Государственная служба

Размещено на http://www.allbest.ru/

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ И ЭКОНОМИКИ

Контрольная работа

по дисциплине: Государство и право

на тему: Государственная служба

Выполнил:

Шишигин А.В.

Якутск, 2013 год



Оглавление

Введение

1. Правовая сущность понятия государственная служба

1.1 Историческое развития института государственной службы в России

1.2 Виды государственной службы и государственная должность

2. Сложности управления государственной службы

2.1 Субъект управления государственной службы

2.2 Система управления государственной службы

Заключение

Список литературы



Введение

В Российской Федерации в начале 90-х годов прошлого века (после принятия на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации) сложились конституционные основы государственной службы как важнейшего механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.

Но уже и сегодня в обществе сложились определенные социально-политические предпосылки для проведения административной реформы, в частности реформы государственной службы, в связи с чем вопросы проблем управления государственной службы в современной России приобретают актуальное значение.

Необходимость изучения проблем управления государственной службы следуют и из негативных тенденций складывающихся в современной Российском обществе.

К таким негативным тенденциям относятся:

- ухудшение профессионального состава государственных служащих в связи с низкой заработной платой и её существенной дифференциацией по государственным органам;

- снижение престижа государственной службы, как вида профессиональной деятельности;

- преобладание государственных служащих с непрофильным образованием.

Вообще государственный механизм является основным звеном в структуре власти, без которого государственная власть как таковая не может существовать. Ни одно государство либо органы общественного самоуправления, начиная с самых древних, немыслимы без публичной службы, т. е., деятельности специального круга субъектов, на профессиональной основе реализующих интересы и функции власти, независимо от того, являются ли эти интересы концентрированным выражением общезначимых социальных или нет. Власть материализуется в государстве либо иных публичных институтах властвования, последние же функционируют в форме особого рода деятельности - публичной службы.

Именно в силу вышеуказанного выбранная мной тема работы является чрезвычайно актуальной.

Актуальна она еще и потому, что в нашем государстве и обществе происходят изменения, не заметить которые невозможно. Изучению управления государственной службы уделяется особое внимание.

Целью данной работы является попытка раскрыть общее понятие государственной гражданской службы, ее основы, принципы управления деятельности, систему законодательства Российской Федерации о государственной службы.

Предметом работы являются: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также научные и учебные работы Ефремова Л., Атаманчука Г.В., Бельского К.С., и других ученых и практикующих юристов.



1. Правовая сущность понятия государственная служба

1.1 Историческое развития института государственной службы в России

Развитие науки в любой отрасли знания представляет собой непрерывный процесс, в котором настоящее и будущее тесно связаны с предшествующей историей. Государственная служба в России имеет богатую историю своего развития и становления. Государственная служба России начала складываться по мере становления самой государственности. В Киевской Руси IX-XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей, управляющих княжеским двором, была зависима - это были холопы (рабы).

Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине «первым среди равных» и в данном военном образовании присутствовали отношения, отличающиеся от отношений «службы».

Активно стала развиваться государственная служба в период образования Московского государства с XII по XV века. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти.

Основой новой государственности стала система на местных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получала за свою службу, как военную, так и гражданскую земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы.

Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения обзывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей.

Развивается система приказов, как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предложениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.

Таким образом к XVII веку в России развилась воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующие службу. Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.

В царской России под государственной службой понималась деятельность «в порядке подчиненного управления государством», то есть осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства. Государственная служба в допетровский период не имела четких правовых основ и носила патримониальный характер (каждый служащий рассматривался как личный слуга государя). Петровские преобразования потребовали хорошо организованный, профессиональный, структурированный государственный аппарат. Такой аппарат возможно было создать лишь на прочной правовой основе.

Реформы Петра I одним из своих итогов имели более четкое разграничение отраслей государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой создание гражданской государственной службы и отделили ее от военной и придворной службы. Сама государственная служба стала объектом социальной отрасли государственного управления. Петр I заставляет дворянство служить. Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном.

Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование. Логическим продолжением Указа о единонаследии стал Табель о рангах 1722 года. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом.

Образование и специальная подготовка становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны.

Служба регулируется уже специальными законодательными актами: Генеральным регламентом 1720 года, семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, Устав воинский.

Кроме того, служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.

Идея петровской государственной службы заключалась в отделении личности государя от государства, то есть чиновник служил уже не государю лично, а государству в его лице. К положительным чертам такой системы можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов.

Главной особенностью взаимоотношений чиновника и государства было то, что такие отношения не рассматривались как договорные. Считалось, что чиновник находится в зависимом от государства положении. Это были односторонние публично-обязательственные отношения, основанные на принципе служебного долга и верности. Статус дореволюционного чиновника определялся нормами государственного права.

Во второй половине XVIII века, при Екатерине II система, заложенная Петром I продолжает совершенствоваться. С 1725 года дворянам стали предоставляться продолжительные отпуска. В 1736 году указом Анны Иоановны срок службы дворян был ограничен - 25 лет, при этом возраст прохождения службы - с 20 до 45 лет.

Петр III своим Манифестом 1762 года о вольности дворянству отменил обязательную службу. Кроме того, дворяне освобождались от всех видов телесных наказаний. Жалованная грамота дворянству 1785 года дала право дворянам объединяться в губернские дворянские собрания. Глава такого собрания получал чин 5 или 4 класса.

До середины XVIII века присвоение чина обязательно связывалось с назначением на должность, которой соответствовал чин. К концу XVIII века производство в чин уже не было связано с обязательным назначением на должность. Чинопроизводство, основанное исключительно на выслуге лет, привело в конце XVIII века к серьезному кризису русской государственной службы. На рубеже XVIII-XIX веков происходила реформа государственной службы. В 1802 году были образованы министерства. Их образование закрепило переход от коллегиальных органов управления к едино начальным. Появление министерств было воспринято остро, однако Сперанский предложил противникам реформы посты министров, склонив их таким образом на свою сторону.

В связи с образованием министерств актуализировалась проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I подписал Указ «О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе» 1809 года. Указ предусматривал, что производства в чин 8 класса возможно только при наличии выслуги лет, а также образования - университет, губернское или уездное училище. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей.

И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят Устав о службе гражданской, в 1834 году Правила о порядке производства в чины гражданской службы, в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах. В течение XIX века утвердились ряд положений, характеризующих государственную службу.

Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный) список, увольнение производилось по прошению и так далее. Таким образом можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую.

Смысл всякой административной реформы состоит в повышении эффективности управления. Однако эта эффективность достигается различными средствами в демократических и антидемократических режимах, федеративных и унитарных государствах, стабильных гражданских обществах и тех, которые находятся в процессе формирования и модернизации.

В научной литературе дается немало дефиниций государственной службы. Например, Г.В. Атаманчук предлагает следующее определение: «Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах». Данное определение организует взаимосвязь трех элементов: государства, государственного органа и государственной должности.

В нем подчеркнуто, что главным в активности гражданина, состоящего на службе в государственном органе на государственной должности, является осуществление функций и достижение целей государства.

1.2 Виды государственной службы и государственная должность

Дискуссионный характер имеет в настоящее время выделение видов государственной службы.

Под видом государственной службы понимается ее специализация по содержанию обеспечиваемых госслужащими полномочий, которая, в свою очередь, обусловливается целями и функциями соответствующих государственных органов.

Таким образом, служба обеспечивает реализацию компетенции государственных органов и производна от нее.

Г.В. Атаманчук выделяет три вида государственной службы:

1. Управленческая государственная служба, состоящая в осуществлении государственного управления общественными процессами. Ее объем и содержание определяются сущностью государственного управления, которая трактуется как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (его органов) на сознание, поведение и деятельность людей, поддержание жизненной активности общественной системы. Этот вид службы осуществляется в законодательных, исполнительных и судебных органах власти;

2. Военная государственная служба - служба, обеспечивающая суверенитет, свободу, внешнюю и внутреннюю безопасность государства и общества;

3. Специальная государственная служба, или, как она теперь названа в Федеральном законе о системе госслужбы, правоохранительная служба, связана с поддержанием общественного порядка, обеспечением прав и свобод человека, соблюдением определенных правил поведения и деятельности. Эта служба осуществляется в правоохранительных, административно-надзорных и контрольных органах.

Названные виды государственной службы Российской Федерации на ее различных уровнях имеют разное значение и объем. Если управленческий вид государственной службы присущ всем ее уровням, то военная, как и правоохранительная - лишь федеральной государственной службе.

В настоящее время исследования в области теории государственной службы группируются в четырех основных направлениях:

- структурно-институциональном;

- функциональном;

- кадровом;

- административного менеджмента.

Каждое из этих направлений имеет многообразное содержание и может быть разделено на ряд составляющих. В рамках структурно-институционального направления изучается процесс формирования государственного аппарата на различных ветвях и уровнях власти, координация его деятельности по горизонтали и вертикали, структурирование по ветвям и уровням государственного управления, формы учреждения государственных должностей госслужбы, аппаратная иерархия, отношения между аппаратом и политическим руководством, аппаратом и группами интересов, аппаратом и населением, аппаратом и общественным мнением. Функциональное направление основное внимание уделяет выяснению специфики государственной службы как профессиональной деятельности, ее структурированию в соответствии с социальными потребностями, выработке результативных технологий подготовки, принятия и выполнения управленческих решений, совершенствованию технологий информационного обеспечения государственной службы и улучшению документооборота.

В задачу кадрового направления входит изучение отношения руководителей и подчиненных в аппаратной иерархии, служебной карьеры, профессиональной подготовки государственных служащих, оптимальных форм их приема и увольнения, правового статуса и экономического обеспечения государственных служащих, административно-политической элиты, управления персоналом государственной службы. Направление административного менеджмента пытается адаптировать технологии предпринимательской деятельности к специфике государственного аппарата. Сторонники данного направления считают, что повысить эффективность и действенность государственной службы в современных условиях можно за счет ее коммерциализации, т. е., создания такой экономической, правовой и нравственной обстановки на службе, которая вынуждала бы государственных служащих бороться за снижение стоимости и улучшение обслуживания населения по прямой аналогии с бизнесом.

В статье 1 Федерального закона от 31 июля 1995 года раскрывается узловое для организации государственной службы понятие государственной должности: государственная должность - это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией России, с установленным кругом обязанностей исполнять и обеспечивать полномочия данного государственного органа, с денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Государственные должности подразделяются на следующие:

1) Должности, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного выполнения полномочий государственных органов (Президент, Председатель Правительства, руководители органов законодательной и исполнительной властей, депутаты, министры, судьи и др.). Это государственные должности категории «А», их можно назвать политико-судебными;

2) Должности, учреждаемые в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Это государственные должности категории «Б», их можно назвать патронатными;

3) Должности, устанавливаемые государственными органами для исполнения и обеспечения собственных полномочий, это государственные должности категории «В», их можно назвать административными.

Действующее законодательство закрепило еще один формальный признак государственной должности: она должна быть включена в Реестр государственных должностей Российской Федерации. Реестр содержит перечень политических должностей (категории «А») и государственных должностей государственной службы.

В Реестр государственных должностей государственной службы включаются должности патронатные и административные (категорий «Б» и «В»), классифицированные по группам. Этот реестр утверждается Президентом Российской Федерации.

В статье 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» определено содержание профессиональной деятельности государственных служащих «по обеспечению полномочий государственного органа», а в статье 1 того же Закона государственная должность рассматривается как должность «с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственных органов». Хотя обе формулировки и говорят об исполнении полномочий государственных органов, они заметно отличаются друг от друга.

Первая говорит об обеспечении исполнения полномочий государственных органов и определяет практическое содержание государственной службы: организация исполнения, само исполнение, контроль и т. п.

Вторая же указывает на непосредственное исполнение полномочий государственных органов, имеет в виду и прямо называет лишь лиц, стоящих во главе государственных органов, т. е., их руководителей.



2. Сложности управления государственной службы

2.1 Субъект управления государственной службы

Одной из ключевых задач со здания эффективной системы управления государственной службой России является формирование субъекта управления этой системой. Отечественный и зарубежный опыт реформ показывает, что замыслы их идеологов, как правило, остаются лишь на бумаге, если в ходе реформаторской практики не выполняется ряд условий.

Во-первых, преобразования, затрагивающие основополагающие общественные процессы или отношения, должны иметь субъекта реформ, действующего на основе закона, а не нормативного акта.

Во-вторых, предлагаемые новации в законопроектах должны создавать предпосылки для развития, а не консервировать устаревшее, что существует.

В-третьих, реформаторской практикой должны заниматься те, кто знает что, как и когда надо делать.

В-четвертых, действия реформаторов должны подлежать обсуждению и находиться в поле зрения общественности, и, прежде всего научной.

В-пятых, нововведения требуют ресурсов и имеют последствия, поэтому цена реформ должна быть известна обществу.

В-шестых, реформаторской практикой нельзя заниматься эпизодически, на общественных началах, не отвечая за то, что предлагаешь, а самое важное, что воплощаешь в жизнь.

В-седьмых, но это не последнее по значимости и актуальности, реформаторская практика должна быть объектом постоянного управленческого воздействия, носить системный и управляемый характер, если хотим получить хорошие результаты и рационально воспользоваться теми ресурсами, которые общество выделило на реформы.

В ходе нынешних административных трансформаций не просматривается и создание таких правовых основ и институциональных средств, которые бы образовывали единую систему управления реформами. Очевидно, что без создания управляющих механизмов государственной службой нетрудно предположить, что процесс ее реформирования сегодня фактически имеет все основания осуществляться в режиме самоорганизации и определенной замкнутости тех, кто сам себя реформирует.

Опыт становления государственной службы России в начале 90-х годов показал, что ее становление осуществлялось вяло, неэффективно, а в середине 90-х годов она фактически оказалась на грани самораспада. Одной из причин этого было отсутствие единой системы управления государственной службой Российской Федерации и, что самое важное - субъекта управления этой системой - федерального государственного органа управления государственной службой Российской Федерации.

Предусмотренный статьей 26 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» федеральный орган по вопросам государственной службы оказался без реальных полномочий влиять на развитие государственной службы в России именно в самый трудный период ее становления и, в конечном счете, бездеятельным. Не собравшись, он был распущен.

Не оказалось в это время и политических лоббистов, которые были бы заинтересованы в формировании высокопрофессиональной и эффективной государственной службы России - важнейшего механизма государственного управления.

Во-вторых, отсутствие эффективной системы управления и прежде всего координации процессов реформирования государственной службы Российской Федерации.

Сегодня ситуация складывается так, что министерства, по существу, сами кроят и выстраивают государственную службу только исполнительной власти, поскольку основными исполнителями Программы реформирования государственной службы являются сами же министерства. Другие ветви власти как будто бы и не имеют государственной службы. Среди исполнителей программы не нашлось места структурам государственной службы ни Совета Федерации, ни Государственной думы, ни Центральной избирательной комиссии РФ, ни Счетной палаты РФ, ни Центрального банка РФ, ни аппаратам судебной системы РФ.

Программой реформирования предусмотрена только система контроля за ее выполнением. Эта система олицетворяется одним координатором программы - Администрацией Президента Российской Федерации. Надо полагать, что и вся ответственность за результаты реформирования государственной службы также будет возложена на координатора. Но контроль - это всего лишь одна из функций управления. И не редко бывает так, что если надеются в управлении только на контроль результата, то исправить полученный неудовлетворительный результат уже не представляется возможным.

Необходима система управления процессом реформирования государственной службы, которая могла бы вбирать в себя прежде всего создаваемые звенья системы управления государственной службой Российской Федерации.

В-третьих, отсутствие общепризнанной и верифицированной для России модели государственной службы и единой системы контроля качества ее воплощения в государственное дело. Не будет большим открытием, если скажем, что часть вовлеченных в реформу государственной службы узнала об этом возрождаемом в России институте, не особо отличая ее от государственного управления, в конце 2000 года.

Поэтому представлений о государственной службе, наравне с государственным управлением, сегодня не так уж мало. И в этом нет ничего плохого. Однако устоявшейся и общепризнанной модели государственной службы России, в которую должно войти не только то, что адекватно конституционным основам Российской Федерации, но и ее социально-политическим, административным, историческим, духовным, культурным, этническим и иным особенностям, так и не сложилось до сих пор.

А именно с этой моделью необходимо сверять те проекты и наработки, которые создаются.

Сегодня же эффективных механизмов верификации проектов и предложений нет. Поэтому порой бывает так, что разработанные коллективом экспертов, ученых, практиков и одобренные общественными комиссиями положения и нормы проектов законов корректируются «неизвестными» и несведущими в специальных областях «специалистами» из ближайшего окружения должностных лиц, что ставит крест на потенциале развития общественных отношений, который заложен в проекте законе. Такая практика была десять лет назад при разработке проекта Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и воспроизводится в настоящее время.

В-четвертых, отсутствие единой системы научно-методического и консультационного сопровождения проводимой реформы государственной службы. Это обстоятельство тесно связано с предыдущим, поскольку именно в модели государственной службы должна просматриваться научно обоснованная ее структура, механизмы и технологии функционирования, принципы организации и т. д.

В-пятых, нет механизмов открытости и подконтрольности хода реформы государственной службы и полученных результатов со стороны институтов гражданского общества.

Реформа государственной службы не может не затрагивать интересы граждан, социальных групп, общества в целом. Поэтому она не может быть кабинетным увлечением тех, кому это поручено. Необходимо сформировать такие механизмы взаимодействия общества и институтов власти, которые позволяли бы обеспечивать получение обществом достоверной и достаточной информации о ходе реформы.

Особо следует сказать о необходимости координации работы по реформированию государственной службы между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации должна быть развернута работа по реформированию государственной службы. Но, не зная о том, что нарабатывается и что предполагается федеральным центром по конкретным федеральным законопроектам, не обеспечивая обмен опытом и информацией между федеральным центром и субъектами РФ, фактически эта работа в регионах не начинается.

Слабо включены в эту работу соответствующие структурные подразделения аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В то же время результаты законотворчества в субъектах РФ по отдельным направлениям развития государственной службы могли бы быть взяты во внимание при разработке федеральных законов. Обобщение законопроектов субъектов Российской Федерации, их анализ и воплощение выдержавших проверку временем норм могли бы значительно обогатить федеральные законопроекты.

На этапе становления государственной службы России это необходимо делать только централизованно, что значительно ускорит проведение реформы, существенно сократит затраты на ее проведение, уменьшит количество просчетов реформаторов.

Сегодня возникает острая необходимость формирования самостоятельного подразделения (например, управления, главного управления), которое могло бы взять на себя весь комплекс вопросов непосредственного обеспечения деятельности федерального органа по вопросам государственной службы при Президенте РФ. В настоящее время такой субъект управления - федеральный орган по вопросам государственной службы имеет общественный характер и обладает лишь координационными, совещательными, но не распорядительными или контрольными функциями. А это не может обеспечить эффективное управление государственной службой России, что показал опыт последних 57 лет.

Он должен иметь не только иной статус, но и название. И быть на самом деле федеральным государственным органом управления государственной службой РФ. Анализ статуса государственных субъектов управления государственной службой ряда зарубежных стран свидетельствует о том, что они, как правило, имеют высокую степень независимости от политических перемен, а их руководители подчиняются и назначаются непосредственно главами государств (США) либо парламентами (Япония) и остаются на своих постах даже при смене кабинетов министров (Великобритания).

Таким образом, анализ хода административных трансформаций в России, на примере реформы государственной службы, свидетельствует о том, что самым слабым местом реформаторской практики является отсутствие эффективно функционирующих систем управления.

Для субъектов управления, независимо от их организационно-правовых форм, включая и систему государственной службы, должны быть выработаны не только концептуальные положения по отношению к объекту трансформации, но и законодательно обеспечены управляющие механизмы ее реализации.

2.2 Система управления государственной службы

Анализ действующего законодательства и сложившейся практики показывает, что с момента принятия Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1985 г.) в России появилась определенная система управления государственной службой.

Но, к сожалению, она не стала целостной, единой и, главное, эффективной, работоспособной, что означает нарушение системности управления. Жизнь требует перемен. Поэтому в рамках административной реформы идет реформирование системы управление госслужбой, причем данное направление считается приоритетным.

Следствием нарушения единства и целостности системы управления на государственном на федеральном и региональном уровнях и отсутствия ее работоспособности выступают недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы, невысокая результативность деятельности государственного аппарата, его громоздкость, неповоротливость, непрозрачность работы, склонность к административному давлению и коррупции.

Можно сказать, что в целом работа нашего государственного аппарата плохо организована. А организация - это функции управления.

В числе других проблем и негативных тенденций в этой области наиболее актуальными являются:

- недооценка важности формирования системы управления госслужбой на этапе ее становления;

- отсутствие эффективной системы управления процессом реформирования отечественной госслужбы;

- отсутствие общепризнанной и верифицированной для России модели управления госслужбой;

- отсутствие единой системы контроля за госслужбой;

- фактическое отсутствие полномочного федерального государственного органа управления госслужбой.

Среди причин сложившегося положения можно назвать следующие:

- недостаточная разработанность нормативно-правовой (в том числе процессуальной) базы управления госслужбой;

- отсутствие юридически закрепленной концепции управления госслужбой России как системы теоретических взглядов, принципов и идей;

- неразвитость организационной структуры управления госслужбой на федеральном и региональном уровнях;

- придание органам управления госслужбой только консультативных, методических и совещательных функций;

- отсутствие развитой научной базы исследования проблем управления госслужбой и востребованности научных разработок со стороны властных структур;

- устаревшие технологии управления госслужбой и ее персоналом;

- отсутствие научно разработанных комплексных программ совершенствования системы управления госслужбой как на федеральном, так и на региональном уровнях;

- смешение и дублирование функций органов управления госслужбой и кадровых служб государственных органов;

- слабость контроля за органами управления госаппаратом со стороны должностных лиц государства и структур гражданского общества;

- недостаточное финансирование системы управления госслужбой.

Федеральным государственным органом управления госслужбой мог бы стать орган под названием Главное управление государственной службы Президента Российской Федерации как структурное подразделение Администрации Президента РФ.

Эта структура, как минимум, должна обладать координационными, нормативно-правовыми, организационно-кадровыми, контрольными, аналитическими функциями.

Тем самым будет выстроена система централизованного (императивного) управления федеральной государственной службой и согласительного (диспозитивного, конвенционального) управления государственной службой субъектов Федерации.

При этом во втором случае правовое регулирование остается, согласно действующему законодательству, в совместном ведении центра и регионов.

На уровне субъектов РФ органы по управлению госслужбой должны создаваться и функционировать в соответствии с федеральным законом и на основе соответствующего закона субъекта Федерации, причем возможна либо федеральная модель (управление или департамент в рамках губернаторской администрации), либо прежняя коллегиальная модель (Совет по вопросам государственной службы такой-то области), усиленная новыми полномочиями распорядительного характера.

Основная цель этой модели - в строгом соответствии с Конституцией РФ добиться системности и управляемости государственной службы, обеспечив как известную степень централизма, так и демократии управления. Следующим приоритетным направлением является определение и выбор модели управления. От выбранного нами формата управленческой системы в сфере государственной службы зависит очень многое.

В цивилизованных странах существуют три модели:

- централизованная;

- частично централизованная;

- децентрализованная.

При этом централизованная модель чаще встречается в государствах, тяготеющих к авторитарному стилю правления, а децентрализованная - в государствах с либеральным политическим режимом.

В далее коснемся такого важного вопроса, как механизм управления государственной службой. Речь идет о системе нормативно-правовой, организационной и кадровой деятельности субъектов управления (государственные органы, должностные лица, кадровые службы), осуществляемой через управленческий процесс и направленной на объект управления (государственная служба).

Верхний уровень этого механизма занимает концепция управления госслужбой как система теоретических положений, идей и принципов регулирования данной профессиональной служебной деятельности.

Второй уровень - существующая норм активно-правовая база, регулирующая систему управления госаппаратом. Это очень важный уровень, которому должно постоянно уделяться внимание.

Третий уровень - организационно-кадровый, то есть существующие в системе государственной власти специальные органы управления госслужбой и лица, замещающие руководящие должности в этих органах. На наш взгляд, это центральное звено в механизме управления, которое приводит его в движение.

И четвертый, самый нижний, но наиболее широкий уровень - технологический. Он представляет собой процессы, формы и методы управления госслужбой и ее персоналом. Чем совершеннее и современнее технологии управления государственным аппаратом, тем эффективнее вся система госслужбы.

Все элементы рассмотренной модели взаимосвязаны и взаимообусловлены. Это системная модель. А система, как известно, дает организационный эффект во много раз больший, чем могли бы дать составляющие элементы в отдельности. Концепция управления госслужбой отвечает на вопрос, что такое:

- система управления госаппаратом;

- нормативно-правовая база определяет, как должна регулироваться и координироваться госслужба;

- организационный уровень устанавливает структуры, которые должны управлять госслужбой;

- технологии указывают, каким путем следует непосредственно воздействовать на государственный аппарат.



Заключение

Итак, государственная служба является особым видом профессиональной управленческой деятельности и характеризуется следующими чертами:

1. Сервисом (от лат. service - обслуживание). Основное назначение государственной службы заключается в обеспечении (обслуживании) исполнения политическим должностным лицом полномочий государственных органов. Государственная служба оказывает услуги (выдаются разного рода лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т. д.) населению. Услуги, оказываемые государственными служащими, имеют в основном интеллектуальный характер;

2. Иерархичностью, т. е., подчинением одних работников другим. Каждое должностное лицо включается в иерархическую структуру и обладает компетенцией с учетом иерархического разделения труда, ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом;

3. Законностью. Государственные служащие выполняют свою деятельность в соответствии с установленными правилами, без произвола и предпочтения. Они призваны решать все вопросы в соответствии с законами и другими нормативными актами. Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных и правоприменительных актов приобретают юридическую силу только после принятия их компетентными органами или должностными лицами;

4. Стабильностью. Государственные должности государственной службы должны стать для государственных служащих постоянной деятельностью с перспективой регулярного служебного повышения;

5. Профессионализмом. Государственная служба является профессией для государственных служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего образования;

6. Деполитичностью. При демократических режимах политизация государственной службы отвергается. Государственная служба должна быть политически нейтральна как в отношении правящей партии, так и в отношении оппозиции. конституционный госслужащий правительство

Анализ хода административных трансформаций в России, на примере реформы государственной службы, свидетельствует о том, что самым слабым местом реформаторской практики является отсутствие эффективно функционирующих систем управления.

Для субъектов управления, независимо от их организационно-правовых форм, включая и систему государственной службы, должны быть выработаны не только концептуальные положения по отношению к объекту трансформации, но и законодательно обеспечены управляющие механизмы ее реализации.



Список литературы

1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.;

2. Федеральный закон РФ «Об основах государственной службы в РФ» от 31 июля 1995 г.;

3. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. «О Федеральной программе реформирования государственной службы в РФ на 2003-2005 гг.»;

4. Иванов В.П. Реформирование государственной службы: Вопросы и перспективы // Российское право. 200,3 №5;

5. Григорий Атаманчук. Какой быть государственной службе. Журнал Государственная служба №1, 2001 г.;

6. Дмитриев М. Реформа Гос. управления в России. Журнал Государственная служба Январь - февраль, 2002 г.;

7. Кузьмина В. Приоритеты для Госслужащего. Журнал Государственная служба Январь-Февраль 2003 г.;

8. Пчелинцев С.И. Совершенствование законодательства о Гос. службе. Журнал Государственная служба Ноябрь 2003 г.;

9. Слатинов В.Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги Журнал образование и общество №5, 2005 г.;

10. Медушевский А. Реформа государства. Журнал Отечественные записки №2(17) 2004 тема номера Административная реформа;

11. Атаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вестник государственной службы. М., 1992. Июнь. С. 3;

12. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.;

13. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления - М. 2000;

14. Литвак Б.Г. «Великие управленцы. Практические занятия по управлению. Мастер-Класс». - М.: ЗАО «Изд-во «Экономика», 2003.

Размещено на Allbest.ru

...