Організаційно-правові проблеми матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

УДК 342.9

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Організаційно-правові проблеми матеріальної відповідальності осіб рядового Та начальницького складу органів внутрішніх справ

Спеціальність: 12.00.07 -- теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове і банкове право

ПЛЄВА Валерій Анатолійович

Київ -- 1999

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та кафедрі цивільного права Національної академії внутрішніх справ України Міністерства внутрішніх справ України

Науковий керівник

доктор юридичних наук, професор Мацюк Анатолій Романович, Секретаріат Верховної Ради України, керівник науково-експертного управління.

Офіційні опоненти:

-- доктор юридичних наук, доцент Остапенко Олексій Іванович, Львівський інститут внутрішніх справ при Національній академії внутрішніх справ України, перший проректор з навчальної роботи;

-- кандидат юридичних наук, доцент Шамрай Василь Олександрович, Український фінансово-економічний інститут ДПА України, заступник начальника факультету податкової міліції з навчальної та наукової роботи.

Провідна установа:

Інститут держави та права ім. В.М. Корецького НАН України, відділ проблем державного управління та адміністративного права

Захист відбудеться "22" вересня 1999 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 при Національній академії внутрішніх справ України за адресою: 252601, м. Київ-МСП, Солом'янська пл., 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України за адресою: 252601, м. Київ-МСП, Солом'янська пл., 1.

Автореферат розісланий "15" липня 1999 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради А.В. Іщенко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

матеріальний відповідальність право притягнення

Актуальність теми. Побудова демократичної, соціальної, правової держави, якою згідно з ст. 1 Конституції є Україна, неможлива без реформування правоохоронних органів, зокрема органів внутрішніх справ, які виконують вкрай важливі функції із захисту суспільства від злочинних посягань на нього, а також на життя, здоров'я і власність громадян України. Незважаючи на певні незначні позитивні зрушення, що відбуваються останнім часом, щодо цього (збільшується кількість розкритих злочинів, притягуються до відповідальності деякі кримінальні “авторитети” тощо), все ж таки до корінного перелому у боротьбі зі злочинністю ще далеко. І хоча головним об`єктивним чинником зростання злочинності, на нашу думку, є важкі умови життя більшості громадян України при відсутності дійсних економічних реформ, певний негативний відбиток на ефективність діяльності органів внутрішніх справ, а, отже і на стан злочинності, накладає й недосконале законодавство.

Слід погодитися з тим, що важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства є створення сучасної ефективної системи державного управління як інструменту подолання кризи в Україні, як це передбачено Концепцією адміністративної реформи в Україні, затвердженої відповідним Указом Президента України № 810/98 від 22.07.1998 р. Саме на ґрунті цих положень має відбуватися реформування органів внутрішніх справ.

Складовою частиною реформування діяльності органів внутрішніх справ має виступати вдосконалення правового регулювання державної служби в органах внутрішніх справ, яке може розглядатися як важлива частина адміністративної реформи в Україні, спрямованої, зокрема, на всебічне забезпечення органами державного управління прав і свобод громадян. В свою чергу, реформування порядку проходження служби в цих органах вимагає значного посилення уваги до питань відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ за власні дії або бездіяльність, в тому числі і щодо майна, яке закріплено за відповідними органами внутрішніх справ, з тим, щоб забезпечити його збереження. Вважаємо, що держава у відповідному законодавчому акті має чітко сформулювати головні засади діяльності органів внутрішніх справ і їх працівників, забезпечивши їх реалізацію відповідними засобами юридичної відповідальності, в тому числі і матеріальної. -- за шкоду, спричинену державі. При цьому не викликає сумнівів те, що пропозиції належної якості щодо подальшого вдосконалення законодавства про матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ можна підготувати лише на підставі ґрунтовних наукових досліджень.

Необхідно зазначити, що певна законодавча база, яка регулює проходження служби в органах внутрішніх справ в Україні створена. До неї належать деякі норми Закону України “Про міліцію” від 20.12.1990 року, Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР, затвердженого Постановою Ради Міністрів УРСР від 29.07.1991 року за № 114, Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ Української РСР, затвердженого Указом Президії Верховної Ради УРСР від 29.07.1991 року № 1368-12 та деяких інших законодавчих і нормативних актів, які приймалися ще у перехідний період від України радянської до України незалежної, а, отже, і мають всі вади, притаманні цьому часу. Головним же законодавчим актом, який регулює відносини у сфері матеріальної відповідальності, є Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, затверджене Постановою Верховної Ради України від 23.06.1995 року № 243/95-ВР, яке поширюється на осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ Наказом МВС України від 14 липня 1995 № 550 (далі -- Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців), із самої назви якого випливає, що питання матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ розглядаються у ньому лише побічно. Таким чином, на жаль, всі ці акти мають певні недоліки, а передусім усі вони неузгоджені між собою, що значно ускладнює конкретну правозастосовуючу діяльність з притягнення винних осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ до матеріальної відповідальності за шкоду, завдану ними державі.

Слід вказати, що через певну відокремленість інституту військової служби і служби в органах внутрішніх справ у межах державної служби та її “закритості” у радянські роки спеціального наукового вивчення матеріальної відповідальності військовослужбовців та осіб рядового та начальницького складу майже не проводилося, а окремі аспекти вказаних питань розглядалися переважно в межах загальних досліджень або коментарів до законодавства.

Крім того, особливості матеріальної відповідальності працівників органів внутрішніх справ постійно знаходилися ніби в “тіні” матеріальної відповідальності військовослужбовців.

Серед авторів, які так чи інакше у своїх роботах розглядали матеріальну відповідальність військовослужбовців і осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ можна згадати А.Г. Донцова, С.Г. Ілясова, В.Г. Малова, А.Г. Мазалова та деяких інших.

Разом з тим останнім часом в Україні вивчення питань загального статусу осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ та їх відповідальності стає предметом серйозного наукового дослідження, чому сприяє і поступове відокремлення військової служби від служби в органах внутрішніх справ.

Досить згадати, що лише протягом 1998-99 років захищено дисертації на здобуття наукового ступеня: В.І. Щербиною -- “Дисциплінарна відповідальність державних службовців органів внутрішніх справ”; О.В. Лавриненком -- “Правове регулювання прийняття на службу до органів внутрішніх справ України”; Ю.Ф. Кравченком -- “Актуальні проблеми реформування органів внутрішніх справ” тощо. З`явилися серйозні роботи О.М. Бандурки і Д.О. Карпенка. Глибокі дослідження щодо державної служби проведені С.Д. Дубенко і О.В. Петришиним.

Крім цього, необхідно зазначити, що через близькість теми дослідження до інституту матеріальної відповідальності у трудовому праві значний інтерес для використання при аналізі проблем матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ представляють роботи вчених-трудовиків Є.С. Белинського, В.С. Венедиктова, А.Р. Мацюка, П.Р. Стависького, Л.О. Сироватської, О.І. Процевського, В.І. Прокопенка, Н.Н. Хуторян, Б.А. Шеломова.

Значну допомогу при проведенні дослідження, враховуючи наявність спільних підходів до вивчення загальних підстав відповідальності надало вивчення досвіду вчених, які працюють у галузях теорії права, адміністративного, цивільного, кримінального права, таких як С.С. Алексєєв, Ю.В. Баулин, Д.Н. Бахрах, Ю.П. Битяк, Д.В. Боброва, Л.В. Коваль, Г.К. Матвєєв, П.С. Матишевський, В.Б. Аверьянов, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, В.П. Столбовий, М.І. Ануфрієв, О.М. Бандурка, О.К. Безсмертний, Є.В. Додін, Ю.Ф. Кравченко, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенко і т.ін.

Отже, можна зробити висновки, що сукупність вказаних робіт представляє собою добротне загальне наукове підґрунтя для спеціального аналізу і дослідження матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ як окремого інституту “мілітаризованих” державних службовців, діяльність яких має значну специфіку як відносно військовослужбовців, так і “цивільних” державних службовців, який до цього часу ще не був предметом окремого наукового дослідження.

Таким чином, об`єктом роботи стало вивчення і аналіз питання матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ у його науковому та практичному аспектах, предметом -- чинне законодавство у цій сфері, практика його застосування, а також система наукових поглядів і розробок щодо обраної теми.

Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами

Тематика, що розглядається в дисертаційному дослідженні, тісно пов'язана з розробленою автором навчальною програмою "Трудове право", яка викладається на всіх факультетах Національної академії внутрішніх справ України. Матеріальна відповідальність осіб рядового та начальницького складу ОВС як невід'ємна складова частина системи норм адміністративного права має взаємозв'язок також і з нормами про матеріальну відповідальність працівників, яка регулюється виключно системою норм трудового права. Тому в дисертації в порівняльному аспекті обґрунтовується як специфічність норм адміністративного законодавства в регулюванні матеріальної відповідальності працівників ОВС, так і вплив окремих норм трудового законодавства, що регулюють матеріальну відповідальність робітників і службовців.

Саме цим і зумовлені висновки і пропозиції, які пропонуються і спрямовані на вдосконалення навчальних програм перспективного і поточного характеру, навчальних та тематичних планів адміністративного і трудового права України.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертації полягає в комплексному теоретично виваженому вивченні питань адміністративно-правового регулювання матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ за шкоду, заподіяну ними державі, та надання на підставі цього конкретних пропозицій щодо подальшого вдосконалення нормативного регулювання вказаного питання, а також рекомендацій щодо правозастосування чинних норм.

Дослідження проводилося також з метою виявлення і надання рекомендацій щодо ліквідації прогалин і неузгодженостей в законодавстві про матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ і практиці його застосування, усунення невідповідності в понятійному апараті матеріальної відповідальності, подальшого розвитку цього інституту в умовах реформування органів внутрішніх справ як частини загального реформування державного апарату України, спрямування зусиль працівників міліції та інших органів внутрішніх справ на неухильне виконання вимог закону щодо збереження державного майна і захисту прав і свобод громадян.

Для цього у роботі були вирішені наступні завдання:

проведення всебічного аналізу суті та особливостей матеріальної відповідальності працівників органів внутрішніх справ;

з'ясування місця норм, які регулюють згадану відповідальність, у системі українського права та їх співвідношення з нормами інших галузей права, у першу чергу з трудовим правом, а також місця інституту матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ у адміністративному праві;

дослідження і вивчення правової природи норм, які складають цей інститут;

обґрунтування нових наукових підходів до підстав та умов виникнення матеріальної відповідальності працівників органів внутрішніх справ, видів такої відповідальності, порядку притягнення до неї винних осіб.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна дисертації полягає в тому, що проведена робота -- це перше комплексне дослідження теоретичних і практичних проблем адміністративно-правового регулювання матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ.

Під час досліджень ретельно проаналізовано тенденції розвитку законодавства з питань, які торкаються тематики дисертаційного дослідження. Це дало можливість дещо по-новому підійти до дослідження обраної теми, проаналізувати в ній чимало питань, які раніше, як правило, залишалися поза увагою учених, але все ж таки мають важливе як теоретичне, так і практичне значення.

Відповідно до заявленої мети дослідження в дисертації обґрунтовано та винесено на захист такі головні (серед інших висловлених у роботі) теоретичні положення і висновки, а також пропозиції, які мають важливе значення для науки і практики. За своїм змістом вони можуть бути поділені на дві головні групи: а) визначення загальних перспектив розвитку вказаного законодавства; б) рекомендації щодо подальшого вдосконалення діючого Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців.

Отже, наукова новизна роботи полягає в наступних висновках і пропозиціях:

1. Визначенні органу внутрішніх справ як спеціального правоохоронного органу державної виконавчої влади.

2. В умовах проведення реформування органів внутрішніх справ стає вкрай необхідним виділення питань матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, податкової міліції та деяких інших державних правоохоронних органів у окремий законодавчий акт.

3. У майбутньому при проведенні подальшої систематизації законодавства про органи внутрішніх справ доцільним стало б прийняття окремого Закону про проходження служби в органах внутрішніх справ, у якому матеріальній відповідальності осіб рядового та начальницького складу має бути присвячений окремий розділ, або виділення окремої глави в загальному законі про органи внутрішніх справ.

4. При вдосконаленні діючого Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців у ньому слід уточнити коло працівників органів внутрішніх справ, на яких поширюється його дія.

5. Норми, які регулюють матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ за шкоду, заподіяну державі, складають самостійний інститут підгалузі “мілітаризована державна служба” адміністративного права України.

6. Формулюванні поняття “матеріальна відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ”.

7. Роз'ясненні поняття “майнове службово-трудове правопорушення” як юридичного факту, що виступає підставою для матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ.

8. Уточненні кола обставин, за яких працівник органу внутрішніх справ звільняється від матеріальної відповідальності.

9. Уточненні і доповненні переліку випадків повної матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ за шкоду, заподіяну державі.

10. Уточненні і конкретизації деяких важливих питань визначення розміру завданої працівником органів внутрішніх справ шкоди державі, порядку проведення службового розслідування та порядку відшкодування завданої шкоди.

11. Про необхідність значного звуження, а в майбутньому і повного скасування випадків застосування кратних коефіцієнтів при обчисленні розміру заподіяної державі прямої дійсної шкоди, тобто -- підвищеної матеріальної відповідальності.

Практичне значення одержаних результатів. Практичне значення дисертаційного дослідження полягає в тому, що:

1) результати, одержані в процесі роботи, поглиблюють наукові знання про правове регулювання матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ і можуть бути використані як наукова база при подальшому вивченні згаданих питань;

2) висновки і пропозиції, які містяться у роботі, можуть бути використані при подальшому вдосконаленні як законодавства про службу в органах внутрішніх справ, так і адміністративного законодавства, в процесі їх реформування.

До дисертаційного дослідження як додаток надаються нова редакція Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, та проект Положення про матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ за шкоду, заподіяну державі;

3) матеріали дисертації можуть бути використані в навчальному процесі, а також при підготовці навчальної, методичної і довідкової літератури.

Апробація результатів дисертації. Автор брав участь в обговоренні положень, які містяться в дисертації, на наукових конференціях; в навчальному процесі впроваджені навчально-методичні розробки "Матеріальна відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ", рекомендовані слухачам під час читання лекцій, а також в планах семінарських та практичних робіт. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на двох науково-практичних конференціях - "Наукові розробки академії - удосконаленню практичної діяльності та підготовки кадрів ОВС" (Київ, лютий, 1994 р.) та за підсумками науково-дослідної роботи в академії (Київ, березень, 1996 р.), а також на засіданнях кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності та кафедри цивільного права.

У процесі роботи над дисертацією було опубліковано статті "Відповідальність робітників і службовців за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації" // Радянське право. -- 1987. -- № 8. -- C. 65-68; "Матеріальна відповідальність осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ" // Радянське право. --1990. -- № 9. -- С. 52-56; "Визначення розміру шкоди і порядок її відшкодування в системі ОВС" // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. -- 1998. -- № 3. -- С. 70-73; "Обмежена матеріальна відповідальність осіб рядового та начальницького складу ОВС" // Право України. -- 1999. -- № 4. С. 76_78.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань, логіки дослідження дисертація складається із вступу; трьох розділів, до складу яких входять вісім підрозділів, в свою чергу, складність розглянутих питань призвела до необхідності виділення у двох підрозділах: 1.4. "Підстави та умови матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ" та 2.1. "Обмежена матеріальна відповідальність" відповідно п`яті і двох пунктів; висновку, списку використаної літератури. У двох додатках до дисертації містяться: нова редакція Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, і проект Положення про матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ за шкоду, заподіяну державі. Список використаних літературних джерел складається із 187 найменувань. Загальний обсяг роботи -- 221 сторінок, з них додатків -- 33 сторінки.

ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність проведеного дослідження, визначається його мета та основні завдання, наукова новизна одержаних результатів, формулюються основні положення, що виносяться на захист, їх практичне значення, апробація роботи та її структура.

Розділ I “Поняття матеріальної відповідальності в адміністративно-правовому регулюванні” складається із чотирьох підрозділів. В них розглядаються обставини і умови, за яких настає матеріальна відповідальність.

У підрозділі 1.1. “Законодавство про матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ і проблеми його реформування” дається загальний аналіз вказаного законодавства, окреслюються його головні проблеми і визначаються головні напрями його реформування.

Згідно з ст.1 Конституції Україна є демократичною і правовою державою, а у ст.3 Конституції проголошується, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Здійснення державних функцій -- це складний і багатогранний процес, у якому за сферами діяльності не останнє місце займають внутрішні функції, вкрай важливою серед яких є функція охорони правопорядку, законності, прав і свобод громадян.

Здійснення правоохоронної функції мають виконувати спеціальні державні органи, в тому числі органи внутрішніх справ. Їх основу складають органи міліції, які згідно з ст. 1 Закону “Про міліцію” є державним озброєним органом виконавчої влади, який захищає життя, здоров`я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань.

Саме виходячи із цього пошукувач визначає орган внутрішніх справ як спеціальний правоохоронний орган державної виконавчої влади, який створюється для реалізації державної політики із захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки шляхом застосування юридичних заходів впливу.

Одним із головних принципів діяльності органів внутрішніх справ є принцип відповідальності їх працівників, в тому числі й матеріальної відповідальності, за виконання або неналежне виконання власних посадових обов`язків, який одночасно виступає також принципом реформування органів внутрішніх справ в умовах проведення в країні адміністративної реформи. Варто згадати, що відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені, є однією із головних принципових засад реформування організаційних структур виконавчої влади в ході адміністративної реформи.

Сьогодні головним нормативно-правовим актом, на підставі якого здійснюється регулювання матеріальної відповідальності працівників органів внутрішніх справ, є Положення про матеріальну відповідальність військово-службовців за шкоду, заподіяну державі, затверджене Постановою Верховної Ради України від 23 червня 1995 року N 243/95-ВР, дія якого поширена на осіб рядового та начальницького складу Міністерства внутрішніх справ України згідно з частиною 4 пункту 1 цього Положення.

Проте дисертант вважає, що в умовах проведення реформування органів внутрішніх справ для належного правового регулювання матеріальної відповідальності їх посадових осіб цього явно недостатньо, перш за все у зв`язку з специфікою діяльності органів внутрішніх справ та служби у цих органах. Тому ним обґрунтовується необхідність виділення питань матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, податкової міліції та деяких інших державних правоохоронних органів у окремий законодавчий акт.

Аналізуючи перспективи подальшого вдосконалення відповідного законодавства, пошукувач приходить до висновку про те, що його доцільно провести у два етапи. На першому -- слід прийняти окремий законодавчий акт про таку відповідальність, а, на другому -- при прийнятті загального закону про проходження державної служби в органах внутрішніх справ -- включити до нього окремий розділ про це. У разі ж, якщо буде визнано доцільним питання проходження служби в органах внутрішніх справ врегулювати спеціальним розділом у загальному законі про ці органи, то відповідні положення слід включити як окремий розділ до вказаного розділу.

Водночас дисертант зазначає, що визначення вказаних перспективних напрямів подальшого вдосконалення законодавства про матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, зовсім не означає, що до чинного Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців не має потреби вносити зміни та доповнення, зокрема у цьому підрозділі зосереджені пропозиції про вдосконалення кола осіб, на яких воно поширює свою дію.

Зміст підрозділу 1.2. “Проблема галузевої належності норм про матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ” полягає в тому, що автор на підставі наукового аналізу як висловлених у літературі думок, так і законодавчих положень приходить до висновку, що відповідні норми складають самостійний інститут підгалузі “мілітаризована державна служба” адміністративного права, який об`єднує у собі правове регулювання військової служби та служби в органах внутрішніх справ, незважаючи на те, що він має багато спільного з елементами правового регулювання матеріальної відповідальності за трудовим правом. Причому до складу цих відносин входять як відносини з реалізації владних повноважень відповідних державних службовців, так і відносини з регулювання їх праці.

Слід також вказати, що, на думку пошукувача, головна відмінність між “мілітаризованою” державною службою, яка регулюється адміністративним правом, і “цивільною” державною службою, яка регулюється трудовим правом, полягає в тому, що на “мілітаризованій” державній службі службовець вступає у службово-трудові відносини з державою, а на “цивільній” -- з конкретним державним органом або установою. Саме у контексті вказаного поділу проведено аналіз можливості застосування контракту як підстави проходження військової служби і служби в органах внутрішніх справ та його відмінності від контракту як окремого виду трудового договору, яким оформлюються відношення між працівником і роботодавцем в трудовому праві.

У зв'язку з цим пропонується, по-перше, доповнити КЗпП України спеціальною статтею, у якій законодавчо відмежувати військову службу та службу в органах внутрішніх справ від роботи на підставі трудового договору. А, по-друге, доповнити ст.9 Закону “Про державну службу” положенням про відмежування “цивільної” державної служби від “мілітаризованої”. Разом з тим дисертант підтримує пропозиції про прийняття узагальнюючого Закону “Про основи державної служби” або “Про основні засади державної служби”, у якому мають бути закріплені найбільш загальні положення про державну службу, які поширюють свою дію як на “цивільних”, так і на “мілітаризованих” державних службовців.

Підрозділ 1.3. “Поняття матеріальної відповідальності” присвячений вивченню цього поняття та спробі дати на його підставі визначення матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ. При цьому вихідним для вивчення матеріальної відповідальності стало її розуміння як категорії, яка містить в собі не лише негативний /ретроспективний/ аспект (відповідальність за правопорушення), але й позитивний /перспективний/ (відповідальність за дотримання вимог закону і досягнення суспільно-корисних результатів), оскільки такий підхід до визначення відповідальності є більш перспективним, у зв`язку з тим, що при ньому є можливість у повному обсязі використовувати потенціал впливу на учасників суспільних відносин. Хоча у контексті теми дисертаційного дослідження в першу чергу вивчається ретроспективна юридична відповідальність, яка й проявляється у формі матеріальної відповідальності.

Внаслідок проведеного дослідження зроблено висновок про те, що матеріальна відповідальність характеризується сукупністю певних ознак (реалізація санкції правової норми, державний примус як засіб її реалізації, покладення на винного негативних наслідків, обов'язок витримувати або "перетерплювати" ці наслідки тощо), що можуть також вважатися її елементами, які надають цілісне уявлення про це поняття та розкривають його зміст.

В свою чергу, на підставі цього визначення сформульовано поняття матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ як обов`язку працівника органу внутрішніх справ, винного у порушенні ним своїх обов`язків, відшкодувати шкоду, завдану державі через ушкодження майна, закріпленого за цими органами, в порядку та розмірах, встановлених Положенням про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі.

Далі у цьому ж підрозділі розглядаються питання співвідношення матеріальної відповідальності осіб рядового в начальницького складу органів внутрішніх справ з іншими видами відповідальності, в тому числі й в інших галузях права. Перш за все це стосується співвідношення дисциплінарної і матеріальної відповідальності у межах однієї галузі права. Вважаємо, що термін “службова (трудова) відповідальність” у адміністративному праві може застосовуватися як узагальнююче, яке об`єднує у собі ці види відповідальності, які однак, залишаються самостійними інститутами підгалузі “державна /мілітаризована/ служба”. Що ж стосується співвідношення матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ за шкоду, завдану державі, з матеріальною відповідальністю держави за шкоду, завдану працівнику органів внутрішніх справ при виконанні ним своїх службових обов`язків, то зазначимо, що на думку дисертанта, їх не варто розглядати у межах одного інституту, як це здебільшого розглядається у трудовому праві, оскільки у відповідних правовідносинах за участю осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, крім цих осіб та держави бере участь і страховик, що зайвий раз підкреслює належність відповідних норм до адміністративного, а не трудового права.

Правовідносини щодо матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, яке виникає при завданні цією особою шкоди державі, породжується сукупністю певних юридичних фактів, які також виконують роль елементів правовідношення. В ньому є суб`єкти (в тому числі спеціальні), об`єкт (відповідне майно, яке закріплено державою за частиною або органом внутрішніх справ), суб'єктивні права та обов`язки сторін, а також визначений певний порядок його реалізації, в тому числі і в процесуальній формі. Отже, у підрозділі 1.4. “Підстави та умови матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ” у межах п'яти пунктів дається загальна характеристика умов матеріальної відповідальності, або елементів відповідного правопорушення. Слід вказати, що вони органічно пов'язані між собою: по-перше, та чи інша умова виступає як така лише за наявності інших елементів, по-друге, визнання наявності однієї із умов, залежить, як правило, від встановлення інших, і тільки взяті разом, ці умови дають підстави для притягнення до матеріальної відповідальності.

Робиться висновок про те, що юридичним фактом, який є підставою для матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ виступає майнове службово-трудовое правопорушення, під яким, в свою чергу, слід розуміти винне, протиправне завдання шкоди державі особою рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, яке вимагає застосування майнових санкцій, передбачених Положенням про матеріальну відповідальність військовослужбовців.

Далі, у цьому ж підрозділі спеціально з наданням конкретних рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства розглядаються питання наявності дійсної матеріальної шкоди, протиправності поведінки, причинного зв`язку між протиправними діями та заподіяною шкодою та вина особи як умови матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ. Зокрема, безпосередньо у тексті Положення про матеріальну відповідальність пропонується дати визначення, наприклад, таких важливих дефініцій як “пряма дійсна шкода” або “службовий ризик”, закріпити обов`язок військовослужбовця та особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ дбайливо і бережно ставитися до зброї, техніки та іншого військового майна, вживати заходів до запобігання завдання ним шкоди, уточнити перелік обставин, за яких відбувається звільнення від відповідальності, зокрема, за рахунок включення до них випадків завдання шкоди, лише коли вона завдана добросовісним виконанням правомірного наказу старшого начальника; коли шкоду завдано у стані крайньої необхідності або у стані необхідної оборони.

Розділ ІІ “Вдосконалення правового регулювання окремих видів матеріальної відповідальності” складається із двох підрозділів, у яких розглядаються проблеми, пов'язані з обмеженою та повною матеріальною відповідальністю. Що стосується “підвищеної” (кратної) матеріальної відповідальності, про яку згадується в назві розділу ІІІ Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців, то, на думку дисертанта, термін “підвищена” матеріальна відповідальність фактично означає особливий порядок визначення розміру заподіяної державі шкоди, а не особливий вид матеріальної відповідальності.

У підрозділі 2.1. “Обмежена матеріальна відповідальність” розглядаються проблеми, пов'язані з двома окремими видами такої відповідальності, передбаченими у Положенні про матеріальну відповідальність військовослужбовців: 1) матеріальною відповідальністю у розмірі не більше місячного грошового забезпечення; 2) матеріальною відповідальністю у розмірі не більше тримісячного грошового забезпечення. Причому розгляду проблем, пов`язаних з подальшим вдосконаленням кожного із цих видів, присвячений окремий пункт цього підрозділу.

При дослідженні питань матеріальної відповідальності у розмірі не більше місячного грошового забезпечення, як найбільш універсального виду матеріальної відповідальності, головну увагу приділено матеріальній відповідальності у порядку регресу при відшкодуванні органами внутрішніх справ шкоди, завданої особами рядового та начальницького складу цих органів, третім особам. Ці питання розглядаються у пункті 2.1.1. "Матеріальна відповідальність у розмірі не більше місячного грошового забезпечення", а також вивчається порядок відшкодування у разі, якщо діями працівника органу внутрішніх справ шкоду завдано одночасно як через ушкодження майна, що закріплено за цим органом, так і через ушкодження майна третіх осіб. Причому йдеться як про договірну, так і позадоговірну (деліктну) відповідальність органів внутрішніх справ перед третіми особами як підставу для притягнення винних осіб рядового та начальницького складу цих органів до матеріальної відповідальності. Окремо розглядається проблема матеріальної відповідальності цих осіб за шкоду завдану ними громадянам при розслідуванні злочинів. У зв'язку з цим пропонується доповнення Закону “Про порядок відшкодування шкоди, заподіяної громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури, суду” новою статтею про відшкодування посадовими особами безпосередньо винними у вказаних незаконних діях коштів, сплачених державою громадянинові, в порядку регресу, а отже, і про матеріальну відповідальність винних працівників органів внутрішніх справ.

У пункті 2.1.2. “Матеріальна відповідальність у розмірі не більше тримісячного грошового забезпечення” разом з іншими підвидами цієї відповідальності спеціально розглядаються відповідальність командирів (начальників) військових частин та органів внутрішніх справ за шкоду, заподіяну державі їх підлеглими, якщо вони своїми розпорядженнями порушили встановлений порядок обліку, зберігання, використання, перевезення військового майна як такої відповідальності, що має риси субсидіарної (додаткової) відповідальності.

У підрозділі 2.2 “Повна матеріальна відповідальність” характеризуються випадки притягнення осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ до цього виду матеріальної відповідальності. При цьому, крім аналізу таких випадків, встановлених Положенням про матеріальну відповідальність військовослужбовців (особлива увага приділена тут вивченню відповідальності командирів (начальників) військових частини та органів внутрішніх справ за незаконне звільнення військовослужбовців, осіб рядового та начальницького складу органу внутрішніх справ та працівників) на підставі узагальнення відповідної правозастосовчої практики та пропозицій щодо уточнення відповідних формулювань чинного Положення, пропонується доповнити зазначений перелік новими, такими як укладення між органом внутрішніх справ і особою рядового та начальницького складу органу внутрішніх справ письмового договору про взяття працівником вказаного органу на себе повної матеріальної відповідальності за забезпечення цілості майна та інших цінностей, переданих йому на зберігання або для інших цілей.

Серед висновків, які отримані при дослідженні повної матеріальної відповідальності слід зазначити, по-перше, висновок про наявність, правомірність і об'єктивний характер у сучасних умовах тенденції на поступовий перехід від обмеженої матеріальної відповідальності до повної. Однак, на наш погляд, більш широке запровадження повної матеріальної відповідальності має йти поруч з збільшенням розмірів місячного грошового забезпечення до рівня, який може відповідати світовим стандартам оплати праці відповідних категорій осіб начальницького та рядового складу органів внутрішніх справ інших держав. По-друге, на необхідність уніфікації відповідних положень інституту матеріальної відповідальності “мілітаризованої” військової служби з відповідними положеннями матеріальної відповідальності працівників у трудовому праві. А по-третє, з необхідністю доповнення законодавства нормою про те, що у випадку незаконного звільнення або переведення на іншу посаду (роботу) військовослужбовцю, особі рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, працівнику має відшкодовуватися не лише втрачений заробіток, але й моральна шкода, яка, в свою чергу, має стягуватися з особи, яка видала незаконний наказ (розпорядження).

Розділ ІІІ "Проблеми визначення розміру шкоди та порядку відшкодування" складається із двох підрозділів, в яких розглядаються питання правильного визначення розміру шкоди, що підлягають відшкодуванню, та пропозиції про вдосконалення добровільного й адміністративного порядку її відшкодування.

Оскільки від правильного застосування норм, які регулюють порядок визначення розміру завданої шкоди, залежить реальне відновлення державного майна, дотримання гарантій прав щодо грошового забезпечення працівників органів внутрішніх справ, спеціально досліджується вказане питання у підрозділі 3.1. “Питання вдосконалення порядку визначення розміру завданої шкоди”, під яким слід розуміти обчислення фактичних витрат, які є наслідком відповідних протиправних дій чи бездіяльності особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ. Здобувачем робиться пропозиція про необхідність індексації розміру шкоди, заподіяної державі, уточнення часу, на який встановлюється відшкодування заподіяної шкоди, узгодження норм Положення з іншими законодавчими актами, зокрема, з Законом "Про визначення розміру збитків, завданих підприємству, установі, організації розкраданням, знищенням (псуванням) нестачею або втратою дорогоцінних металів, дорогоцінного каміння та валютних цінностей”. Слід також доповнити Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців пунктом, в якому безпосередньо слід визначити порядок відшкодування шкоди, заподіяної з вини кількох військовослужбовців чи осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ.

Особлива увага в роботі приділяється практиці застосування кратних коефіцієнтів при відшкодуванні шкоди, заподіяної розкраданням, марнотратством або втратою зброї та боєприпасів, оптичних приладів, засобів зв'язку та деяких інших видів військового майна. При цьому дисертант вважає за необхідне запропонувати значно звузити, а, в майбутньому, і повністю скасувати застосування кратних коефіцієнтів при обчисленні розміру заподіяної державі прямої дійсної шкоди, оскільки відшкодування завданої шкоди у кратному розмірі має швидше не правовідновлюючий, а карний характер, не притаманний для матеріальної відповідальності.

У підрозділі 3.2. “Вдосконалення порядку відшкодування завданої шкоди” детально досліджується проблема створення такого порядку відшкодування шкоди, який би, з одного боку, забезпечував відшкодування завданої державі шкоди, а, з другого, -- гарантував збереження відтворювальної функції грошового утримання. Зокрема, у роботі містяться пропозиції про вдосконалення як добровільного порядку відшкодування завданої державі шкоди, так і адміністративного (на підставі відповідного наказу командира (начальника) порядку. Наприклад, з метою забезпечення більш об'єктивного та повного розслідування випадків завдання військовослужбовцями і особами рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ шкоди відповідному державному майну пропонується запровадження проведення службового розслідування комісією у разі, якщо шкода заподіяна державі перевищує 5 мінімальних заробітних плат. Досить ретельно вивчаються також строки, протягом яких особа рядового і начальницького складу може бути притягнута до матеріальної відповідальності. Робиться пропозиція про включення до Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців норми, яка б дозволяла на період службового розслідування відсторонення відповідного працівника від виконання повноважень за посадою із збереженням за ним грошового утримання за цей час. Пропонується також визначити у Положенні права особи рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, щодо якої проводиться службове розслідування, відповідальність посадових осіб, які проводять таке розслідування, за повне і всебічне з'ясування всіх обставин справи, а також про закріплення права судового оскарження наказу про притягнення до матеріальної відповідальності.

У Висновку коротко підведено головні підсумки дослідження, які можуть бути зведені до такого:

-- реформування органів внутрішніх справ на шляху всебічного забезпечення ними побудови в Україні демократичної правової держави неможливе без реформування порядку проходження служби в цих органах, яке є важливою складовою адміністративної реформи в Україні. Причому одним із головних напрямів реформи органів внутрішніх справ мають стати заходи, спрямовані на підвищення відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ за належне виконання ними службових обов`язків, а також за збереження відповідного державного майна, закріпленого за цими органами;

-- специфіка діяльності органів внутрішніх справ дозволяє зробити висновок про необхідність в сучасних умовах відокремлення матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ від матеріальної відповідальності військовослужбовців, й її уособлення в окремому спеціальному законодавчому акті;

-- у висновку про те, що норми, які регулюють матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ разом з нормами, які регулюють матеріальну відповідальність військовослужбовців, складають самостійний інститут підгалузі “мілітаризована державна служба” в адміністративному праві України, незважаючи на широке субсидіарне використання, а інколи і пряме запозичення для правового регулювання матеріальної відповідальності цих категорій державних службовців норм трудового права;

-- у визначенні матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ як обов'язку працівника органу внутрішніх справ відшкодувати майнову шкоду, яка завдана державі через ушкодження майна, закріпленого за цими органами, винним у порушенні своїх службових обов'язків в порядку та розмірах, встановлених Положенням про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, та у формулюванні деяких інших важливих понять для правильного застосування матеріальної відповідальності.

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЙНОГО ДОСЛІДЖЕННЯ ОПУБЛІКОВАНО

1. Відповідальність робітників і службовців за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації // Радянське право. -- 1987. -- № 8. -- C. 65-68.

2. Матеріальна відповідальність осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ // Радянське право. --1990. -- № 9. -- С. 52-56.

3. Визначення розміру шкоди і порядок її відшкодування в системі ОВС // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. -- 1998. -- № 3. -- С. 70--73.

4. Обмежена матеріальна відповідальність осіб рядового та начальницького складу ОВС // Право України. -- 1999. -- № 4. С. 76--78.

Плєва В.А. Організаційно-правові проблеми матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ. -- Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 -- теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове і банкове право. -- Національна академія внутрішніх справ України, Київ, 1999 р.

Досліджуються проблеми подальшого вдосконалення законодавства про матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу в умовах реформування органів внутрішніх справ при проведенні адміністративної реформи. Матеріальна відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ розглядається як самостійний інститут підгалузі “державна /мілітаризована/ служба” адміністративного права. Визначено поняття органу внутрішніх справ, матеріальної відповідальності осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, майнового службово-трудового правопорушення, уточнюються обставини, за яких працівник органу внутрішніх справ звільняється від матеріальної відповідальності тощо. До дисертації додається проект Положення про матеріальну відповідальність осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ за шкоду, заподіяну державі.

Ключові слова: матеріальна відповідальність, особа рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, служба в органах внутрішніх справ.

Плева В.А. Организационно-правовые проблемы материальной ответственности лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. -- Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07. -- теория управления; административное право и процесс; финансовое и банковое право. -- Национальная академия внутренних дел, Киев, 1999 г.

Исследуются проблемы дальнейшего совершенствования законодательства о материальной ответственности лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел в условиях реформирования органов внутренних дел при проведении административной реформы.

Составной частью реформирования деятельности органов внутренних дел должно выступать усовершенствование правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел, которая может рассматриваться как важная часть административной реформы в Украине, направленная на всестороннее обеспечение органами государственного управления прав и свобод граждан. Реформирование порядка прохождения службы в этих органах требует усиления внимания к вопросам ответственности лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел за собственные действия и бездеятельность, в том числе и к имуществу, закрепленному за соответствующими органами внутренних дел для обеспечения его сохранности. Таким образом, государство в соответствующем законодательном акте должно четко сформулировать основы деятельности органов внутренних дел и их работников, обеспечив их реализацию соответствующими способами юридической ответственности, в том числе и материальной -- за ущерб, причиненный государству путем повреждения имуществу, закрепленного за этими органами. Материальная ответственность лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел рассматривается как самостоятельный институт подотрасли “государственная (милитаризированная) служба” административного права.

Необходимо отметить, что из-за обособленности института военной службы и службы в органах внутренних дел в рамках государственной службы и закрытой тематики в советские годы специального научного изучения материальной ответственности военнослужащих и лиц рядового и начальствующего состава почти не проводилось. Но в последнее время в Украине изучение этих вопросов стало предметом серьезных научных исследований, чему способствует и поэтапное разграничение военной службы и службы в органах внутренних дел.

Структура диссертации предусматривает рассмотрение в разделе I " Понятие материальной ответственности в административно-правовом регулировании" наиболее принципиальных теоретических вопросов: материальной ответственности лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, отраслевую принадлежность соответствующих норм, направление развития законодательства о материальной ответственности, основания и условия этой ответственности. В разделе II "Совершенствование правового регулирования отдельных видов материальной ответственности" исследуются проблемы, связанные с отдельными видами материальной ответственности лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел: ограниченной (в размере не более месячного денежного содержания и в размере не более трехмесячного денежного содержания) и полной материальной ответственности; сопоставляются ограниченная и полная материальная ответственности в условиях рыночных преобразований в экономике и формирования рынка труда. Раздел III "Проблемы определения размера ущерба и порядок возмещения" исследует такой важный для правоприменительной практики вопрос, как правильное определение размера ущерба, причиненного государственному имуществу, который подлежит возмещению виновным лицом рядового или начальствующего состава органов внутренних дел, а также порядок такого возмещения, поскольку именно от этого зависит реальное восстановление поврежденного или утраченного государственного имущества.