Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

УДК 342.9

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ПРАВОВИЙ СТАТУС ГРОМАДЯН У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Спеціальність 12.00.07 - Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

БОЙКО Ірина Володимирівна

Харків-2000

Дисертація являє собою рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти і науки України

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, професор,

завідувач кафедри адміністративного права

Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

БИТЯК Юрій Прокопович

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,

завідувач відділом державно-правових проблем управління Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

АВЕР'ЯНОВ Вадим Борисович

кандидат юридичних наук, доцент, завідувач кафедри права та законотворчого процесу Харківської філії Української академії державного управління при Президентові України

НЕЧИТАЙЛЕНКО Анатолій Олександрович

Провідна організація - кафедра адміністративного права і

адміністративної діяльності Університету внутрішніх справ МВС України, м. Харків

Захист відбудеться 12 червня 2000 р. о 10 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

Автореферат розіслано 10 травня 2000 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Ю.П.БИТЯК

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

правовий громадянин виконавчий втручання

Актуальність теми дослідження. Ідея прав і свобод людини завжди висувалась на авансцену політичної боротьби за загальнодемократичні перетворення. Прийняття ООН у 1948 р. Загальної декларації прав людини, а в наступні роки таких документів, як Міжнародний пакт про громадянські та політичні права (1966 р.), Заключний акт Наради з безпеки та співробітництва у Європі (1975р.), Документ Копенгагенської наради - конференції по людському виміру СБСЄ (1990 р.), Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини (1950р.) та інших, прийнятих світовим товариством, забезпечили початок якісно нового етапу в розвитку міжнародних норм і відносин у сфері реалізації прав людини і громадянина.

Треба визначити, що права людини - це невід'ємний атрибут людини як особистості, який не залежить від ознак раси, національності, кольору шкіри, статі, походження, переконань, майнового стану, місця проживання або інших ознак.

Закріплення в Конституції України положень про те, що людина, її життя і здоровя, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, вимагають подальшого розвитку норм про правовий статус громадянина. Формування правової держави неможливе без надійного правового захисту кожної особи, забезпечення прав і свобод громадянина.

Громадяни - найбільша група суб'єктів адміністративно-правових відносин, оскільки переважна більшість прав і свобод людини і громадянина реалізується у сфері виконавчої влади, через систему управлінських відносин.

Проголошені в Конституції України права і свободи громадянина на недоторканість, власність, інформацію, рівність доступу до державної служби, участь в управлінні державними справами, право збиратися мирно і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, оскаржувати в суді рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб не можуть бути ефективно реалізовані без визначення адміністративно-правового статусу громадян. Це стосується і конституційних обов'язків громадян.

Адміністративно-правовий статус громадян є складовою частиною їх загального статусу, встановленого Конституцією України та чинним законодавством. Якщо положення Конституції України щодо правового статусу громадянина наблизилися до міжнародно визнаної моделі правового статусу людини і громадянина у демократичній, соціальній, правовій державі, то стосовно адміністративно-правового становища громадян в Україні аналогічного наближення в повній мірі ще не відбулося.

Оновлення змісту адміністративно-правового статусу громадян вимагає не тільки визнання і закріплення в законі природних (невід'ємних) та субєктивних прав і свобод особи, а й створення необхідного реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. Саме механізм реалізації та захисту прав і свобод громадян опосередковується переважно нормами адміністративного права.

Вирішення проблеми адміністративно-правового статусу громадян полягає також у визначенні меж втручання органів виконавчої влади в життєдіяльність особистості, у встановленні меж інтересів особи і публічних інтересів (громадських та державних), що передбачає певні обмеження прав і свобод громадян. Саме при цьому необхідно передбачити юридичні гарантії забезпечення реалізації та охорони прав і свобод особистості.

Проблема забезпечення прав і свобод громадян у сфері державного управління набуває важливого значення, оскільки засади пріоритетності прав і свобод людини і громадянина сприяють запровадженню принципово нового типу взаємовідносин між громадянами і органами виконавчої влади, такого, за яким кожній людині було б забезпечено (гарантовано) реальне додержання і захист належних їй прав і свобод. Як об'єкт державно-управлінського впливу громадянин у той же час повинен стати рівноправним учасником відносин з державою, наділеним комплексом забезпечених законом прав і свобод. Роль держави в цьому проявляється у забезпеченні реалізації головних принципів і напрямів іі діяльності, що прямо чи опосередковано впливають на формування та реалізацію правового статусу особи.

У взаємовідносинах громадян з органами виконавчої влади останні наділені владними повноваженнями. Але в будь-якому разі громадяни мають право, що теж носить характер владної вимоги, - право вимагати забезпечення реалізації своїх прав, свобод і обов'язків та дотримання при цьому принципів законності.

Викладене свідчить про актуальність проблеми і необхідність широких узагальнень теоретичного і емпіричного матеріалу, оцінки тенденцій, що мають місце, і обґрунтування на цій підставі способів вирішення проблем правового статусу громадянина у сфері виконавчої влади. Наведеними обставинами і обумовлена актуальність теми дисертаційного дослідження.

Ступінь наукової розробки проблеми. Проблеми загального правового статусу громадян знайшли свій розгляд у роботах теоретиків права, державознавців і представників галузевих наук.

Особливості правового становища громадян у сфері державного управління, громадян як суб'єктів адміністративного права досліджувались раніш в контексті законодавства колишнього Союзу РСР. Заслуговують на увагу роботи Ц.А.Ямпольської і В.І.Новосьолова. Проте на сьогоднішній день ці дослідження відомою мірою втратили свою актуальність.

У теперішній час існує численна кількість наукових праць з проблем реалізації окремих прав і свобод громадян у сфері державного управління. Питанням адміністративно-правового статусу громадян присвячені роботи російського вченого Д.М.Бахраха та відповідні глави підручників з адміністративного права.

Проте комплексне дослідження засад, принципів та змісту правового статусу громадянина у сфері виконавчої влади на сьогодні відсутнє.

Об'єкт і предмет дослідження. Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають між органами виконавчої влади (їх посадовими особами) та громадянами з приводу реалізації останніми прав, свобод і обов'язків, закріплених адміністративно-правовими нормами, захисту та охорони цих прав і свобод.

Предметом дисертаційного дослідження є відповідні юридичні норми, що закріплюють права, свободи та обов'язки громадян у сфері виконавчої влади, повноваження органів державного управління щодо формування і реалізації правового статусу громадян.

Мета і основні завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у комплексному розгляді теоретичних та практичних проблем адміністративно-правового статусу громадян, засад і принципів взаємовідносин громадян з органами виконавчої влади, заходів забезпечення прав і свобод громадян у державному управлінні, а також законодавчих аспектів діяльності органів виконавчої влади з реалізації прав і свобод громадян. Для досягнення цієї мети автором була приділена увага вирішенню наступних завдань:

з'ясуванню змісту, структури та окремих елементів адміністративно-правового статусу громадян, уточненню місця громадянина в системі державно-управлінських відносин;

визначенню особливостей правового положення громадян як суб'єктів адміністративно-правових відносин;

аналізу компетенції органів виконавчої влади щодо взаємовідносин з громадянами, визначенню межі втручання цих органів в життєдіяльність громадянина, способів та підстав обмеження прав і свобод людини і громадянина;

вивченню, аналізу і оцінці законодавчих актів, що містять норми про права, свободи та обов'язки громадян, їх гарантії;

визначенню шляхів і способів удосконалення норм адміністративного законодавства з питань статусу громадян, приведення їх у відповідність до міжнародно-правових стандартів;

розробці практичних рекомендацій щодо удосконалення чинного законодавства.

Методологічну основу дослідження складає загальнонауковий діалектичний метод пізнання, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснювати системний аналіз правових норм, що є предметом дослідження.

У роботі також застосовуються окремі наукові методи пізнання: системно-структурний, порівняльно-правовий, логіко-юридичний, структурно-функціональний, історичний та інші.

Поряд з працями з адміністративного права дисертант широко використовувала наукові розробки з філософії, загальної теорії держави та права, психології, соціології, галузевих правових наук.

Правову основу дослідження становлять норми Конституції України, міжнародно-правових документів, а також Законів України "Про громадянство", "Про правовий статус іноземців", "Про освіту", "Про державну службу", "Про загальну середню освіту", "Про загальний військовий обов'язок та військову службу", "Про альтернативну (невійськову) службу", "Про звернення громадян", "Про систему оподаткування", "Про міліцію", "Про адміністративний нагляд за особами, що звільнилися з місць позбавлення волі", "Про надзвичайний стан", Основ законодавства про охорону здоров'я, Основ законодавства про культуру, Кодексу України про адміністративні правопорушення, інших нормативно-правових актів.

Теоретичну основу дослідження становлять роботи вчених-теоретиків права Є.А.Ануфрієва, Н.В.Вітрука, В.М.Горшеньова, В.А.Кучинського, О.А.Лукашевої, А.Г.Мазохіної, Г.В.Мальцева, Н.І.Матузова, В.А.Патюліна, П.М.Рабіновича, М.С.Строговича, Ю.М.Тодики, І.Є.Фарбера, Н.А.Шайкенова та інших.

При написанні роботи також використовувалися роботи вчених-адміністративістів В.Б.Авер'янова, О.П.Альохіна, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, К.С.Більського, Ю.П.Битяка, і.П.Голосніченка, Л.В.Коваля, Ю.М.Козлова, В.М.Манохіна, В.І.Новосьолова, В.Ф.Опришка, А.О.Селіванова, Ю.Тихомирова, Ц.А.Ямпольської, інших вітчизняних та зарубіжних авторів.

Наукова новизна дисертації. Дана робота є першим комплексним дослідженням проблем адміністративно-правового статусу громадян в умовах незалежної демократичної правової, соціальної держави Україна, в якому здійснено аналіз змісту прав, свобод і обов'язків громадян в управлінській сфері, визначені гарантії цих прав і свобод, особливості адміністративно-правового становища різних категорій громадян. Наукова новизна міститься також у зроблених автором висновках, сформульованих наукових поняттях і пропозиціях з удосконалення чинного законодавства.

При цьому найбільш значними, що мають як теоретичне, так і практичне значення, вбачаються такі положення дисертації, які виносяться на захист:

Теоретичні висновки про зміст та сутність адміністративно-правового статусу громадян, його складові елементи та принципи.

Обґрунтування необхідності чіткого визначення компетенції органів виконавчої влади при формуванні і реалізації правового статусу громадян, а також їх відповідальності за порушення прав і свобод громадян.

Висновок про необхідність демократизації відносин між органами виконавчої влади і громадянами шляхом оновлення змісту адміністративно-правового статусу громадян, звуження кола адміністративного розсуду органів державного управління щодо реалізації прав громадян.

Висновок про необхідність удосконалення адміністративно-правових норм про права, свободи і обов'язки громадян, внесення змін та доповнень або прийняття конкретизуючих і розвиваючих нормативних актів, приведення законодавчих актів у відповідність з принципом "громадянину дозволено все, що прямо не заборонено законом".

Висновок про вдосконалення механізму гарантування прав і свобод громадян шляхом запровадження інституту адміністративної юстиції, створення умов для повноцінної реалізації права громадян на звернення, на відшкодування шкоди.

Теоретичний висновок про сутність адміністративної правосуб'єктності громадян, можливості її обмеження та фактори, що впливають на її обсяг.

Визначення системи та сутності прав, свобод та обов'язків громадян в адміністративно-правовій сфері, аналіз особливостей правового становища окремих категорій громадян у правовідносинах з органами виконавчої влади.

Рекомендації по вдосконаленню законодавства, яке регулює питання адміністративно-правового статусу громадян, компетенції органів виконавчої влади у взаємовідносинах з громадянами та питання адміністративної відповідальності громадян.

Наукова та практична значимість дослідження. Положення та висновки, що містяться в роботі, можуть бути використані в процесі вдосконалення законодавства, що стосується адміністративно-правового статусу громадян і компетенції органів виконавчої влади у взаємовідносинах з громадянами, а також в роботі органів виконавчої влади, контролюючих, наглядових та правоохоронних органів.

Матеріали дисертаційного дослідження можуть також бути використані у навчальному процесі, при написанні підручників, навчальних посібників, довідкової та методичної літератури, монографій, бути теоретичним матеріалом для вивчення проблем взаємовідносин органів державного управління і громадян, забезпечення прав громадян адміністративно-правовими засобами.

Апробація і впровадження результатів дослідження. Дисертація виконана на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Положення і висновки дисертації знайшли відображення у 8 наукових публікаціях, із яких 4 статті в фахових виданнях, а також у доповідях і повідомленнях на Першій національній науковій конференції "Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування" (м.Яремче Івано-Франківської обл.,1998), на конференції, присвяченій 50-й річниці Загальної декларації прав людини "Права людини в умовах реформування правової системи України" (Харків,1998), на сьомих харківських політологічних читаннях "Людини-політика-право" (Харків,1998) та на науково-практичній конференції "Становлення правової системи демократичної України та наукова думка" (Харків, 1998).

Теоретичні висновки науково-дослідної роботи використовувалися у навчальному процесі при проведенні практичних занять з адміністративного права в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого.

Структура дисертації обумовлена завданням і логікою проведеного дослідження. Робота складається із вступу, двох глав, що об'єднують вісім параграфів, висновку, списку нормативних актів і використаної літератури (309 найменувань). Обсяг дисертаційного дослідження - 171 сторінка.

ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається його мета, завдання, методологічна та нормативна основа, теоретична база, формулюються основні положення, що виносяться на захист, теоретичне і практичне значення його результатів.

Перший розділ "Законодавче регулювання адміністративно-правового статусу громадян" присвячений вивченню засад адміністративно-правового статусу громадян, ролі органів виконавчої влади у формуванні та реалізації правового статусу громадян, характеристиці громадян як субєктів адміністративно-правових відносин, а також сутності адміністративної правосубєктності громадян.

У першому підрозділі "Засади адміністративно-правового статусу громадян" розглядається проблема людини як носія прав та виконавця обовязків, аналізується поняття правового статусу особистості, в якому відбиваються всі основні сторони юридичного буття індивіда.

Автор поділяє думку вчених про те, що структурними елементами адміністративно-правового статусу громадян і права, свободи, обовязки, що реалізуються у сфері державного управління, а також їх гарантії.

Передумовами правового статусу особистості і правосубєктність та громадянство особи.

Адміністративно-правовому статусу особистості притаманні характерні риси. Його зміст характеризується певною стабільністю. Зміни в правовому статусі особистості відбуваються за волею законодавця, а не окремих субіктів, на яких він розповсюджується. Водночас правовий статус особистості не і постійним. Він розвивається за "горизонтальним" та "вертикальним" зрізами. Перший охоплює різноманітні суспільні відносини, що складають сутність інтересів громадян. Другий виявляє інтереси особистості в одному виді суспільних відносин. Ще одна ознака адміністративно-правового статусу громадянина - його типовість. Елементи правового статусу наділені властивостями загальності, масштабності, в силу чого визначають ті межі, в яких утворюється правове становище конкретної особи, формуються субєктивні права та юридичні обовязки окремих громадян.

Більшість прав, свобод та обовязків людини і громадянина реалізується у сфері виконавчої влади. Тому саме виконавча влада, порівняно із законодавчою та судовою, найбільш наближена до задоволення потреб людини і є тією владою, з якою особа має постійні контакти.

Адміністративно-правовий статус громадян формується під впливом основополагаючих ідей, принципів. До числа основних принципів правового статусу громадян у сфері виконавчої влади слід віднести наступні: 1) верховенство права; 2) пріоритетність прав і свобод громадян; 3) повнота прав і свобод громадян; 4) рівність прав і обовязків; 5) максимальне урівнення в правовому становищі іноземних громадян та осіб без громадянства з громадянами України; 6) оптимальне поєднання особистих інтересів з державними та суспільними; 7) гарантованість прав та обовязків; 8) динамізм правового статусу особистості; 9) гласність; 10) інформованість; 11) недопущення звуження змісту прав і свобод людини і громадянина.

Другий підрозділ - "Роль органів виконавчої влади у формуванні та реалізації правового статусу громадян". Загальною формулою взаємовідносин органів виконавчої влади з громадянами і тезіс, що держава існує для громадянина, суспільства, а не навпаки. Держава перед усім спрямовує діяльність на утвердження та забезпечення прав і свобод людини. У звязку з цим автор розглядає сутність, систему та функції виконавчої влади стосовно правового статусу громадян.

Функція забезпечення прав і свобод громадян повинна займати головне місце серед інших функцій виконавчої гілки влади, оскільки це, по-перше, випливає із Конституції України, а по-друге, кінцевим результатом здійснення всіх функцій державного управління і права та свободи громадян, їх забезпечення та захист.

Свій вплив на правовий статус громадян органи виконавчої влади проявляють через нормотворчість, застосування правових норм та юрисдикційну діяльність. В межах своєї компетенції вони:

а) видають правові акти, що впливають на зміст статусу громадян, тягнуть за собою набуття ними прав та обовязків в тій або іншій сфері;

б) організовують виконання законів, які мають безпосередні відношення до адміністративно-правового становища громадян;

в) допомагають, сприяють громадянам у реалізації їх конкретних субєктивних прав;

г) здійснюють охорону та захист прав і свобод громадян.

У третьому підрозділі "Громадяни - субєкти адміністративно-правових відносин" автор характеризує адміністративні правовідносини з участю громадян.

Адміністративно-правовим відносинам притаманні загальні ознаки, що характеризують будь-яке правовідношення, а також деякі особливості: владність, організаційна спрямованість, публічність, наявність обовязкового субєкта - органа виконавчої влади або його посадової особи.

Під громадянином як субєктом адміністративно-правових відносин розуміють, по-перше, фізичну особу, людину; по-друге, ця особа не повинна перебувати з даним конкретним органом державного управління в трудових або державно-службових відносинах. Громадянин в адміністративно-правових відносинах виступає як підвладна сторона. Це не означає, що він має тільки обовязки у сфері державного управління. Проте ж право владного припису належить, безумовно, тільки органу виконавчої влади (посадовій особі). Але в будь-якому випадку громадянин вправі вимагати виконання державним органом своїх обовязків.

Особа має вважатися громадянином стосовно певних правовідносин, а не взагалі, оскільки одна й та ж людина в різних відносинах може виступати в якості різних субєктів.

Адміністративно-правові відносини виникають, змінюються та припиняються, як правило, на основі більш сильної волі державного органу. ініціатором виникнення правовідносин у сфері державного управління може бути будь-яка із сторін, а також третя сторона, яка потім не бере в них участь.

Найбільш типовими адміністративно-правовими відносинами з участю громадян і наступні: 1) з приводу реалізації громадянином належного йому субєктивного права; 2) з приводу виконання громадянином покладених на нього обовязків; 3) з приводу порушення прав і свобод громадян; 4) з приводу скоєння громадянином протиправних дій.

У четвертому підрозділі "Адміністративна правосубєктність громадян" робиться аналіз сутності адміністративної правосубєктності, яка розглядається як закріплена в законодавстві здатність особи мати юридичні права та обовязки і здійснювати їх самостійно (особисто) або через законних представників, а також відповідати за їх неправомірну реалізацію.

На думку автора, правоздатність - це здатність, а не можливість субєкта, оскільки різниця в цих поняттях приводить до висновку, що перше більш наближене до характеристики особи, а друге вказує на можливе існування зовнішніх, не завжди залежних від волі особи обставин.

Проте обсяг правоздатності повязаний не тільки з психофізичним станом людини (вік, зрілість, психіка). Серед факторів, що впливають на обсяг адміністративної правоздатності, можна назвати громадянство, вік, настання особливих умов здійснення державного управління (стихійні лиха, епідемії, епізоотії, воєнні дії тощо).

Адміністративна правоздатність виникає в особи з моменту народження. Початково вона виражається в правах дитини на імя, прізвище, на реєстрацію народження, медичне обслуговування, свободу пересування тощо. Але не всі елементи змісту правоздатності виникають одночасно, деякі з них зявляються лише з досягненням певного віку. Таким чином, виникаючи з моменту народження, правоздатність за своїм змістом змінюється, доповнюючись новими елементами.

Адміністративна дієздатність особи виникає пізніше адміністративної правоздатності. В законодавстві відсутня пряма вказівка на вік, з якого громадянин набуває дієздатності, але існують непрямі. Часткова дієздатність виникає у громадян при досягненні шкільного віку. Діти 6-річного віку також мають право на членство в дитячих громадських організаціях. До того ж законодавство не обмежує малолітніх у реалізації, наприклад, права на скаргу, на звернення за медичною допомогою, на користування музеями, на користування громадським транспортом тощо. Значний обсяг дієздатності виникає з настанням повноліття особи.

Зміст та обсяг адміністративної дієздатності залежить від декількох факторів: віку особи, стану здоровя, рідства субєктів, законослухняності субєктів, релігійних переконань.

Правосубєктність громадян вказує на їх здатність бути субєктами прав і обовязків. Права, свободи та обовязки не і безмежними. Питання юридичних обмежень прав і свобод і важливими аспектами проблематики правового статусу особи. Обмеження права - це звуження його обсягу, що здійснюється у відповідності з передбаченими законом підставами та у встановленому порядку. Правові обмеження реалізуються в таких юридичних заходах, як юридичний факт, що перешкоджає реалізації права, заборона, обовязок, міра відповідальності тощо. Правові обмеження повязані з несприятливими умовами для здійснення власних інтересів особистості, тому що вони спрямовані на їх стримування і одночасно на задоволення (захист) інтересів протилежної сторони (суспільних відносин, суспільних інтересів).

Специфіка інтересів кожної особистості залежить від іі конкретного місця та ролі в соціальній структурі суспільства. Загальне поняття правового статусу отримує конкретизацію та деталізацію стосовно окремих груп громадян в звязку зі змістом та умовами їх діяльності. Тому розрізняють загальний і спеціальний адміністративно-правові статуси громадян. Спеціальний статус впливає на загальний, змінюючи (розширяючи або обмежуючи) його. В реальному житті існує велика кількість спеціальних адміністративно-правових статусів. Їх класифікація може відбуватися за такими критеріями: приналежність громадян до різних соціальних груп, їх професійними, віковими, статевими характеристиками тощо. Автор аналізує названі види спеціальних адміністративно-правових статусів громадян.

У другому розділі "Адміністративно-правовий статус громадян в Україні" розглянуто зміст прав, свобод та обовязків громадян, що реалізуються у сфері виконавчої влади, їх гарантії, а також деякі особливості адміністративно-правового становища громадян.

У першому підрозділі "Розвиток конституційних прав і свобод громадян у сфері державного управління у чинному законодавстві" класифікуються права, свободи та обовязки громадян у сфері державного управління на особисті права і свободи; політичні права та свободи; економічні, соціальні та культурні права; права, що забезпечують захист особи (судовий та позасудовий). Автор також робить аналіз конституційних прав та свобод громадян, що опосередковуються нормами адміністративного права, таких як право на особисту недоторканість людини та недоторканість її житла; свобода пересування, вільного вибору місця проживання, право вільно залишати територію України, право громадян на повернення в Україну; право на свободу обєднання у політичні партії та громадські організації; право брати участь в управлінні державними справами, в тому числі права на державну службу; право збиратися мирно, без зброі і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації; право на соціальний захист; право на охорону здоровя; право на освіту.

У другому підрозділі "Розвиток конституційних обовязків громадян у сфері державного управління у чинному законодавстві" розглянуті та проаналізовані обовязок захищати Вітчизну, в тому числі військовий обовязок; обовязок платити податки і збори та обовязок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані збитки.

Застосування примусових заходів впливає на зміст прав та обовязків громадян. Міра та сутність такого впливу неоднакові. У звязку з цим у третьому підрозділі "Особливості правового статусу громадян при застосуванні заходів адміністративного примусу та відповідальності" характеристика правового становища громадян у сфері виконавчої влади наведена з урахуванням класифікації заходів адміністративного примусу на заходи адміністративного попередження, адміністративного припинення та адміністративного стягнення. Обмеження, що застосовуються до особи, як правило, мають для неї негативний характер і здебільшого пов'язані з покладенням на неї обов'язків. За предметним змістом такі правообмеження для громадян можуть бути фізичними, психічними, майновими або організаційними.

Найбільш суттєво впливає на зміст адміністративно-правового статусу громадянина застосування заходів адміністративної відповідальності. По-перше, особа в зв'язку з цим має виконувати передбачені законами обов'язки (зазнавати стягнення, відшкодовувати шкоду). По-друге, можуть бути обмежені її права (наприклад, при позбавленні спеціального права, при оплатному вилученні або конфіскації предметів). і по-треті, факт притягнення особи до адміністративної відповідальності у деяких випадках впливає на кваліфікацію наступної протиправної поведінки.

Поряд із загальними ознаками, субєкт адміністративної відповідальності може бути наділений спеціальними, додатковими, які законодавець включив в якості конструктивних ознак у склад адміністративного проступку. Аналізуючи склади правопорушень, можна розрізнити види спеціальних субєктів адміністративної відповідальності за ознаками, по-перше, займаної посади або виду діяльності, по-друге, минулої протиправної поведінки особи, по-треті, ознаками, що характеризують певний стан особи (хворий на венеричну хворобу або наркоманію, нетверезий стан, що ображає людську гідність і громадську мораль тощо). Деліктоздатність спеціального субєкта виникає з моменту набуття особою спеціального статусу і припиняється позбавленням такого статусу.

Щодо деяких осіб законодавством встановлений певний порядок притягнення до адміністративної відповідальності, який полягає в особливостях застосування адміністративних стягнень. На думку автора, не доцільно виділяти таких осіб в категорію особливих субєктів адміністративної відповідальності, оскільки наявність особливих ознак не впливає на кваліфікацію скоєного. Вона носить тільки характер юридичних наслідків або юридичних умов. Такими ознаками наділені неповнолітні; військовослужбовці та інші особи, на яких розповсюджується дія дисциплінарних уставів; інваліди; вагітні жінки та жінки, які мають дітей у віці до 12 років; народні депутати України та депутати інших ланок рад.

У четвертому підрозділі "Гарантії прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади" розглянуті питання гарантій прав і свобод, які і невідємним елементом адміністративно-правового статусу особи. Під юридичними гарантіями автор розуміє державно-правові засоби, які забезпечують реалізацію та охорону (захист) прав і свобод людини і громадянина. Розмежовують реалізацію прав і обовязків та їх охорону (захист). Реалізація за змістом передбачає забезпечення прав і обовязків і безпосередні їх втілення (виконання). Необхідність у захисті (охороні) права або свободи виникає тоді, коли існує невиконання юридичного обовязку або зловживання правом, а також в разі виникнення перешкод до їх здійснення або спору про наявність самого права чи обовязку. Самі поняття "охорона" і "захист" за своїм змістом неоднозначні: під охороною розуміють профілактичні заходи, які здійснюються державними органами шляхом попередження порушень прав громадян, а також усунення перешкод для реалізації цих прав; під захистом мається на увазі примусовий (по відношенню до зобовязаної особи) спосіб виконання порушеного права з метою його поновлення.

На думку автора, гарантії адміністративно-правового статусу громадян можна класифікувати на дві групи, виходячи з того, відносяться вони до гарантій реалізації чи гарантій охорони (захисту). Першу групу складають гарантії, що конкретизують зміст прав, свобод та обовязків, їх межі; юридичні факти, з якими повязується реалізація прав, свобод і обовязків; організаційна діяльність органів виконавчої влади; процесуальні форми здійснення прав; заходи заохочення, пільги тощо. До другої групи гарантій, як уявляється, доцільно віднести: контроль та нагляд органів державного управління; відповідальність державних органів (їх посадових осіб) за порушення прав і свобод громадян; заходи попередження та профілактики порушень прав; оскарження неправомірних дій, рішень або бездіяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб; відшкодування шкоди, заподіяної громадянину такими діями або бездіяльністю тощо.

Вагомим механізмом захисту від незаконного втручання органів державної влади, їх посадових осіб в особисті справи громадян і інститут адміністративної юстиції. Сьогодні судовий захист, в порядку адміністративного провадження, знаходиться на стадії свого становлення і потребує розвитку. Статтю 55 Конституції України можна вважати конституційною засадою адміністративної юстиції в Україні, оскільки вона вказує на право кожного оскаржити управлінські дії, рішення або бездіяльність до суду.

Слід зазначити, що названий інститут впродовж значного часу і понині в Україні не має широкої практики застосування. Це обумовлено рядом причин, серед яких наявність адміністративно-бюрократичної системи, відсутність віри в громадян у проголошені Конституцією України положення, правовий нігілізм, недовіра правосуддю. Але поступово цей інститут розвивається у позитивному напрямку, отримує все ширше і ширше застосування.

Адміністративне оскарження і формою контролю за індивідуально-конкретними рішеннями органів виконавчої влади щодо відповідного громадянина і має несудовий характер. Проте процедурі реалізації права громадян на звернення бракує повноти і послідовності. Процес розгляду заяв і скарг громадян повинен включати наступні процедури: порядок подачі громадянином заяви чи скарги і прийняття її до розгляду органом виконавчої влади або посадовою особою; порядок відкриття справи; порядок розгляду справи, включаючи слухання сторін, дослідження фактичних обставин справи, порядок прийняття обгрунтованого рішення; порядок виконання рішення. Процес забезпечення прав громадян на заяви та скарги потребує підготовки закону чи кодексу про адміністративні процедури, який повинен забезпечити громадянинові можливості активно брати участь у процесі прийняття рішень щодо його прав і свобод, чітко врегулювати повноваження органу влади при прийнятті таких рішень. Нині розроблено проект Кодексу загальних правил адміністративних процедур, який розісланий до державних органів та інших організацій з метою вивчення, обговорення та вдосконалення.

Однією із значних гарантій прав і свобод громадян, що випливає з конституційних засад взаємовідносин особи з державою та її органами (посадовими особами) і відповідальність останніх за порушення прав і свобод громадян. інститут відповідальності державних органів має гарантувати людині, що в разі порушення її прав і свобод цим органом, вона вправі розраховувати на їх поновлення та відшкодування завданої шкоди.

Дії визначаються неправомірними, якщо посадова особа не виконує своїх обовязків, виконує їх неналежним чином, перевищує свої повноваження, зловживає ними. Виникає питання про ті випадки прийняття рішень, коли посадові особи мають право дискреції при вирішенні справ. Уявляється, що в разі встановлення умислу на неправомірні дії, посадова особа повинна нести відповідальність. До того ж, якщо рішення або дії, спрямовані щодо громадянина, виявилися необгрунтованими (особливо при застосуванні заходів адміністративного примусу), то громадянин повинен мати право на відшкодування моральної та матеріальної шкоди, яка сплачується за рахунок держави.

Важливим питанням і відшкодування шкоди громадянам, яка була заподіяна в результаті незаконного притягнення до адміністративної відповідальності та незаконного накладення адміністративного стягнення. Частково це питання вирішується в Законі України "Про порядок відшкодування шкоди, заподіяної громадянину незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури та суду". Але в Законі мова йде про шкоду, що спричинена внаслідок незаконного застосування адміністративного арешту, виправних робіт, незаконної конфіскації майна, незаконного накладення штрафу в разі, коли ці стягнення застосовуються судом. Проте юрисдикційними повноваженнями у сфері виконавчої влади наділена ще значна кількість органів. На думку автора, питання відшкодування шкоди, заподіяної юрисдикційними органами при розгляді справ про адміністративні правопорушення, повинні бути також врегулювані в законодавстві.

Ще однією гарантією прав і свобод громадян, що розглянута в дисертації, і правова допомога громадянам. Право на правову допомогу здійснюється, перш за все, за рахунок адвокатської діяльності. Важливого значення має вирішення питання про забезпечення особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, права захищати свої права та інтереси за допомогою адвоката. Вважаємо необхідним приведення з цього приводу норм КУпАП у відповідність з Конституцією України, зокрема, із ст.29, яка встановлює, що кожному затриманому повинна бути надана можливість з моменту затримання захищати себе особисто і користуватися правовою допомогою адвоката.

Правова допомога громадянам входить і до компетенції нотаріату, прокуратури тощо. В деякій мірі вона надається й іншими органами виконавчої влади. Надання правової допомоги громадянам державними органами, на думку автора, слід розглядати як обовязок зазначених органів, а щодо громадян як право на її отримання, яке має бути прямо закріплене в нормативно-правових актах, а не витікати із компетенції державних органів.

Пятий підрозділ - "Особливості адміністративно-правового статусу іноземців та осіб без громадянства". Правове становище іноземців в будь-якій країні своєрідне: воно складається з двох елементів - правового статусу громадянина своєї держави та правового статусу власне іноземця. В особи без громадянства він в принципі один і визначається державою, на території якої особа перебуває. Правосубєктність іноземців та апатридів також має свої особливості. Моментом виникнення правоздатності таких осіб і початок перебування на території України, а припинення - виїзд з території України. Дієздатність обумовлюється фактом перебування в Україні, віком особи, станом психіки тощо.

Основними принципами правового становища іноземців та осіб без громадянства визнаються: національний режим; рівність іноземців перед законом; єдність прав, свобод і обовязків; гарантованість прав і свобод. В Україні провідну роль відіграє національний режим та режим найбільшого сприяння, які поєднуються з режимом взаємності. іноді застосовується і спеціальний (преференціальний) режим.

Іноземці та особи без громадянства наділені багатьма правами та обовязками в Україні. Їх реалізація в деяких випадках має особливості, які визначають адміністративно-правовий статус цих осіб. Обсяг прав, свобод і обовязків іноземців та апатридів в значні мірі залежить від того, постійно чи тимчасово вони проживають (перебувають) на території України.

Адміністративно-правовий статус іноземців та осіб без громадянства характеризується такими особливостями. Перш за все, це стосується права брати участь в управлінні державними справами, права доступу до державної служби. Обмеження встановлені щодо права обирати та бути обраними в органи державної влади і самоврядування, брати участь у референдумах, щодо призначення на окремі посади або заняття певною трудовою діяльністю. Ці положення не протирічать нормам Загальної декларації прав людини, яка проголошує право кожного на рівний доступ до державної служби у своїй країні, а також аналогічній нормі - ст.38 Конституції України. Проте чинне законодавство прямо не забороняє іноземцям та особам без громадянства набувати таких прав. і якщо виходити з принципу "фізичній особі дозволено все, що прямо не заборонено законом", то можна дійти неоднозначного висновку. Тому уявляється, що доцільніше прямо вказати у відповідних законах, що іноземні громадяни та особи без громадянства не мають права займати посади державних службовців.

Для категорій осіб, правовий статус яких аналізується, встановлені особливі правила вїзду в Україну, виїзду з України, транзитного проїзду через її територію, їх перебування в Україні, працевлаштування, здобуття освіти, надання медичної допомоги, оподаткування тощо.

Особливостями характеризується адміністративно-правовий статус біженців. Проте на сьогодні відсутній чіткий механізм реалізації Закону України "Про біженців". Доцільно надати можливість органам внутрішніх справ та Служби безпеки ініціювати розгляд питань про встановлення квоти на прийняття біженців у регіонах, розробити систему оповіщення органів міграційної служби про громадян, які перетинають державний кордон України з метою одержання статусу біженця.

Адміністративна відповідальність іноземців та осіб без громадянства настає відповідно до ст.16 КУпАП на загальних підставах з громадянами України.

Щодо іноземців передбачена можливість застосування видворення за межі країни. Проте законодавчо не визначено порядок відшкодування витрат, повязаних із видворенням іноземців. Внаслідок цього лише незначна кількість іноземців - порушників закону видворяється за межі України. Автор розглядає шляхи вирішення цієї проблеми.

У висновках роботи викладено найбільш важливі положення, що мають як теоретичне, так і практичне значення, а також рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства, відомчих нормативних актів, поліпшення діяльності органів виконавчої влади у сфері реалізації та забезпечення прав і свобод громадян. Відображено положення про те, що у своїх відносинах з громадянами органи виконавчої влади повинні виходити з пріоритетності прав і свобод людини. Права і свободи громадян мають визначатися прямо, а не опосередковано, витікаючи із відповідних повноважень органів виконавчої влади. Вказано на необхідність реалізувати в законодавстві принцип, згідно з яким людині дозволено все, крім того, що прямо забороняється законом, шляхом закріплення прямих заборон щодо деяких прав свобод і обов'язків громадян у сфері виконавчої влади. Має бути закріплена нова адміністративна політика, яка б охоплювала усі сторони взаємовідносин органів виконавчої влади і громадян. Гарантування правового статусу громадян потребує подальшого впровадження інституту адміністративної юстиції, зокрема, запровадження адміністративних судів, прийняття розвиваючих положень про звернення громадян, недопущення звуження змісту прав і свобод громадян нормативними актами органів державного управління, чіткого визначення меж адміністративного розсуду.

ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ ДИСЕРТАЦІЇ МІСТЯТЬСЯ В ТАКИХ ПУБЛІКАЦІЯХ АВТОРА

Бойко И.В. Адмиистративно-правовой статус граждан в Украине // Проблеми законності. Вип.34: Респ.міжвідомч.наук.зб./ Відп.ред В.Я.Тацій.- Харків: Нац.юрид.акад.Украіни, 1998.- С.94-98.

Бойко И.В. Пределы прав граждан в сфере государственного управления // Проблеми законності. Вип. 35: Респ.міжвідомч.наук.зб. / Відп.ред. В.Я.Тацій.- Харків: Нац.юрид.акад.Украіни, 1998.- С.54-58.

Бойко і.В. Пільги громадян у сфері державного управління // Проблеми законності. Вип.39: Респ.міжвідомч.наук.зб. / Відп.ред. В.Я.Тацій.- Харків: Нац.юрид.акад.Украіни, 1999.- С.112-116.

Бойко І.В. Відповідальність органів державного управління та їх посадових осіб за порушення прав і свобод громадян // Конституційні засади державотворення в Україні: Науковий збірник.- Х.: УАДУ(ХФ), 1999.- С.98-102.

Бойко І.В. Забезпечення прав і свобод громадян адміністративно-правовими засобами // Адміністративне право: сучасний стан і напрямки реформування: Матеріали Першої національної науково-практичної конференції, червень 1998р.- м. Яремче, Івано-Франківська обл., 1998.-С.23-25.

Бойко І.В. Адміністративно-правове забезпечення здобуття громадянами загальної середньої освіти // Права людини в умовах реформування правової системи України (До 50-ї річниці Загальної декларації прав людини): Тези доповідей на наук. повідомлень конф. молодих учених та аспірантів 12 грудня 1998 р. - Х.: НЮАУ, 1998.- С.34-36.

Бойко И.В. Принципы административно-правового статуса граждан // Становлення правової системи демократичної України та юридична думка: Короткі тези наук.повідомлень наук. конф. молодих учених та аспірантів.- Х.: НЮАУ, 1998.- С.24-25.

Бойко І.В. Права громадян у сфері державного управління// Материалы седьмых Харьковских политологических чтений “Человек - политика - право” (к 50-летию принятия Всеобщей декларации прав человека).- Харьков: Изд-во Харьк.гуманитарного ин-та “Народная украинская академия”.- С.39-39.

Бойко І.В. Правовий статус громадян у сфері виконавчої влади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2000.

Дисертація присвячена проблемам правового статусу громадянина у сфері виконавчої влади. У роботі визначені такі поняття, як адміністративно-правовий статус громадянина; адміністративна правосубєктність; гарантії адміністративно-правового становища громадян. Містить комплекс теоретичних і практичних питань, повязаних із реалізацією громадянами прав, свобод і обов'язків, опосередкованих нормами адміністративного права, їх забезпеченням та гарантуванням. В роботі досліджуються проблеми взаємовідносин органів виконавчої влади (їх посадових осіб) з громадянами, визначається та аналізується роль органів виконавчої влади у формуванні і реалізації правового статусу особи.

Розглянутий зміст прав, свобод і обов'язків громадян у сфері державного управління згідно чинного законодавства, шляхи вдосконалення правових норм, що їх містять. Значна увага приділена особливостям правового статуса громадянина при застосуванні заходів адміністративного примусу і, зокрема, адміністративної відповідальності, гарантіям забезпечення адміністративно-правового статусу, наданню громадянам правової допомоги, посиленню відповідальності органів виконавчої влади та їх посадових осіб за порушення прав громадян, запрвадженню інститута адміністративної юстиції.

Досліджуються особливості адміністративно-правового становища іноземців та осіб без громадянства в Україні, проблеми міграції, видворення іноземців-правопорушників за межі країни тощо.

Сформульовано наукові висновки та пропозиції, спрямовані на вдосконалення діяльності органів державного управління у сфері забезпечення прав і свобод громадян.

Ключові слова: громадянин, особа, правовий статус, субєкт адміністративного права, виконавча влада, правосубєктність громадян, гарантії прав і свобод громадян, адміністративна відповідальність громадян, спеціальний субєкт адміністративного права.

Бойко И.В. Правовой статус граждан в сфере исполнительной власти. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - Теория управления; административное право и процесс; финансовое право. Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 2000.

Диссертация посвящена проблемам правового статуса граждан в сфере исволнительной власти. В работе определены такие понятия, как административно-правовой статус гражданина; административная правосубъектность; гарантии административно-правового положения граждан. Содержит комплекс торетических и практических вопросов, связанных с определением пределов и степени вмешательства органов исполнительной власти в жизнедеятельность гражданина, с проблемами взаимоотношений органов исполнительной власти (их должностных лиц) с гражданами, анализируется роль органов исполнительной власти в формировании и реализации правового статуса лица. Рассмотрена проблема административного усмотрения при реализации прав, свобод и обязанностей граждан и способы его унормирования.

Сделан теоретический анализ сущности административной правосубъектности граждан, определены факторы, влияющие на ее объем. Рассмотрен вопрос ограничения прав граждан, названы факторы-ограничения. Приведена характеристика специальных административно-правовых статусов граждан.

Рассматривается содержание прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления в соответствии с действующим законодательством, пути совершенствования правовых норм, которые их содержат, в частности, тех, которые являются конституционными и получают свое развитие в отрасли административного права. Значительное внимание уделено особенностям правового статуса гражданина при применении мер административного принуждения и административной ответственности, обеспечению прав и свобод граждан во взаимоотношениях с правоохранительными органами. Отмечено, что в случаях применения мер принуждения к лицу, последнее, как правило, ограничивается в правах и на него возлагаются дополнительные обязанности.

Особое место в правовом положении граждан занимают гарантии реализации и обеспечения (охраны) прав и свобод граждан, поскольку без создания надежных гарантий административно-правовой статус лица рискует отстаться только декларацией. Среди них значимыми представляются оказание гражданам правовой помощи, усиление ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за нарушение прав граждан, развитие института административной юстиции, установление льгот гражданам и т.д.

Исследуются особенности административно-правового положения иностранцев и лиц без гражданства в Украине, в частности, отмечено, что данные категории лиц ограничены в праве на участие в управлении государственными делами, в том числе в праве на государственную службу. Объем их прав, свобод и обязанностей в основном зависит от того, постоянно или временно лицо находится в Украине. Рассмотрены проблемы миграции, определены пути нелегальной миграции и способы борьбы с ней. Проанализированы проблемы выдворения иностранцев-правонарушителей за пределы страны и т.п. Сформулированы научные выводы и предложения, направленные на совершенствование деятельности органов государственного управления в сфере обеспечения прав и свобод граждан.

Ключевые слова: гражданин, лицо, правовой статус, субъект административного права, исполнительная власть, правосубъектность граждан, гарантии прав и свобод граждан, административная ответственность граждан, специальный субъект административного права.

...