Роль бюрократии в системе российской государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Анализ феномена бюрократии в современной политической науке далеко вышел за рамки ее понимания как административного явления, предполагающего описание ряда недостатков функционального характера. Бюрократия -- это не только способ осуществления работы в учреждениях и не только специфически организованный, по определенным критериям отобранный слой служащих. Бюрократия -- это тип государственной организации и стиль жизни в обществе. Это определенный тип динамики развития и приспособления к процессам модернизации общества.

В отечественной литературе до недавнего времени исследование бюрократизации общества ограничивалось критикой дисфункциональной стороны ее деятельности, свойственных ей рутины, формализма, косности взглядов, медлительности исполнительской функции. В течение длительного периода даже слабые намеки на возможность существования бюрократии как профессиональной группы, а тем более как социального слоя или типа государственного устройства считались недопустимыми. В соответствие с этим ее анализ в лучшем случае осуществлялся в форме критики западных концепций и прежде всего таких представителей буржуазной научной мысли как М. Вебер или, в меньшем объеме, Д. Марч, Г. Саймон, Селзник.

В 90-е годы, однако, в связи с изменением социальных процессов спектр размышлений о бюрократии существенно расширился. Появились работы, анализирующие феномены бюрократического сознания, связь явления бюрократии с организационно-управленческими понятиями и явлениями культуры. В связи с началом развития этого направления российской научной мысли для нас не могут не представлять интереса попытки западных теоретиков концептуализировать явление бюрократии, создать более или менее целостное видение этого феномена как результата жизнедеятельности самого социального механизма, его организационно-культурных составляющих.

Актуальность темы определяется сложностью и противоречивостью современного периода становления российской государственности, кризисными проявлениями во всех сферах российской действительности, обострением политической борьбы за влияние на институты власти и контроль за деятельностью правительственных структур. Многочисленные недостатки современной системы государственного управления хорошо известны не только специалистам, но и всем тем, кто сталкивается с работой бюрократического аппарата по долгу службы и в повседневной жизни. Именно поэтому реформирование государственного аппарата России представляет собой один из важнейших пунктов программы обновления российской системы управления.

Цель работы - выявить роль бюрократии в системе российской государственной власти.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

изучить понятие бюрократии и исследовать ее генезис в России

проанализировать процесс происхождение и формирование бюрократического аппарата в России.

выявить образ российской бюрократии конца XX- начала XXI вв

Объект исследования: феномен бюрократии в системе государственных органов власти.  Предмет исследования: возникновение государственной бюрократия в Российской Федерации, состояние бюрократии в аппарат управления в новой России.

Источниковую и эмпирическую базу работы составили нормативно-правовые акты РФ и РТ в области деятельности государственной службы; данные государственной и ведомственной статистики; данные социологических исследований, проведенных социологическим центром Российской академии государственной службы.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды крупнейших отечественных и зарубежных ученых в области социологии, права и политологии, их концепции и выводы, а также результаты исследований современных ученых, специально изучающих вопросы государственной бюрократии. Автор опирался на следующие основные концепции и теории: - теорию «рациональной бюрократии» М. Вебера, а также вытекающие из нее -- концепцию «правления профессиональных чиновников» (Г. Моска), теорию «формальной организации» (Р. Мертон, Ф. Слезник, П. Блау);  - критическую концепцию бюрократии К. Маркса, а также концепции «менеджеральной революции» Д. Бернхема и «нового класса» М. Джиласа.

В процессе изучения проблем использовала междисциплинарный, структурно-функциональный и системный подходы к исследованию бюрократии, принципы объективизма, преемственности и противоречивости. Исследование опирается также на методы сравнительного исторического и социологического анализа, статистический метод, методы вторичного социологического анализа, анкетного опроса, анализа законодательных актов.



Глава 1. Понятие бюрократии и ее генезис в России

1.1 Термин «бюрократии» в политической науке

Слово «бюрократия» в буквальном переводе на русский язык означает господство канцелярии (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, господство), власть аппарата управления. Считается, что термин «бюрократия» был введен в оборот в 40-е гг. XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурнеем, для которого бюрократия предстает как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников. Употребление данного термина становится довольно распространенным в социально-политической литературе отдельных европейских стран в XIX веке. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.

Начало развитию теории бюрократии на поприще политического анализа положил Г.В.Гегель. Он первый подчеркнул ту роль, которую играют государственные служащие, или функционеры, в процессе унификации и рационализации общества, противостоя раздробленности на уровне гражданского общества в сфере экономической обособленности индивидов. Он фактически начал разработку того, что в современной политической литературе обозначается как институт государственного управления или институт государства. Смысл существования и задачи этого института состоят в созидании, отстаивании и сохранении общей, объединительной точки зрения, в поддержке идеи первичности общества как определенного единства над обществом как противоречивом множестве интересов.

Он рассматривал бюрократию как один из трех основных слоев общества, наряду со слоем промышленников и аграриев. При этом бюрократический слой, или слой гражданских служащих, по его мнению, был единственным слоем в обществе, который воплощал в себе и реализовывал в действительности всеобщий интерес. Частный интерес гражданских служащих, считал он, совпадает с всеобщим интересом.

Преемником гегелевской традиции государствоведческой мысли был К. Маркс. Как и у Г.В. Гегеля, бюрократия ассоциируется у него с управлением государством.

В трудах К. Маркса (1818 - 1883) проблема бюрократии не являлась центральной и не получила систематического рассмотрения. Тем не менее теоретическое наследие К.Маркса по исследованию проблемы бюрократии представляется интересным и достаточно ценным, сохраняя свою актуальность и по сей день, и поэтому не может игнорироваться.

В своих ранних работах написанных К. Марксом фиксирует проявление бюрократических отношений в двух сферах: 1) внутри бюрократии; 2) между бюрократией и обществом.

В процессе исследования бюрократии К. Маркс вводит категорию «государственный формализм», который представляет собой превращение государственных задач в канцелярские задачи и наоборот. При этом цели государства преобразуются в средство поддержания устойчивости учреждений, форм регламентации деятельности и материальных интересов чиновничества, всеобщим мотивом деятельности и поведения которого является своекорыстие. В итоге, бюрократия, как полагал К.Маркс, считает саму себя конечной целью государства.

Несомненной заслугой марксистского анализа, как отмечают западные исследователи, является то, что он сделал бюрократию эмпирически осязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей актуальности до сих пор. Продолжает оставаться актуальной и такая черта бюрократической организации, как карьеризм, выражающийся в том, что сущностный смысл работы подчинен в ней стремлению к сохранению или повышению личного статуса внутри бюрократической иерархии.

Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог М. Вебер (1864-1920). Основным источником, в котором наиболее полно представлена теория бюрократии немецкого социолога, является его фундаментальный и итоговый труд - «Хозяйство и общество».

М. Вебер характеризует патримониальное чиновничество и рациональную бюрократию как два во многих отношениях противоположных типа, но не проводит между ними непреодолимой границы. Промежуточное положение между этими двумя типами занимает в его теоретических построениях патримониальная бюрократия. Согласно М. Веберу, при чисто традиционном господстве управленческий персонал не обладает такими чертами бюрократической администрации, как четкое разграничение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье. Таким образом, в отличие от чисто традиционных управленческих структур, патримониальная бюрократия содержит и некоторые рациональные элементы. Глава такой бюрократии несвязан какими-либо формальными правилами и во многих случаях может действовать совершенно произвольно.

Наиболее чистый тип легального господства осуществляется бюрократическим управленческим аппаратом, который состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

1) они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;

3) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;

4) чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;

5) кандидаты на замещение должности отбираются на основании их специальной квалификации на конкурсной основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего специализированного образования; чиновники назначаются на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование с правом на пенсию;

7) должность рассматривается как единственный или, по крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица;

Таким образом, бюрократия, которая служит эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики. Вторжение бюрократии в политическую сферу, когда она превращается из исполнителя в орган принятия политических решений, расценивалось М. Вебером как злоупотребление властью.

Следует отметить, что становление современных концепций государственной бюрократии проходило под непосредственным воздействием возникшей после Первой мировой войны теории организаций, которая впоследствии достаточно интенсивно развивалась в качестве новой отрасли знания. При этом интерес исследователей подогревался и поощрялся потребностями частного предпринимательства, поиском новых форм повышения производительности труда и прибыльности предприятий. Изучение государственных организаций шло медленнее, однако общие, принципиально значимые черты любой организации позволяли исследователям использовать методологические наработки. М.Вебер различал две формы бюрократии - государственную и частную, что дало основание считать его и основоположником современных концепций государственной бюрократии.

Таким образом, появлению современных научных представлений о государственной бюрократии предшествовало, во-первых, признание принципа разделения политической и бюрократической деятельности и понимание необходимости профессионализации управленческого труда, а во-вторых, выявление специфических особенностей бюрократии как особого способа организации совместной деятельности и как особой социальной группы. В конечном счете государственная бюрократия могла теперь рассматриваться как самостоятельный объект научного исследования.

Оригинальность подхода М. Корозье состояла в том, что в дисфункциях бюрократии он увидел не отклонение, а конституирующее свойство в функционировании современных бюрократических организаций, их «латентную функцию». Как это ни парадоксально выглядит на первый взгляд, но именно дисфункции, как указывал французский социолог, сохраняют и усиливают бюрократию: «Бюрократическая система организации -- это такая, в которой дисфункции стали главным элементом равновесия».

Английский социолог М. Элброу составил довольно полную классификацию концепций бюрократии, которую несколько позже дополнил американский социолог Ф. Риггс:

1) должностные лица (чиновники, служебный персонал, бюрократы);

2) аппарат (система взаимосвязанных должностных лиц, административный аппарат);

3) организация со штабом служащих (любая организация: большая комплексная, современная, бюрократизированная);

4) бюрократизированное государство (политическая система, в управлении которой доминирующая роль принадлежит ее должностным лицам);

5) бюрократы у власти (правление, осуществляемое чиновничеством; чиновничество как правящий класс);

6) бюрократизм (бюрократическое поведение, организационная неэффективность);

7) бюро-рациональность (рациональная организация, эффективная администрация);

8) администрация, осуществляемая чиновниками (выполнение задач организации ее штатом или должностными лицами);

9) бюрократия («идеальный» тип бюрократии М. Вебера и других авторов, характеризуемый рядом определенных черт);

10) патобюрократия («идеальный» тип переменного ряда негативных свойств, присущих аппарату или системе должностных лиц);

11) бюрократическое общество (любое общество, где доминирует бюрократия: прединдустриальное бюрократическое общество, бюрократизированное общество). Таким образом «бюрократия представляется явлением, о котором каждый говорит, которое каждый чувствует и знает по опыту, но которое не поддается концептуализации».

1.2 Возникновение бюрократических институтов в России и их исторические особенности

Следует отметить, что исторические основы русской бюрократии и бюрократий западноевропейских также существенно отличны. «Собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, а централизация неизбежно порождала бюрократию. Наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. В истории Российского государства просматриваются глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца у нас никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над российским обществом. Экономические преобразования, например, осуществлялись только сверху, то есть в интересах, прежде всего, бюрократии и ею же проводились в жизнь путем государственного принуждения, насилия над остальной частью общества. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть.

В то время государство стало всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы общественной жизни в этом случае требовали тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого само существование бюрократического государства становилось невозможным.

В России выделение государственной службы в особое направление публично-профессиональной деятельности и возникновение бюрократии шли параллельно с возникновением и усилением государственной власти, созданием Русского централизованного государства, а затем и Российской империи. Отмена местничества в 1682 г. стала началом преобразования государственной службы в России и показала необходимость упорядочения новой системы назначений и отладки производства в чины для сплочения складывающейся бюрократии как опоры развивающегося абсолютизма. Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии в России было связано с государственными реформами Петра I, создание которым «регулярного государства» требовало укрепления аппарата управления и его движущей силы - «регулярной» бюрократии. С конца XVIII в. - начала петровского правления - организационные преобразования центрального и местного государственного аппарата неизменно корреспондировали с бюрократическо-кадровым обеспечением их деятельности - совершенствованием системы государственной службы.

Переход от службы государю к государственной службе с переходом от отдельных служебных поручений боярам и создания соответствующих учреждений (Приказов) к согласованной, выстроенной по единой схеме системе центральных и местных государственных учреждений с постоянным составом должностных лиц потребовал решения и проблем организации государственной службы. Этот законодательный акт на два следующих столетия определил основы государственной службы в России.

В основе причин издания «Табели о рангах» лежали потребности социально-политического характера. С одной стороны, повлияло усложнение социальной структуры общества, в связи с чем уже на рубеже XVII и XVIII в. потребовалось выделение государственной службы в самостоятельную сферу деятельности для обеспечения ее относительной независимости, а вместе с тем - создание особой, профессионально, социально и корпоративно выделенной группы государственных служащих. С другой стороны - усиление государственно-правовых начал в деятельности государственной власти и повышение роли законов как актов оформления политической воли монарха и главного источника права, которые должны были выполняться всеми подданными независимо от положения в сословной и служебной иерархии. «Табель о рангах» по своему смыслу прежде всего предусматривала иерархию должностей, по которым и давался чин, но при этом не всегда было возможно разделение должностей и чинов. «Табель» состояла из таблицы, которая собственно и определяла 14 классов (рангов) с соответствующими им чинами и должностями каждого из двух родов государственной служебной деятельности - военная (сухопутная служба и морская) и гражданская (светская и придворная) служба, а также девятнадцати комментирующих его «пунктов». Воинская служба была поставлена на первое место - чины «воинские выше прочих». Ранг при этом можно рассматривать как звание, а право на него давала должность. Поскольку «Табель» регулировала главным образом статус дворянской бюрократии, то низшие офицерские чины в армии и мелкие служащие гражданского ведомства - канцеляристы, переписчики и другие - в нее внесены не были.

Лишь при Петре I возникли первые училища, дававшие специальное образование. Второй переломный момент на этом пути приходится на конец XVIII - начало XIX в., что было связано со следующими обстоятельствами: а) в 1809 г. был введен образовательный ценз для гражданских чиновников; б) роль семейных связей при поступлении на гражданскую службу и продвижении по служебной лестнице существенно уменьшилась; в) произошло обособление гражданских чиновников от офицерского корпуса; переходы с военной службы на гражданскую, очень распространенные в XVIII в., стали случаться в XIX в. значительно реже. Если в XVIII в. типичный чиновник был офицером, то в XIX - начале XX в. - чиновником-юристом. Рост профессионального, образовательного и материального уровня чиновников способствовал их постепенной консолидации в привилегированную социальную группу со строго иерархизированной структурой.

Октябрьская революция ликвидировала в России все высшие и средние классы: капиталистическую буржуазию, помещиков, кулаков, торговцев и, наконец, бюрократию. Эти классы исчезли с арены советского общества. Все, кроме бюрократии, ибо на место старой, царской бюрократии стала нарождаться новая бюрократия: партийная, советская, профсоюзная, хозяйственная, министерская.

Политика уравнительного распределения материальных и вообще всех жизненных благ в период с 1917 по 1921 годы, проводимая советским руководством во главе с В. И. Лениным, препятствовала формированию, и особенно отпочкованию от трудящихся бюрократии. Не способствовал конституированию бюрократии в самостоятельный класс и рыночный социализм со смешанной экономикой в период нэпа, возникший после десятого съезда РКП(б) в 1921 году и просуществовавший до конца 1928 года.

Быстрое оформление бюрократии в класс начинается с посленэповской сталинской экономической политики, политики ускоренной, проводимой принудительными, крепостническими, полицейскими методами, всеобщей, тотальной коллективизации крестьянства; политики губительной для здоровья и жизни трудящихся ускоренной индустриализации СССР; политики преобразования рыночной экономики в сверх централизованную директивно-плановую экономику; политики преобразования федеративного союза в унитарное государство, превратившей все нации и народы СССР в бесправных подданных советской империи.

В это время государством создаются в массовом количестве на территории всей страны крупные и гигантские предприятия: заводы, фабрики, каналы, железные дороги, электростанции. Для централизованного управления ими государством понадобился огромный государственный аппарат управления и принуждения. И он был создан. В результате относительно малочисленная бюрократия превращается в многомиллионный правящий класс. А быстро растущая ВКП (б) все быстрее трансформируется из рабочей партии в антирабочую и антинародную партию нового класса бюрократии.

Бюрократия, превратившаяся со времени И.Сталина в господствующий класс, все в большей степени становилась единственным в СССР политически и экономически привилегированным классом.

У советских трудящихся, превращенных И.Сталиным в класс государственных батраков, в государственный пролетариат, реально сохраняется только одно право - право на труд.

Вообще, все права трудящихся в СССР либо резко ограничиваются, либо отменяются, либо принимают извращенную форму в виде обязанности. Например, пассивное избирательное право, т.е. право граждан выдвигать свою кандидатуру на ту или иную общественную должность или в Советы народных депутатов, ликвидируется, а активное избирательное право превращается в «почетную» обязанность, при котором выборность заменяется голосованием за тех кандидатов, чьи кандидатуры выбраны и одобрены неофициально заранее бюрократией.

Бюрократия с И.Сталиным во главе в это же время осуществляет культурную революцию, которая, начавшись ранее как народная социалистическая культурная революция, трансформируется, перерождается в чиновничье-бюрократическую культурную революцию.

Народная социалистическая мораль, гуманная в своей основе, уступает место жестокой, бесчеловечной, лицемерной чиновничье-бюрократической морали, существующей и поныне, основанной не всеобщем страхе за критику бюрократии и «антисоветскую».

После Сталина положение советских трудящихся изменилось крайне незначительно. Отменено прикрепление трудящихся к их рабочим местам, но их по-прежнему привлекают к уголовной ответственности и сажают в лагеря за несвоевременное поступление на работу, где насильно принуждают к работе.

По-прежнему сохраняется полицейский режим паспортной прописки.

А вот экономическое положение бюрократии изменилось весьма существенно.

Уровень доходов бюрократии рос после Сталина в несколько раз быстрее жизненного уровня трудящихся. В результате уровень жизни среднего звена бюрократии стал превышать жизненный уровень трудящихся раз в пять-десять, а уровень жизни высшей бюрократии превышает средний уровень трудящихся раз в десять-пятнадцать.

Таким образом, бюрократия в советском обществе превратилась в класс сытых, образованных, самодовольных чиновников, а ее стержневое звено - партократия - в касту неприкасаемых, которых никто не смеет критиковать при их жизни. Трудящиеся же превращены в советском чиновничье-бюрократическом обществе в класс бесправных, запуганных и обманутых, в класс униженных и оскорбленных подданных бюрократического государства и господствующего класса бюрократии.

Социально-экономической основой господства бюрократии в социалистически-бюрократическом обществе является превращение бюрократии в единственного собственника. Частной собственностью чиновников становятся общественные должности. В собственность бюрократии переходит государство, становясь бюрократическим государством.

Советский Союз на имперском излёте имел развитый и самовоспроизводящийся бюрократический аппарат, высококвалифицированный, жёстко структурированный вертикально и горизонтально, органично интегрированный в существующую систему с помощью идеологии. Старение высшего уровня Советского руководства и длительный застой, сопровождался, с одной стороны - социальной пассивностью населения, с другой - формированием циничного отношение к идеологии, структурирующей общество. Молодые представители нижестоящих звеньев бюрократической структуры, лишённые возможностей карьерного продвижения, желали перемен, что входило в противоречие с Советской структурой государственной власти. Ситуация с переходом власти в руки бюрократического аппарата среднего уровня послужила толчком к началу Перестройки, как форме протеста против структурирования бюрократии верхнего уровня.



Глава 2. Бюрократический аппарат в современной России

2.1 Формирования бюрократического аппарата в современной России

Вспомним, что движущей силой революции 90-х годов наряду с небольшой демократически настроенной частью советского общества выступила часть советской партийно-хозяйственной номенклатуры. Эта часть и, прежде всего, средние и только начавшие подъем по карьерной лестнице нижние слои партийно-государственной бюрократии были заинтересованы в устранении закостенелых высших руководящих слоев и партийных бонз, так как только это и могло ускорить их личный карьерный рост и обеспечить прорыв к рычагам управления государством. Однако взаимовыгодное, как тогда представлялось, партнерство длилось недолго. Уже в ходе революционных событий 1991-1993 годов началось формирование новой российской государственной бюрократии, которая быстро стала приобретать знакомые номенклатурные очертания. Представители советской номенклатуры, которые пришли во власть вместе с представителями демократического движения, воссоздали в президентских и правительственных структурах органически присущие им номенклатурные методы и механизмы кулуарного принятия управленческих решений, далеко не бескорыстных межличностных и групповых взаимодействий в процессе подготовки и принятия таких решений. Начавшейся регенерации советских номенклатурных методов и механизмов государственного управления способствовали следующие обстоятельства. Во-первых, одним из самых серьезных стратегических просчетов новой российской власти стало массовое использование во всех структурах и на всех уровнях вновь создаваемой системы государственного управления бывших чиновников советского партийно-государственного аппарата. Власть исходила из того, что для быстрого запуска нового государственного аппарата нет других кадров и другого пути, кроме привлечения знающих хозяйственную систему советских чиновников. Возможно, в тактическом плане это и было оправданно.

Во-вторых, немногочисленные представители демократического движения, первоначально включенные во властные структуры, сделали ставку только на персональную поддержку президента Ельцина. Они не уделяли должного внимания укреплению своей политической опоры и созданию кадрового резерва для постепенной замены номенклатурного чиновничества в структурах власти. Поэтому частично новая по составу, но старая по характеру основных механизмов функционирования номенклатурная среда быстро вытеснила «демократов первой волны» из властных структур как чужеродный для нее элемент.

К середине 90-х часть бывшей советской номенклатуры стала номенклатурой российской и достигла своей главной цели - пришла к власти и овладела всеми рычагами управления государством. Существенно потерявшее революционный запал и общественное влияние, раздробленное и дискредитированное не без помощи своих временных номенклатурных попутчиков демократическое движение перестало быть нужным российской номенклатуре в качестве союзника. Тем более что к этому времени оформилась и окрепла не только ее государственно-бюрократическая, но и экономическая составляющая - новая российская «бизнес-элита», состоящая из назначенных собственников.

Номенклатура стала ведущей силой, определяющей и навязывающей обществу политические и экономические трансформации, нацеленные на укрепление и расширение ее господствующего положения. В результате развала СССР и трудностей экономических преобразований Россия сократила на треть свой экономический потенциал, потеряла половину морских портов и торговый флот, прямой выход к мировым путям на Западе и на Юге. Вместе с тем Россия объявила себя правопреемницей Союза и унаследовала всю союзную собственность, расположенную на ее территории, включая остатки золотого запаса. Российское руководство столкнулось с падением производства, прекращением инвестиционной деятельности, развалом кооперационных связей в рамках СССР и СЭВ. Произошло сокращение объемов товарооборота и ухудшение его структуры. Все это отразилось на социально-экономического ситуации в стране, вызвало процесс поляризация населения.

После 1991 г. в России начинается новый этап экономической модернизации. Пришедшие к власти радикалы во главе с Б.Н. Ельциным выдвинули программу либерализации экономических реформ (1992-1993 гг.), которая включала в себя: 1) свободное ценообразование (что должно было ликвидировать товарный дефицит); 2) либерализацию торговли; 3) массовую приватизацию жилья, госпредприятий. Тотальное разрушение монополии государства на хозяйственную деятельность явилось главной задачей либерально-приватизационного курса реформ. Главным стратегом экономических реформ, сторонником шокотерапии выступил вице-премьер российского правительства Е.Т. Гайдар. Курс реформ предполагал первоначальную либерализацию цен, затем переход к приватизации, осуществление жесткой финансово-кредитной системы. Следующим шагом стала приватизация государственной собственности. На 1992 г. предусматривалась приватизация 20% госпредприятий торговли и сферы услуг. С 1 октября 1992 г. началась выдача приватизационных чеков (ваучеров) российским гражданам. С 1993 г. было разрешено вложение этих ценных бумаг в акции предприятий.

Таким образом, результаты реформ оказались глубоко противоречивы. С одной стороны, в России был введен рынок, либерализация торговли ликвидировала товарный дефицит. Российская приватизация выполнила задачу демонтажа механизма централизованного управления экономикой. С другой стороны, продолжился спад промышленного производства (на 35%), произошло резкое снижение уровня жизни народа. Центральным положением реформы явились новые цены, которые выросли в 100-150 раз, в то время как средняя зарплата лишь в 10-15 раз. В результате освобождения цен с 1 января 1992 г. денежные средства населения были конфискованы, что вызвало острое социальное недовольство.

Эпоха Бориса Ельцина войдет в истории, прежде всего как период энергичных, но весьма противоречивых экономических реформ. Где на одной чаше весов разрушение командной системы и создание свободного рынка, а на другой - девальвация рубля, обесценивание вкладов и дефолт. С одной стороны, предпринимательское сословие и нарождающийся средний класс, а с другой - залоговые аукционы и приватизация, которые сегодня многие называют не иначе как грабительскими. Б.Ельцин так и не смог интегрировать верховную власть. При этом ни одна государственная структура не стала доминантной. В условиях вакуума власти неформальные группировки и кланы брали на себя государственные функции, конкурируя между собой за право выступать от имени президента. По мнению ученого, «в ельцинский период произошел распад верховной власти. Диффузия власти привела не к демократическому разделению властей, а к управленческому хаосу».

2.2 Образ российской бюрократии конца XX-начала XXI вв.

бюрократия ельцин путин

Путинская эпоха - период расцвета российской бюрократии, оставившая позади себя в этом отношении все иные периоды истории России, как новейшей, так и более ранней. Впрочем, «торжеством бюрократии» можно назвать и «Россию при Ельцине», и «СССР при Брежневе». По мнению референтной группы «бюрократов», в эти периоды засилье бюрократии было не меньшим, нежели сегодня. Относительно меньше было значение бюрократии в добрежневские эпохи России и СССР, а также в краткий период горбачевской перестройки. Впрочем, судя по всему и «ельцинская бюрократия» связана скорее с воспоминаниями о позднее ельцинском времени, когда после 1993-95 гг. власть становилась все менее дееспособной, а чиновничество все более обширным и корыстным. Именно в середине 1990гг. в качестве одной из основных социально-политических проблем стало отсутствие общенациональной субъектности, способной обеспечивать развитие страны и общества. Стремительно разраставшаяся «ельцинская» бюрократия была не в состоянии представлять эти интересы, будучи разорванной частными и корпоративными интересами. Именно поэтому одной из главных идей уже путинской эпохи стало «выстраивание» бюрократии вокруг государственных интересов, попытка формирования на ее базе общенациональной субъектности. Если население оценивает деятельность нынешней бюрократии почти исключительно негативно, то референтная группа «бюрократов» скорее склонна видеть в ней носителей новой государственности.

В огромной степени «ставка на бюрократию», которая еще при Ельцине носили скорее «стихийный» характер, а начиная с 2000 года, стала вполне осознанной, оказалась связанной с тем, что результаты демократического развития новой России не дали ожидаемых результатов. В референтной группе «бюрократов» отношение к итогам демократического процесса несколько мягче, но и там удовлетворены демократическим развитием только 27,2% и 39,2% россиян не удовлетворены тем, как работает демократия в России, а еще 30,1% вообще отказывает нынешней России вправе называться демократическим государством. Причины подобных тенденций неоднократно обсуждались. Если сконцентрировать различные точки зрения, можно выделить две наиболее значимые из них:

- Россия изначально не была готова к политическим и экономическим свободам, к демократической политической системе вследствие архаичности, глубокого традиционализма основных групп российского населения («тысячелетняя раба»);

- Антидемократические тенденции в современной России скорее связаны с недостатками избранной модели демократии, когда реальная низовая демократия в наиболее важных и значимых для населения сферах оказалась выхолощенной, а введенная взамен система «фасадной» демократии, не имеющая корней в жизненно важных сферах, стала восприниматься скорее как «политический театр», занимающий периферийное положение в системе ценностей общества.

Сегодня, когда представители демократической общественности обращают внимание на явной тенденции отхода от демократических завоеваний, акцентируя внимание на сосредоточении всей власти в руках Президента, на потере независимости ведущими СМИ, на слабости и зависимости оппозиции, отсутствии реальных политических партий, способных влиять на принятие решений, население страны видит угрозу демократии совсем в ином. Это, в первую очередь, колоссальный разрыв между богатством и бедностью, не только не преодоленный при В. Путине, но и продолжающий возрастать, в отсутствии равенства всех перед законом, в сращивании власти и капитала.

На фоне отсутствия таких фундаментальных условий демократии, менее важными кажутся действительно происходящие отступления от традиционных демократических схем. Так на отсутствие значимой политической оппозиции в Государственной Думе обращают свое внимание на возрастающую зависимость ведущих СМИ от государства, на сосредоточение всей власти в руках Президента В. Путина. В частности, большинство россиян сегодня выступают за введение значительно более жестких ограничений для СМИ, в том числе за введение цензурных ограничений (правда, скорее не по политическим соображениям), за более решительную борьбу с олигархами, контроль государства над экономическими процессами.

Неудача ставки не развитие демократических институтов как субъектов национального развития, предопределило при В. Путине частичное возвращение к концепции авторитарной модернизации. К числу «плюсов» путинского правления, как общественное мнение в целом, помимо общих успехов в экономическом развитии, определяемых скорее благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, улучшение эффективности работы как федеральных, так и местных органов власти. Что касается федеральных органов власти, то произошло скорее некоторое улучшение их работы чем некоторое ухудшение. Напротив, местные органы власти стали работать скорее менее эффективно, чем более эффективно (. Мнение государственных служащих («бюрократов») значительно более оптимистично. 40,1% из них (против 8,9%) фиксирует повышение эффективности федеральных органов власти, 41,2% (против 8,2%) - повышение эффективности и местных органов власти. И те, и другие отмечают ухудшение, причем существенное ситуации в социальной сфере при В. Путине (очевидно, под влиянием недавно произведенной монетизации льгот). Что же касается правоохранительной сферы, борьбы с коррупцией, ситуации в сфере законности и порядка, в сфере прав и свобод граждан, то налицо также существенные расхождения между оценками населения. Население склонно весьма критично оценивать тенденции в этих сферах, наблюдая явное ухудшение, что же касается «бюрократов», то их оценки носят значительно более осторожный характер, по их мнению ситуация в названных сферах при В. Путине в той же мере ухудшилась, как и улучшилась.

Выстраивание всей бюрократической машины при В. Путине, включая ситуацию в правоохранительных органах, продолжается, хотя идет медленно и носит противоречивый характер.

Противоречивым является и отношение россиян к отдельным звеньям Административной реформы. Пожалуй, лишь создание Общественной палаты одобряется относительным большинством опрошенных - 46,9% поддерживают это нововведение, 7,7% - нет. Напротив, неприятие и населения, и «бюрократов» вызывает отмена выборов депутатов Государственной Думы по одномандатным округам, то есть полный переход к пропорциональной системе. Такой подход приведет к еще большей дискредитации самого института Государственной Думы, так как возможность простых граждан хоть как-то оказывать влияние на ее состав будет сведена практически к нулю. Еще одно нововведение, связанное с административной реформой В. Путина, это отмена прямых выборов губернаторов, также оценивается весьма неоднозначно, хотя ее плюсы все-таки, пожалуй, преобладают над минусами (31,9% против 21,8%).

И, наконец, идея укрупнения субъектов федерации, пока реализованная лишь в Пермском крае, оценивается «половина на половину». Это касается случаев, когда столица области и сама область образуют разные субъекты федерации (Московская, Ленинградская области). Но самый главный недостаток путинской административной реформы - это даже не сомнительность отдельных ее фрагментов населения сомневаются в том, что эта реформа хоть как-то, в ту или иную сторону, на что-то существенное повлияет. Взялись явно не за то, что действительно необходимо, а за то, что способно создать видимость административной деятельности. Неужели в современной России, терзаемой бесчисленным числом проблем, в том числе прямо связанных с неэффективностью деятельности государства, нет забот более важных, чем переход к пропорциональной системе.

Итак, В. Путин проделал в глазах населения эволюция от «президента народа» к «президенту бюрократии».

Главная цель бюрократии - это «сохранение и постоянное увеличение своего богатства и влияния, невзирая на низкий уровень жизни населения». Итак, сделав ставку на бюрократию как носителя идеи государственности, режим В. Путина пока не сумел качественно видоизменить саму бюрократию, она остается носителем эгоистических и корыстных устремлений. Таков тупик «авторитарной модернизации» в российском исполнении.

Таким образом:

1. Путинская эпоха - эпоха расцвета бюрократии, ее численности и влияния на жизнь страны.

2. Ставка на бюрократию, на авторитарную модель модернизации - во многом, следствие провала демократических преобразований 90-х годов, неэффективности созданных демократических институтов. Демократия в России не сумела сделать главного - преодолеть социальные разрывы, создать единое правовое поле.

3. Однако сделанная В. Путиным ставка на бюрократию себя скорее также не оправдала. Наиболее высока неудовлетворенность результатами путинского правления именно в сфере государственного и правового строительства, правоохранительной деятельности и борьбы с коррупцией.

4. Проводимая В. Путиным Административная реформа себя также скорее не оправдывает, так как она решает частные проблемы и те далеко не всегда успешно. Главная задача - поставить бюрократию на службу государству и обществу, стратегическим интересам страны - остается весьма далекой от своего решения.

Что касается нынешней ситуации то проявление бюрократии на данном этапе более завуалировано, но в тоже время не потеряла всего того негативного, что было и раньше.

Премьер Путин никак не комментирует последние инициативы Дмитрия Медведева по улучшению инвестиционного климата. Между тем инициативы эти касаются напрямую «людей Путина», а значит, и его самого.

Так, Дмитрий Орешкин в интервью «Свободной прессе» утверждает, что Медведев просто реализовал свои давние намерения: он-де еще до президентских выборов 2008 года говорил, что, с его точки зрения, госкорпорациями должны управлять независимые директора. По словам Орешкина, Путин тогда же высказывал идею прямо противоположную: необходимо, чтобы гос-кор-пора-циями управляли представители государства. Впрочем, за почти три года президентства Медведева ничего так и не изменилось, управление по-прежнему велось «по-путински». «Конечно, Медведев бросает вызов путинской бюрократии.

Путинские готовятся придушить демократию и свободу слова в России. И те и другие привыкли манипулировать массами, и те и другие очень хотят, чтобы люди формировали свои воззрения при помощи их штатных пропагандистов и не лезли бы в интернет, не писали бы и не думали. Всё потому, что и те и другие больше всего хотят господствовать, а для этого сознание людей должно быть в постоянном тумане.

«Политики отстаивают свои приоритеты» Медведев озабочен интересами тех, кто производит национальное богатство, материальное и финансовое. Путин представляет интересы тех, кто это богатство контролирует и распределяет через «вертикаль власти». Однако механизм распределения поглощает все больше ресурсов. Контроль поедает производство.

Таким образом в России есть и нарастает конфликт между бюрократией, сохранившей великодержавные привычки и понятия, и компрадорским капиталом, которому такая бюрократия не нужна. Что касается бюрократии, то она не является классом и не может иметь какой-либо устойчивой идеологии, зато может меняться под давлением необходимости. Сегодня бюрократия взяла на вооружение консерватизм, что значит «не трогайте нас, пусть все остается, как при Путине». Но очевидно, что такая идеология не работает и главное не может защитить бюрократию. Защиту бюрократия может найти только у масс, а для этого ей придется очень сильно сдвинуться влево.



Заключение

Таким образом, на основании изучения темы работы представляется возможным сделать следующие выводы:

Одним из первых ученых, занявшихся проблемой бюрократии, положившему начало развитию теории бюрократии являлся Г.В.Гегель. Именно Гегель одним из первых начал разработку института государственного управления, дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. Государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образованность и профессионализм.

Следом за Гегелем проблемами бюрократии занялись такие ученые и мыслители как А. Токвиль, Дж.С. Милль и др. Существенную роль в развитие теории бюрократии сыграл К.Маркс, несмотря на то, что проблема бюрократии не являлась центральной и не получила систематического рассмотрения в трудах К.Маркса. Главной целью бюрократии у Маркса становится стремление снизить остроту конфликта в обществе.

Однако первым ученым давшим понятие бюрократии и систематизировавшим анализ государственной бюрократии стал М. Вебер. Исходным пунктом анализа бюрократии для М.Вебера является факт роста и усложнения организаций в современном обществе. Он рассматривает бюрократию как основу современной теории принятия решений.

Одним из важнейших мыслителей, сыгравшим огромную роль в развитии теории бюрократии в XX в. Явился М. Крозье. Главной темой его исследований становится изучение роли государства в процессе реформирования общества.

Проведенный анализ основных теоретических подходов к исследованию проблем бюрократии показывает, что представителей разных школ прежде всего разделяет акцентирование внимания либо на формально-структурных, либо на человеческих сторонах административной организации; при этом каждая из теорий выявляет в объекте исследования имманентно присущие ему элементы и процессы, которые существуют как противоречивое взаимодополняющее единство, что позволяет этим теориям сосуществовать, дополнять или конкурировать друг с другом, культивируя тем самым поле общего научного поиска, органично включающего достижения различных научных школ.

В России бюрократия как постоянное явление возникло с оформлением государственной службы. Возникновение профессиональной государственной службы связывают с именем Петра I, а именно с его государственными реформами. Введение «Табель о рангах» определило основы государственной службы в России. «Табель о рангах» действовала два столетия и регулировала государственную службу, а также узаконила, положение российского чиновничества. В настоящее время в России действует Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», регламентирующий правовые, организационные, кадровые вопросы, связанные с государственной службой в Российской Федерации.

Можно сказать, что в настоящее время еще не прошел этап реформирования государственной службы. Одним из основных этапов реформирования явилось появление и введение в действие Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы. В России с 2003 года действует Федеральная программа о реформировании государственной службы. В современной России огромной проблемой в реформировании государственной службы является проблема коррумпированности чиновников различного уровня. Несмотря на наметившуюся тенденцию борьбы с коррумпированными чиновниками их число не уменьшается. Коррупция проникла во все сферы государственной власти. Россией по-прежнему управляет чиновничество, не находящееся под политическим контролем. Аппарат реально управляет страной. В итоге мы имеем системно коррумпированную, неэффективную государственную машину, поскольку в целом наша государственная политика определяется не политическими партиями, а борьбой ведомств между собой. Прийдя к выводу то можно заметить, что Б.Ельцин так и не смог интегрировать верховную власть. При этом ни одна государственная структура не стала доминантной. В условиях вакуума власти неформальные группировки и кланы брали на себя государственные функции, конкурируя между собой за право выступать от имени президента. По мнению ученого, «в ельцинский период произошел распад верховной власти. Диффузия власти привела не к демократическому разделению властей, а к управленческому хаосу».

«Путинский» этап характеризуется устранением причин, которые привели к разрушению управленческой вертикали при Б.Ельцине. Новый президент вернул федеральному центру значительный объем власти над регионами, расширил базу поддержки центра на местах и наметил пути для восстановления действия механизмов управления территориями, при этом формально не нарушая демократических принципов. Была создана управляемая, упорядоченная система исполнительной власти. Если при Б.Ельцине власть рассредоточивалась, перемещаясь от центра к регионам, то при В.Путине власть снова стала возвращаться в центр, центробежные тенденции уступили место центростремительным. По словам президента, в российской экономике должны преобладать частное предпринимательство и частные инвесторы. У бизнеса должно быть как право на ошибку, так и «возможность для драйва, для развития».

Что касается политики Дмитрия Медведева то президент подписал указ, жестко регламентирующий порядок исполнения его поручений сотрудниками федеральных и региональных ведомств (опубликован на сайте Кремля). Указ закрепляет за чиновниками персональную ответственность за своевременное исполнение, а за Контрольным управлением президента -- обязанность регулярно проводить проверки их исполнительской дисциплины. Правительству и губернаторам указано проводить совещания и заслушивать отчеты чиновников о ходе работы над исполнением решений президента -- вводится их коллективная ответственность за плохую дисциплину.

«Качество работы бюрократии напоминает анекдот о том, как развивается компьютерная система: да, старые ошибки устранены, но появились новые», - заявил президент РФ Дмитрий Медведев на открытии ПЭФ. Таким образом Дмитрий Медведев пытаться установить контроль над бюрократией, сократить их власть, сократить число бюрократов. Но как и в постсоветское так и в настоящий момент бюрократия на местах, в регионах существенно не изменилась.



Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // Российская газета. 1993г. № 12. 65с.

2. Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службе». М.: Юридическая литература. 2003г. 59 с.

3. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». М.: Инфра. 2004г.33 с.

4. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» М.: Инфра, 2006г.42 с.

...