История избирательного права в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

УПРАВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАЦИИ Г. ЛИПЕЦКА

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

СРЕДНЯЯ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ШКОЛА № 68

РЕФЕРАТ

по истории на тему:

«История избирательного права в России»

Работу выполнил:

ученик 11 «Д» класса МОУ СОШ № 68

Шелагин Александр Брониславович

Научный руководитель:

Фаустова Татьяна Николаевна

г. Липецк 2005 г.

Введение

Основы демократического строя были присущи русскому народу с древних времён. «Эти люди, славяне и анты, не управляются одним человеком, а издавна живут в народоправстве, и поэтому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим» - писал о наших предках Прокопий Кесарийский.

С тех пор прошло уже много веков, демократия знала падения и взлёты, период интенсивного развития сменял упадок, но сама идея выжила и достигла расцвета в наши дни.

Выборы являются важнейшим элементом современной политической системы. Демократия, принятая российским обществом в качестве идеала государственного устройства, видит механизм реализации своих базовых принципов именно в избирательном процессе. Действительно, если исходить из представления о том, что демократия - это система народной власти (от греческого «демос»- народ и «кратос» - власть), то выборы представляются наиболее действенным способом участия населения в управлении страной.

История становления демократии практически во всех странах мира тесно связана с историей выборных институтов. Исходя из этого, я попытался проследить основные этапы возникновения и развития избирательных органов в России, их связь с механизмом организации государственной власти, начиная с Х и заканчивая 80-ми годами ХХ века.

Цель исследования: Раскрыть некоторые особенности развития отечественного избирательного права.

Задачи:

1. Кратко проанализировать историю становления российских выборных институтов.

2. Показать проблемы становления демократии в России.

Методы исследования:

1. Анализ законодательной базы российского государства на различных этапах его развития.

2. Исследование учебной, научной и публицистической литературы по проблемам избирательного права.

Практическое применение: Материалы могут быть использованы для проведения мероприятий, посвященных проблематике отечественного избирательного права.

русь право избирательный демократия

Глава I. Структура выборных институтов Древней Руси

В России институт выборов как форма проявления политической воли населения появился уже на заре государственности. «Новгородци бо изначала и Смоляне и Кыяне и Полочане и вся власти (т.е. волости) якоже на думу, на веча сходятся», - писал летописец .(1)

В период становления Киевской Руси (Х - XII вв.) народное вече играло роль представительного органа, который самостоятельно организовывал назначение, проведение и контроль за выборами своего состава. Именно на вече, которое являлось органом прямого народного правления, и происходило избрание или “призвание” князей. В летописи призвание варяжского конунга Рюрика предстает перед нами как осознанное политическое решение объединенных славяно-финских племен. Еще через двести лет летописью зафиксирован факт избрания на княжение киевского князя Всеслава. А в 1174 году в выборах владимиро-суздальского князя участвовали сразу представители нескольких городов. В данном случае можно предположить, что имеем дело с двухстепенной системой выборов, т.е. полномочные представители “федерального“ вече первоначально избирались в своих городах . (2)

Последовавший период феодальной раздробленности (XII - ХVвв.) существенно сократил объем участия веча в государственном управлении. В большинстве земель князь стал управлять либо единолично, либо советуясь с Боярской Думой. Лишь Новгородская и Псковская республики сохранили вече в качестве постоянно действующего представительного института, который приглашал и изгонял князей, осуществлял выборы “администрации“: посадников, тысяцких, владыку. Вот так вероятно это происходило в Новгороде: «…по звону вечевого колокола или по крику биричей на правый берег Волхова, где некогда стоял двор Ярослава Мудрого, собирались с пяти концов бояре, купцы, духовенство, сбегались черные люди. Созывали вече князь, посадник или рядовые горожане по своей инициативе. Счёта голосов не вели; большинство давало о себе знать громкими криками. Коли не находили согласия на вече, люди принимались спорить, иногда несогласных с решением веча бросали с моста в Волхов». (3) В таких столкновениях новгородцы видели вполне юридическое решение спорных вопросов. Но возможно, важные вечевые решения принимались более мирно и организованно. Найдена берестяная грамота очень похожая на избирательный бюллетень. Вполне вероятно, что с помощью таких документов могло осуществляться голосование .(4)

Вечевой институт Новгородской республики просуществовал до 1472 года, когда Иван III подчинил Новгород Московскому княжеству, лишив вече властных полномочий. Та же участь постигла и Псков в 1510 году: «Князь же великий Василий Иванович во Пскове оставил два наместника и учинил все, как лепо бытии государьству его», - вспоминает современник .(5)

Необходимо отметить, что в данный исторический период особых избирательных органов по организации и проведению выборов не существовало.

Глава II. От Земских Соборов до Государственной Думы

С образованием централизованного Российского государства (XVI век.) вече утратило значение. Нужен был другой сословно-представительский орган, который поддерживал бы власть и информировал её о запросах общества. Таким институтом явились Земские Соборы, которые просуществовали около 150 лет. Первый Земский Собор был создан при Иване IV Грозном в 1549 году по поводу принятия Судебника, а последние - в 80-е годы XVII века, в период правления царевны Софьи .(6) Наиболее значительную роль Земские Соборы играли в период Смутного времени (начало XVII века). При ополчениях они превратились в верховный орган власти. Сохранился так называемый “Приговор” Первого ополчения, которым фактически была установлена новая система государственного устройства России, основанная на выборности и подотчётности правительства Земскому Собору. Но этот опыт не получил дальнейшего развития . (7) Начало правления Михаила Фёдоровича (с 1613 по 1622 гг.) ознаменовалось непрерывной деятельностью Земских Соборов. При царе Алексее Михайловиче они созывались 3 раза: в 1650 году - для “усмирения” Пскова, в 1651 и 1653гг.- по поводу присоединения Малороссии .(8)

В состав Земских Соборов, созывавшихся на нерегулярной основе, входили царь, Боярская Дума, “верхи” духовенства («Освящённый собор»), которые составляли верхнюю палату и не избирались. Нижняя палата была представлена выборными лицами от дворян, духовенства и посада. Выборы проводились каждый раз, когда объявлялось о созыве очередного Собора. Главным требованием, предъявляемым к депутатам, являлась “опытность в государственных делах”, т.е. неоднократно избирались одни и те же лица. “Предвыборная кампания” не всегда проходила гладко. Сохранилась челобитная от ельчан царю Алексею Михайловичу, датированная 1648 годом. В ней описано, как группировка во главе с некими Светиным и Козловым подчинила себе воеводу А. Хрущова и стрелецкого голову И. Буженинова. Когда поступил указ о выборах, руководители группировки решили сами поехать в Москву в качестве делегатов от дворянства. Воевода силой заставил признать нужные кандидатуры. Эти действия вызвали возмущение жителей Ельца. Об окончании дела история умалчивает, но, исходя из данного примера, можно представить, как проходила предвыборная борьба на местах .(9)

Время создания института Земских Соборов характеризуется и другим важным событием, изменившим систему государственного управления в России. Это - реформа местного управления 1556 года, в результате которой прежняя система “кормления” была заменена губным и земским самоуправлением: «И повеле (государь) во градах и в волостях разчинити старосты, и соцкые, и пятидесятцкые, и десятцкые и…заповедь положити, чтоб им разсуждати разбои и всякие дела..» .(10)

Проживавшие в исторически сложившихся территориях, дворяне и посадские избирали на сходе открытым голосованием главу губного органа - старосту, который в свою очередь формировал губной аппарат, состоявший из целовальников (их избирали посадские и чернотяглые крестьяне). Сначала старосты избирались бессрочно, затем выборы стали проходить ежегодно. Одновременно с созданием губных органов проводилась земская реформа. Посадские люди, крестьяне черных волостей и дворцовых земель получили право выбирать из своей среды земских старост (их называли «излюбленные головы»), а также «лучших людей» - целовальников или земских судей. Кроме того, избирались губные и земские дьяки, которые вели делопроизводство в своих канцеляриях. Контроль над губными и земскими органами выполнял Разбойный приказ.

Период абсолютизма (конец XVII-начало XVIII вв.) повлек свертывание выборных институтов на общегосударственном уровне, предопределив введение централизованных административных процедур и механизмов. Сенат, заменивший Земские Соборы, стал постоянным высшим правительственным законосовещательным органом страны. Его члены стали назначаться непосредственно императором. Из указа Петра I от 22 февраля 1711 года: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления….».(11) В первый состав Сената вошли девять ближайших императору сановников.

В результате проведения Петром I губернской реформы, функции губного управления в уездах были переданы воеводам (высшим военным и полицейским чинам), при которых были созданы дворянские советы (из двух-четырех человек), избираемые дворянами уезда. Во всех городах были учреждены бурмистрские или земские избы, ведавшие сбором податей и судопроизводством. В их состав входили должностные лица - бурмистры, ежегодно избираемые прямым голосованием торговцев, промышленников, сотен и слобод. Бурмистры в свою очередь ежемесячно избирали из своего числа президента, который стоял во главе избы. Для контроля над выборами в 1699 году была создана Бурмистрская палата. В 1720 году ее заменил Главный магистрат, а бурмистрские избы - магистраты.

«Основанные на избирательном принципе, новые магистратуры были предназначены, по мнению Петра, стать школой общественной жизни в России. Должны были научить людей действовать сообща для защиты собственных интересов, отучить от разобщенности, позволявшей царить в обществе праву сильного, освободить купцов и промышленников от гнета старых управленцев. Но из-за спешки, с которой проводились в жизнь идеи Петра Великого, неготовности общества к таким переменам, реформа не смогла работать с полной отдачей» .(12) Впоследствии Главный магистрат был ликвидирован, а городские магистраты подчинены местной администрации.

В период “просвещенного абсолютизма” (вторая половина XVIII в.), в результате реформ, проведённых Екатериной II, выборные институты получили дополнительное развитие лишь на местном уровне.

В 1775 году императрица утвердила Учреждения для управления губерниями Всероссийской империи, в соответствии с которыми была проведена обширная областная реформа. Вместо трёхчленного административно- территориального деления (губерния - провинция - уезд) вводилось двучленное: губерния - уезд. Из текста документа: «Дабы губерния, или наместничество, порядочно могла быть управляема, полагается в оной содержать от 300 тыс. до 400 тыс. ревизских душ, губернии же делить на уезды по 20-30 тыс. душ». (13) Столичные земли, а также крупные регионы из 2 - 3 губерний образовывали наместничества во главе с генерал-губернатором. Администрацию возглавляли губернатор, назначаемый непосредственно монархом, и губернское правление, которым предоставлялись широкие полномочия. Полицейские функции в уезде выполнял нижний земский суд, состоявший из 2 - 3 заседателей во главе с исправником. В городах надзор за правопорядком осуществлял городничий. Согласно плану реформы, местным органам власти были переданы некоторые полномочия центральных учреждений, в значительной мере упраздненных. Так дела Юстиц- и Вотчинной коллегий перешли соответственно Палатам уголовного и гражданского суда, выполнявшим роль апелляционных инстанций для нижестоящих судов.

Большинство должностных лиц губернских и уездных учреждений были выборными; их избирали дворяне губернии или уезда, при этом съезды дворян организовывали и контролировали избирательный процесс самостоятельно. Административного контроля ”сверху” не было.

В этот период произошло формирование трёхъярусной системы выборных судебно - сословных учреждений, построенных по принципу подсудности обвиняемого представителям своего сословия. Для дворян учреждались уездный и верхний земский суды, для горожан - городской и губернский магистраты, для невладельческих крестьян - нижняя и верхняя расправы ( крепостные оставались под юрисдикцией помещика). Важно отметить и тот факт, что только около одной трети судебных чиновников избирало местное дворянство из своего состава, остальных же назначали власти. (14)

Так или иначе, но реформа 1775 г. сделала важный шаг на пути становления местного самоуправления и развития избирательного права в России.

21 апреля 1785 года Екатериной II была опубликована “Жалованная грамота дворянству”. Помимо важнейших привилегий высшего сословия, за дворянством закреплялись и корпоративные права: право каждые три года проводить дворянское собрание, избирать уездных и городских предводителей, а также должностных лиц в судебные и административные учреждения (уездного судью, заседателей в верхний уездный и нижний земский суды, земского исправника).

Одновременно с Жалованной грамотой дворянству была издана “Грамота на права и выгоды городам Российской империи”. Городское общество, подобно дворянскому, рассматривалось как юридическое лицо, наделённое рядом прав, главным из которых являлось самоуправление. Его базисным органом было городское собрание, избиравшее городского голову и представителей судебной власти. Главной распорядительной структурой сословного самоуправления стала городская дума, созывавшаяся раз в три года. Она состояла из председателя (обычно его функции выполнял городской голова) и так называемых гласных (депутатов) от нескольких «разрядов» населения: «настоящих городовых обывателей» - владельцев недвижимости в черте города; купцов трёх гильдий; цеховых ремесленников; русских и иностранных специалистов; «именитых граждан» (посадских, интеллигенции, коммерсантов и т. д.). В промежутках межу собраниями городской думы её полномочия передавались исполнительному органу - шестигласной думе, включавшей в себя по одному представителю от каждого разряда.(15) Стоит отметить тот факт, что по сравнению с дворянским самоуправлением, выборные городские органы имели значительно меньше прав и контролировались более жёстко. В конце царствования Екатерины II произошел резкий поворот к политике “закручивания гаек государственной машины”, что было обусловлено боязнью повторения французских революционных событий в России. Таким образом, продолжение реформ эпохи просвещённого абсолютизма стало невозможным.

В 1796 году на российский престол взошёл Павел I. Главной своей задачей новый император считал укрепление государственной власти, и прежде всего самодержавия. В рамках этой политики 5 апреля 1797г. Был опубликовано “Учреждение об императорской фамилии”, согласно которому корона могла передаваться только по мужской нисходящей линии. (16) В это же время произошла замена коллегий министерствами и сокращение числа губерний - при Екатерине II их существовало 50, а при Павле они были преобразованы в 41.

Перестройка государственной системы повлекла значительное сокращение системы самоуправления и избирательных прав на местном уровне. Из ведения дворянских собраний были изъяты административно-полицейские функции, а в 1799 г. были упразднены сами губернские дворянские собрания. В 1798 г. были отменены верхние земские суды. Указом от 3 августа 1800 г. ликвидировались губернские магистраты, а участие выборных представителей высшего сословия в судопроизводстве ограничивалось нижним земским судом.

В конечном счёте именно ущемление интересов и политических прав дворянства стало главной причиной трагической смерти Павла I. Он был убит заговорщиками 12 марта 1801 года.

В первой половине XIX века под руководством М.М. Сперанского была предпринята попытка проведения реформы центрального государственного аппарата. В 1809 году он представил Александру I план проведения ряда государственных реформ под названием “Введение к Уложению государственных законов”. Согласно проекту, предполагалось заменить абсолютную монархию конституционной, ввести разделение властей, выборность чиновников и создать независимый гражданский суд.

Реформы, предусмотренные проектом, проведены не были. Был создан лишь Государственный Совет - высший законосовещательный орган, формируемый царем.

В это же время отмечается централизация государственного управления на местах - губернаторы были подчинены Министерству внутренних дел; в некоторые губернии назначались военные губернаторы.

С 1837 года исправник (глава уезда и Нижнего земского суда) стал назначаться губернским правлением, были введены назначаемые ”сверху” должности приставов. Только волостью управляло избираемое волостное правление.

1 января 1864 года царь утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».(17) Согласно этому положению, роль представительных органов, формируемых на основе имущественного ценза, выполняли губернские и уездные земские собрания, члены которых избирались по трем избирательным группам - куриям.

Из указа 1 января 1864г.: «Уездное Земское Собрание составляется из Земских Гласных, избираемых:

а) уездными землевладельцами, промышленниками и торговцами, владеющими не менее двухсот десятин земли или капиталом не менее 15 тыс. руб. - 1-ая курия;

б) городскими обществами (купцами и владельцами недвижимости на сумму более 2 тыс. руб. в городах) - 2-ая курия;

в) сельскими обществами (крестьянами) - 3-я курия» .(18)

Важно отметить, что в 3-ей крестьянской курии не было прямых выборов, поскольку первоначально на волостных сходах избирались выборщики, которые затем выбирали гласных уездного земского собрания. Предусматривалось определенное количество гласных от каждой курии: дворяне составляли 46,7% гласных, крестьяне-34,3%, купцы - 10,2%, духовенство-6,1%, представители других сословий- 2,7%. (19) Выборы организовывали и контролировали аппарат губернатора и полицейские управления. Вот что вспоминал о реформе ее современник А. И. Кошелев: «Известия из Петербурга занимали всех и каждого…. Многие были недовольны «Положением», находивши, что круг действия земства слишком ограничен. Другие доказывали,… что следует заняться разработкой этого малого, и что если мы исполним всё,… то и большее придет само собою» .(20)

Тем не менее, произошел возврат к административной организации выборов, когда основные функции в этой области были делегированы исполнительным органам.

В сфере городского самоуправления была также проведена реформа. 16 июня 1870 года Александр II утвердил «Городовое положение», согласно которому создавались органы городского самоуправления, избирающиеся населением на четыре года.

Представительным органом стала Городская Дума, а исполнительным - Городская Управа, которую возглавлял городской голова, одновременно являвшийся председателем Городской Думы.

Из текста Городского положения: «Для производства выборов создается три Избирательных Собрания, из коих каждое выбирает одну треть всего числа гласных… К первому Избирательному Собранию причисляются те избиратели, которые уплачивают наивысшую сумму сборов, платимых всеми избирателями; ко второму причисляются следующие за ним по списку избиратели, уплачивающие треть сборов; к третьему - все остальные избиратели» . (21)

Как видно из текста положения, сословный барьер был исключен, однако избирательное право ограничивалось имущественным цензом. Примечателен был и тот факт, что «Число членов Городской Управы из нехристиан не должно превышать одной трети всего ее состава» .(22)

Выборы организовывались и контролировались правительственной администрацией. При этом глава губернского города утверждался министром внутренних дел, а глава уездного города - губернатором.

В этот период происходит усложнение процедуры выборов, наблюдается существенный рост участвующего в выборах населения. Это вызвало необходимость привлечения дополнительных сил для выполнения избирательных процедур. Вместе с тем, средствами по организации выборов по-прежнему обладала только централизованная административная власть.

По мере нарастания социальной напряжённости и революционных настроений возникла необходимость реформирования выборных институтов. В этих условиях 18 февраля 1905 года Николай II дал рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина. В нем царь заявил о своем намерении привлечь народ к предварительной разработке законов, при условии сохранения самодержавия. А 6 августа 1905 года был официально опубликован «Манифест об учреждении Государственной Думы». «…Ныне настало время, следуя благим начинаниям… призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших Государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений. В сих видах… признали Мы за благо учредить Государственную Думу и утвердить положение о выборах в неё». (23)

Выборы в Государственную Думу не были прямыми, равными и всеобщими. По избирательному закону, принятому 11 декабря 1905 года, для выборов учреждались 4 курии избирателей - землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. Причем, один выборщик приходился на 90 тысяч рабочих, 30 тысяч крестьян, 4 тысячи горожан и 2 тысячи землевладельцев. Это дало очевидные преимущества состоятельным слоям населения. Избирательного права были лишены женщины, молодёжь до 25 лет, учащиеся, ряд национальных меньшинств, кочевые народы. Помимо этого, не участвовали в голосовании пролетарии, занятые на предприятиях с числом рабочих менее пятидесяти. Таким образом, более половины населения Российской империи лишалось права голоса. Затем, с учетом особенностей общественно - политического развития, 3 июня 1907ода было принято новое “Положение о выборах в Государственную Думу с разъяснениями Правительствующего Сената и Министерства внутренних дел”. Это положение вошло в историю под названием Третьеиюньского переворота.

В итоге число депутатов уменьшилось с 524 до 442.Сократилось число представителей Польши и Кавказа. Население 10 областей и губерний Азиатской России из-за “недостаточного развития гражданственности” было вообще лишено избирательных прав.

Депутаты от высшего сословия, согласно нового закона, должны были составлять 40% депутатского корпуса (при удельном весе среди населения в 1,5%). Депутаты от крестьян - землевладельцев (80% населения страны) получили 15% депутатских мест, интеллигенция - 18%, духовенство - 10%, промышленники и торговцы - 8%, рабочие - 2,3%. (24)

Для рабочих была установлена система трехстепенных выборов. Из положения о выборах в Государственную Думу: «Рабочие избирают из своей среды уполномоченных по расчету... один уполномоченный на каждую полную тысячу рабочих. Уполномоченные избирают…выборщиков на съездах. Выборщики… участвуют в избрании членов Государственной Думы в составе губернского или городского собрания по принадлежности». (25)

Подобная, только четырехстепенная, система голосования была введена и для крестьян-землевладельцев.

Согласно пункта 23 Положения о выборах «общий надзор за правильным производством выборов возлагается под руководством Министерства внутренних дел на… градоначальников по принадлежности. Им предоставляется требовать… сведения о ходе и порядке выборов, а равно образовывать выборные производства и давать указания к обеспечению правильного их хода». Таким образом, были уточнены и расширены полномочия полицейских органов по контролю за выборами. При формировании первых Государственных Дум впервые употребляется официальный термин “избирательная комиссия”. Согласно пункта 38 главы III “Положения о выборах в Государственную Думу” «в городах для проведения выборов образуются в каждом избирательном участке избирательные комиссии в составе председателя и двух членов, приглашаемых городским головою из числа лиц, имеющих право на участие в выборах». (26)

Избирательные комиссии являлись официальными органами: они проводили подсчет поданных голосов, определяли избранных уполномоченных и опубликовывали итоги голосования. Для проведения выборов составлялись списки избирателей. Из объявления Елецкой Земской управы: «…выставленные… с 13 января по 3 февраля 1906г. списки лиц…, имеющих право участвовать в выборах, по истечении срока будут отпечатаны и выставлены в уезде…(во всех общедоступных местах)». Списки регистрировались в полиции; внесенным в них лицам выдавались удостоверения, разрешавшие им участвовать в избирательной кампании. Жалобы на составление списков могли быть поданы местным властям либо в Министерство внутренних дел. Из жалобы бухгалтера Лебедянской Уездной Земской Управы А.А. Федотова: «Прилагая…удостоверение Лебедянской Земской управы №304 , покорнейше прошу Уездную по делам о выборах комиссию внести меня … в список для участия в съезде городских избирателей». (27) Ходатайство бухгалтера было удовлетворено, т. к. Федотов предоставил сведения, что «уже более года состоит на службе Лебедянского Земства» (ценз оседлости). Однако жалобу начальника железнодорожной станции «Рождество» С. И. Огнева отклонили из-за непредставления сведений о проживании в Лебедянском уезде более года». (28)

Государственная Дума имела 4 созыва. Дважды её распускал царь, но она просуществовала почти 12 лет, вплоть до падения самодержавия, внеся огромный вклад в развитие отечественного парламентаризма.

Глава III. От Февраля к Октябрю

В результате февральских событий Россия осталась без правительства. Петроградский Совет, опиравшийся на поддержку солдат и рабочих столицы, опасаясь анархии и гражданской войны, обратился к Временному комитету IV Государственной Думы (он был создан депутатами, оказавшимися в это время в Петрограде) с предложением о формировании правительства для временного управления страной . (29) Ответ не заставил себя долго ждать: «Временный комитет членов Государственной Думы при тяжелых условиях внутренней разрухи… нашел себя вынужденным взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка». (30) 2-го марта 1917г. было создано Временное правительство, которое объявило, что основой его деятельности будет являться, в частности, «немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, прямого и тайного голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и Конституцию страны». 4 марта Временное правительство упразднило должности старой администрации, вместо которых появились новые (губернские и уездные комиссары), подчинявшиеся непосредственно Министерству внутренних дел (МВД) и назначавшиеся правительством. Однако, в целом, существующий государственный аппарат был сохранен.

22 марта 1917 года было образовано Особое совещание для подготовки проекта Положения о выборах в Учредительное собрание. Предварительная работа по составлению избирательных списков возлагалась на существующие государственные учреждения и общественные организации. Исполнительные действия, необходимые для технической подготовки выборов "в целях скорейшего производства и успешного прохождения", возлагались на МВД.

20 июля 1917г. был утверждён первый раздел Положения, который содержал переходные правила формирования избирательных комиссий: «Впредь до образования учреждений местного самоуправления, члены комиссий по делам о выборах Учредительного собрания и члены участковых избирательных комиссий, временно замещаются лицами по избранию указываемых Временным правительством местных общественных учреждений». (31)

Вопрос об изменении государственного устройства России, как и другие важные общественно-политические проблемы, откладывался Временным Правительством до Учредительного собрания, созвать которое, по его мнению, можно было только после окончания войны. Часть министров склонялась даже к мысли о возможности восстановления монархии. Однако нарастание революционного движения значительно ускорило провозглашение нового строя. (32)

1 сентября 1917 года Временное правительство официально оформило установление в России республики. «…Считая нужным положить предел внешней неопределенности государственного порядка, Временное правительство объявляет, что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский и провозглашает Российскую республику». (33) В этом же месяце Временное правительство приняло ряд нормативных актов, которые касались внесения изменений и дополнений в ряд статей Положения о выборах. 2 октября 1917 года Временное правительство утвердило "Инструкцию к разделу III Положения о выборах в Учредительное собрание" (о порядке выборов в армии и на флоте).

Положением о выборах предусматривалось создание при Временном правительстве Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии, на которую возлагалось общее наблюдение за подготовкой и ходом выборов. В состав комиссии должны были входить Председатель и 15 членов, назначаемых Временным правительством по представлению Особого совещания. Официальным печатным органом комиссии была газета «Известия». Необходимо отметить, что эта избирательная комиссия имела временный характер. По окончании выборов депутатов Учредительного собрания она должна была прекратить свое существование.

По представлениям комиссии Временное правительство издавало законодательные акты. Таким образом, комиссия выступала не просто исполнителем механизма организации выборов в Учредительное собрание, а обладала и правом законодательной инициативы, что выгодно отличало ее от избирательных комиссий в последующие периоды отечественной истории. (34)

На местах организация и проведение выборов возлагались на окружные, столичные, уездные и городские участковые избирательные комиссии, а также на городские, поселковые и волостные земские управы. Новой властью уделялось серьёзное внимание составу избирательных комиссий в связи с тем, что для вхождения в них гражданин должен был соответствовать условиям имущественного ценза, при этом юристов, членов окружных судов и мировых судей принимали в первую очередь. Свою деятельность комиссии координировали с другими органами государственной власти, прежде всего с МВД, на котором лежала ответственность за техническое обеспечение выборов.

Таким образом, в этот драматичный период российской истории, организация и контроль за проведением выборов были возложены на специально образуемые органы - избирательные комиссии, которые, несмотря на их официальное подчинение системе центральной исполнительной власти, были относительно независимы от нее. Связано это было с тем, что в функции органов местного самоуправления уже не входило осуществление контроля за выборами. Политические условия не позволили избирательным комиссиям по выборам в Учредительное собрание оказать существенное влияние на формирование избирательной системы после смены режима в октябре 1917 года. Тем не менее, ряд аспектов деятельности комиссии был учтен в избирательном законодательстве советского периода.

Глава IV. Развитие выборных институтов в советский период

Принятие II Всероссийским съездом Советов 26 октября 1917 года воззвания

«К рабочим, солдатам и крестьянам!» ознаменовало образование нового государства. Первым его конституционным актом стала «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», принятая III Всероссийским съездом Советов в январе 1918 года, в которой фиксировались основы государственного строя, а именно:

«1.Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит советам.

2. Российская Советская Республика учреждается на основе союза свободных наций, как федерация советских национальных республик». (35)

По существу, данная Декларация явилась малой Конституцией и впоследствии вошла целиком в текст Конституции РСФСР, принятой в 1918 году V Всероссийским съездом Советов. В соответствии с Конституцией, высшими органами власти стали Всероссийский съезд Советов, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) и Совет народных комиссаров (СНК). Конституция декларировала выборность органов снизу доверху, закрепила основные принципы избирательной системы и, прежде всего, принцип многостепенности выборов. Прямые выборы проводились только в сельские и городские Советы. Волостные, уездные и районные Съезды формировались сельскими Советами, то есть выборы были двухстепенными. Такими же были выборы и на губернские Съезды. Аналогично проводилось формирование Всероссийского съезда Советов. Но для сельского населения выборы в него были пятистепенными, тогда как для городских избирателей - трёхстепенными. Кроме того, доля представителей крупных и средних городов была искусственно увеличена. Таким образом, устанавливалось неравное представительство селян и горожан - примерно 1:5. (36)

Создавалась сложная система Советов и выборов в них. Причём они были одновременно источником как законодательной, так и исполнительной власти. Помимо выборов, «избиратели, пославшие в Совет депутатов своего представителя, имели право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы», что создавало дополнительные сложности. (37)

Конституция предоставляла избирательные права «трудящемуся населению» (рабочим и крестьянам), но лишала этих прав всех, кто использовал наёмный труд, а также бывших полицейских и священнослужителей.

Избирательные комиссии образовывались на уровне губернии, города, села и волости; назначались они соответствующим исполнительным комитетом; у них не было своего аппарата (они могли пользоваться аппаратом исполкома), и деятельность членов избирательной комиссии не оплачивалась.

Конституция не фиксировала подробно порядок проведения голосования, не устанавливала единого для страны, губернии, уезда дня выборов, оставляя решение этого вопроса на усмотрение местных Советов, отвечавших за организацию, проведение и оглашение итогов голосования. Однако некоторые общие положения в ней заложены были. Процедура голосования могла быть как тайной, так и открытой. Конституция ставила только одно обязательное условие: в соответствии со статьей 67 «Выборы производились и производятся в присутствии избирательной комиссии и представителя Совета». (38) О ходе и результатах выборов составлялся протокол за подписью членов избирательной комиссии и представителя местного Совета. Согласно статье 70 Конституции, подробный порядок проведения выборов определялся местными Советами в соответствии с инструкцией и нормой ВЦИК РСФСР.

Необходимо отметить тот факт, что в первые месяцы после Октябрьской революции основной объем работы по организационно-правовому обеспечению политических прав и свобод трудящихся, в том числе и избирательных, выполнялся непосредственно на местах. При этом оперативное руководство деятельностью местных Советов в этой области было поручено Народному комиссариату внутренних дел (НКВД). Коллегия НКВД 15 декабря 1917 года обратилась во ВЦИК с предложением об объединении всей деятельности по руководству местными органами власти и передаче ее в ведение НКВД. Президиум ВЦИК удовлетворил это ходатайство, и в состав отдела местного управления НКВД были переданы иногородний и агитационный отделы ВЦИКа. Но вопросы общего руководства этой работой оставались в ведении ВЦИК и СНК.

Для обеспечения прав и свобод граждан в губернских и уездных исполкомах в начале 1918 года были образованы отделы управления, являвшиеся местными органами НКВД. Центральное место в них заняли общие отделы, которые стали выполнять основные функции по обеспечению политических прав и свобод трудящихся. На время проведения избирательных кампаний, требовавших значительных сил и затрат, привлекались подотделы милиции, а также специально подготовленные уполномоченные по выборам.

Являясь исполнительным органом Президиума ВЦИК, НКВД наблюдал за созывом съездов Советов, контролировал правильность выборов, следил за выполнением местными органами обязанностей, вытекающих из статей 13-16 Конституции (свобода совести, печати, собраний). Он же рассматривал жалобы на действия местных властей, нарушавших политические права граждан, и осуществлял контроль за правотворчеством (с точки зрения соблюдения классовых принципов права). Так, 2 февраля 1918 года отдел местного управления НКВД довел до сведения Коллегии по управлению Петроградской губернией, что ее инструкция по перевыборам противоречила «основным принципам Советской власти, ибо принимать участие в Советах имеют право не все, а только трудовое население». (39)

Большое внимание органы НКВД уделяли формированию избирательных комиссий, которые возглавлялись заведующими отделов управления. В ряде случаев комиссии вообще не создавались, а их функции возлагались на уполномоченных по выборам. Отделы управления регулировали деятельность уполномоченных по выборам посредством принятия инструкций. Так инструкция, принятая в Кинешемском уезде, указывала, что «вся ответственность за успешное проведение собраний по перевыборам возлагается на уполномоченного, который в назначенный день разъясняет населению порядок предстоящих выборов, в случае затруднений немедленно доносит в уездный отдел общего управления». (40) В обязанности уполномоченных входила и проверка правомочий избирателей.

По окончании избирательных кампаний в селе и волости вся отчетность о ходе выборов поступала на контроль в уездные, а затем губернские избирательные комиссии, которые в свою очередь информировали о результатах выборов президиумы исполкомов. В случае обнаружения фактов нарушений установленного порядка выборов на отделы управления возлагалась обязанность по их расследованию. Так, президиум Владимирского губернского исполнительного комитета на заседании 30 июня 1919 года поручил губернскому отделу управления «точно расследовать правильность выборов Меленковского городского Совета, предоставив в последующем обстоятельный доклад». (41)

По материалам расследования исполком мог принять решение об отмене результатов выборов. Например, в Иваново-Вознесенской губернии после проведенной проверки в 12 волостях Тейковского уезда перевыборы признаны неправильными и назначены вторично.

Таким образом, отличительными чертами данного периода развития избирательного процесса в России были: отсутствие единой системы избирательных комиссий, которые иногда заменялись другими видами избирательных органов; специфический характер деятельности органов внутренних дел по обеспечению избирательных прав и свобод трудящихся; закрепление в Конституции принципов организации избирательного процесса на местном уровне и проведение выборов на децентрализованных началах.

В целом, основы организации избирательного процесса, заложенные в первой российской Конституции, были переняты последующим союзным и российским законодательством.

Объединение в 1924 году РСФСР с другими советскими республиками (создание Советского Союза) привело к изменению государственного устройства. Верховный орган власти - Центральный Исполнительный комитет Союза Советских Социалистических Республик, действовавший в период между съездами Советов, стал формироваться из двух палат: Совета Союза как выразителя воли всего населения и Совета Национальностей - представителей национальных образований в составе СССР. Совет Союза формировался по избирательным округам из расчета: 1 депутат на 300 тыс. населения, а Совет Национальностей - по норме: 25 депутатов от союзной и 11- от автономной республик, 5 - от автономной области и 1- от национального округа. На уровне союзных республик, губерний и городов формировались соответствующие съезды Советов. Претерпела изменения и избирательная система. 16 января 1925 года была утверждена Инструкция о выборах в Советы. (42) Формирование избирательных комиссий (избиркомов) было по-прежнему возложено на соответствующие органы власти. Например, Исполнительный Комитет губернии (области) формировал губернский (областной) избирком. Но появился и ряд новшеств. Во-первых - принцип централизации, когда нижестоящие избирательные комиссии стали подчиняться вышестоящим, которые были обязаны контролировать их деятельность. Обычно это достигалось путём назначения представителя вышестоящей комиссии в качестве председателя нижестоящей. Во-вторых - принцип паритетности, подразумевавший вхождение в состав комиссий представителей общественных рабочих и крестьянских организаций. В-третьих - принцип ответственности, который гарантировал защиту избирательных прав и свобод граждан от нарушений со стороны избирательных комиссий, позволяя обжаловать их незаконные действия. Исходя из этого, 2 октября 1925 года Постановлением Президиума ЦИК СССР «для улучшения общего руководства и рассмотрения жалоб на действия местных избирательных комиссий было предложено учредить при них Центральные избирательные комиссии». (43) А 3 ноября 1930г. была образована Центральная избирательная комиссия СССР, которая стала контролировать работу всех нижестоящих избиркомов.

Новая Конституция СССР 1936 года изменила избирательную систему и структуру органов власти. Выборы стали проводиться только на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. В выборах могли участвовать все лица, достигшие 18 лет. Избирательных прав граждане лишались только по решению суда или состоянию здоровья (из-за психических заболеваний). Социальное происхождение, имущественное положение и прошлая деятельность больше не могли служить основанием для лишения избирательных прав. Выдвигать кандидатов могли партийные и молодежные организации, профессиональные союзы, культурные общества, а также коллективы предприятий, колхозов, совхозов и воинских частей. Советы депутатов, согласно новому законодательству, составили единую систему представительных органов власти, которая возглавлялась Верховным Советом СССР.

Огромное внимание стало уделяться агитационной работе на местах. Так, для подготовки выборов в Верховный Совет СССР за 1937 год по Липецкому району, прошло 78 бесед и собраний: «О Сталинской Конституции», «О кандидатах в Верховный Совет», «Об избирательном законе» и т.д. Причем агитация против кандидатов была запрещена. Из протокола Пленума Липецкого горсовета: «…на участке №2 - врач больницы Своб. Сокол Луковской вел агитацию против кандидатуры тов. Водопьянова, дело передано в НКВД». Благодаря подобным “стимулирующим” мерам выдвигались и выбирались нужные кандидаты, причем с очень высоким результатом. Так, по Липецку М. В. Водопьянов (кстати, наш земляк, летчик-полярник, Герой Советского Союза) «получил 99,2%, а второй кандидат - тов. Воротников набрал 97,9 %. Явка составила почти 100% от всего числа избирателей». (44)

Недоработки, связанные с проведением голосования, объяснялись происками врагов народа. Их «вычисляли и передавали в органы НКВД». (45) Подобным образом из 15-ти членов Президиума Липецкого Горсовета осталось 6. Такая практика стала повсеместной.

В 1988 году произошло коренное реформирование структуры государственного управления и избирательной системы. В целях «углубления перестройки и демократизации советского общества» в Конституцию СССР внесли ряд изменений и дополнений. Согласно ним, высшим органом государственной власти стал Съезд народных депутатов СССР, состоявший из 2250 делегатов, избираемых в равных долях от общественных организаций, территориальных и национально-территориальных избирательных округов.(46) Верховный Совет СССР стал постоянно действующим законодательным, контролирующим и распорядительным органом власти, который избирался Съездом народных депутатов непосредственно из своего числа.

В сфере избирательного права также произошли существенные изменения. Выборы народных депутатов стали проводиться по одномандатным и многомандатным избирательным округам, причём число кандидатов в депутаты не ограничивалось. (47) По новому законодательству образовывались как территориальные и национально-территориальные избирательные комиссии, так и избирательные комиссии общественных организаций. Срок их полномочий детально прописан не был (они могли отзывать депутатов, что подразумевает постоянную деятельность, но, в случае перевыборов, избиркомы должны были формироваться за 50 дней до голосования - это указывает на временный характер полномочий). В данный период происходило заметное обогащение функций системы избирательных комиссий, что было связано с внедрением альтернативных и экспериментальных начал в проведение выборов и возложением на избиркомы полномочий по организации референдумов. Так, 16 января 1991 года Верховный Совет СССР принял постановление о проведении Всесоюзного референдума по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик.

Но, несмотря на положительные стороны преобразований, поспешность и непоследовательность, с которыми проводилось реформирование системы государственной власти в этот период, во многом обусловили тяжелейший политический кризис, разразившийся в начале 90-х годов.

Заключение

Современная избирательная система очень молода. Она начала формироваться в сложных условиях правового вакуума начала 90-х годов и с тех пор существенно не изменилась , хотя подобная потребность назрела уже давно.

В текущем году предпринята попытка реформирования избирательной системы России с целью построить действительно целостную вертикаль власти. В этом, на мой взгляд, будет полезен исторический опыт отечественного избирательного права, благодаря которому можно избежать былых ошибок, а может быть даже привнести что-то новое. Так или иначе, но я смотрю в будущее с оптимизмом и верю, что всё задуманное удастся.

Литература

1. Избирательные технологии. С. Ф. Лисовский, В. А. Евстафьев. Изд. «РАУ-Университет». 2000 г.

2. История России. М. Н. Зуев. Изд. «Дрофа» 2002 г.

3. История Отечества ХХ - начало XXI века. Н. В. Загладин. Изд. «Русское слово». 2003 г.

4. История России (учебник) А. С. Орлов. Изд. «Проспект». 2002 г.

5. ОГУ «Государственный архив Липецкой области».

6. Молодежь выбирает будущее. И. С. Жиляков, Т. Н. Фаустова. Липецк 1997 г.

7. Петр Великий. К. Валишевский. Изд «ФАКТ». 1993 г.

8. Сказание о земле Русской. С. Голицын. Изд. «АСТ - Пресс» 1994 г.

9. Хрестоматия по истории государства и права России. Ю. П. Титов. Изд. «Проспект». 1997 г.

10. Хрестоматия по истории России. А. С. Орлов. Изд. «Проспект». 2002 г.

11. Энциклопедия истории России. (862-1917гг.). Электронная версия. Изд. «Коминфо». 2001 г.

12. Энциклопедия истории России ХХ век. Электронная версия. Изд. «Клио Софт». 2002 г.

Размещено на Allbest.ru