття та реалізацією принципу розподілу влади. Норми інституту президентства 1992-1996 років стали відображенням не лише історичних традицій, а й фактичних суспільних відносин, пов'язаних з функціонуванням інституту Президента України в державі.

До підстав запровадження належать: 1) наявність в Україні історичних традицій республіканської форми правління (на прикладах Княжої доби, Гетьманської (Козацької) держави та періоду 1917-1920 років); 2) наявність історичних традицій принципу поділу влади (різноманітність інститутів влади, які не дозволяли концентрувати її в руках однієї особи, інституювання принципу поділу влади у Конституції Пилипа Орлика у 1710 році); 3) існування в Україні історичних ідей щодо інституту президентства, які знайшли своє відображення у працях Г. Андрузького, М. Драгоманова та М. Костомарова; 4) відображення у партійних документах початку ХХ століття суспільних настроїв щодо організації влади в Українській державі з можливістю включення до її органів поста президента; 5) недоцільність виконання президентських функцій “колегіальним” главою держави - за часів перебування Української РСР у складі СРСР; 6) інституювання поста президента СРСР у 1990 році, неспроможність керівництва СРСР зупинити розпад Союзу та створення в республіках інститутів влади на свій розсуд; 7) проголошення в Українській РСР у липні 1990 року принципу розподілу влади, який знайшов своє практичне втілення в функціональному їх розмежуванні шляхом створення відповідних органів для реалізації функцій кожної з гілок влади. Виконавча влада для ефективної реалізації її функцій і була підсилена всенародно обраним Президентом України; 8) суб'єктивні підстави запровадження інституту президентства і обрання Президента України були пов'язані із зіткненням інтересів окремих політичних сил, які були неспроможні на початку 90-х років отримати більшість у парламенті, але мали реальну можливість впливати на конкретну людину - президента та очікуваннями перетворень у державі народом від нової посади у ній.

Умови, за яких цей інститут було запроваджено автор зводить до: а) розпад СРСР, що поставив перед управлінською елітою України проблему пошуку нових шляхів і методів керівництва державою - має це бути контроль з боку всенародно обраного президента чи колегіального органу (парламенту) як і раніше; б) управлінська еліта була зацікавлена в людині, яка здійснює її призначення і звільнення; в) соціально-економічні та політичні перетворення, яких Україна зазнавала після виходу з СРСР, були неоднозначно сприйняті в суспільстві, тому існувала необхідність у такій посаді в державі, яка б несла за них відповідальність.

Становлення і розвиток інституту президентства в перші роки (1992-1996) незалежності України характеризується двома основними аспектами: 1) дією норм інституту відповідно до Конституції України 1978 року із змінами і доповненнями та Конституційного Договору від 8 червня 1995 року; 2) розробкою нової моделі інституту президентства у проектах Конституції за період 1992-1996 років. Аналізуючи норми інституту президентства, відповідно до діючих актів, автор дійшов висновку, що існував досить суттєвий прямий вплив на зміст урегульованих ними правовідносин політичної ситуації в державі. Саме політична ситуація стала основою зміни правового статусу Президента та його конкретизації у нормах, які визначають компетенцію глави держави. Водночас загальна тенденція розвитку інституту президентства полягала у посиленні його ролі у механізмі здійснення державної влади, що і знайшло своє відображення у Конституції України 1996 року. При розгляді періоду 1992-1996 років автор досліджує також формування інституту президентства в Автономній Республіці Крим у 1992-1994 роках.

У другому розділі “Конституційно-правовий зміст інституту президентства” автором виділяються основні його елементи, виходячи з необхідності й доцільності групування норм у межах інституту. До елементів інституту президентства належать порядок виборів, вступу на посаду, відповідальність, припинення повноважень, компетенція та повноваження. При цьому під елементом інституту президентства розуміється група норм, які регулюють найбільш однорідні суспільні відносини щодо формування і діяльності Президента України як органу держави. Елементи інституту президентства складаються з норм чинної Конституції України та інших правових актів, які були прийняті у розвиток Конституції України та встановлені до прийняття Основного Закону України.

Далі автор, характеризуючи виділені ним елементи інституту, насамперед звертається до порядку виборів глави Української держави. Порядок виборів Президента України, що встановлений законом, прийнятим у розвиток положень Конституції України, суттєво відрізняється від норм закону, які раніше регулювали цю групу відносин: це стосується порядку організації виборів і висування претендентів у кандидати на пост Президента України, реєстрації кандидатів, а також самої процедури проведення виборів.

Детально розглядаються автором конституційні підстави припинення повноважень Президента України, які можуть бути викликані як подіями, що не залежать від волі глави держави (смерть, хвороба), так і діями самого Президента України (відставка, процедура імпічменту). Настання цих підстав, відповідно до законодавства України, є основою для проведення дострокових президентських виборів. В Україні не передбачені підстави, при настанні яких дострокові вибори не проводяться. Хоча, і про це свідчить досвід Російської Федерації, вирішення питання виконання президентських повноважень у випадку його хвороби, відпустки тощо повинно бути врегульовано. Звертаючись до розгляду процедури імпічменту, яка може бути охарактеризована в Україні і як підстава дострокового припинення повноважень, і як вид відповідальності глави держави (конституційної), автор зауважує, що в Україні вона є досить складною. Крім того, відсутність чітко розробленого механізму її застосування приводять до неможливості її практичного здійснення.

Акти Президента України (укази і розпорядження), розглядаються автором як окремий елемент інституту президентства, оскільки вони мають низку характерних особливостей. Акти глави держави можуть бути як нормативного, так й індивідуального характеру, видаватися Президентом України одноособово чи підлягають скріпленню Прем'єр-міністром і відповідальним міністром (контрасигнуватися). В Україні процедура контрасигнування не відповідає класичному уявленню теорії конституційного права про неї, оскільки не передбачена подальша доля акта у випадку відмови від його підписання головою уряду чи міністром. Тому ця процедура носить скоріше характер візування актів глави держави, а не їх контрасигнування.

Крім зазначених елементів інституту, до них належать також норми про порядок вступу глави держави на пост, види і процедури відповідальності, строк президентських повноважень, гарантії та обмеження президентської діяльності, характеристика яких дається автором.

Наступним важливим елементом інституту президентства є повноваження Президента, які виділяються автором у окремий підрозділ, враховуючи те, що саме цей закріплений нормативно елемент, визначає правовий статус Президента України, місце глави держави у системі поділу влади та механізмі її здійснення. Відповідно до чинної Конституції України компетенція Президента була звужена, однак самі повноваження значно розширилися, що виглядає певним парадоксом. Особливо це стосується відносин Президента України з такими органами держави, як вищі та місцеві органи державної виконавчої влади.

Повноваження Президента України щодо формування і функціонування органів державної влади охоплюють: 1) взаємовідносини Президента з парламентом; 2) взаємовідносини Президента з органами виконавчої влади; 3) взаємовідносини Президента з органами судової влади.

У взаємовідносинах Президента з парламентом автором розглядаються норми, які визначають участь Президента України у законодавчому процесі (право законодавчої ініціативи, промульгація законів, право вето) та процедури взаємозв'язку між главою держави та парламентом (послання до парламенту, подання президентом кандидатури голови уряду чи спільне призначення певної категорії вищих чиновників, розпуск парламенту). Президент України приймає участь у двох основних етапах прийняття закону, шляхом законодавчої ініціативи та промульгації законів. Президент має право як звичайної законодавчої ініціативи, так і право ініціювати внесення змін і доповнень до Конституції України. Він може, виходячи з необхідності скорішого врегулювання певних суспільних відносин, визначати проекти як невідкладні. Досить дискутованим у теорії конституційного права є право вето Президента України, що є похідним від практичної реалізації його главою держави. Не заперечуючи того факту, що Президент України досить часто застосовує це право, автор підкреслює, що застосування вето досить часто залежить від якості законів, що приймаються, а також враховує можливості їх реалізації. У той же час подолання президентського вето кваліфікованою більшістю від складу парламенту, яке є характерним для США та держав СНД, має і свої позитивні сторони, оскільки об'єднує парламент для прийняття законів.

Право Президента України розпускати Верховну Раду є дещо обмеженим, оскільки у даному випадку глава держави розпускає орган, який фактично не працює, тому його не можна назвати таким, що суттєво впливає на організацію діяльності парламенту. Послання глави держави до Верховної Ради України, будучи його обов'язком, у той же час зачіпають і сферу органів виконавчої влади.

Регулювання відносин між Президентом України і органами виконавчої влади, здійснюється здебільшого актами самого Президента. Саме у цій сфері Президент може виходити за межі своїх повноважень. По відношенню до органів виконавчої влади можна виділити три рівні впливу глави держави: на вищі центральні та місцеві органи виконавчої влади. Президентський вплив на них полягає у правовому регулюванні їх діяльності, кадрових повноваженнях та відповідальності органів виконавчої влади та їх посадових осіб перед Президентом України.

Щодо формування і функціонування судів Президент України наділяється повноваженнями: по формуванню мережі судів загальної та спеціальної (військових) юрисдикції, призначенню суддів на посаду судді вперше, призначення третини складу Конституційного суду України та трьох членів Вищої ради юстиції. За підписом Президента України видаються посвідчення Головам та заступникам голів вищих судових органів. Президент України має право звертатися до Конституційного Суду з приводу тлумачення норм законів (як чинних, так і тих, що надійшли на підпис главі держави) та з поданням про вирішення питання конституційності актів органів держави, перелік яких передбачений у Конституції. Хоча за обсягом ці повноваження є значно меншими, ніж повноваження Президента по формуванню і впливу на діяльність органів виконавчої влади та участі у законотворенні, однак Президента України не можна охарактеризувати як пасивного суб'єкта конституційно-правових відносин сфери правосуддя.

Зміст норм, які визначають повноваження глави держави, дає змогу зробити висновок, що Президент України є суб'єктом правових відносин і за участю Верховної Ради України, і за участю органів виконавчої влади усіх рівнів, і за участю органів системи правосуддя. Не будучи конституційно включений до системи органів певної гілки влади, Президент України водночас не знаходиться над ними. Його головним завданням має стати налагодження здійснення самого механізму реалізації державної влади шляхом узгодження інтересів органів цього механізму.

Що стосується інших повноважень Президента України у внутрішніх відносинах, то до них відносять повноваження Президента України по захисту національної безпеки і оборони держави, у сфері статусу особи в Україні, а також норми, що регулюють відносини глави держави і суспільства.

Повноваження Президента України по захисту національної безпеки і оборони України можна охарактеризувати двояко: 1) захист національної безпеки і оборона України є безпосередньою функцією виконавчої влади у державі; 2) враховуючи важливість цієї функції вона покладається на Президента України, що певним чином виводить її за межі виконавчої влади.

До цих повноважень належать: керівництво у сферах національної безпеки і оборони; внесення до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни; прийняття рішення про введення надзвичайного стану та ін. Більшу частину рішень, прийнятих у цій сфері, Президент України має погоджувати з Прем'єр-міністром і відповідальним міністром. Враховуючи важливість цих повноважень, Президент України може їх реалізувати лише після отримання згоди Верховної Ради України.

У сфері особистого статусу Президент України наділяється правом помилування, вирішення питань громадянства та нагородження державними нагородами. Норми, які регулюють відносини у цій сфері можна охарактеризувати як традиційні для глави держави при будь-якій формі правління. Однак в Україні їх реалізація має певну специфіку. Насамперед, це стосується можливості Президента України встановлювати державні нагороди на підставі своїх указів, а також нагороджувати від свого імені державними нагородами. По-друге, право помилування Президент України використовує не часто, особливо по відношенню до засуджених до смертної кари (про що свідчить аналіз співвідношення між винесеними вироками та їх виконанням).

Президент України має також важливе повноваження звертатися з посланнями до народу України та проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою. Практичне здійснення цих повноважень піднімає роль глави держави у суспільстві, дозволяє йому у випадку підтримки його з боку народу України здійснювати повноваження, що не передбачені законодавче.

Повноваження Президента України у міжнародних відносинах охоплюють види і зміст прав і обов'язків Президента України у відносинах з іншими державами та їх представниками. Повноваження Президента України у міжнародних відносинах є важливими, про що свідчить розміщення цих норм у конституціях на початку переліку норм, які визначають повноваження Президента. Повноваження по представництву держави на міжнародній арені є традиційними повноваженнями глави держави за будь-якої форми правління. Вони конкретизуються у веденні переговорів, призначенні і звільненні посланників, акредитації при главі держави послів та інших представників іноземних держав, підписанні міжнародних угод та їх ратифікації, обміні ратифікаційними грамотами.

Забезпечують реалізацію покладених на Президента України повноважень органи, які створені при главі держави. Ці органи мають в Україні різний статус. Деякі з них утворюються особисто Президентом України (наприклад, Адміністрація Президента України), інші - створюються на підставі положень Конституції України (Рада Національної безпеки і оборони України, консультативні та дорадчі органи). Органи при Президентові України створюються на період повноважень глави держави, у разі його переобрання новообраний Президент створює допоміжні органи на власний розсуд. У зв'язку з цим вимагає вирішення на законодавчому рівні проблема статусу Адміністрації Президента України та її співробітників.

Аналіз системи органів при Президентові України дозволяє зробити висновок про їх значну кількість, а також, враховуючи склад цих органів - про значні можливості Президента для виконання ним повноважень. Водночас той факт, що Президент України особисто очолює певні консультативно-дорадчі органи (наприклад, Координаційну Раду з питань місцевого самоврядування), на думку автора, переобтяжує главу держави, виходить за межі його статусу. Порівняння видів і складу аналогічних органів при президентах Російської Федерації і Французької Республіки як напівпрезидентських республіках, приводить автора до висновку про доцільність удосконалення структури Адміністрації Президента для ефективного забезпечення діяльності глави держави.

У третьому розділі “Основні напрями і перспективи розвитку інституту президентства в Україні“, виходячи з характеристики ознак правової соціальної і демократичної держави, автор вважає, що інститут президентства має стати правовою основою для функціонування у державі органу (Президента України), побудованого на принципах демократизму та пріоритетності прав і свобод людини і громадянина. З іншого боку, інститут президентства, який сьогодні встановлений в Україні (що має змішану форму правління), не можна однозначно охарактеризувати як незмінний для майбутнього України. Парламентарна форма правління з інститутом президентства є безперечно більш демократичною формою порівняно з напівпрезидентською, але це в державі із стабільною соціально-економічною і політичною ситуацію.

Характеристика правового статусу Президента України дозволяє автору зробити припущення, що для ефективної діяльності органів державної влади в Україні Президент України як орган держави має бути конституційно наділений функцією узгодження діяльності цих органів. Беручи до уваги той факт, що у конституціях зарубіжних держав функція арбітражу, закріплюється двояко: 1) президент виступає арбітром між гілками влади (Франція, Вірменія); 2) глава держави є арбітром між органами влади (Російська Федерація, Республіка Білорусь), на думку автора, для України є більш прийнятним другий варіант функції арбітражу. У даному випадку Президент України не буде інституційно стояти над іншими органами влади у державі та знаходитися поза ними. При цьому за Президентом України будуть збережені його повноваження по відношенню до органів законодавчої і судової влади (за винятком спрощення певних процедур), у сфері захисту національної безпеки і оборони, особистого статусу та у міжнародних відносинах. Повноваження глави держави по відношенню до органів виконавчої влади мають бути звужені шляхом передачі певної їх частини парламенту і уряду України.

Однак навіть закріплений конституційно інститут президентства не повною мірою регулює правовідносини, пов'язані з діяльністю Президента України. У зв'язку із цим існує необхідність як внесення змін і доповнень до Конституції України (наділення функцією арбітражу, розмежування у різних статтях порядку виборів Президента України та вимог щодо несумісності поста Президента з іншими видами діяльності; урегулювання питань виконання повноважень Президента України у випадку його тимчасової відсутності (хвороба, відпустка тощо), так і прийняття відповідних правових актів. Ці акти, насамперед закони, мають визначати процедуру здійснення Президентом України функцію гаранта дотримання прав і свобод людини і громадянина та дотримання Конституції України і функції арбітражу. Крім того, мають бути прийняті закони, які регулюватимуть відносини у сфері матеріального забезпечення Президента України та членів його сім'ї, захисту честі й гідності Президента України; доповнені закони щодо кримінальної і цивільної відповідальності Президента.

Прийняття нових нормативних актів та внесення змін до існуючих, а також особистісний фактор особи, яка обіймає пост Президента України, сприятимуть, по-перше, посиленню поваги до цього органу держави з боку суспільства, а по-друге - становленню України як соціальної, правової і демократичної держави.