Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы законодательного процесса

Глава 2. Особенности законодательного процесса в России

2.1 Становление и развитие законодательного процесса в России

2.2 Содержание и структура законодательного процесса в современной России

2.3 Особенности законотворческого процесса субъектов Российской Федерации

Заключение

Список литературы и источников

Введение

2.2 Содержание и структура законодательного процесса в современной России

Законодательную власть в демократическом правовом государстве осуществляет парламент посредством конкретных действий по принятию, изменению или отмене законодательных актов, то есть в форме законодательной деятельности.

В государстве, осуществление государственной власти в котором основано на принципе разделения властей, деятельность законодательного органа не исчерпывает всей совокупности отношений, возникающих при выражении воли народа в законах. Автор отмечает, что с целью полноты отражения народной воли при создании законов необходимо учитывать мнение и предложения органов всех трех ветвей государственной власти, институционализация участия которых в законодательном процессе является обязательным условием демократизма осуществления государственной власти. законодательный власть демократический юридический

Законодательную власть в Российской Федерации осуществляет двухпалатный парламент - Федеральное Собрание РФ, исполнительную власть - Правительство РФ, положение которого в системе разделения властей характеризуется ярко выраженной подчиненностью Президенту, что негативно сказывается на самостоятельности этой ветви власти. Президент РФ занимает особое место в системе разделения властей и не входит ни в одну из трех ветвей власти. Именно такое положение главы государства гарантирует его объективность и беспристрастность при выполнении обязанности по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Существующая в настоящее время система сдержек и противовесов закрепляет гарантии от возможного нарушения принципов конституционного строя, включая и принцип разделения властей, к которым относятся, в частности, институты парламентского контроля над исполнительной властью, отставки Правительства, отрешение от должности Президента, досрочный роспуск Государственной Думы. Однако требуется дальнейшая правовая институционализация взаимодействия государственных органов, позволяющая профилактически избежать серьезных противоречий между ними.

Законодательный процесс в Российской Федерации представляет собой урегулированную правом публичную деятельность государства по формулированию в законах воли многонационального народа России, выражающуюся в рассмотрении и принятии закона представительным законодательным органом - Федеральным Собранием Российской Федерации при основанном на принципе разделения властей участии государственных органов других ветвей государственной власти.

Ведущую роль в законодательном процессе играет представительный законодательный орган государственной власти. Наряду с парламентом в законодательном процессе принимают участие государственные органы всех ветвей власти и Президент Российской Федерации. Кроме того, участниками законодательного процесса на разных этапах могут быть подразделения законодательного органа власти (комитеты палат, согласительные комиссии, структуры аппарата, производящие правовую и лингвистическую экспертизы), различные государственные, научные и общественные организации, подготавливающие проекты законов или проводящие их экспертизу.

Законодательный процесс в Российской Федерации базируется на следующих основных принципах: принцип ведущей роли представительного законодательного органа государства, осуществляющего законодательную деятельность и принцип соблюдения в процессе создания законов разделения властей.

Принцип разделения властей в законодательном процессе реализуется в двух основных аспектах.

Во-первых, учитывая, что единая государственная власть разделена на самостоятельные ветви, законодательная власть осуществляется одной из ветвей - законодательной, и органы других ветвей не вправе произвольно вмешиваться в ее деятельность.

Во-вторых, неотъемлемым элементом разделения властей является принцип сдержек и противовесов, призванный обеспечить взаимодействие и взаимный контроль различных ветвей власти друг за другом. В законодательном процессе принцип сдержек и противовесов проявляется в том, что должностные лица и органы власти, не относящиеся к законодательной ветви, имеют закрепленные законом полномочия по участию в процессе создания законов Ломонских И.А. Принцип разделения властей в РФ. - М.: Юридическая литература, 2009 - с.173.

Законодательный процесс в Российской Федерации имеет следующие стадии, некоторые из которых являются факультативными: законодательная инициатива и предварительное рассмотрение; рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой; рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой; рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий; повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации; повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ; повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ; подписание и обнародование законов Президентом РФ.

В зависимости от разновидности закона, подлежащего принятию, а также характера и содержания этого закона, законодательный процесс делится на: процесс принятия федеральных законов; процесс принятия федеральных конституционных законов; процесс принятия закона РФ О поправках к Конституции Российской Федерации.

2.3 Особенности законотворческого процесса субъектов Российской Федерации

В федеративных государствах законотворческий процесс имеет свои характерные черты, среди которых одной из основных является одновременное формирование двухуровневого законодательства - федерального и субъектов Федерации. В России этот процесс, на наш взгляд, происходит в значительной степени стихийно, не всегда согласованно между федеральным Центром и его субъектами.

Господство в современных федерациях тенденций по усилению исполнительной власти и ограничению власти законодательной, парламенты оказывают весомое (а порой и определяющее) воздействие на внутреннюю и внешнюю политику государства. Это воздействие осуществляется парламентами обоих уровней через: существующую "систему сдержек и противовесов" между ветвями власти; в результате реализации своих прав по законодательной инициативе, при оказании решающего воздействия на содержание принимаемого законодательного акта либо его полного отклонения; через возможность проведения процедуры импичмента должностных лиц государства, а также дачу согласия на назначение должностных лиц на ключевые посты; через ратификацию международных договоров; через институт омбудсменов и создаваемых парламентами контрольных органов. Особое внимание уделяется также зарубежному опыту законодательного закрепления институтов лоббирования интересов политических партий, бизнеса, государственных и общественных организаций и практике их функционирования.

Выражая и защищая интересы своих избирателей, депутаты оказывают большое влияние на формирование общественного мнения, на развитие принципов демократии и правового государства, институтов гражданского общества, политики регионов и государства, в целом. И, если сам механизм принятия законов, законотворческий процесс двухпалатных парламентов федеративных государств и региональных легислатур в мире отличается только в незначительных деталях, то вопросы взаимодействия федерального Центра и регионов в законодательном процесс должны стать объектом пристального внимания и изучения российских ученых-правоведов, поскольку Российская Федерация, на наш взгляд, продолжает пока находиться на стадии становления демократического правового федеративного государства.

Многоплановость этой проблемы состоит, прежде всего, в том, что все аспекты законотворчества в условиях существования различных национальных моделей федерализма никак нельзя свести к единому знаменателю. Отдельно взятая федерация, имея оригинальные особенности, отличающие ее от всех других национальных моделей федеративного государства, содержит в себе и общие признаки федерации, в целом.

С момента создания и укрепления Русского централизованного государства до Октябрьской революции 1917 года, отдельные предпосылки федерализма проявлялись в том, что в процессе вхождения различных народов в состав Русского государства они не теряли своей самобытности и самодостаточности. Допускались различные формы автономии, имевшие свои парламентские системы, органы местного самоуправления (Финляндия, Королевство Польское, Закавказье и т.д.) и законодательно закреплялись разграничения и предметов ведения в сфере властных отношений.

Период от революционных событий 1917 года и до начала 1990 года связан с созданием и упрочением советской модели законотворчества в условиях федеративного государственного устройства. Это время характеризовало как становление РСФСР, так и образование СССР, где интенсивно шел процесс перехода многих народов России к более высоким формам национальной государственности. Но советская законотворческая система, несмотря на свои отдельные положительные моменты, все же характеризовалась наличием жесткого централизма и тоталитаризма со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Советский период развития законотворческой системы в государстве можно разделить на 3 этапа: первый - с декабря 1922 г. по март 1953 г.; второй - с марта 1953 г. по март 1985 г.; третий - с марта 1985 г. по декабрь 1991 г., каждый из которых имеет свои характерные черты в плане становления и развития российского парламентаризма, законодательных баз и законотворческого процесса двух уровней, а также Российской федеративной государственности, в целом. Так, первый этап - это этап становления советского федерализма и законотворческой системы, перехода от теории построения демократического социалистического общества к утверждению тоталитарной системы с применением постулатов коммунистического учения. Это выразилось, например, в широких конституционных (Конституциях СССР 1924 г. и 1936 г.) полномочиях Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик и практикой их применения, ограниченной тоталитарной политикой и большевистской идеологией 20-х - начала 50-х гг. ХХ века.

На втором этапе развития СССР (март 1953 г. - 1985 г.) были приняты решения о расширении прав союзных республик, в том числе и в принятии собственного законодательства. Получила развитие двухступенчатая структура отраслевого законодательства: на уровне Союза ССР принимались Основы союзного законодательства (уголовного, гражданского, трудового и др.), а затем на уровне союзных республик - соответствующие Кодексы, опиравшиеся на Основы союзного законодательства. То есть, достигалась сочетание компетенции Союза и республик в принятии законов: одни законы, по важнейшим проблемам, относились к исключительной компетенции Союза; другие, менее важные - к совместной компетенции Союза и республик; третьи - к исключительной компетенции республик. Внешне все выглядело достаточно логично, убедительно и демократично, но все же реальное состояние законотворческого процесса и законодательства, в целом, хотя формально не противоречило этой схеме, фактически оказалось целиком унитарным.

На последнем, третьем этапе советской истории, противостояние двух уровней законодательной власти - СССР и союзных республик - стало одной из главных составляющих политических процессов того периода.

Одностороннее объявление верховенства законов Российской Федерации над союзными законами создало тогда прецедент для аналогичного поведения российских национально-государственных образований. Неслучайно поэтому, что в связи с намерением кардинально расширить права автономных республик, возник теоретический постулат об их суверенитете. Затем идея суверенитета стала реализовываться путем принятия соответствующих деклараций о государственном суверенитете во всех бывших автономиях. И менее чем за год - с июля 1990 г. по май 1991 г. - Декларации о государственном суверенитете приняли почти все автономные республики РСФСР, подавляющее большинство из которых предприняли попытку поднять свой статус до союзной республики.

"Парад суверенитетов" бывших автономий мог нанести государственности России ощутимым урон, а во взаимоотношениях Центра и регионов - создал основания для конфликтной формы выражения своих интересов.

Современные процессы становления и развития двухуровневого законотворчества в Российской Федерации также рассматриваются по предложенной автором периодизации, составленной на основе происходящих взаимосвязанных политических и законотворческих процессов, также связанных с изменениями политического строя.

Первый этап - переходный (декабрь 1991 г. - декабрь 1993 г.): от распада Советского Союза до подписания Федеративного договора 1992 года и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Этот этап характеризуется неустойчивостью во взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей власти и усилением центробежных тенденций, когда вслед за распадом СССР появилась прямая угроза повторения этих процессов и в Российской Федерации. Подписание 31 марта 1992 года Федеративного договора существенно стабилизировало политическую ситуацию в стране, закрепив в правовом порядке единство и целостность страны. Вместе с тем, Федеративный договор признал суверенность республик, входящих в состав Российской Федерации, что значительно ослабило позиции Центра и усилило опасные для целостности всего государства тенденции трансформации России в конфедерацию независимых республик. Органы власти краев и областей в этот период также начали борьбу за выравнивание своего положения в уровне законодательной компетенции с национальными республиками. Разгром Верховного Совета России осенью 1993 года и принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации ознаменовало окончание переходного периода в формировании федерального законодательного органа власти - Федерального Собрания Российской Федерации и послужило началом утверждения на законодательном уровне новой модели двухуровневой законотворческой системы.

Второй этап (январь 1994 г. - январь 2000 г.). На эти годы приходится инициированное регионами собственного государственного строительства на основе принятия новых Конституций национальных образований и Уставов краев, областей, городов федерального значения. В большинстве национальных республик вводится институт президентства, на новых основах (по сравнению с прежними региональными Верховными Советами) формируются органы законодательной (представительной) власти (двухпалатный парламент - Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан), реформируется исполнительная власть, органы местной государственной власти и местного самоуправления.

Данный период характеризуется дальнейшим развитием процесса суверенизации (прежде всего, в национально-государственных образованиях), закрепляемого на законодательном региональном уровне и попытками центральной российской власти упорядочить свои взаимоотношения с регионами. Это выразилось, в первую очередь, в подписании, начиная с 1994 года, двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Первыми подобные договоры начали заключать национальные республики Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Проспект, 2010 - с.112.

На этот же этап приходится еще одна попытка Центра по решению острых политических вопросов в отношениях с регионами, но уже при помощи силовых методов - это "наведение конституционного порядка" в отношении Чеченской Республики - Ичкерия. Данные события были вызваны, прежде всего, ошибками федеральной власти в управлении процессами, происходящими в регионах, которая своим бездействием в применении законодательных норм и отказом от конструктивного диалога допустила рост сепаратистских настроений в этой республике.

Своей внутренней политикой центральная власть (практически не вмешивающаяся в дела субъектов Федерации) вполне устраивала региональных лидеров и региональные элитные группы. Новый срок президентства Б.Н. Ельцина (с 1996 года) можно охарактеризовать, как дальнейшее ослабление контроля Центра над регионами, что было вызвано и выразилось в продолжающейся борьбе за власть между различными центральными элитными группами; в дефолте 1998 года и в общем правительственном кризисе ("правительственная чехарда"). В этих условиях Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину не оставалось ничего иного, как опираться на региональную элиту, предоставляя регионам большие законодательные права и давая им возможность решать значительное число вопросов самостоятельно.

В большинстве субъектов Федерации в это время более активно пошел процесс формирования законодательных баз, который порой опережал законотворческий процесс на федеральном уровне. Многие регионы начали проводить активную внешнюю политику, заключая прямые договоры с зарубежными государствами и с их отдельными регионами.

Именно в этот период в регионах России сформировалась сильная исполнительная власть. В условиях, когда государственная система управления страной переживала глубокий кризис, многим региональным лидерам удалось выстроить хорошо действующие горизонталь и вертикаль власти, которые обеспечивали стабильность и управляемость внутри субъектов Федерации. Это был локальный способ решения проблем, вызванных общероссийским управленческим кризисом. При этом в большинстве регионов отсутствовали политические конфликты между ветвями власти, что можно рассматривать как признак стабильности. Но следует учитывать, что в российских условиях "политический компромисс" достигается не за счет разделения ветвей власти, а путем подчинения всех ветвей власти одной - исполнительной. Главный недостаток такой власти - отсутствие конкуренции. Сильная власть чувствует себя самодостаточной и перестает развиваться. Вторжение незаконных вооруженных формирований из Чечни на территорию Республики Дагестан в августе 1999 года в очередной раз показало неспособность федерального Центра взвешенно и вовремя решать проблемы, существующие в регионах.

Региональные лидеры, почувствовав слабость центральной власти, пошли по пути создания политических партий (например, "Отечество", "Вся Россия" и т.д.), которые приняли активное участие в избирательном процессе, выдвигая своих кандидатов и в определенной степени противопоставляя себя власти центральной.

Третий этап (январь 2000 г. - по настоящее время). Передача Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным своих полномочий Премьер-министру Российской Федерации В.В. Путину и последующая его победа на выборах Президента Российской Федерации в марте 2000 года стали поворотным моментом во взаимоотношениях федерального Центра с региональными властями.

Первыми шагами нового Президента Российской Федерации стало начало государственно-административной реформы, направленной на упорядочение взаимоотношений Центра с регионами и укрепление вертикали власти. Принятие ряда нормативно-правовых актов (по формированию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, по устройству и степени ответственности региональных, местных органов государственной власти и органов местного самоуправления и т.д.) значительно ослабило влияние региональных элит и региональных лидеров на политические процессы, инициируемые Центром. В средствах массовой информации данная политика получила название "Новый федерализм".

Новым этапом этой реформы стало внесение в конце 2004 года, по инициативе Президента Российской Федерации В.В. Путина, изменений в ряде федеральных (а, соответственно появилась новая необходимость в изменении соответствующих региональных) законов, еще более усиливающих влияние Центра над регионами.

Данные федеральные законодательные акты периода 2000-2007 гг. предоставили Федеральному Центру механизм и дополнительные полномочия: в контроле за исполнительной властью регионов (предложение кандидатуры на высший пост в регионе для согласования с легислатурой субъектов Федерации) и за законностью нормативных актов субъектов Федерации, а также в праве роспуска региональных законодательных органов. Поэтому на данном этапе стали более активно работать Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Прокуратура Российской Федерации по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Исполнение их решений оказало значительное влияние на уменьшение возможностей регионов в законодательном решении многих вопросов.

В Конституциях федеративных государств, в тех или иных формулировках, выделяются предметы ведения и компетенция федерального Центра и субъектов Федерации, а также предметы совместного ведения при совместной компетенции или предметы совместного ведения при конкурирующей компетенции.

Внутригосударственные договора в многонациональном государстве выступают средством компромисса и снятия конфликтов. Поэтому договорную практику в федеративных отношениях нельзя рассматривать лишь как негативное явление. В то же время, чрезмерное увлечение договорным процессом, может таить в себе определенную опасность, направленную на расшатывание единого правового пространства Российской Федерации.

Анализ законотворческой деятельности легислатур национально-государственных образований Российской Федерации и, прежде всего, Государственного Собрания-Курултая Республики Башкортостан, позволил автору придти к выводу о том, что в своей деятельности они руководствуются, в первую очередь, воспринятым Конституцией Российской Федерации 1993 года подходом к сфере совместного ведения, который ни в коей мере не отрицает право субъектов Федерации действовать самостоятельно, а означает лишь сочетание, согласование этих действий с общефедеральными законами, принципами, началами; это позволяет достичь той или иной степени децентрализации управления с учетом конкретных условий и потребностей самих регионов.

Принятие региональных законодательных актов, выходящих за рамки конституционных положений о разделении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий в большинстве своем были обусловлены тем, что палатами Федерального Собрания Российской Федерации своевременно не принимались многие законы, которые были жизненно важны для субъектов Федерации, и они вынуждены были идти на преднамеренное принятие таких законов, которые не входили в сферу их компетенции.

Заключение