Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Национальный исследовательский университет - «Высшая школа экономики»

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра управления государственными и муниципальными заказами

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему: «Эффективное деление на лоты в контрактной системе Российской Федерации»

Студент группы № 59 ГЗ:

А.В. Демьянова

Научный руководитель:

д.п.н., проф. И.В. Кузнецова

Рецензент:

Н.С. Маслова

Москва, 2013

Содержание

Введение

Глава I. Деление на лоты в государственных закупках

1. Специальные термины, использованные в работе

2. Достоинства и недостатки деления на лоты

3. Подходы к делению закупки на лоты в специальной литературе

3.1 Влияние издержек поставщика (подрядчика, исполнителя) на формирование лотов

3.2 Влияние конъюнктуры рынка на деление на лоты (количество и размер поставщиков)

3. 3 Влияние формата торгов на эффективность деления на лоты

3.4 Деление на лоты и типы заключаемых контрактов

4. Выводы

Глава II. Деление на лоты в законодательстве Европейского Союза, США и России

1. Формирование лотов в рамках законодательства Европейского Союза.

2. Формирование лотов в рамках законодательства США

З. Законодательное регулирование формирования лотов в России

4. Выводы

Глава III. Практика использования лотовых закупок в России

1.Методы исследования

2. Материалы исследования

3. Ограничения и дальнейшие направления развития исследования

4. Результаты проведенного исследования

4.1 Деление на лоты по территориальному признаку

4.2 Деление на лоты с точки зрения определения объемов поставки

4.3 Деление на лоты в зависимости от типа товаров

5. Выводы

Глава IV. Оптимизация деятельности государственных заказчиков при формировании лотов

1. Рекомендации по оптимизации используемых подходов деления на лоты

2. Рекомендации на основе «лучших» практик

Заключение

Список литературы

Приложения

Приложение №1 Список рассмотренных заказчиков

Приложение №2 Деление на лоты закупок заказчиками

Приложение №3 Деление на лоты по территориальному принципу

Приложение №4 Основные показатели применения разных типов закупочных процедур

Приложение №5 Среднее количество заявок на закупку по регионам

Приложение №6 Соотношение НМЦК и среднего количества заявок

Приложение №7 Средний процент относительного снижения НМЦК по регионам

Приложение № 8 Основные показатели по общему объему закупок и закупкам с предоставлением преференций СПМ

Приложение № 9 Основные показатели закупки групп товаров

Приложение № 10 Результаты регрессионного анализа

Приложение № 11 Тест Колмогорова- Смирнова

Введение

На сегодняшний день оптимизация закупочного процесса является широкой сферой для изучения и интересна исследователям многих научных сфер. Это связано с тем, что в процесс государственных закупок сопряжен с множеством рисков, так в соответствии с исследованиями «Экономические основы обеспечения государственных нужд», проведенным НИУ ВШЭ Кузнецова И.В., Маслова Н.С. Оценка рисков как институт управления обеспечением государственных нужд [Электронный ресурс]// Национальный исследовательский университет: Высшая Школа Экономики [сайт]. URL: http://publications.hse.ru/chapters/52262047 (дата обращения: 8.04.2013), выделено около 50 процессных рисков размещения заказа в России. Для минимизации рисков, в Федеральном законе «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ жестко регламентирован процесс размещения государственного (муниципального) заказа, но в то же время, мало внимания уделяется процессу определения предмета контракта на этапе планирования, а именно оптимизации комбинации и объема товаров, работ и услуг, входящих в него.

При описании предмета контракта (лота) в целях достижения наилучшего результата (удовлетворения нужд заказчика при эффективном расходовании бюджетных средств) заказчик должен определить состав закупки, а также объемы закупки, таким образом, чтобы не была ограничена конкуренция. Контроль за соблюдением законодательства в сфере конкуренции, а государственного и муниципального заказа осуществляет Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации Общие сведения. История, функции и полномочия ФАС России[Электронный ресурс]// Федеральная антимонопольная служба Российской федерации [сайт] URL: http://www.fas.gov.ru/about/overview/(дата обращения: 26.05.2013), в результате выявления нарушений законодательства назначающая предусмотренные законодательством санкции.

При определении “допустимости и недопустимости включения в один лот разноименной продукции, работ, услуг... заказчики часто сталкиваются с проблемой неопределенности критериев отнесения различных видов продукции (работ, услуг) к технологически и функционально связанным”, Кнутов А.В. О защите конкуренции при размещении государственного и муниципального заказа- Госзаказ №14, 2008 -стр.112-119 объединение которых в один лот законно. По этой причине у заказчиков возникает стимул деления закупки на меньшие лоты, с целью снижения вероятности ограничения конкуренции, что не всегда оправдано.

На сегодняшний день ощущается необходимость разработки рекомендаций по формированию лотов (предметов контракта), позволяющих заказчику учитывать ситуацию на рынке поставщиков конкретного объекта закупки, а также специфики этого объекта, с целью повышения привлекательности лотов для поставщиков. Такие рекомендации необходимы для заказчиков на стадии планирования закупок, которая предусмотрена Федеральным Законом от 05.04.2013 № 44 “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” (далее 44-ФЗ).

Важность эффективного деления на лоты обусловлена не только тем, что оно стимулирует рост конкуренции за определенный контракт, повышает эффективность использования средств заказчика, но и позволяет “привлечь к реализации заказов субъекты малого предпринимательства, предотвратить искусственное появление монополий, способствует росту конкуренции в будущем” Гуцелюк Е.Ф. Применение лотовой закупки при расходовании бюджетных средств.- Госзаказ №11 2008- стр. 76-77.

Итак, при делении общего объема взаимосвязанных товаров, работ, услуг на лоты государственный заказчик должен решает как, « сформировать лот по объему и составу товаров (работ, услуг), входящих в него , так, чтобы это не ограничивало конкуренцию, и не нарушало действующее законодательство в области закупок» Кузнецова И.В., Маслова Н.С., Трефилова Т.Н. Методические рекомендации по осуществлению совершенствования процесса размещения государственных и муниципальных заказов в городе Москве.- М.:”Деловой двор”,2008 стр.80.

Влияние формирования лотов на конкуренцию, экономию бюджетных средств определяет актуальность темы исследования.

Научная новизна исследования заключается в изучении эффективного формирования лотов с учетом специфики российского законодательства.

Объект исследования - закупки одноименной и комплементарной продукции государственными и муниципальными заказчиками в России (на примере компьютерной техники и технологически и функционально взаимосвязанной с ней продукцией).

Предмет исследования - эффективность деления на лоты в государственных закупках Российской Федерации.

Цель исследования - анализ механизмов эффективного деления закупки на лоты и разработка подходов к повышению эффективности деления на лоты государственными и муниципальными заказчиками в Российской Федерации.

Задачи исследования:

1. Изучить рекомендации ученых по оптимизации формирования лотов.

2. Рассмотреть международный опыт оптимизации лотовой закупки.

3.Проанализировать законодательное регулирование в сфере формирования лотов в России.

4. Оценить эффективности деления на лоты в России.

5. Предложить направления повышения эффективности деления закупок на лоты в России.

В исследовании были использованы следующие методы:

-метод анализа при изучении законодательства и практики деления на лоты в России;

-методы описания и сравнения при изложении полученных результатов;

-метод моделирования при разработке подхода к делению общего объема закупки на лоты.

Базовая гипотеза исследования: эффективное деление на лоты позволяет повысить конкуренцию за право исполнения контракта, снизить вероятность сговора, стимулировать добросовестное исполнение контракта.

Гипотезы-следствия:

1. Деление на лоты зависит от уровня конкуренции на рынке.

2. Деление на лоты зависит от комплементарности объектов закупки.

3. Эффективность деления на лоты зависит от формата закупочных процедур, предусмотренных законодательством.

4. Определение состава лотов зависит от доступных для заключения типов контрактов, предусмотренных законодательством.

Структура работы:

В Главе I рассмотрены основные тенденции применения механизма деления на лоты, а также основные подходы к делению на лоты на основе проанализированной научной литературы. В Главе II рассмотрено законодательное регулирование деления на лоты в ЕС, США и России, тенденции формирования лотов в различных странах проанализированы на предмет использования подходов, рассмотренных в первой Главе. В Главе III описаны результаты проведенного автором анализа практики деления на лоты в России. В Главе IV даны рекомендации по усовершенствованию используемых в России подходов к формированию лотов на основе рассмотренных в предыдущих главах подходов.

Глава I. Деление на лоты в государственных закупках

В этой главе описан общий подход к делению на лоты: что подразумевается под механизмом деления на лоты, причины его использования в государственных закупках, основные достоинства и недостатки данного инструмента. Кроме того, в Главе даны определения терминам, использующимся в исследовании. Также рассмотрены подходы к повышению эффективности деления на лоты, разработанные зарубежными ученными.

1. Специальные термины, использованные в работе

В работе использованы следующие понятия: контракт, лот, однолотовая закупка, многолотовая закупка, простая закупочная процедура, сложная закупочная процедура.

Контракт «( государственный контракт, муниципальный контракт) - договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд» Федеральный закон от 05.04.2013 № 44 “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” .

Лот - часть закупочной процедуры, в отношении которой заключается отдельный государственный или муниципальный контракт Информационно-правовой отдел. [Электронный ресурс]// Гарант [сайт]. URL: http://www.garant.ru/consult/gpurchase/235445/ (дата обращения: 8.04.2013).

Однолотовая закупка - закупочная процедура, по результатам проведения которой может быть выявлен только один победитель(за исключением случаев проведения совместных торгов).

Многолотовая закупка - закупочная процедура, по результатам которой заключается несколько контрактов с победителями.

Простая закупочная процедура - запрос котировок, закупка у единственного поставщика.

Сложная закупочная процедура - все типы торгов (аукционов и конкурсов), а также конкурентные переговоры.

2. Достоинства и недостатки деления на лоты

государственный закупка лот заказчик

Под «делением на лоты» на сегодняшний день понимают:

1) определение предмета контракта (товары, работы и услуги, которые будут поставлены совместно, их объемы и порядок поставки);

2) проведение многолотовых закупочных процедур.

Далее в работе понятие «лот» отождествляется с определением «предмета контракта».

При определении предмета контракта государственный заказчик должен решить следующую задачу: как в соответствии с действующим законодательством сформировать предмет контракта так, чтобы он минимизировал издержки заказчика (в том числе и на проведение закупочной процедуры) и стимулировал эффективное исполнение контракта.

Сложность принимаемого решения в том, что не существует универсального подхода к покупке благ, поскольку всё зависит от условий конкретной поставки: срочности, региона, объемов, возможности определить свои потребности в объекте закупки на длительный период и т.д.

Рассмотрим влияние выбора (определения) основных параметров лота: объема и состава.

При определении объема лота действия заказчика можно разделить на: уменьшение (дробление) и укрупнение (объединение). Решение поделить общий объем поставки на более мелкие лоты или закупить различные (технологически и функционально взаимосвязанные, но не одноименные) товары, работы или услуги (далее объекты поставки) в разных лотах имеет ряд преимуществ и недостатков.

К достоинствам деления на меньшие лоты относится возможность поставщиков выбирать желаемый объем и объект поставки. Более того, деление на лоты позволяет “привлечь нескольких поставщиков к одновременной поставке в рамках размещенного заказа по лотам, что уменьшает риск срыва поставок” Кузнецова И.В., Маслова Н.С., Трефилова Т.Н. Методические рекомендации по осуществлению совершенствования процесса размещения государственных и муниципальных заказов в городе Москве.- М.:”Деловой двор”, 2008.-С.82. В этом случае распределяются риски заказчика, связанные с зависимостью исполнения контракта от одного поставщика. В случае если поставщик не выполняет, предусмотренных контрактом обязательств, государственному заказчику потребуется время на расторжение контракта с таким поставщиком и заключение нового, при этом его нужды не удовлетворяются. В случае разделения общего объема поставки между несколькими поставщиками- заказ не будет “сорван” полностью, из-за оппортунистического поведения одного из них. Кроме того, в сложившейся ситуации у заказчика появляется возможность распределить недопоставленные товары (работы и услуги) между другими поставщиками и получить предмет закупки в срок (в случае, если изменения были предусмотрены условиями контракта).

Еще одним аргументом в пользу деления заказа на более мелкие лоты является повышение конкуренции за счет привлечения фирм меньшего размера, в том числе малого предпринимательства, так как поставка недифференцированной по составу продукции или продукции в меньших объемах способствует участию небольших фирм.

Поддержка субъектов малого предпринимательства (далее СМП) , как правило, является частью государственной политики. Таким образом, формирование небольших по размеру и не сильно дифференцированных по составу лотов считается инструментом политики поддержки СМП, которые не способны выполнить крупный заказ самостоятельно. Более того, поддержка малого предпринимательства на конкретный момент времени способствует росту таких фирм и соответственно повышению конкуренции в будущем. Стоит отметить, что распределение лотов между несколькими поставщиками поддерживает конкуренцию и на рынке в настоящий момент времени.

Формирование меньшего числа лотов способствует росту конкуренции за право заключить контракты, снижает вероятность сговора на рынке при большом количестве поставщиков. Крупные лоты более интересны для крупных участников рынка из-за наличия эффекта экономии от масштаба. Вероятность выиграть весь объем поставки при делении на меньшие лоты снижается, так как поставщикам становится сложнее оценить издержки соперников, в результате чего, при соотнесении издержек и выгод крупные поставщики могут принять решение отказаться от участия в закупочной процедуре.

Объединение технологически и функционально взаимосвязанной, но не одноименной продукции, также влияет на привлекательность лота для поставщиков. При этом эффективность такого объединения зависит в большей степени не от размера фирм на рынке, а от дифферецированности их деятельности (без учета возможности субконтрактования).

Многолотовые закупки могут способствовать повышению эффективности формирования лотов заказчиками только в том случае, если они помогают решить проблему асимметрии информации между заказчиками и поставщиками, и у поставщиков появляется возможность с большей вероятностью выиграть для поставки желаемый набор товаров, работ и услуг привлекательного для них объема. В других случаях, использование многолотовых процедур приводит к экономии денежных за счет снижения издержек по организации процедур (при наличии квалифицированного персонала, способного провести такую процедуру), а не за счет снижения совокупной цены закупленных объектов.

Итак, деление на большее число отдельных лотов может помочь государственным и муниципальным органам власти:

? стимулировать рост конкуренции как в конкретный момент, так и в будущем;

? распределить риски между поставщиками;

? привлечь малый и средний бизнес и новые фирмы к участию;

Но в то же время может:

· снизить привлекательность лотов для крупных поставщиков;

? увеличить возможность распределения лотов между поставщиками в случае сговора.

3. Подходы к делению закупки на лоты в специальной литературе

Вопрос деления закупки на лоты мало освещен в специальной отечественной литературе, но существует ряд работ, зарубежных авторов по данной тематике. На сегодняшний день не разработан единый подход к формированию лотов, ученые и практики предлагают ряд способов оптимизации такого деления, но эти предложения не являются системными. Далее рассмотрены подходы оптимизации деления на лоты, повышения эффективности лотовых закупок, которые используются в закупках как государственного, так и коммерческого сектора разных стран, предлагаются к применению ведущими мировыми учеными.

Рассмотрены механизмы повышения эффективности деления на лоты: во-первых, за счет определения предмета контракта, основывающегося на оценке количества и размера поставщиков, а также структуры их издержек на выполнение контракта, во-вторых, за счет выбора оптимального формата торгов, в-третьих, за счет выбора типа заключаемого контракта.

3.1 Влияние издержек поставщика (подрядчика, исполнителя) на формирование лотов

Принимая решение о составе лотов заказчик должен прежде всего обращать внимание на структуру издержек поставщика на исполнение контракта ( в том числе на производство продукции, поставку Реакция потребителя на изменение цен благ. [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://microekonomika.ru/index/0-18 (дата обращения 11.05.2013)).

В зависимости от структуры издержек на производство и поставку товаров (оказание услуг, выполнение работ) их можно поделить на субституты, комплементы и нейтральные блага. Одноименные и взаимозаменяемые товары являются субститутами и являются вариантами товаров, работ и услуг, которые поставщики могут предложить для поставки в своей заявке на участие в закупочной процедуре, в таком случае поставщик выбирает, наиболее выгодный (или доступный) для него вариант объекта поставки. Технологически и функционально взаимосвязанные товары, работы и услуги, как правило, являются комплементами и их объединение в один лот будет более экономичным по сравнению с их раздельной поставкой. Объединение в один лот нейтральных благ будет дороже, их отдельной поставки. при поставке не равнозначной продукции, когда предмет контракта включает в себя несколько разнородных объектов- их совместная поставка может оказывать как увеличивать, так и сокращать издержки поставщика.

N. Dimitri, R. Pacini, M. Pagnozzi, G. Spagnolo указали на необходимость учета комплементарности объектов в составе лота, она может быть как положительной, так и отрицательной. “Контракты с положительной комплементарностью - для поставщиков выгоднее поставить объекты совместно, а не по отдельности” Handbook of Procurement. Edited by N. Dimitri, G. Piga, G. Spangolo.-Cambridge University Press, 2006,- P.89, по этой причине совместная закупка таких объектов дешевле раздельной. Отрицательная комплементарность обратное явление, совместное присуждение контрактов в таком случае менее выгодно для поставщиков- увеличивает цену совместной поставки, по сравнению с раздельной. Таким образом, комплементарность оказывает воздействие на решение поставщика подавать заявку на участие в закупочной процедуре.

Рассмотрим влияние на эффективность закупки наличие положительной комплементарности между объектами. В случае наличия комплементарности между товарами сильное воздействие оказывают постоянные издержки поставщика на выполнение контракта, деление на слишком мелкие лоты может быть невыгодным из-за доминирования постоянных издержек над переменными. При делении заказа на более мелкие лоты, у поставщика появляется риск того, что он не выиграет все желаемые лоты и постоянные издержки лягут на один лот, по этой причине поставщики закладывают всю сумму постоянных издержек в цену одного лота, чтобы не понести издержки в случае выигрыша одного контракта из нескольких возможных..

Таким образом, заказчик при делении на лоты должен оценивать наличие комплементарности между объектами и степень её влияния, пытаться рассчитать оптимальную комбинацию объектов в лоте в соответствии с издержками поставщиков. Стоит отметить, что заказчику редко доступна информация об издержках потенциальных поставщиков, кроме того, у них имеются индивидуальные различия, это усложняет выбор, принимаемый государственным (муниципальным) заказчиком. В такой ситуации заказчик может получить доступ к информации об издержках участника, посредством использования специальных форматов процедур (более подробно это будет рассмотрено в пункте 3 данной Главы).

3.2 Влияние конъюнктуры рынка на деление на лоты (количество и размер поставщиков)

Выбор размера лота зависит от специфики рынка этого объекта. Принимая решение о делении на лоты, заказчик должен учитывать количество и размер потенциальных поставщиков товаров, работ, услуг (данный фактор оказывает воздействие, как при наличие комплементарности между предметами закупки, так и при отсутствии). Заказчик в зависимости от конъюнктуры рынка принимает решение об укрупнении или уменьшении лота.

1) Влияние числа поставщиков на решение заказчика.

Adams и Yellen рассмотрели стратегии аукциониста-монополиста, который продает два независимых товара и доказали, что при невысокой конкуренции аукционисту становится более выгодной стратегия объединения лотов Adams W., Yellen J. Commodity bundling and burden of monopoly, Quarterly Journal of Economics. 1976. Vol.90 (3) P 475-498. Этот вывод можно перенести на государственного заказчика, проводящего закупку, что обозначает, что число лотов должно быть меньше количества поставщиков.

Thomas Palfrey, рассматривая рынок с двумя покупателями (аукционист проводит аукцион на повышение) пришел к выводу, что для них предпочтительней закупка, разделенная на лоты, соответственно продавец может выиграть, объединив лоты в один, для повышения конкуренции. Если же на рынке существует более двух покупателей то, многолотовая закупка увеличит выигрыш продавца Palfrey Th. Bundling decisions by a monopolist with complete information. [Электронный ресурс]//IDEAS [сайт]. URL: (http://ideas.repec.org/a/ecm/emetrp/v51y1983i2p463-83.html ) (дата обращения 05.04.2013).

К аналогичным выводам о влиянии количества лотов на уровень конкуренции пришли V. Grimm, R. Pacini, G.Spagnolo, M. Zanza в статье “Division into lots and competition in procurement” Handbook of Procurement. Edited by N. Dimitri, G. Piga, G. Spangolo.Cambridge University Press, 2006,- P. 180. При этом ученые сделали акцент на том, что неправильное деление на лоты способствует сговору между поставщиками. Заказчик должен так поделить закупку на лоты, чтобы участникам было сложно их разделить между собой, так как чем выше конкуренция на рынке, тем выше транзакционные издержки участников по вступлению в сговор. Соответственно число потенциальных участников закупочной процедуры должно превосходить число лотов закупки. Также возможна и обратная ситуация, когда при небольшом количестве поставщиков заказ делится на большое количество частей, в таком случае, заказчикам будет сложнее разделить эти части между собой.

Таким образом, государственный заказчик должен использовать при формировании лотов, имеющуюся у него информацию о количестве и размере потенциальных поставщиков.

2) Влияние размера фирм поставщиков на формирование предмета контракта.

Государственный заказчик, выбирая размеры одного лота, должен учитывать размеры потенциальных поставщиков, их технологические мощности, кадровое обеспечение , квалификацию и наличие других факторов производства. Более мелкие лоты привлекают меньшие фирмы к участию в торгах, которые исключены из торгов при продаже крупных лотов. В то же время мелкие лоты не привлекательны для крупных фирм.

Christopher Avery, Terrency Hendershott доказали, что при разделении крупного лота на более мелкие, необходимо оценивать конкуренцию поставщиков за каждый лот, так как даже в случае, существенного прироста прибыли за счет конкуренции за один из лотов, заказчик может больше проиграть из-за сокращения конкуренции за второй Avery Ch., Hendershott T.. Bundling and Optimal Auctions of Multiple products - review of Economic Studies [Электронный ресурс] Harvard University [сайт]. URL: http://www.hks.harvard.edu/fs/cavery/Bundling%20and%20Optimal%20Auctions%20of%20Multiple%20Products.pdf (дата обращения 27.03.2013).

V. Grimm, R. Pacini, G.Spagnolo, M. Zanza советуют заказчикам для привлечения новых поставщиков и малого бизнеса оставлять лот в рамках многолотовой процедуры для СМП Руководство по закупкам [Текст]:Учебное пособие/ под ред. Н.Дмитри, Г.Пига, Дж.СпаньолоЖ пер. М.М. Форже ,Е.В.Хилинскойпод ред. И.В. Кузнецовой; НИУ «Высшая Школа Экономики».-М.:Изд. Дом Высшей школы Экономики,2013-695.- стр. 231-232. В случае, если заказчик резервирует не конкретный лот, а дает возможность малым предпринимателям выиграть любой лот, при этом остальные поставщики смогут подать заявки на все лоты за исключением одного, это усложнит кооперацию между участниками.

В то же время существует и противоположный взгляд на необходимость уменьшения лотов для привлечения небольших поставщиков, Veronika Grimm (2006) утверждает, что объединение лотов не значительно снижает эффективность закупки, в связи с широко развитой системой субконтрактования, через которую малые фирмы получают доступ к выполнению частей крупного контракта Veronika Grimm “Sequental versus Bundle auctions” [Электронный ресурс]// Ockenfels [сайт]. URL: http://ockenfels.uni-koeln.de/fileadmin/wiso_fak/stawi-ockenfels/pdf/wp_series_download/wp0027.pdf (дата обращения 17.03.2013).

Под субконтрактованием понимается возможность фирм выполнить часть заключенного другой фирмой контракта, а не весь контракт. Kaminien Bertrard M.I. Competition with subcontracting [Электронный ресурс] // JSTOR [сайт]. URL: http://www.jstor.org/discover/10.2307/2555733?uid=3738936&uid=2&uid=4&sid=21101970770597 (дата обращения 11.02.2013) Morton I. Kamien, Lode Li, Dov Samet оценили выгодность субконтрактования для заказчиков в рамках двухэтапных торгов и они доказали, что в таком случае оно не выгодно для них. Существует большая вероятность сговора между поставщиками после первого этапа торгов с целью снижения собственных издержек, в результате на втором этапе не произойдет существенного снижения цен - фирмы получат большую прибыль, а издержки заказчика увеличатся.

Таким образом, укрупнение лотов при предоставлении права субконтрактования более выгодно в одноэтапных торгах, а в многоэтапных торгах может привести росту издержек заказчика.

3) Способы учета конкуренции.

Для того, чтобы принять в конкретной ситуации решение о формировании лотов заказчику необходимо оценить ситуацию на конкретном рынке. Рассмотрим несколько подходов к оценке конкуренции на рынке.

Для измерения конкуренции на рынке государственного заказа V. Grimm, R. Pacini, G.Spagnolo, M. Zanza предлагают использовать оптимистичный (OR) и пессимистичный (PR) коэффициенты конкуренции.

«OR=n/L;

PR=N/L;

где n- ожидаемое общее число заявок по всем лотам (заявки на разные лоты одного поставщика учитываются по отдельности - скорректированное число индивидуальных участников),

N- ожидаемое количество отдельных участников,

L- количество лотов» Руководство по закупкам [Текст]:Учебное пособие/ под ред. Н.Дмитри,Г.Пига, Дж.СпаньолоЖ пер. М.М. Форже ,Е.В.Хилинскойпод ред. И.В. Кузнецовой; НИУ «Высшая Школа Экономики».-М.:Изд. Дом Высшей школы Экономики,2013-695.- стр. 231-232.

Разница между коэффициентами заключается в том, что оптимистичный коэффициент не учитывает возможность сговора между поставщиками, поэтому учитываются заявки всех поставщиков на все лоты, в то время как пессимистичный -включает вероятность сговора между участниками, поэтому принимается во внимание число участников, а не количество заявок.

По этим коэффициентам заказчики могут оценить ожидаемую конкуренцию за каждый из лотов, скорректировать количество лотов с целью повышения конкуренции и привлекательности лотов для поставщиков.

Проблема использования этих коэффициентов состоит в том, что не всегда возможно предсказать количество участников закупки в связи с их загруженностью на конкретный момент, изменениями их технологических мощностей, а также из-за разной величины компаний поставщиков.

"В современной экономической теории и практике для измерения конкуренции предложен ряд статистических показателей: коэффициент концентрации производства, коэффициенты Герфиндаля- Гиршмана, энтропии, Линда и т.д. Все они оперируют с каким-то одним количественным статистическим признаком, характеризующим предприятия"Цухло С. ОЦЕНКА <КОНКУРЕНЦИИ> В РОССИЙСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ [Электронный ресурс]// Электронная библиотека [сайт]. URL: http://www.ebiblioteka.ru/browse/doc/3563608 (дата обращения 21.04.2013).

Как правило, государственные заказчики не обладают подобной информацией или на ее поиск необходимы слишком высокие временные и финансовые издержки. Кроме того, не смотря на то, что в соответствии с законодательством, любые поставщики, отвечающие законодательным требованиям, могут принимать участие в процедуре, на практике далеко не все участники заинтересованы в участии в государственных закупках: как в связи с большим количеством формальных ограничений, так и в связи с территориальной расположенностью поставщиков, и размерами и способностью справиться с заказами различной величины. Более того, важно учитывать продуктовые границы рынка, это подразумевает одновременное рассмотрение всех товаров заменителей.

Таким образом, оценка состояния рынка заказчиком должна включать как оценку количества, так и оценку размера поставщика. В первую очередь результаты оценки зависят от наличия достоверного источника актуальной информации о поставщиках данного рынка, участвующих в закупочных процедурах государственных заказчиков в конкретном регионе, а также об объемах ресурсов, находящихся в распоряжении поставщиков (возможных объемах поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг).

3.3 Влияние формата торгов на эффективность деления на лоты

В предыдущих частях была обозначена важность учета комплементарности объектов и уровня конкуренции при делении на лоты, а также проблема недостатка информации об этих факторах. Для решения этих проблем, в частном секторе получили распространение комбинаторные торги с правом подачи пакетных заявок. Как правило, такие торги проводятся на основе торгов на повышение, редко используемых в государственном секторе.

Paul Milgram рассмотрел форматы торгов, в рамках которых у участников появляется возможность выбирать выгодные для них пакеты лотов. Поставщики могут подавать заявки как на один лот, так и на совокупности лотов, ранжируя для себя их привлекательность за счет ценовых предложений.

При этом заказчик сам определяет правила торгов: на какое количество лотов может каждый поставщик подавать заявки, на какие комбинации, Milgrаm привел несколько примеров: в одном аукционе поставщик мог торговаться только за отдельные лоты и за один крупный, объединяющий все мелкие лоты, после чего поставщик решал, что для него выгоднее отдельная закупка лотов либо единая, в то время как в другом аукционе (в нем продавались лицензии на использование радиоволн) участники могла бороться за все возможные комбинации лотов, число которых достигло 4095. Paul Milgram `Putting auction theory to work', Cambridge university press, 2004.- Р.217

Он отмечает, что заказчику непросто вычленить наиболее оптимальный из предложенных вариантов пакетов, потому что они перекрывают друг друга, в этом случае появляется проблема определения победителя. С другой стороны, вариативность заставляет поставщиков делать максимально честные ставки (участнику торгов становится сложно предусмотреть все возможные варианты ставок соперников) Paul Milgram `Putting auction theory to work', Cambridge university press, 2004.-Р..215.

При рассмотрении комбинаторных аукционов, Cramton выделил ряд связанных с их использованием проблем: сложность оценки всех возможных пакетов заявок, соотнесения всех вариантов для аукциониста, кроме того, он подчеркивает, что не всегда участники придерживаются одной стратегии, что мешает дизайнеру аукциона выстроить его модель закупочной процедуры Peter Cramton, Yoav Shoham, and Richard Steinberg (eds.), Combinatorial Auctions, MIT Press, 2006.-P.350.

James J. Anton и Dennis A. Yao исходя из того, что многолотовая процедура может способствовать распределению лотов между поставщиками (сговору), предложили свою модель многолотовой процедуры закупки. В рамках которой “государственный заказчик предлагает различные объемы поставки, на которые поставщики подают заявки на поставку каждого объема, после этого поставщик выбирает комбинацию лотов, с наименьшими издержками” James J. Anton ,Dennis A. Yao Split awards, procurement, andinnovation //RAND Journal of Economies. 1989. Vol. 20. №4.-P.538-552. Не поставщики выбирают наиболее выгодные для них комбинации объектов, а заказчики определяют спектр рассматриваемых лотов. При этом авторы не описали подход к формированию самих лотов.

Christopher Avery и Terrency Hendershott сравнили закупку товаров крупными и мелкими лотами в торгах на повышение для монополиста. Они утверждают, что при наличии покупателей, заинтересованных в покупке всех типов продукции продавцам выгодно продавать объекты в крупных лотах. При перенесении данного вывода в сферу государственных закупок, это означает, что совместная покупка объектов в одном лоте выгодна, при наличии поставщиков, способных поставить все виды объектов. При сравнении однолотовых закупок и многолотовых с возможностью подачи пакетных заявок Christopher Avery и Terrency Hendershott выявили большую эффективность вторых. Avery Ch., Hendershott T.. Bundling and Optimal Auctions of Multiple products - review of Economic Studies [Электронный ресурс] Harvard University [сайт]. URL: http://www.hks.harvard.edu/fs/cavery/Bundling%20and%20Optimal%20Auctions%20of%20Multiple%20Products.pdf (дата обращения 27.03.2013)

Crampton и его коллеги выявили, что одновременная продажа лотов на английском аукционе позволяет заказчику повысить эффективность закупки, так как поставщики снижают цену на комплементарные объекты, опираясь на информацию об издержках их соперников Peter Cramton, Yoav Shoham, and Richard Steinberg (eds.), Combinatorial Auctions, MIT Press, 2006.-P.220.

По мнению Mireia Jofre, Bonety Martin Pesendorfer для приобретения комплементарных благ в одном лоте больше подходят аукционы второй цены с закрытыми заявками, либо торги с открытой информацией о заявках других участников в связи с тем, что у поставщика должна быть возможность оценить издержки соперников на одновременную поставку нескольких лотов, что может стимулировать снижение цены за счет комплементарности продукции. Для закупки одинаковой (однородной) продукции больше подходят торги первой цены, с закрытым заявками (конкурсы, в рамках российской практики). Mireia Jofre, Bonety Martin Pesendorfer. Optimal Sequential Auctions (2006) [Электронный ресурс] //LSE [сайт]. URL: (http://econ.lse.ac.uk/staff/mpesend/papers/Sequential_Auctions.pdf ) (дата обращения 17.03.2013)

Итак, можно сделать вывод, что заказчик может повысить эффективность распределения лотов за счет использования для закупки одноименной продукции эффективны одноэтапные торги, а для закупки товаров работ и услуг положительной комплементарностью- комбинаторные торги, многолотовые торги с одновременным присуждением лотов, аукционы второй цены с закрытыми заявками, либо торги с открытой информацией о заявках других участников.

3.4 Деление на лоты и типы заключаемых контрактов

Деление на лоты заказчиками зависит также и от типов контрактов, которые они могут заключить по итогам проведения закупочной процедуры в рамках национального законодательства.

С одной стороны, в контракте могут быть заложены механизмы стимулирования повышения качества исполнения контракта поставщиком (что защищает интересы прежде всего заказчика при закупке долгосрочных, сложных, а также крупных объектов), с другой стороны, в контракте могут быть предусмотрены условия, защищающие поставщика от риска неправильного расчета ценового предложения при исполнении сложных, крупных и долгосрочных проектов, а заказчиков от неправильного выбора объема, сроков и других условий поставки в таких закупках.

Таким образом, "типы контрактов различаются по степени распределения рисков между сторонами контракта. Правильное распределение рисков между заказчиком и экономическим агентом влияет как на издержки сторон, так и на эффективность выполнения контракта Brief 2 Economic issues in public procurement. [Электронный ресурс] // OECD [сайт]. URL: (http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/47449548.pdf) (дата обращения 21.03.2013) и повышает привлекательность заключения такого контракта сторонами.

В мировой практике в зависимости от возможности заказчика стимулировать более качественное исполнение контракта, Gian Luigi Albano и его коллеги выделили три основные категории контрактов (контракты с фиксированной ценной, стимулирующие контракты и контракты, покрывающие все издержки поставщика) Handbook of Procurement. Edited by N. Dimitri, G. Piga, G. Spangolo. Cambridge University Press, 2006,- P.89. Рассмотрим их подробнее:

Контракты с фиксированной ценой применимы для ситуации, когда предмет контракта можно описать ex ante (то, есть к инспекционным), по условиям такого контракта поставщику выплачивается фиксированная сумма за исполнение контракта на требующемся уровне качества;

Стимулирующие качество контракты подразумевают оплату предоставляемых поставщиком товаров, работ, услуг, которая состоит из двух частей: фиксированной- за предоставление товаров необходимого (установленного в контракте) качества, за товары худшего или лучшего качества предусмотрены соответствующие изменения цены, они применяются в случаях, если нельзя заранее описать все характеристики предмета контракта. Основной сложностью является определение прозрачных и эффективных критериев оценки качества.

Контракты, покрывающие все издержки поставщика используются для закупки сложных, крупных лотов, заключения долгосрочных контрактов. В данной ситуации все риски переходят на заказчика, у поставщика пропадают стимулы снижать издержки.

Yeon-Koo Che из Колумбийского университета предложил использовать опционные контракты, которые имеют общие черты со стимулирующими контрактами, они заключаются, если качество не поддается точному описанию. В рамках таких контрактов заказчик выплачивает аванс поставщику при заключении контракта, но при этом в случае предоставления товаров, работ, услуг неудовлетворительного качества у него есть право расторгнуть контракт Yeon-Koo Che .Procurement [Электронный ресурс]// Columbia University [сайт]. http://www.columbia.edu/~yc2271/files/papers/Procurement.pdf (дата обращения 01.05.2013) с возмещением аванса.

Опционные контракты не применимы для государственных закупок в чистом виде, в связи с тем, что у государственного заказчика есть как бюджетные, так и временные ограничения, поэтому отказ от выполненных поставщиком работ и расходования государственных средств на выплату аванса будут считаться незаконными. В то же время, опционные контракты могут быть использованы при заказе НИР и НИОКР государственными и муниципальными заказчиками или при использовании закупочных процедур с предквалификацией.

Наиболее гибким типом контракта с точки зрения определения объемов и состава лота является рамочный контракт Рожков М.А., Блаева О.Н. Проблемы госзакупочной деятельности в России: Взгляд заказчика// Госзаказ. 2009. №18. С.62-73-C.63. Оно заключается «в два этапа: первый этап -отбор поставщика (или поставщиков) или подрядчика (или подрядчиков), которые станут стороной (или сторонами) рамочного соглашения с закупающей организацией, и второй этап - для заключения договора о закупках согласно рамочному соглашению с поставщиком или подрядчиком, являющимся стороной данного рамочного соглашения» Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках [Электронный ресурс]// UNCITRAL [сайт]. URL: http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/ml-procurement/ML_Public_Procurement_A_66_17_R.pdf (дата обращения 21.05.2013).

“Рамочные соглашения используются для закупки продукции, в которой закупающая организация периодически нуждается в течение определенного периода времени, но не знает о точных количествах, характере и сроках потребности». Шадрина Е.В., Кокарева Л.М. Рамочные соглашения: возможно перспективный способ закупки для России// Госзаказ 2012. №28. C.116-121.-С.118 Кроме того, они широко используются для удовлетворения потребностей, возникающих на безотлагательной основе, например, устранение последствий чрезвычайных ситуаций.

Основным достоинством рамочного соглашения является снижение транзакционных издержек и количества времени, потраченного на проведение закупочных процедур. Рамочные контракты поспособствуют снижению таких транзакционных издержек как издержки на составление контракта Лабазнова Е.В., Красильникова Е.В. Оптимизация транзакционных издержек как механизм повышения эффективности размещения заказов”// Госзаказ. 2010. №21. C.52-63.- С.55. Рамочные контракты эффективны для оформления длительных взаимоотношений между сторонами. Важно отметить, что к основным рискам рамочных соглашений относят: уменьшение прозрачности процедуры, увеличение вероятности сговора между поставщиком и заказчиком, в связи с укрупнением закупки -риск исключения из участия малого и среднего бизнеса. Шадрина Е.В., Кокарева Л.М. Рамочные соглашения: возможно перспективный способ закупки для России// Госзаказ 2012. №28. C.116-121.-С.118

Можно сделать вывод, возможность использования разных типов контрактов позволяет заказчику закупать более что сложные, специфические и важные предметы закупки в рамках одного контракта, а также одним лотом закупать объекты, объемы и сроки поставки которых не ясны на момент заключения контракта.

4. Выводы

Итак, в Главе было дано представление о делении на лоты как о процедуре определения объема и состава предмета контракта. Данный механизм может использоваться для стимулирования конкуренции, распределения рисков между поставщиками, снижения вероятности сговора, а также привлечения к государственным закупкам СМП. При этом контракты могут присуждаться в рамках однолотовых и многолотовых процедур.

В ходе анализа научной литературы в сфере было выявлено ряд факторов оказывающих влияние на эффективность определения предмета контракта: наличие положительной или отрицательной комплементарности между товарами, работами и услугами, учет уровня конкуренция на рынке товаров и услуг, размер участников этого рынка, а также степень дифференцированности их деятельности. При этом эффективность формирования лотов повышается в случае оценки конкуренции на рынке, на основе расчетов индексов конкуренции, а также при объединении объектов с положительной комплементарностью.

Было доказано, что комбинаторные торги позволяют заказчикам повысить экономию бюджетных средств, в связи с тем, что при подаче пакетных заявок, поставщики раскрывают информацию о своих предпочтениях размера и состава лотов, а возможность заключения стимулирующих контрактов; контрактов, покрывающих издержки поставщика, и рамочных соглашений повышают эффективность исполнения сложных, крупных и длительных контрактов, повышают их привлекательность как для поставщиков.

Выявленные подходы к повышению эффективности деления на лоты будут использованы в следующих Главах для оценки законодательного регулирования данного аспекта в разных странах, а также для выработки рекомендаций по улучшению использования данного инструмента в России.

Глава II. Деление на лоты в законодательстве Европейского Союза, США и России

Соглашениями стран-членов ВТО и ОЭСР не предусмотрены рекомендации относительно деления закупок на лоты, использования такого деления в качестве стимулирующего механизма Trade Organization. Agreement on Government Procurement . ” [Электронный ресурс]// WTO [сайт]. URL: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gpr-94_01_e.htm (дата обращения 11.05.2013). Это не обозначает, что в странах-членах этих международных организаций не уделяется внимание данному вопросу, эта сфера может регулироваться национальным законодательством. В Главе рассмотрено законодательное регулирование формирования лотов в Европейском Союзе, США и в России. Во этой Главе выявлены положения законодательства, определяющие формирование лотов в ЕС, США и России, при этом рассмотрено применение на практике рассмотренных в предыдущей главе рекомендаций научного сообщества. При этом проанализированы положения как действующего 94-ФЗ, так и недавно принятого 44-ФЗ, определяющих формирование лотов в России.

1. Формирование лотов в рамках законодательства Европейского Союза

Публичные закупки в Европейском Союзе регулируются Директивой Европейского Парламента и Совета Европы от 18 марта 2004 о выполнении работ, оказании услуг, поставке товаров для публичных нужд (Directive 2004/18/EC of the European parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts) (далее Директива). В Директиве установлено требование поддерживать конкуренцию, ограничивающее объединение в один лот невзаимосвязанных товаров, работ и услуг. Отдельное внимание уделяется закупке услуг разработки дизайна проекта строительных работ и самих строительных работ, в таком случае заказчикам предоставляется выбор: закупать их совместно или раздельно.

Важно отметить, что для привлечения малого и среднего бизнеса заказчикам ЕС рекомендуется разрешать субконтрактование, а не уменьшать размеры лотов.

Заказчики ЕС имеют право выбора типа контракта в зависимости от предмета закупки (товаров, работ или услуг), его специфики, продолжительности контракта. Возможно использование контрактов с фиксированной ценой, стимулирующих контрактов и контрактов, покрывающих все издержки поставщика (далее они будут рассмотрены подробнее), что повышает эффективность исполнения крупных, сложных и долгосрочных контрактов, повышает их привлекательность для поставщиков Brief 4. Public Procurement. Which contracts are covered by the Procurement Directives. [Электронный ресурс] // OECD [сайт]. URL: http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/47449966.pdf (дата обращения 21.03.2013).

В п. 5 статьи 9 Директивы установлена возможность проведения многолотовых процедур, но не позволяют выявить предпочтения поставщика о составе и объеме лотов DIRECTIVE 2004/18/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts Электронный ресурс] // EU [сайт]. URL: http://www.procurement.ie/sites/default/files/Directive%202004-18-EC.pdf. При поведении многолотовой закупки, в соответствии с Директивой в извещение о закупке необходимо включать информацию обо всех лотах, при этом в отличие от отечественного законодательства, в извещении необязательно указывать цену каждого отдельного лота. В извещении заказчик устанавливает количество лотов, на которое каждый поставщик вправе подавать заявки.

Кроме того, в случае закупки сложной продукции в соответствии со ст.29 Директивы государственные заказчики могут использовать конкурентные переговоры, в рамках которых заказчик и поставщики определяют предмет закупки и условия исполнения контракта, что позволяет заказчикам ЕС оценить не только наилучшие условия контракта, но способности поставщиков.

Итак, в законодательстве ЕС не предусмотрен учет комплементарности объектов закупки при формировании лотов, также не дается рекомендации о соотнесении уровня конкуренции на рынке с размером лотов, что может снижать эффективность закупок. В то же время, Директивой предусмотрено использование различных типов контрактов, а также процедуры конкурентных переговоров положительно влияющих на эффективность формирования лотов.

2. Формирование лотов в рамках законодательства США

В Федеральном законодательном акте, регулирующем государственные закупки США (Federal Acquisition Requlation, далее FAR), также установлен ряд требований к делению на лоты.

В ст. 10.001 установлена обязанность поставщика проводить исследование рынка закупаемого объекта на стадии планирования закупок. Данное исследование включает не только изучение представленных на рынке товаров (работ и услуг), отвечающих требованиям заказчика, но и оценку размеров и возможностей поставки фирм на конкретном рынке. На основе проведенного анализа принимается решение о размере и составе лота.

Для оценки рынка продукции, а также количества поставщиков и их размеров на рынке заказчикам рекомендуется использовать следующие подходы: «экспертную оценку отрасли, изучить похожие исследования отрасли, проведенные недавно, в том числе государственными заказчиками; публикацию запроса информации в СМИ; использовать информацию с сайта www.contractdirectory.gov, на котором публикуется информацию о закупках публичного и коммерческого секторов» Federal Acquisition Regulation. March 2005 by the General Services Administration, Department of Defense, National Aeronautics and Space Administration [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://www.acquisition.gov/far/reissue/FARvol1ForPaperOnly.pdf (дата обращения 23.04.2013) и несколько других способов.

...