Место милиции общественной безопасности в системе охраны общественного порядка

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Потребность в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности важные задачи для государства в целом, и для такого «полицейского органа», как милиция, в частности.

В целом эти задачи реализуются различными федеральными министерствами и федеральными службами (Федеральной службой безопасности Российской Федерации (ФСБ России), Министерством внутренних дел (МВД России), Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) и другими), а также уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными, общественными и иными организациями и объединениями, граждане, принимающие участие в охране общественного порядка в обеспечении безопасности в соответствии с законом (например, дружинники, внештатные сотрудники милиции).

Проблемам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, деятельности подразделений милиции общественной безопасности в этой сфере посвящены работы В.М. Безденежных, Н.И. Буденко, В.Н. Бутылина, И.И. Веремеенко, В.Ф. Воробьева, М.И. Еропкина, И.Н. Зубова, Л.Н. Игнатова, И.Ш. Килясханова, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кондрашева, А.П. Коренева, А.Ф. Майдыкова, Л.Я. Околовича, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, О.В. Ракова, Л.М. Розина, М.И. Рябова, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, Г.А. Туманова, Б.Ф. Швецова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и других авторов.

В опубликованных работах раскрыты составляющие общественный порядок и общественную безопасность элементы, обоснованы заслуживающие внимание теоретические выводы и практические предложения, направленные на совершенствование организации и правового регулирования деятельности государственных органов и общественных организаций по охране общественного порядка и безопасности.

Переход общества Российской Федерации к новому качественному состоянию ставит задачи приведения организационно-правовых основ охраны общественного порядка и безопасности в соответствие с современными условиями развития общества.

Возрастание в современных условиях научной и практической значимости проблемы обеспечения надежной охраны общественного порядка и безопасности обусловлен выбор темы данного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения милицией охраны общественного порядка и общественной безопасности.

Предмет исследования составляют организационно-правовые вопросы государственной системы охраны общественного порядка и общественной безопасности, правовой статус, функционирование и различных субъектов, в том числе милиции общественной безопасности.

Целью настоящей работы является комплексное и системное исследование организационно-правовых вопросов места милиции общественной безопасности в системе охраны общественного порядка и безопасности, раскрытие ее содержания и правового регулирования, разработку научно-практических действий по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности в системе охраны общественного порядка и безопасности в современных условиях.

В соответствие с темой и целью определены задачи:

1. Рассмотреть понятие и содержание общественного порядка и общественной безопасности, определить ее правовое регулирование

2. Изучить принципы и систему субъектов охраны общественного порядка и общественной безопасности.

3. Определить место и роль органов внутренних дел в охране общественного порядка и общественной безопасности.

4. Выявить особенности формирование концепции милиции общественной безопасности.

5. Отметить особенности организации деятельности милиции общественной безопасности по охране общественного порядка и общественной безопасности.

6. Проанализировать полномочия милиции общественной безопасности и организационные вопросы охраны общественного порядка и общественной безопасности в Республике Хакасия.

Методология и методы исследования базируются на диалектическом методе познания. В ходе решения поставленных задач применялись также и такие частнонаучные методы как: формально-логический, сравнительно - правовой, социологические методы (статистический анализ, наблюдение, анализ документов, обобщение практики и др.).

Данное исследование базируется на положениях Конституции Российской Федерации, нормах действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; достижениях юридической науки, материалах практики милиции общественной безопасности по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.

1. Правовые основы государственной системы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности

1.1 Понятие и содержание общественного порядка и общественной безопасности, их социальное регулирование

Надлежащий общественный порядок гарантирует необходимые условия для нормальной деятельности граждан, обеспечения соблюдения их прав и свобод. Поэтому возрастает ценность общественного порядка, как необходимого условия согласования, упорядочения совместной жизнедеятельности людей в обществе и стабилизации системы общественных отношений.

Определение понятия общественного порядка, уяснение его сущности и содержания, как объекта административно-правовой защиты - актуальная задача правовой науки. Названная теоретическая проблема непосредственно вытекает из практических потребностей государства, поскольку в условиях дальнейшего усложнения общественных отношений организующая и управляющая роль общественного порядка существенно возрастает.

В целом, общественный порядок в государстве представляет собой социально-правовую категорию, установившуюся в результате соблюдения социальных норм (норм права, морали, общепринятых правил общежития и др.) систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется всей политической системой государства, обществом.

В юридической литературе давно уже ведутся дискуссии о том, что такое общественный порядок. Характер особенностей регулирования порядка в общественных местах позволил исследователям правоотношений разделить существующий в обществе общественный порядок на понятия в широком и узком смыслах.

Наиболее распространенным определением общественного порядка в юридической литературе является его понятие в узком, специальном смысле этого слова, и большинство ученых считает такой подход наиболее предпочтительным (И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонтаевский, А.В. Кузнецов, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, А.В. Серегин, М.Я. Саввин, Ю.А. Соколов, Л.Л. Трофимов, А.П. Шергин).

Несмотря на то, что категория общественного порядка не обойдена вниманием ученых, здесь имеется определенное расхождение взглядов. Широкая трактовка термина «общественный порядок» как совокупности всех социальных связей и отношений, как общественного устройства является общепризнанной. Различие в точках зрения наблюдается при определении этого явления в так называемом узком смысле. В административно-правовой науке в свое время достаточно подробно были разработаны основные концепции общественного порядка в подобном толковании.

Понятие общественного порядка в узком смысле было сформулировано М.И. Еропкиным. По его мнению, общественный порядок - это обусловленная интересами всего народа и регулируемая нормами права, морали, правилами общежития и обычаями система волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и иных прав граждан, укрепление народного достояния, обеспечение общественного спокойствия, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций . Общественный порядок складывается из волевых отношений людей, проявляющихся в их поведении, действиях, поступках, как результат их сознательной деятельности. Таким образом, общественный порядок - это результат соблюдения людьми установленных в государстве правил, это определенная система общественных отношений, складывающаяся в результате соблюдения социальных норм (права, морали, правил общежития, обычаев), регулирующих поведение людей в общественных местах, это - результат закрепления социальными нормами фактических отношений, которые развиваются в процессе общения людей. В своей работе М.И. Еропкин достаточно полно показал сущностную характеристику общественного порядка в узком смысле, выделив «общественное место», как один из важнейших элементов общественного порядка.

А.В. Серегин рассматривал общественный порядок, как обусловленную потребностями общества, упорядоченную совокупность общественных отношений, которая обеспечивает состояние общественного и личного спокойствия, благоприятные внешние условия для общественно полезной деятельности и отдыха людей, для реального осуществления гражданами их конституционных прав и обязанностей, реализации требований общественной нравственности, уважения чести и достоинства личности.

А.П. Коренев под общественным порядком, как правовой категорией, понимает обусловленную потребностями общества систему урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющую целью обеспечение обстановки спокойствия общественной жизни, нормальных условий для труда и отдыха людей, деятельности государственных органов предприятий, учреждений и организаций.

Также в научной литературе можно встретить понятие, предложенное Алексушиным Г.В. Под общественным порядком он понимал сложившуюся в обществе систему отношений между людьми, правил взаимного поведения и общежития, установленных действующим законодательством, обычаями и традициями, а также нравственными нормами. Общественный порядок представляет собой всю совокупную систему общественных отношений, которая складывается в результате реализации социальных норм: норм права, норм морали, норм общественных организаций, норм неправовых обычаев, традиций и ритуалов.

И, наконец, понятие, предложенное И.И. Веремеенко, который, определяя понятие общественного порядка и ссылаясь при этом на СИ. Ожегова, подчеркивал: «Общественный порядок представляет собой не просто систему (совокупность) общественных отношений, определенным образом налаженную. Иначе и быть не может, ибо порядок - это, в первую очередь, правильное, налаженное состояние… чего-нибудь, в нашем случае - общественных отношений. И в таком смысле общественный порядок представляет собой порядок отношений в общественных местах, который обусловлен потребностями общества, обеспечивает личную и общественную безопасность и тем самым гарантирует обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни».

Несмотря на определенные различия, в каждой из формулировок общественного порядка содержится ряд общих элементов. К ним можно отнести:

* общественный порядок - это система упорядоченных общественных отношений, возникающих между людьми;

* общественные отношения урегулированы нормами права, обычаями, правилами общежития и т.д.;

* общественные отношения реализуются в общественных местах;

* общественные отношения обусловлены потребностями общества и личности.

На наш взгляд, все вышеперечисленные точки зрения во многом схожи, в то же время в них есть определенные отличия. Так, например, М.И. Еропкин в основу понятия общественный порядок ставит место реализации общественных отношений - общественное место. А.В. Серегин в своем определении выделяет содержание отношений, составляющих общественный порядок.

Отметим, что данные понятия общественного порядка были сформированы исходя из существовавшего политического устройства государства («правила социалистического общежития», «советское общество» и т.д.). Современное понятие общественного порядка должно строиться на основе обобщения сформированных ранее его понятий и с учетом изменений в общественной жизни.

Таким образом, можно сформулировать понятие общественного порядка как системы волевых общественных отношений, урегулированных нормами права, морали, обычаями, правилами общежития, складывающихся в общественных местах, обусловленных потребностями общества и личности и возникающих в связи с реализацией данных норм.

Необходимость вычленения понятия общественного порядка в узком смысле обусловлена многосторонностью и своеобразием общественных отношений, складывающихся в той или иной социальной сфере, наличием специальных правовых норм, регулирующих различные виды общественных отношений, установленной законодательством ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок, а также существованием специальных функций по обеспечения общественного порядка.

Определение круга общественных отношений, составляющих общественный порядок, по мнению М.И. Еропкина, с которым мы полностью согласны, должно идти по пути анализа конкретных элементов понятия общественного порядка, что позволит уяснить различные стороны общественного порядка, а затем совокупность рассмотренных элементов даст возможность определить круг составляющих его общественных отношений.

Подобное сужение конкретизирует понятие общественного порядка по сравнению с определениями тех авторов, которые утверждают, что общественный порядок охватывает все общественные связи и отношения или представляет собой соответствующий нормам права и морали реальный порядок общественных отношений, складывающийся в обществе.

Конкретизация, большая определенность исследуемого понятия имеет важное практическое значение, ибо помогает найти пути дальнейшего совершенствования правового регулирования общественного порядка.

Изучение общественного порядка, как системного образования, являющегося объектом административно-правовой охраны и защиты, позволяет выявить реальное содержание образующих его частей (компонентов).

В качестве составных частей общественного порядка выступают: общественные отношения, определяющие его содержание.

Так, например, А.В. Серегин выделяет три группы отношений, составляющих сферу общественного порядка:

а) отношения, складывающиеся в процессе обеспечения обстановки общественного спокойствия и предотвращения действий, могущих вызвать нарушение нормального ритма жизни населения;

б) отношения, обеспечивающие условия для покоя и отдыха граждан, предотвращение озорства и недисциплинированного поведения в быту;

в) отношения, обеспечивающие честь и достоинство граждан, и предотвращение антиобщественных действий, в которых выражается пренебрежение к обществу.

Общественные отношения, составляющие общественный порядок:

1) существуют везде, где есть охраняемые правом или иными социальными нормами общественные или личные интересы, поэтому общественный порядок, как система общественных отношений, характеризуется повсеместностью. Так, общественный порядок может нарушаться и на улице, и в лесу, а при определенных условиях, и в изолированной квартире;

2) осуществляются постоянно.

Кроме этого, в понятии общественного порядка необходимо, на наш взгляд, выделить следующие элементы:

* Содержание общественного порядка - система волевых общественных отношений, проявляющихся в поведении людей, их действиях и поступках в общественных местах.

Правопорядок следует отличать от близкого, но не идентичного ему явления - общественного порядка, который, как и правопорядок, характеризуется организованностью, упорядоченностью общественных отношений. Однако, в отличие от правопорядка, общественный порядок образуется под воздействием не только правовых, но и социальных норм: норм морали, обычаев, корпоративных норм и т.д. Следовательно, общественный порядок есть состояние урегулированности общественных отношений, основанный на реализации всех социальных норм и принципов.

Общественный порядок обеспечивается преимущественно силой общественного воздействия. Но это не означает, что его состояние безразлично для государства. С одной стороны, важнейшей частью общественного порядка является правопорядок. С другой - состояние общественного порядка обуславливает во многом состояние правопорядка. Невозможно регламентировать правопорядок, не оказывая влияния на общественный порядок, который поэтому нередко поддерживается принудительной силой государства. Так, ст. 213 УК РФ предусматривает ответственность за хулиганство, т.е. грубое нарушение общественного порядка.

Таким образом, порядок и законность - цель и результат правового регулирования, важнейшие юридические и политические явления, состояние которых оказывает непосредственное влияние на общественную жизнь. Поэтому не случайно основным направлением деятельности профессионалов-юристов выступает работа по их обеспечению (укреплению).

Кроме общественного порядка следует обратить внимание и на понятие «общественная безопасность».

В административно-правовой и иной юридической литературе к сфере общественной безопасности обычно относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими. В сферу общественной безопасности включают отношения людей, связанные с соблюдением правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта и пешеходов; правил производства строительных и ремонтных работ в общественных местах; правил противопожарной безопасности; правил безопасности борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями; правил пользования предметами, подпадающими под лицензионно-разрешительную систему (например, правил приобретения, хранения, перевозки огнестрельного оружия и боеприпасов, правил приобретения и хранения взрывчатых материалов, правил открытия и функционирования объектов, где они обращаются, и др.). Такая трактовка сферы общественной безопасности необоснованно сужена. Представляется, что нельзя все общественные отношения, складывающиеся в сфере безопасности, сводить к тем, которые возникают в связи с обеспечением безопасности при стихийных бедствиях, эпидемиях и эпизоотиях, а также в связи с пользованием предметами и материалами, являющимися источниками повышенной опасности.

Общественная безопасность зависит от ряда других социальных факторов, в частности, от состояния правопорядка, благоустройства населенных мест, оборудования объектов, предназначенных для массового посещения людьми (стадионов, зданий и других сооружений), и иных факторов. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что сфера общественной безопасности обладает более широким кругом общественных отношений, так или иначе связанных с обеспечением безопасности ее объектов.

Объективными факторами, которые дают основания для вычленения общественной безопасности из общей сферы социальной безопасности, являются: многосторонность и своеобразие складывающихся в ней волевых отношений людей, которые проявляются в их поведении, действиях; наличие специальных правовых норм, регулирующих эти отношения; установление юридической ответственности за правонарушения, посягающие на общественную безопасность как социально-правовую категорию; существование специальных функций по обеспечению общественной безопасности; государственных органов и иных субъектов, реализующих эти функции в установленных формах посредством закрепленных законодательством способов и методов. Поскольку общественная безопасность является одним из видов социальной безопасности, то она обладает признаками, присущими последней. С учетом этого можно сформулировать следующее понятие общественной безопасности. Под общественной безопасностью как разновидностью социальной безопасности понимается система общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, от угрозы, исходящей от преступных и иных противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного характера, а также других особых обстоятельств.

Общественная безопасность в государстве, как это следует из вышесказанного, представляет собой социально-правовую категорию, сформировавшуюся в результате соблюдения и исполнения правовых норм, систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется государством, обществом.

Сущность общественной безопасности составляют относительно устойчивые внутренние связи элементов, присущих безопасности. Сущность общественной безопасности является действительным ее содержанием, под которым понимается система элементов, характеризующихся материальным, волевым и правовым содержанием.

Правовую основу обеспечения общественной безопасности составляют: Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года №2446-1 «О безопасности» (далее - Закон о безопасности), законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие отношения в области безопасности; конституции, законы, иные нормативные акты республик в составе Российской Федерации и нормативные акты органов государственной власти других субъектов Федерации, принятые в пределах их компетенции в данной сфере; международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.

И так, в данном параграфе разграничены понятия «общественный порядок» и «общественная безопасность. Более подробно принципы, субъекты, система общественной безопасности и общественного порядка будет рассмотрена в следующем параграфе.

1.2 Принципы и система субъектов охраны общественного порядка

Наряду с оказанием содействия органам государственной власти в решении проблем безопасности, милиция общественной безопасности имеет собственные полномочия в сфере общественной безопасности как составной части общей системы безопасности.

Анализ Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет констатировать, что к вопросам местного значения в сфере безопасности можно отнести:

- организация охраны общественного порядка силами муниципальной милиции (муниципальные районы и городские округа);

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности (поселения и городские округа);

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на соответствующих территориях (поселения и городские округа);

- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

- организация мероприятий по охране окружающей среды, организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на соответствующих территориях, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти (муниципальные районы и городские округа).

Схематично система общественной безопасности на территории муниципального образования представлена в Приложении №1 к настоящей выпускной квалификационной работе.

Анализ российского законодательства позволяет выделить следующие принципы обеспечения общественной безопасности: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности.

В соответствии с Законом о безопасности систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности согласно закону, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Не допускается создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом.

Основным субъектом обеспечения безопасности личности и общественного порядка является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей.

Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство.

Органы законодательной власти определяют основные направления и приоритеты в защите жизненно важных интересов объектов безопасности; формируют сферу правового регулирования отношений обеспечения безопасности; устанавливают порядок организации и функционирования органов обеспечения безопасности; осуществляют контроль за их деятельностью и т.д.

Общее руководство государственными органами обеспечения безопасности возложено на Президента России. Согласно закону он возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности, определяет стратегию внутренней и внешней безопасности; контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности; в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности; представляет Федеральному Собранию ежегодный доклад об обеспечении национальной безопасности Российской Федерации и основных задачах политики национальной безопасности на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Министерства и государственные комитеты РФ в пределах своей компетенции обеспечивают реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности, разрабатывают внутриведомственные инструкции (положения) по обеспечению безопасности и представляют их на рассмотрение Совета Безопасности.

Судебные органы обеспечивают: защиту конституционного строя в Российской Федерации, осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены, и т.д.

Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности и общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством органов власти субъектов Российской Федерации, их нормативными правовыми актами, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.

Силы, посредством которых обеспечивается безопасность в Российской Федерации, включают в себя: Вооруженные Силы; федеральные органы безопасности; органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы, налоговой полиции; пограничные войска; внутренние войска; службы обеспечения безопасности средств связи и информации; таможенную службу; ряд других органов.

Достижение безопасности обеспечивается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, реализацией системы мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. В целях создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в России разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью. Непосредственное выполнение функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства возложено на государственные органы обеспечения безопасности, которые в соответствии с законом образуются в системе исполнительной власти.

Системный подход в сфере обеспечения безопасности законных прав и интересов граждан Российской Федерации подразумевает наличие двух взаимосвязанных компонентов: осуществление мероприятий публично-правового характера и осуществление мероприятий частно-правового характера. Данные мероприятия реализуются соответствующими субъектами правоохранительной деятельности. Действующим законодательством реализация полномочий публично-правового характера возложена на правоохранительные органы в лице милиции, а реализация полномочий частно-правового характера осуществляется нотариусами, адвокатами, рядом других субъектов деятельности, в том числе негосударственными (частными) охранными организациями.

Основой системы органов охраны общественного порядка и общественной безопасности в Российской Федерации должны стать органы охраны общественного порядка и общественной безопасности в муниципальных образованиях как наиболее многочисленная часть всей системы, выполняющая основные задачи и функции. Руководить ими должны органы местного самоуправления.

При организации взаимодействия муниципальных органов охраны общественного порядка и общественной безопасности сложнейшим остается вопрос их взаимоотношений и взаимодействия с федеральными и территориальными органами охраны общественного порядка и общественной безопасности, другими органами системы обеспечения общественной безопасности.

Представляется целесообразным, на уровне органов местного самоуправления должен быть создан орган управления, который бы взял на себя выполнение этих и других управленческих функций.

Основными функциями муниципальных органов охраны общественного порядка должны стать предупреждение и пресечение преступлений, охрана общественного порядка и безопасности, особенно в общественных местах.

Понятно, что в целях формирования муниципальных органов охраны общественного порядка потребуется значительно изменить действующее законодательство, а также принять ряд новых нормативных правовых актов.

Хотелось бы высказать ряд проблем по поводу формирования общефедеральной системы обеспечения общественной безопасности.

При формировании разноуровневой системы обеспечения общественной безопасности требуется учитывать два, казалось бы, противоречивых принципа: единоначалия и распределения полномочий. С одной стороны, руководитель высшего уровня должен быть наделен всей полнотой власти и ответственности, с другой - без передачи части функций на более низкий уровень, без консультаций и согласований невозможно устранить неизбежные разногласия и конфликты при принятии и исполнении решений.

Чем выше степень угрозы общественной безопасности, тем сложнее должна быть система ее обеспечения, больше создается уровней управления, а, следовательно, и процесс обеспечения общественной безопасности более сложен и длителен.

Практика показала, что создаваемые системы, временные органы управления не всегда адекватны возникшей угрозе. Порой сил и средств одного субъекта РФ (одного уровня) достаточно, чтобы предотвратить или ликвидировать саму угрозу, а также возможные негативные последствия. Вместе с тем, создавая мощную группировку сил и средств различных министерств и ведомств Российской Федерации, приходится сталкиваться с многочисленными проблемами правового и организационного характера.

Практика подтвердила мнение, что система обеспечения общественной безопасности и общественного порядка должна иметь как минимум три уровня управления.

Первый уровень, так называемый тактический (территориальный), - наиболее простой и включает в себя силы и средства территориальных подразделений, дислоцированных на этой территории. В этот уровень должны войти муниципальные органы охраны общественного порядка.

Второй уровень, региональный, является более высоким по сравнению с предыдущим, значительно отличается от него и включает в себя подразделения субъекта Федерации, расположенные в его границах. На наш взгляд, это основной уровень в первую очередь по объему решаемых задач.

Третий уровень управления, стратегический (в некоторых источниках его называют еще политическим), включается в работу, когда возникает угроза безопасности значительной части населения страны, требуются дополнительные и значительные усилия для устранения угрозы или ликвидации негативных последствий.

Руководит оперативным штабом Президент Российской Федерации или Председатель Правительства Российской Федерации. В его состав входят представители министерств и ведомств, задействованных для ликвидации ЧС.

Следует подчеркнуть, что при создании различных структур на всех уровнях системы обеспечения общественной безопасности особое значение имеет функциональный подход. Все эти структуры должны в основном определяться задачами и функциями.

Процесс формирования функциональной структуры должен идти снизу, с определения задач, стоящих перед низовыми элементами системы, в первую очередь в муниципальных образованиях. Задачи и функции элементов обеспечения общественной безопасности в субъекте Российской Федерации, в свою очередь, определяются общественно-политической, социально-экономической и т.д. ситуацией в субъекте.

Система обеспечения общественной безопасности в целом должна не только в полном объеме соответствовать общероссийской системе национальной безопасности, но и быть ее составной частью. Более того, следует проработать вопрос об органичном включении системы обеспечения общественной безопасности в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. РСЧС, изначально призванная противодействовать только ЧС природного и техногенного характера, в настоящее время все больше и больше принимает участие в противодействии ЧС и социального характера.

Представляет интерес та грань, где заканчиваются полномочия одного субъекта правоохранительной деятельности и начинаются полномочия другого. В качестве критерия возьмем вопрос охраны общественного правопорядка. Именно эта сфера деятельности находится на стыке полномочий двух субъектов. При рассмотрении этого вопроса важно понять, какие именно полномочия при обеспечении общественного правопорядка вправе реализовать негосударственные (частные) охранные организации, не вторгаясь в компетенцию правоохранительных органов в лице милиции.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что система органов, осуществляющих общественный порядок и общественную безопасность весьма разнообразна. Эти органы взаимодействуют между собой, имеют четкую систему принципов. Более подробно в следующем параграфе рассмотрим роль органов внутренних дел в осуществлении охраны общественного порядка и общественной безопасности.

общественный милиция порядок охрана

1.3 Место и роль органов внутренних дел в охране общественного порядка и общественной безопасности

Следует отметить, что такие термины как «охрана общественного порядка», «обеспечение общественной безопасности» можно встретить во многих актах, регулирующих деятельность органов внутренних дел (милиции).

Так, в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (далее - Положение) отмечается, что одной из основных задач МВД России является охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.

В Типовом положении о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации закреплено, что одной из основных задач МВД, ГУВД. УВД по субъекту Российской Федерации является охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.

В Типовом положении об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям отмечается, что одной из основных задач горрайоргана внутренних дел является охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на территории муниципального образования, в том числе по нескольким муниципальным образованиям.

Безусловно, что данная задача стоит и перед подразделениями милиции, которые входят в милицию общественной безопасности. Тем более, что согласно пункту 8 Типового положения об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям горрайорган внутренних дел через входящие в него структурные подразделения.

В систему МВД России входят внутренние войска. Отметим, что согласно Плану единой дислокации специальные моторизованные соединения и воинские части внутренних войск являются приданными силами по обеспечению правопорядка в общественных местах.

В соответствии с Федеральным законом от 6 февраля 1997 г. №27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» внутренние войска предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств. В этих целях на внутренние войска возложены следующие задачи:

? участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;

? охрана важных государственных объектов и специальных грузов;

? участие в территориальной обороне Российской Федерации;

? оказание содействия Пограничным войскам Федеральной пограничной службы РФ в охране Государственной границы.

Деятельность внутренних войск осуществляется на основе конституционных требований законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также организационных основ единоначалия и централизации управления.

Из рассмотренных положений можно сделать вывод, что МВД России обладает всем необходимым для обеспечения правопорядка в общественных местах.

2. Милиция общественной безопасности в российской правовой системе

2.1 Организация деятельности милиции общественной безопасности по охране общественного порядка и общественной безопасности

Милиция общественной безопасности (местная милиция) является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации, министерств внутренних дел республик в составе Российской Федерации, управлений (главных управлений) внутренних дел краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Ленинградской области, управлений (отделов) внутренних дел на транспорте.

В районах, городах, районах городов милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, а также линейных органах внутренних дел.

Правовая основа и принципы деятельности милиции общественной безопасности определяются законодательством Российской Федерации.

Обширные и многосторонние задачи милиции общественной безопасности требуют того, чтобы органы милиции общественной безопасности, ее сотрудники были наделены для выполнения этих задач соответствующими полномочиями, включая полномочия по применению мер государственного принуждения. В правовых актах, названных выше, полномочия милиции общественной безопасности определены и зафиксированы в духе указанного требования. В конкретном виде, наиболее полно полномочия милиции общественной безопасности закреплены в Законе о милиции, к которому отсылают в этом вопросе многие другие нормативные акты. Следует объединить многочисленные и разнообразные обязанности и права милиции общественной безопасности в группы с целью более глубокого и правильного их понимания, изучения.

Закон о милиции, как и другие законодательные акты в правоохранительной сфере, разработанные и принятые непосредственно перед принятием Конституции Российской Федерации и впоследствии, на первое место среди задач того или иного правоохранительного органа, и в данном случае милиции общественной безопасности, выдвигают задачу охраны прав и законных интересов российских граждан. Последуем этому правилу, и мы и в первую группу полномочий милиции общественной безопасности включим лишь те ее обязанности и права, которые она исполняет по отношению к гражданам, их правам и интересам. В таком случае в эту группу полномочий милиции общественной безопасности войдут:

а) оказание помощи гражданам, пострадавшим от правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном состоянии, опасном для их здоровья и жизни,

б) принимать и регистрировать заявления, сообщения и иную информацию о правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременно принимать меры по ним,

в) выдавать в соответствий с законодательством разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются, выдавать разрешение на создание негосударственных детективных служб,

г) охранять имущество граждан - на основе договоров, оставшегося без присмотра в чрезвычайных условиях (аварий, стихийных бедствий и т.п.),

д) обеспечивать проведение в жизнь паспортной системы,

е) получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них.

Нетрудно видеть, что перечисленные полномочия милиции общественной безопасности в отношении граждан носят характер помощи, содействия гражданам в реализации ими своих прав и интересов, эти полномочия милиции общественной безопасности непосредственно не связаны с применением в отношении граждан мер административного принуждения.

В следующую группу полномочий милиции общественной безопасности включим те ее права и обязанности, которые имеют целью охранить тех же граждан, общество, государство от правонарушений, применяя для этого широкий круг мер предупредительного и пресекательного характера.

Здесь также будем исходить от принятой классификации мер административного принуждения на пять видов и групп: меры государственной необходимости, меры контрольно-предупредительные, меры административного пресечения, административно-восстановительные меры, меры административной ответственности. Задачи милиции общественной безопасности столь обширны, что закон наделяет ее полномочиями по применению всех пяти видов мер административного принуждения.

Первая из названных группа мер административного принуждения в виде, например, реквизиции имущества граждан - мера необходимая, применяемая при отсутствии со стороны собственника правонарушений, проводится по решению центральных государственных органов, исполняется же органами внутренних дел.

В группу контрольно-принудительных мер Закон о милиции включил большую группу мер, применяемых в отношении граждан, должностных лиц и организаций, цель - предупредить возможное правонарушение. К ним относятся:

а) обеспечивать правопорядок на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах,

б) регулировать дорожное движение с целью обеспечения безопасности, производить регистрацию и учет автотранспортных средств, а также выдачу удостоверений на право управления автотранспортными средствами,

в) контролировать соблюдение лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений, а также лицами, условно осужденными к лишению свободы, а также осужденными к лишению свободы, в отношении которых исполнение приговора отсрочено,

г) осуществлять привод лиц, уклоняющихся от явки по вызову правоохранительных органов, а также привод в учреждения здравоохранения по их представлениям, санкционированным прокурором, уклоняющихся от явки по вызову лиц, которые страдают заразными болезнями, определенными в законодательстве,

д) проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении правонарушения,

е) вызывать граждан и должностных лиц по делам и материалам, находящимся в производстве милиции общественной безопасности,

ж) вносить в соответствии с Законом в государственные органы, на предприятия, в учреждения, организации и общественные объединения обязательные для рассмотрения представления и предложения об устранении обстоятельств, способствующих совершению правонарушений,

з) осуществлять предусмотренные законодательством учет лиц, предметов и фактов и использовать данные этих учетов,

и) проводить регистрацию, фотографирование, звукозапись, кино- и видеосъемку, дактилоскопирование лиц, заключенных под стражу, задержанных по подозрению в совершении преступления, обвиняемых в совершении умышленных преступлений, подвергнутых административному аресту, а также лиц, подозреваемых в совершении административного правонарушения при невозможности установления их личности,

к) входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями, организациями и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках,

л) производить досмотр ручной клади и багажа пассажиров гражданских воздушных судов, а при необходимости и личный досмотр пассажира,

м) осматривать места хранения и использования огнестрельного оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов, а также объектов, где они обращаются,

Законом о милиции закреплены контрольно-предупредительные меры административно-технического характера - ограничение или запреты движения транспорта и пешеходов, запрещение эксплуатации транспортных средств при наличии достаточных оснований, указанных в законе, оцепление (блокирование) участков местности и т.п. меры (ст. II Закона о милиции, пп. 20,22,23).

Все перечисленные контрольно-предупредительные меры со стороны милиции общественной безопасности применяются в целях предупреждения правонарушений, при наличии предположений и возможностей их совершения, но пока еще при отсутствии, или точнее - необнаружении правонарушения. Применяются они, как видим, в отношении граждан, должностных лиц и организаций.

Следующая группа мер административно-правового характера, применяемых милицией - меры административного пресечения.

Она включает тоже значительный ряд конкретных мер, общей и единственной целью которых является пресечение правонарушения - обнаруженного, совершающегося, что называется, на глазах, в данный момент.

Закон о милиции и другие законодательные акты содержат следующие меры административного пресечения, которые вправе применять милиция:

а) привод в милицию лиц, с последующим составлением протокола об административном правонарушении (Закон о милиции, ст. 11 п. 5),

б) административное задержание лица, совершающего правонарушение. Данная мера из всех мер административного пресечения наиболее часто применяемая, при различных видах правонарушений, предусмотрена Законом о милиции общественной безопасности, в КоАП РФ. Различаются несколько видов административного задержания лиц, по продолжительности, а также в зависимости от того, в отношении каких лиц эта мера применяется: задержание до 3 часов для составления протокола о выяснении личности (ст. 11 п. 5 Закона о милиции общественной безопасности, ст. 242 КоАП); задержание лиц, совершивших мелкое хулиганство, нарушивших порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, ряда других нарушителей, указанных в ст. 242 КоАП, до рассмотрения дела, но не свыше суток (ст. ст. 242, 257 КоАП); задерживать и доставлять в специальные учреждения лиц, уклоняющихся от прохождения назначенных им в установленном порядке принудительных мер медицинского и воспитательного характера (ст. 11 п. 9 Закона о милиции); задерживать и содержать в милиции лиц, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания и административного ареста для последующей передачи их соответствующим органам и учреждениям (ст. II п. 8 Закона о милиции); задерживать и содержать под стражей в соответствии с законом лиц, подозреваемых в совершении преступления продолжительностью не более 48 часов (ст. 22 Конституции РФ, ст. II п. 7 Закона о милиции).

в) меры пресечения административно-технического характера: запрещать эксплуатацию транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям; отстранять от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно не имеющих документов на право управления или пользования транспортным средством, задержание транспортного средства, ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности (ст. II п. 23 Закона о милиции);

г) при выявлении нарушений установленных правил хранения и использования огнестрельного оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов изымать указанные предметы, запрещать деятельность соответствующих объектов (ст. II п. 24 Закона о милиции, ст. 27 Закона об оружии), с последующим привлечением к административной или иным видам ответственности,

е) аннулирование выданных лицензий и разрешений: на создание негосударственных детективных служб при выявлении нарушений установленных правил их деятельности (ст. 11 п. 26 Закона о милиции), лицензий на производство, продажу или приобретение оружия, а также разрешений на хранение и ношение оружия (ст. 26 Закона об оружии),

ж) применение физической силы в качестве меры административного пресечения предусмотрено статьям 12 и 13 Закона о милиции общественной безопасности: сотрудники милиции общественной безопасности вправе применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям, если ненасильственные способы не обеспечивают выполнения возложенных на милицию обязанностей;

...