Управление жилищно-коммунальным хозяйством

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Красноярский государственный аграрный университет»

Институт экономики и финансов АПК

Кафедра государственного и муниципального управления

Контрольная работа

Управление жилищно-коммунальным хозяйством

Выполнил :

Студент VI курса Чернова Д.В.

Проверил: Слободская Л.В.

Красноярск 2012

Содержание

1. Государственная система управления жилищно-коммунальным хозяйством

2. Система жилищного обслуживания как отрасль государственного хозяйства

3. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства

Список литературы

коммунальный жилищный государственный труд

1. Государственная система управления жилищно-коммунальным хозяйством

Днем основания служб Российского ЖКХ считают 16 января 1721 г., когда Петр I передал функции «общественного благочиния» российской полиции. Он называл полицию «душой гражданства и всех добрых порядков», связывая с полицией понятия «благосостояния населения», запрещения «излишеств в домовых расходах», «производства чистоты на улицах и в домах» и т. д.

Екатерина II ввела Полицейский Устав, в котором наряду с функциями, возлагаемыми на полицию Наказом Петра I, определялись нравственные качества государственных служащих.

В 1802 г. было создано Министерство внутренних дел и государственных имуществ России (МВД). Департаментам этого министерства и его исполнительным органам на местах были переданы все вопросы реальной жизни, означенные в Наказах Петра I и Екатерины II. В МВД было три полицейских вертикали: исполнительная, безопасности и хозяйственная. Хозяйственная полиция отвечала за благоустройство и развитие российских городов и являлась своеобразным инкубатором возникающих местных само-управлений.

На протяжении первой половины XIX в. МВД было, по существу, единственным хозяйственным органом России. Постепенно в связи с деконцентрацией власти наблюдается постепенная передача прав и имуществ властям городов. Так, в Москве с введением городского самоуправления последовательность передачи прав управления имуществом осуществлялась следующим образом:

1863 г. - земельное хозяйство и школы 1-й ступени;

1865 г. - мосты и набережные;

1866 г. - городская санитария; 8

1871 г. - городской водопровод;

1878 г. - замощение и очистка улиц, ночлежные дома и т. д.

В канун 1917 г. в России 50 % числа городов управлялось МВД, а в 50% городов действовало общественное самоуправление. Последующая хронология исторического формирования «высшей» сферы государственного управления ЖКХ в России:

1917 г., ноябрь - создано Главное управление по делам местного хозяйства НКВД. Во всех городах объявлена власть местного самоуправления, начался период централизации управления местным хозяйством;

1917 г., декабрь - учрежден Комиссариат по местному самоуправлению с целью объединения деятельности всех городских и земских учреждений;

1918 г., март - организован Отдел местного хозяйства НКВД. Начало процесса «собирания коммун». Для четкого определения административных единиц было предложено считать таковыми относительно автономные в хозяйственном отношении территориальные общности населения, присвоив им единое название «коммуна», независимо от их размера (губернии, уезды, волости, города, деревни). Их хозяйственная деятельность была определена как «коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов, руководящие ими, были названы коммунотделами;

1920 г., январь - создан Коммунальный отдел НКВД;

1921 г. - учреждено Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР. Начинается активное вторжение вновь создаваемых органов в среду управления жилищным фондом и установления цен на жилье. Новая власть с 1918 г. активно конфисковывала у домовладельцев доходное жилье; устанавливалась плата за жилье дифференцированно по «классовому признаку». В 1919 г. от квартирной платы были освобождены семьи красноармейцев, а в середине 1920 г. ввиду полного обесценивания рубля операции по взиманию денег за жилье и коммунальные услуги перестали себя окупать и квартирная плата с рабочих и советских служащих была отменена. За этот период только в Москве обветшало и пришло в полную негодность 1,5 тыс. зданий, в том числе 6,8 тыс. жилых домов с более чем 40 тыс. квартир. Таким образом, «бесплатность» и «ничейность» сделали свое разрушительное дело;

1931 г. - создан Народный Комиссариат коммунального хозяйства РСФСР. Основная цель - централизованное управление коммунальным хозяйством. Начиная с 1921 г. делаются попытки восстановления платной системы проживания в жилищном фонде, однако этот процесс проходит очень тяжело с организационной и психологической точек зрения. Тем не менее повышение квартирной платы относят к 1923 - 1925 гг., при этом квартирная плата оставалась дифференцированной. Была предпринята попытка установления «квартирного налога», т. е. налогового сбора в зависимости от дохода семьи.

Этот налог в России вводился трижды: в 1922, 1924, 1933 гг. В 1943 г. этот налог был включен в состав подоходного налога;

1946 г. - организовано Министерство коммунального хозяйства (МКХ) РСФСР;

1971 г. - создано Министерство жилищно-коммунального хозяйства (МЖКХ) РСФСР;

1990 г. - создан Комитет ЖКХ при Совете Министров РСФСР;

1991 г. - учрежден Госкомитет РСФСР по ЖКХ;

1992 г. - Комитет ЖКХ введен в структуру Министерства строительства РСФСР;

1993 г. - организован Комитет по муниципальному хозяйству Российской Федерации;

1994 г. - образовано Министерство архитектуры, строительства и ЖКХ, в настоящее время - Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

Приведенная хронология свидетельствует о значительных «колебаниях» в высшей сфере государственной системы управления ЖКХ в России.

Одной из причин таких «колебаний», на наш взгляд, во всех случаях является ситуация, вызванная необходимостью решения постоянно накапливающихся проблем в ЖКХ, которую Правительство стремилось и стремится решить «сверху».

Рассмотрим «колебания» в высшей сфере государственного управления ЖКХ с позиций теории организации, менеджмента и теории систем.

С позиции менеджмента «колебания» в сфере управления ЖКХ свидетельствуют практически об отсутствии в управлении «вертикали», а это в свою очередь свидетельствует, что общесистемное свойство устойчивости и самосохранения системы в целом нарушено. В данной ситуации аппарат государственного управления «работает на себя», автономные ЖКХ работают также «на себя», что свидетельствует о признаке системного «застоя», а последнее - о нарушении обобщающего общесистемного правила основного обмена.

Нарушен также общесистемный принцип «консервативности», так как в данном случае совокупность однородных системных единиц (ЖКХ, входящих в конкретное муниципальное хозяйство) не может образовать единое общее целое. Нарушен принцип соответствия распорядительства и подчинения, так как у ЖКХ, входящих в муниципальное хозяйство, не один линейный руководитель (что требует указанный принцип), а два: органы местного самоуправления и Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

Следовательно, при существующей в настоящее время методологии государственного управления ЖКХ - эффективное управление ЖКХ затруднительно.

Однако упомянутые общесистемные законы и принципы будут выполнены, если в качестве базовой ячейки (центр «синхронизации») выбрать автономную социально-экономическую систему (муниципальное хозяйство), одной из функций которой является ЖКХ и из этих подсистем создать единую государственную социально-экономическую систему, функционирование которой с позиций теории организации и менеджмента вполне реально, естественно, при соблюдении принципов самоуправления системы и укреплении финансовой и нормативно-правовой базы местного самоуправления.

2. Система жилищного обслуживания как отрасль государственного хозяйства

Вертикальная многозвенная иерархическая система управления жилищным обслуживанием в г. Ульяновске представлена трестовской моделью. Именно в жилищные тресты направлялись государственные ресурсы городского бюджета с целью поддержания определенного уровня обслуживания жилья. Эффективность использования получаемых ресурсов определялась финансовым механизмом трестовской модели управления, сложившейся в 1970-1990-е годы.

Финансовый механизм представляет собой совокупность норм и правил, регулирующих отношения по распределению и использованию денежных средств. Именно он в конечном счете формирует основные пропорции, задает целевые ориентиры субъектам деятельности и определяет результативность управленческой модели.

Выявление сущности и основных черт финансового механизма трестовской модели потребовало восстановления логики его развития с момента образования трестов в системе городского жилищного обслуживания.

До трестовской реформы финансирование каждого домоуправления осуществлялось из городского бюджета. Объемы финансирования определялись на основе нормативных штатных расписаний и ставок оплаты труда, а также нормативов материального обеспечения необходимых работ.

При образовании районных жилищных трестов им были переданы объемы финансирования и сумма нормативных штатных расписаний всех вошедших в их состав домоуправлений, ставших в новой системе управления жилищно-эксплуатационными участками - ЖЭУ. С тех пор ЖЭУ как низовое звено трестовской структуры потеряло самостоятельность в распоряжении финансовыми средствами. Субъектом, принимающим решения относительно того, какие функции будет выполнять ЖЭУ и какой объем средств ими тратится, стало руководство треста.

В 70-е годы материальное обеспечение работ осуществлялось в основном в натуральной форме, поэтому финансовый механизм действовал, прежде всего, в сфере распределения и перераспределения фондов оплаты труда между различными работниками и звеньями управления.

С момента своего возникновения тресты повсеместно стали создавать специализированные службы с общерайонными функциями. Способом создания новых внутритрестовских структур являлось переструктурирование позиций суммарного нормативного штатного расписания всех входящих в его состав ЖЭУ. При этом позиции соответствующих работников для трестовских служб (кладовщики, маляры, плотники, сантехники) убирались из штатных расписаний, закрепленных ранее за ЖЭУ, и передавались вновь образованным службам. Как правило, число ставок в новых структурах было меньше суммы забранных из ЖЭУ. Например, в 1977 г. в одном из жилищно-ремонтных трестов города при централизации складского хозяйства вместо 8 агентов-кладовщиков из ЖЭУ с месячным фондом заработной платы в 598 рублей (без премиальной доплаты) ввели 5 единиц (зав. складом, товаровед, 2 кладовщика и агент-экспедитор) с месячным фондом заработной платы в 488 рублей. В этом конкретном случае величина фонда заработной платы, поступившей в распоряжение треста, составила ежемесячно 110 рублей. Так возник первый источник экономии фонда заработной платы, которым распоряжалось руководство треста.

При образовании трестов в организации труда рядовых работников - дворников, слесарей, электриков - стал активно развиваться бригадный метод.

Суть его состояла в том, что бригада с меньшим, чем это предусмотрено штатным расписанием, числом работников, выполняла весь положенный по штатному расписанию объем работ. Например, на 1 января 1977 г. в жилищно-коммунальном хозяйстве города на 1523 дворников, положенных по штатному расписанию, было лишь 1043, а 480 участков оказывались неубираемыми.

После внедрения бригадного метода эти участки были переданы на обслуживание бригадам дворников, нагрузка каждого из дворников, таким образом, была увеличена Каждый член бригады получал доплату дополнительно к ставке штатного расписания. Тем не менее, сумма доплат была меньше нормативного фонда, полагающегося на недостающих работников. Это создавало второй источник экономии фонда оплаты труда, полученный не ЖЭУ, а остающийся в распоряжении руководства треста.

Нормативный порядок оплаты труда работников предполагал, помимо ставки основной заработной платы, выплату премий (в долях от основной ставки) за качество выполнения работы. Бюджетная дотация, получаемая жилищными трестами на плановый фонд оплаты труда работников, обычно включала в себя полную величину всех премий, которые могли быть получены работниками. Оценка качества выполнения работ низовых звеньев проводилась руководством треста, которое лишало работников премий при несоблюдении критериев качества работы и норм трудового поведения (пьянки, прогулы и т. д.). Поэтому выплачивался обычно не весь объем предусмотренного премиального фонда. Например, в начале 80-х годов система подведения итогов работы ЖЭУ была основана на балльной оценке. При идеальном ходе дел 100-процентное получение премии, возможно, было при оценке в 160 баллов. Как правило, набрать их было очень трудно. И весь коллектив ЖЭУ часто недополучал премиальную доплату. Невыплаченные премии составляли третий источник экономии фонда оплаты труда, который вместо ЖЭУ поступал в распоряжение руководства треста.

Таким образом, действие финансового механизма в трестовской модели управления жилищным хозяйством сопровождалось перераспределением части положенного ЖЭУ фонда оплаты труда в управленческое звено треста. Часть этого фонда раз в квартал и по итогам работы за год направлялась на премирование работников всех уровней. Недоиспользованная часть, составлявшая около 18% ежемесячного нормативного фонда оплаты труда нижних производственных звеньев (ЖЭУ), служила источником фонда оплаты труда будущих новых звеньев аппарата управления.

Если в 1970-80-х годах действие описанного финансового механизма касалось в основном перераспределения фонда оплаты труда, то с начала 1990-ых годов сфера его действия расширилась до пределов общей финансовой сметы треста.

Ранее правила расходования сметы жилищных трестов были таковы, что существовало жесткое разграничение между фондом оплаты труда и другими статьями расходов. В 90-е годы, когда уровень заработной платы в бюджетной сфере резко отстал от других отраслей, жилищным трестам было разрешено использовать часть сметы на повышение оплаты труда занятых работников.

Способом увеличения фонда оплаты труда стало введение «доплат на питание» занятым работникам за счет сметы общих расходов. В связи с этим в практике нормативного планирования возникла новая категория, введенная вместо фонда оплаты труда - фонд потребления, объединяющий все формы получения доходов: заработную плату, материальную помощь, доплаты на питание и др.

Доплаты на питание получали постоянные работники всех категорий в зависимости от количества отработанных дней. Дневная ставка доплат на питание первоначально была единой по тресту и определялась руководством треста исходя из величины общей недоиспользованной части сметы, которую можно было направлять на эти цели. Затем доплаты на питание стали выплачиваться из расчета за каждый календарный день месяца. В 1994 г. в ряде трестов величина этих доплат была дифференцирована для разных категорий работников - выше у административно-управляющего персонала (АУП) и ниже у рядовых работников. Выплата этих доплат также стала ставиться в зависимость от результатов и качества труда работников.

Доплаты на питание обычно проводятся по статье «Прочие расходы», в которой они составляют половину. В целом доля доплат на питание в 1993 г. составляла 7%, а в первом полугодии 1994 г. - около 10% всей суммарной сметы расходов на содержание муниципального жилья.

Таким образом, нормативный фонд оплаты труда трансформировался в нормативный фонд потребления, в котором, наряду с фондом оплаты труда, в большей мере содержится часть средств сметы, предназначенной на покрытие затрат жилищного обслуживания.

Анализ действующего финансового механизма в отрасли жилищного обслуживания показал, что он, перераспределяя выделенные финансовые средства с нижних производственных звеньев на верхний уровень правления, привел к нарушению запланированных пропорций в использовании выделяемых средств. Уменьшение объемов финансирования нижнего производственного звена привело к снижению мотивации трудового поведения рядовых работников, а это, в конечном счете, обусловило снижение уровня жилищного обслуживания.

3. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства

Анализ свидетельствует об остроте образовавшихся и накопившихся проблем в сфере ЖКХ, которые требуют срочного разрешения.

Одним из способов разрешения этих проблем явилось реформирование этого сектора экономики. Важнейшим документом в этом направлении стала Концепция реформы ЖКХ, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. №425. Концепция свела воедино основные направления реформы в жилищном и коммунальном секторах, разработанные в 1991 - 1996 гг. и закрепленные в целом ряде нормативных актов, определила основные системные связи, по-новому расставила акценты дальнейших преобразований.

Основные направления реформы:

- совершенствование механизма контроля за стоимостью жилищно-коммунальных услуг;

- снижение стоимости предоставления услуг;

- преобразование системы управления жилищным сектором;

- усиление и совершенствование системы социальной защиты;

- минимизация процессов дотирования ЖКХ из бюджетов различных уровней;

- опережающий вывод на самоокупаемость тех услуг, где возможно определение цены на конкурентном рынке.

В ходе реализации Концепции были приняты важнейшие нормативно-правовые документы.

Программа демонополизации жилищно-коммунального хозяйства была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации №1613 в декабре 1997 г. При этом мероприятия по технологическому и финансовому аудиту и экспертизе тарифов, что является одним из ключевых направлений Программы, во многих городах начались уже с середины 1997 г.

Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг» от 26 мая 1997 г. №621 установило для региональных и местных администраций достаточно четкие ориентиры для определения эффективных затрат на жилищно-коммунальные услуги и источников их финансирования.

Методика определения федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, а также величины рансфертов с учетом соблюдения в субъектах Российской Федерации федеральных стандартов и тарифов, утверждаемых Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации.

Последний документ установил механизм экономического стимулирования регионов в проведении реформы через использование системы федеральных трансфертов: расходы сверх федеральных стандартов теперь не признаются обоснованными и могут служить основанием для уменьшения размера трансферта описанной в методике процедуры.

Таким образом, к середине 1997 г. были сформулированы новые подходы в стратегии преобразования в ЖКХ.

В этот период были ужесточены нормативные требования к теплозащите ограждающих конструкций вновь строящегося жилья и устройству дополнительного утепления эксплуатируемых жилых домов.

Совершенствуются системы отопления и вентиляции жилых зданий, обеспечивающие автоматизированный контроль за потреблением и регулированием подачи энергоносителей.

Согласно новым требованиям Санитарных правил и норм, все жилые и общественные здания, подвергаемые реконструкции или капитальному ремонту, должны быть утеплены, а их системы отопления и горячего водоснабжения оснащены приборами регулирования, контроля и учета потребления ресурсов.

Целью нового этапа реформы был переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, предусматривающий снижение объема бюджетных дотаций в ЖКХ при условии обязательного предоставления жилищных субсидий малоимущим гражданам.

Основным инструментом координации региональных стратегий преобразования ЖКХ, а также экономического стимулирования проведения преобразований в жилищно-коммунальном секторе, стали федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Основные причины, вызвавшие необходимость пересмотра принципов предоставления средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР):

- ограниченность возможных мер влияния федеральных органов власти на ход и основные параметры реформы ЖКХ, поскольку в соответствии с законодательством основные полномочия в этой сфере находятся в ведении субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

- необходимость повышения экономической эффективности использования этих средств и справедливости их распределения.

С введением федеральных стандартов в основу новой концепции распределения федеральных трансфертов между регионами с учетом проведения реформы ЖКХ положены два основных принципа.

Признание права субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в регионах устанавливать в пределах их компетенции основные параметры реформы ЖКХ, включая параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Учет при распределении федеральных трансфертов между регионами обоснованных потребностей в бюджетных расходах на ЖКХ, определяемых на основе установленных федеральных стандартов, в результате чего уменьшаются расчетные размеры трансфертов с учетом дополнительных бюджетных расходов субъектов Федерации, возникающих в результате отклонения от установленных федеральных стандартов; не допускается уменьшение размеров трансфертов для субъектов Федерации, снижающих бюджетные расходы на ЖКХ в ходе проведения его реформы.

Федеральный стандарт предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), дифференцированный по экономическим районам России (с выделением районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей), рассчитывался из средней сложившейся по экономическим регионам величины. При этом анализ показывал существенную дифференциацию фактической стоимости жилищно-коммунальных услуг внутри экономических районов.

Данный стандарт является ключевым и стимулирует проведение реформы ЖКХ в направлении снижения общих ресурсов на жилищно-коммунальные услуги через демонополизацию деятельности, развитие конкуренции, внедрение ресурсосберегающих технологий, усиление контроля за естественными и локальными монополиями. В этом отношении анализ демонстрирует большие возможности регионов.

С 1997 г. Госстрой России совместно с Госкомстатом России осуществляют мониторинг в субъектах Российской Федерации федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг:

- стандарта социальной нормы площади жилья;

- уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги;

- максимально допустимой доли собственных расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг;

- стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц.

Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья. Установленные данным стандартом 18 м2 общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 м2

- на семью из двух человек и 33 м2

- на одиноко проживающих, остаются неизменными на весь период реформирования.

В то же время по территории Российской Федерации, согласно региональным стандартам, эта норма составляет от 13,1 до 27 м2 на человека при среднероссийской обеспеченности жильем 18,3 м 2.

Федеральный стандарт уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги. В 1999 г. средний по России уровень оплаты ЖКУ населением составил 60,4% при установленных федеральным стандартом 60%.

В 21 регионе уровень оплаты населением жилья и коммунальных услуг был реализован выше установленного федерального стандарта (например, в Архангельской области - 70%, Владимирской - 62%, Брянской - 60%, Курганской - 59,9%, Томской - 61,1%, Республике Дагестан - 68,3%) при практически неизменной абсолютной величине платежей для населения за счет комплекса мероприятий реформирования.

Однако в ряде регионов уровень платежей граждан за предоставляемые ЖКУ составил около 50% их стоимости (Алтай, Мордовия, Тульская, Псковская, Пензенская области и др.).

Федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

В среднем по Российской Федерации установленная максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в 1999 г. не превысила 16 %.

Реально сложившаяся максимальная доля расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе за счет предоставления льгот и субсидий составила 7,3%, что, практически, вдвое ниже установленного предела.

Список литературы

1. Жилищный кодекс РСФСР от 24.06.1983 //Ведомости ВС РСФСР, 1983.-№26.

2. Закон РФ от 24.12.1992 №4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики в РФ» //Ведомости СНД и ВСРФ, 1993.-№3.

3. Указ Президента РФ от 28.04.1997 г. №425 (ред. от 27.05.1997 г.) «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации»// «Российская газета», N 88, 07.05.1997.

4. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Московский общественный научный фонд, 1997. - 88 с.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации, ч.1 и 2. ГК РФ. Часть 1. от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994).

6. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации.

7. Новиков М. "Капитальная работа". Сосновский вестник от 26.08.10. № 98.

8. Подпрограмма "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы. Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, # 49, ст.4622.

9. Фадеев В.И., Муниципальное право России. М.: 1994 , С.28.

10. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 35, ст. 3506.

Размещено на Allbest.ru