Правовые основы межбюджетных отношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. Современное состояние взаимоотношений между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами характеризуется многочисленными проблемами, такими как отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы, механизма повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и уровня покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами, сокращения количества дотационных бюджетов, оздоровления системы региональных финансов и т.д.

Проблемой в данном случае является несоответствие между нуждами различных регионов, ветвей власти и существующим порядком распределения и расходования бюджетных средств, связанное с неадекватной и неэффективной оценкой потребности в средствах.

В области межбюджетных отношений приоритетными остаются разграничение полномочий по предоставлению общественных благ населению, полномочий по введению и регулированию налогов, построение эффективной системы финансовой поддержки нижестоящих властей, создание стимулов для проведения на субнациональных уровнях власти и управления рациональной политики по управлению общественными финансами и осуществлению финансового оздоровления.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные и (или) региональные органы государственной власти отчеты об исполнении местных бюджетов.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Цель работы: рассмотреть особенности межбюджетных отношений на муниципальном уровне.

Задачи работы:

1. Рассмотреть сущность и значение муниципального бюджета.

2. Рассмотреть особенности формирования доходов муниципального бюджета, формирования и исполнения расходов бюджета.

3. Рассмотреть особенности бюджетного процесса на муниципальном уровне и межбюджетных отношений.

4. Изучить проблемы формирования и исполнения муниципальных бюджетов и пути их решения.

Объект исследования - муниципальный бюджет.

Предмет исследования - межбюджетные отношения на муниципальном уровне.

Нормативную основу исследования оставляют нормативно-правовые акты РФ, материалы судебной практики. Эмпирическую основу исследования составляет научная и учебная литература, посвященная вопросам формирования и исполнения местных бюджетов в поселениях.

муниципальный бюджет образование

1. Правовые основы межбюджетных отношений в области местного самоуправления

1.1 Сущность и значение муниципального бюджета

В части 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Поэтому каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные и (или) региональные органы государственной власти отчеты об исполнении местных бюджетов [6].

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования. Это может осуществляться, например, путем вывешивания данных документов на информационных стендах и т.п.

Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, утверждению и исполнению бюджета, а также по контролю за его исполнением, как правило, регулируется положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе муниципального образования, принимаемым решением представительного органа в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению местного бюджета, осуществлению контроля за его исполнением, утверждению отчета об исполнении бюджета, входят представительный орган, глава муниципального образования, администрация муниципального образования, контрольный орган и иные органы, должностные лица, на которые федеральным и региональными законодательствами, муниципальными правовыми актами возложены бюджетные полномочия.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции [3]:

формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти [11].

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач -- в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Доходная часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления доходных источников на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

1.2 Особенности межбюджетных отношений на уровне муниципального образования

Термин «бюджет» употребляется, как известно, в двух значениях. С одной стороны, это экономическая категория, а с другой - правовая. Бюджет как экономическая категория имеет также две стороны - материальную и социальную [15]. С материальной стороны бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств (соответственно местный бюджет - это местный фонд денежных средств), а с социальной - это система экономических отношений, связанная с собиранием и использованием централизованного фонда денежных средств. С правовой точки зрения местный бюджет является основным нормативным актом муниципального образования, разрешающим и утверждающим расходование денежных средств. Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования. Собственные доходные источники бюджетов - это в основном закрепленные законом доходные источники и отчисления по регулирующим доходным источникам. Реальную независимость бюджету, как известно, могут гарантировать только закрепленные доходы, так как они устанавливаются на длительный срок. Регулирующие же доходы периодически (как правило, один раз в год) пересматриваются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и могут изменяться в любую сторону путем повышения или снижения нормативов отчислений в бюджет субъекта Российской Федерации.

В настоящее время в местных бюджетах (и с этим связано, собственно, возникновение межбюджетных отношений) сохраняется низкий уровень постоянно закрепленных за ними доходов. По-прежнему преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по которым могут ежегодно меняться, а это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней [15].

Несмотря на законодательное определение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, реально собственными бюджетными ресурсами они почти не обладают, прежде всего из-за несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований законодательства. Для создания действительно самостоятельной системы местных бюджетов необходимо создать особый правовой механизм, систему федеральных гарантий, которые должны быть подкреплены возможностью ответственности как дисциплинарной - в отношении должностных лиц, виновных в принятии неправомерных решений, так и материальной - средствами бюджета - за неисполнение предписаний закона.

Итак, сформировать местный бюджет исключительно за счет собственных источников доходов абсолютное большинство муниципальных образований не в состоянии. Различия между муниципальными образованиями очень велики, и уровни доходов, которыми обладают разные территории, также сильно различаются - по оценкам экспертов, в десятки, а то и сотни раз. Поэтому постоянно возникает необходимость в «переделе» финансовых ресурсов, и он осуществляется с помощью механизма межбюджетных отношений. Такие отношения позволяют:

- провести распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничить на постоянной основе и распределить по временным нормативам регулирующие доходы по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- гарантировать равенство бюджетных прав муниципальных образований, а также равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации;

- осуществить выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- разграничить доходы и расходы между бюджетами разных уровней.

Таким образом, можно предложить следующее определение: межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Очевидно, что если попробовать отказаться вообще от межбюджетных отношений, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, тогда как отдельные станут «сверхобеспеченными». Чтобы этого избежать, государству необходимо изымать часть доходов в бюджеты более высокого уровня и перераспределять их между муниципальными образованиями с помощью дотаций, субсидий и субвенций.

Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Дотации предоставляются тем муниципальным образованиям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности для данной территории. Расчетная бюджетная обеспеченность определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены местным бюджетом, исходя из налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по муниципалитетам данной территории с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Важно отметить, что в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и сами органы местного самоуправления (на уровне муниципальных районов) могут быть наделены отдельными государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотаций местным бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Указанным законом должны быть установлены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов из регионального фонда компенсаций на осуществление данных полномочий и порядок расчета органами местного самоуправления муниципальных районов размера дотаций поселениям, в том числе методика расчета и установления заменяющих их дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц. При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие перечислению в их бюджеты, включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов, исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой.

Субсидии - это средства, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов. В составе бюджета субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора муниципальных образований для их предоставления и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Важная особенность: законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации (это так называемый отрицательный или обратный трансферт). Указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Российской Федерации уровня в расчете на одного жителя. Порядок расчета и предоставления отрицательного трансферта устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Субсидии, перечисляемые в бюджет субъекта Российской Федерации поселениями, учитываются в доходах бюджета субъекта Российской Федерации и в бюджетных ассигнованиях регионального фонда финансовой поддержки поселений (т.е. в дальнейшем могут тратиться только на нужды поселений).

Межбюджетные субсидии предусматриваются в местном бюджете в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете: это означает, что муниципалитет может и не утвердить отрицательный трансферт и не перечислить его региону. Для этих случаев предусмотрен следующий законодательный механизм: в случае невыполнения представительным органом муниципального образования этого требования сумма межбюджетных субсидий будет взыскана с муниципального образования за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в порядке, определяемом финансовым органом субъекта Российской Федерации с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации. То есть муниципалитет не будет получать от субъекта Российской Федерации деньги до тех пор, пока сумма его «задолженности» по трансферту не окажется погашена.

Следует также отметить, что положения Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующие порядок предоставления отрицательных трансфертов, не согласуются с положениями ст. 142 и 142.2.Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку предусматривают направление поселениями субвенций в бюджет субъекта Российской Федерации, в то время как согласно указанным статьям Бюджетного кодекса Российской Федерации направлять необходимо субсидии. В соответствии со ст.2 Бюджетного кодекса его нормы имеют приоритет перед нормами федеральных законов, регулирующих бюджетные правоотношения. Следовательно, фонд региональных компенсаций будет формироваться только на основании положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций. Возможность софинансирования регионального фонда компенсаций из федерального бюджета в настоящее время не предусмотрена положениями бюджетного законодательства. Следует отметить, что статьи Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о порядке формирования регионального фонда компенсаций не согласуются с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. И в данном случае в соответствии с уже упоминавшейся ст.2 Бюджетного кодекса РФ муниципальные образования (равно как и субъекты Российской Федерации) должны будут руководствоваться положениями Бюджетного кодекса.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются исходя из норм Бюджетного кодекса за счет:

1) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

2) собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, выстраивается целая система финансовых взаимоотношений государства, его субъектов и муниципальных образований, в которую в качестве подсистем включаются отношения «федеральный бюджет - местные бюджеты» и «бюджет субъекта Российской Федерации - местные бюджеты». Последняя должна стать основной во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления. Она включает: во-первых, финансовую помощь местным бюджетам - дотации из региональных фондов; во-вторых, в нее входят субвенции местным бюджетам; в-третьих, она включает отрицательные трансферты - перечисления средств с уровня муниципальных образований на уровень субъектов Российской Федерации; наконец, в-четвертых, ее частью являются бюджетные кредиты местному самоуправлению. Любые виды трансфертов могут быть предоставлены муниципальным образованиям лишь при условии соблюдения органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Особое внимание федеральное законодательство уделяет вопросу функционирования на уровне субъектов Российской Федерации специальных бюджетных фондов, целью которых является осуществление межбюджетных отношений с муниципальными образованиями. К ним относятся: региональный фонд финансовой поддержки поселений, региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд муниципального развития. Фонды финансовой поддержки субъект Российской Федерации должен образовать в обязательном порядке.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вслед за корреспондирующими положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации) изменил регулирование межбюджетных отношений «муниципальное образование - субъект Российской Федерации». Концептуально новые отношения должны быть построены по следующей схеме: в целях осуществления полномочий за каждым уровнем власти закрепляются собственные источники доходов. В тех случаях, когда один уровень власти делегирует другому выполнение ряда полномочий, требуется и одновременная передача финансовых ресурсов для их реализации. Цель введения такой схемы: создание более четкой системы бюджетного финансирования расходов органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов). Обязанность по финансированию собственных полномочий муниципального образования будет возложена исключительно на местный бюджет, тогда как все иные расходы, связанные с осуществлением делегированных государственных функций, будут финансироваться за счет соразмерных субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации.

Формирование финансов муниципальных образований достаточно жестко основано на принципах, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Это сделано для того, чтобы каждый уровень власти финансировал отнесенные к ее ведению расходы преимущественно за счет «собственных» доходов. Пример: согласно ст. 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Эти дотации образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Порядок и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, их объем утверждаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) субъектов Российской Федерации предоставляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа), исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов муниципальных районов и городских округов, а также показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Эта система отношений между бюджетами - через специальные фонды - является одной из самых существенных новаций федерального законодательства в области местного самоуправления, регулирования его финансовых основ. И цели ее введения, как представляется, следующие. Во-первых, обеспечение «прозрачности» межбюджетных отношений. «Прозрачными» межбюджетные отношения могут стать только в том случае, если основания, критерии перераспределения ресурсов станут универсальными, равно применимыми ко всем муниципалитетам. Во-вторых, межбюджетные отношения должны быть прогнозируемыми или предсказуемыми. То есть каждое муниципальное образование должно четко представлять, на какое количество ресурсов вышестоящего бюджета оно может рассчитывать в очередном финансовом году [11].

Эти цели, по-видимому, могут быть реализованы только в том случае, если каждый субъект Российской Федерации будет распределять все предоставляемые за счет средств своего бюджета межбюджетные трансферты (или абсолютное их большинство) на основе единых методик и исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность муниципалитетов в финансировании. То есть в основе такой методики должна лежать реально существующая разница между расчетными текущими расходами (фактические расходы консолидированного местного бюджета в предыдущем году, за исключением отдельных позиций, например расходов на увеличение стоимости основных средств или расходов за счет субсидий из регионального бюджета, распределявшихся по конкурсу, или индексация зарплат работников бюджетной сферы, стоимости коммунальных услуг и т.п.) и прогнозируемыми доходами. Эта разница и должна составлять сумму межбюджетного трансферта.

В целом ряде муниципальных образований межбюджетные отношения «субъект Российской Федерации - муниципальное образование» неразрывно связаны с отношениями «Российская Федерация - субъект Российской Федерации». Как свидетельствует опыт отдельных территорий, до 2/3 получаемых регионом федеральных денег перенаправляются в местные бюджеты с целью решения вопросов сбалансирования доходов и расходов местных бюджетов (особенно актуально решение этого вопроса в настоящий период - в ходе экономического кризиса, когда муниципалитеты вынуждены искать источники существования в условиях сокращения налоговых поступлений, иных доходов местных бюджетов).

2. Анализ межбюджетных отношений в РФ

2.1 Основы межбюджетных отношений

В 1990-х - начале 2000 г. В бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. Основными федеральными законами, определяющими границы и возможности бюджетной политики, стали Налоговый кодекс РФ (действует с 1999 г.) и система налоговых законов. Они определяют нормативную основу доходной части бюджетов. Бюджетный кодекс Российской Федерации, действующий с 2000 г., регулирует доходы и расходы всей бюджетной системы, определяет порядок рассмотрения проекта закона о бюджете и его утверждении для федерального бюджета. Для бюджета субъекта Российской Федерации такой порядок определяется законом субъекта Российской Федерации (ст. 187 БК РФ). Так, например, в Санкт-Петербурге регулирует бюджетный процесс закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге», который был принят в 1996 г. С началом рыночных реформ бюджетная система претерпела коренные изменения. Функционирование бюджетной системы Российской Федерации основано на следующих основополагающих принципах: 1) единство бюджетной системы; 2) разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; 3) самостоятельность бюджетов разных уровней; 4) полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; 5) сбалансированность бюджета; 6) эффективность и экономность использования бюджетных средств; 7) общее покрытие расходов бюджета; 8) гласность; 9) достоверность бюджета; 10) адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

Бюджетное устройство РФ определяется ее государственным федеральным устройством и закреплено конституцией РФ . В соответствии с этой Конституцией “РФ - Россия есть демократическое Федеративное правовое государство с республиканской формой правления”. РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ. Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти. Субъекты РФ имеют свои бюджеты. Все действующие на территории РФ бюджеты представляют в совокупности определенную бюджетную систему. Бюджетная система РФ представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства. В настоящее время можно констатировать, что в Российской Федерации функционирует единая бюджетная система. Во многом единства бюджетной системы РФ основано на взаимодействии бюджетов всех уровней, осуществляемом через использование федеральных доходных, налоговых источников.

Бюджетная классификация Российской Федерации действует с 1996 г. и регулирует, главным образом, формы представления законов о бюджете и отчетов об исполнении бюджетов. Есть и другие правовые акты, обеспечивающие основы бюджетной политики. В настоящее время в России различаются следующие виды бюджетов:

· федеральный;

· бюджеты субъектов Российской Федерации;

· бюджеты органов местного самоуправления.

В совокупности эти бюджеты образуют консолидированный бюджет.

Кроме них, имеются социальные фонды: Государственный пенсионный фонд; Фонд социального страхования; Фонд обязательного медицинского страхования; Фонд занятости. До недавнего времени они функционировали независимо от бюджета, имели собственные источники поступлений в виде обязательных взносов, начислявшихся к фонду оплаты труда предприятий. Но сейчас эти фонды (кроме пенсионного) консолидированы в бюджет, и их источником стал единый социальный налог. Они также могут стать негосударственными, частными фондами, как, например, негосударственные пенсионные фонды и фонды медицинского страхования. Такая система существует в США.

Все государственные внебюджетные фонды вместе с консолидированным бюджетом образуют бюджет расширенного правительства. Если надо оценить роль государства в экономике, пользуются показателем доли государственных расходов в ВВП. При этом к ВВП относят сумму расходов бюджета расширенного правительства.

Аналогично сумма налоговых доходов бюджета расширенного правительства (включая таможенные доходы и взносы во внебюджетные социальные фонды), отнесенная к ВВП, характеризует налоговую нагрузку. В принципе к бюджету расширенного правительства относятся доходы и расходы предприятий государственного сектора. Такова практика большинства стран, где доля госсектора сравнительно невелика или отношения бюджета и государственных предприятий отличаются прозрачностью.

У нас, напротив, госпредприятия составляли практически всю экономику, отношения бюджета с теми из них, что остались не приватизированы, нельзя назвать прозрачными. Если в части налогов эти отношения такие же, как у частных предприятий, то прочие доходы считаются принадлежащими предприятиям. Это традиция хозрасчет, сохранившаяся с советского времени особенно ясно выраженная на так называемых государственных унитарных предприятиях (ГУПах), на которых сохранилось распоряжение госимуществом на праве хозяйственного ведения.

Как уже указывалось нами выше, в России закреплена трехуровневая бюджетная система: - первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; - второй уровень - бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; - третий уровень - местные бюджеты.

Каждый из бюджетов на каждом уровне служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных или местных органов. Ей соответствует три уровня исполнительной и представительной власти. Каждый уровень власти, основывается на своем бюджете, решает определенные задачи. Схема построение бюджетной системы РФ приведена в приложении 1, рис. 3. Бюджетный кодекс РФ выделяет понятие Консолидированного бюджета РФ, а также Консолидированного бюджета субъектов РФ. (Приложение 1, рис. 4).

Консолидированные бюджеты РФ и субъектов федерации не подлежат утверждению. Они составляются и являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующих агрегированные показатели по доходам и расходам бюджетов бюджетной системы.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, каждый уровень бюджета является самостоятельным. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных доходных источников и правом органа власти соответствующего уровня определять направления их использования.

К собственным источником доходов бюджетов относятся закрепленные российским законодательством доходные источники для каждого уровня бюджета. К ним относятся: а) отчисления по регулируемым доходным налоговым источникам, к каждому уровню бюджета относятся собственные налоги и сборы б) дополнительные, доходные источники, установленные законодательством и представительными органами субъектов Федерации и муниципальных образований в соответствии с российским законодательством. Это доходы от использования, продажи имущества, находящиеся в государственной собственности; доходы от платных услуг оказываемых соответствующими органами государственной власти; штрафы, компенсации, конфискации; другие неналоговые доходы установленные Законом РФ. (Бюджетный кодекс РФ -2004 г. глава 7,8,9).

Каким же образом осуществляется бюджетный процесс в настоящий момент? Прежде всего, этот процесс включает четыре стадии: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Составная часть бюджетного процесса -- бюджетное регулирование, т.е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Продолжительность бюджетного процесса, включающего все четыре стадии, длится около трех лет: составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение занимают около 20 месяцев; исполнение, или финансовый год, -- 12 месяцев; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение -- 5 месяцев.

Разработка бюджета на год начинается обычно в марте предшествующего года. Не позднее мая появляется бюджетное послание Президента, определяющее концепцию очередного бюджета и директивы к его разработке, в конце августа проект бюджета должен быть внесен в Государственную Думу.

Работа начинается с составления прогноза развития экономики на следующий год, в котором должны быть определены, прежде всего, показатели физического объема производства (ВВП, промышленная продукция), темп инфляции (индексы потребительских цен и цен производителей), курс рубля. Прогноз готовится Министерством экономического развития торговли, но у Минфина всегда есть свои расчеты.

Такой прогноз дело вовсе не техническое, в него закладывается и определенная бюджетная политика. Правило, подтвержденное опытом многих лет, говорит, что прогноз должен быть консервативным. Это означает, что объемы производства должны быть занижены, темпы инфляции также занижены, курс рубля несколько завышен. Иначе говоря, от прогноза на практике требуется не точность, а создание предпосылок для утверждения в Думе бюджета, который затем можно было бы исполнить.

Так правительство впервые рассматривало проект перспективного трехлетнего бюджета (2006-2008 гг.). Разработанный перспективный финансовый план, отражающий основные задачи бюджетной политики и включающий главные параметры бюджетной системы на период 2006-2008 гг., свидетельствовал о том, что макроэкономическая стабилизация достигнута. Однако темпы экономического роста снижаются (даже при росте цен на нефть).

18 августа 2005 года был утвержден проект бюджета-2006. По словам председателя комитета по бюджету и налогам Государственной Думы Ю.В. Васильева, этот бюджет будет самым богатым в новейшей истории Российского государства. Основу доходов по-прежнему составят НДС, налог на добычу полезных ископаемых, налог на прибыль организаций, акцизы, доходы от внешнеэкономической деятельности.

Доходы определяются из прогнозных значений ВВП с учетом инфляции и сбора налогов. Налоговые поступления дополняются доходами бюджета из других источников. Например, от использования госимущества. Начиная с 2000г. все бюджеты в России составлялись и исполнялись с профицитом (см. Приложение №2). Если по данным Минфина РФ на сентябрь 2006 г. профицит в этом году может составить 1770,5 млрд. рублей, то по прогнозам в 2007 г. - 1501,8 млрд. рублей, в 2008 г. - 903,9 млрд. рублей, в 2009 г. - 864,7 млрд. рублей.

Концепция бюджета теперь стала включать показатели доходов, процентных и непроцентных расходов, первичного профицита, дефицита бюджета и источников его покрытия - внутренние и внешние займы, доходы от приватизации, эмиссия.

Только после определения этих показателей (с возможностью некоторых уточнений) можно приступать к развернутым расчетам бюджета. Состав доходов подкрепляется предложениями по изменениям в налоговой системе. Расходы расписываются по статьям.

Структура расходов также является важнейшим отражением бюджетной и структурной политики. Главный параметр -- соотношение между расходами на текущие нужды и на развитие. Если растет доля расходов на социальные нужды, на оборону, а также на поддержку отстающих предприятий промышленности и других отраслей -- это бюджет выживания. Таким он и был все последние годы. Надо подчеркнуть, что само по себе увеличение доли инвестиций в государственных расходах вовсе не означает приоритета задач развития. Можно инвестировать в престижные, но неэффективные проекты -- и тогда развития не будет. Напротив, расходы на науку и образование, на поддержку реформ и реструктуризацию предприятий, кстати, как и сокращение госрасходов, позволяющее больше средств оставлять в частном секторе, -- это характеристики бюджета, ориентированного на развитие.

По поводу структуры расходов проходят острые дискуссии в самом Правительстве, поскольку представители отраслей всегда стремятся увеличить свою долю. Обычно им противостоит один Минфин, иногда его поддерживает Минэкономразвития. Специальная процедура согласования заканчивается тем, что ведомства визируют свои разделы бюджета либо выносят разногласия к премьеру или на заседание правительства.

Утверждение бюджета -- это процесс его принятия Думой, Советом Федерации вплоть до подписания Президентом закона о бюджете. В отличие от разработки бюджета в Правительстве, носящей по преимуществу неформальный характер, утверждение бюджета происходит в рамках подробно регламентированной процедуры, закрепленной, в частности, Бюджетным кодексом.

Процедура в общих чертах такова. Проект бюджета поступает вначале и Комитет Думы по бюджету и налогам (Бюджетный комитет).

Комитет представляет свое заключение Думе, которое в итоге может быть в трех вариантах: 1) принять (ни разу не случалось); 2) отвергнуть и вернуть в Правительство (ни разу не случалось, несмотря на постоянную оппозиционность Думы, это был бы скандал, способный завершиться ее роспуском); 3) передать в Согласительную комиссию (бывало всякий раз).

С заключением Комитета бюджет попадает в Думу для обсуждения в первом чтении. Всего чтений четыре. Первое чтение -- принимается концепция бюджета, которая потом не пересматривается. Только в третьем чтении дело доходит до того, что особенно интересует депутатов, - до конкретных поправок к конкретным статьям, когда они могут добиться чего-нибудь для своих избирательных округов.

Несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы в настоящее время, в России отсутствуют включенные в бюджетный процесс эффективные механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов.

3. Межбюджетные отношения: проблемы и пути совершенствования

3.1 Организация контроля и межбюджетного кредитования

В настоящий момент межбюджетные отношения с уровнем местного самоуправления в подавляющем большинстве случаев - это финансовое участие региона в делах местного самоуправления, это, можно сказать, помощь, оказываемая муниципальной власти. И одно из основных предназначений межбюджетного регулирования - обеспечение исполнения муниципалитетами своих первоочередных обязательств. Поэтому не все муниципальные образования получают одинаковые трансферты и не все остаются довольны получаемыми суммами. И в последнее время регионы часто обусловливают предоставление межбюджетных трансфертов так называемыми неформальными «заданиями» для муниципальных образований. Например: министерство финансов региона требует, чтобы доходы от продажи тех или иных активов муниципального образования соответствовали «прогнозным показателям» (рассчитанным или скорректированным на уровне региона), иногда устанавливается, опять-таки неформально, фактический запрет на сокращение уровня местных доходов по сравнению с первоначальным планом. Вводятся юридически не оформляемые, но широко применяемые на практике требования к межбюджетным отношениям внутри системы местного самоуправления (например, на уровне «муниципальный район - поселение»). К примеру, от районных бюджетов требуют, чтобы часть полученных от субъекта Российской Федерации финансовых ресурсов перенаправлялась в качестве «помощи» в местные бюджеты поселений данного района. Очевидно, что данные требования являются, мягко говоря, не вполне законными, поэтому очевидная и актуальная потребность их развития в настоящее время - это введение четкого и эффективного механизма контроля, как государственного, так и общественного, за всеми уровнями власти .

В связи с последним весьма уместно будет привести опыт Великобритании, в которой существует так называемый механизм публичного контроля. Этот механизм включает открытость (доступность) всей финансовой документации не только разного рода общественным инспекциям, но и обычным гражданам (подданным британской королевы), он означает право жителей муниципального образования направлять запросы по поводу любого финансового документа, вносить возражения по любым статьям расходов местного бюджета. Все такого рода жалобы, возражения проверяются ревизионной комиссией, которая направляет обратившемуся жителю отчет. В случае своего несогласия с выводами ревизионной комиссии житель британского муниципалитета вправе обратиться в суд. Кроме того, указанный механизм означает обязанность органов местного самоуправления ежегодно публиковать финансовые отчеты и заполнять «налоговые декларации» муниципалитета. Формы отчетности при этом определяются кабинетом министров Великобритании.

Отдельная проблема межбюджетных отношений - бюджетный кредит. Ранее такие кредиты выдавались муниципальным образованиям на срок до одного года, но в последнее время он был увеличен до 3 лет. Этому способствовало принятие Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», которым были расширены возможности муниципалитетов по привлечению бюджетных кредитов и установлено право предоставления кредитов местным бюджетам на срок до трех лет. Теперь достаточно часто субъекты Российской Федерации вводят механизм «пролонгации» ранее выданных кредитов. Но следует учитывать, что по ним уже и сейчас муниципалитеты расплатиться не в состоянии. И все это порождает большой вопрос: как и когда смогут погасить муниципальные образования выданные на возвратной основе ресурсы? Практика показывает, что отдельные муниципалитеты уже в течение целого ряда лет имеют кредитную задолженность, которую они могут погашать... исключительно новыми кредитами. Конечно, складывающуюся ситуацию еще предстоит подвергнуть детальному анализу, однако уже в настоящий момент очевиден вывод, что выходов из сложившейся ситуации может быть только два: «банкротство» муниципального образования (введение временной финансовой администрации) или прощение (списание) долга. Как представляется, в том случае, если долги у муниципального образования возникли исключительно как результат несовершенства системы межбюджетных отношений, необходимо применение именно последнего варианта, а саму систему отношений при этом следует менять. И главное направление такого изменения - повышение качества финансового управления в муниципальных образованиях.

Межбюджетные отношения могут и должны стимулировать муниципалитеты развивать собственный доходный потенциал своей территории: например, для этого может быть использован инструмент зависимости степени самостоятельности муниципальных образований в организации бюджетного процесса от доли межбюджетных трансфертов (кроме субвенций) в объеме собственных доходов их бюджетов.

Другим эффективным способом влияния системы межбюджетных отношений на проводимую муниципалитетом финансовую политику могут стать трансферты, предоставляемые в зависимости от выполнения показателей социально-экономического развития.

Как уже отмечалось, одна из главных целей межбюджетных отношений - это оказание помощи муниципальной власти, поэтому субъектам Российской Федерации следует рекомендовать активно включать в межбюджетные трансферты гранты в целях повышения качества управления муниципальными финансами, финансового развития муниципальных образований. Главные недостатки местной бюджетной системы, которые могут быть исправлены только путем совершенствования межбюджетных отношений, повышения эффективности управления муниципальными финансами, хорошо известны: это крайне низкое качество управления местным бюджетным процессом, которое ведет к высокому уровню просроченной кредиторской задолженности; и это крайне слабое финансовое планирование, в связи с чем практически не используются современные процедуры и методы управления бюджетным процессом, и как результат - муниципалитет оказывается не в состоянии спланировать (а затем и исполнить) доходную часть своего бюджета. Это глобальные недостатки. Есть и текущие проблемы, связанные с переживаемым муниципалитетами (вместе со всеми нами) экономическим кризисом. Главный из них уже отмечался: сокращение поступлений налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты. При этом, например, механизм взимания федерального налога на прибыль (он частично распределяется между муниципальными образованиями) предусматривает в ряде случаев его предварительную выплату и затем возврат (в случае, если прибыль не была получена). Именно это в настоящий момент во многих муниципальных образованиях и происходит. Но очевидно, что полученные заранее деньги уже, скорее всего, были потрачены муниципальным образованием; теперь их надо возвращать - и возникает так называемый кассовый разрыв: расходы бюджет должен нести сейчас, но доходов для их покрытия нет (и, скорее всего, не будет). В связи с этим очевидна необходимость принятия мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса: четкий учет происходящих изменений налоговой базы муниципальных образований, повышение стимулов к увеличению доходной базы местных бюджетов, привлечение большей доли собственных средств для обеспечения деятельности муниципалитетов и т.д.

Органам местного самоуправления следует рекомендовать реализовать ряд мер в текущей ситуации: например, оперативно корректировать прогнозы поступлений доходов, исходя из существующей ситуации, безотлагательно вносить изменения в решения о бюджетах на текущий год при отклонении фактических поступлений доходов от прогнозных показателей. Органы местного самоуправления должны самостоятельно и на постоянной основе анализировать обоснованность и эффективность предоставления льгот по налоговым и неналоговым доходам и вносить изменения в соответствующие муниципальные правовые акты.