Принцип разделения властей

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Сущность и развитие принципа разделения властей, как основы построения системы органов правового государства

1.1 Историческое развитие принципа разделения властей

1.2 Соотношение исполнительной, законодательной и судебной власти

2. Принцип разделения властей на основании конституции Российской Федерации 1993 года

2.1 Осуществление принципа разделения властей в РФ

2.2 Особенности конституционного принципа разделения властей на современном этапе

Заключение

Список литературы

власть правовой исполнительный

Введение

Организация власти в современном демократическом государстве строится по принципу её разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Этот принцип был выработан в XVIII вв. французскими и английскими просветителями и нашёл своё отражение в политико-правовых актах и политико-правовой практике большинства стран. В нашей стране этот принцип получил признание только лишь в 90-х и закрепился в Конституции Российской Федерации 1993г. в положении о том, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется путём разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст.10 Конституции РФ). Данное положение в различной трактовке нашло отражение в иных федеральных правовых актах, конституциях, уставах и законах субъектов Российской Федерации. При этом изначально было очевидно, что практика функционирования государственного механизма может быть отдалена от доктринального идеала. Главное, выдержать принципиальную схему «прозаического разделения труда» (по Ф. Энгельсу) в деле государственного управления и системы «сдержек и противовесов» между субъектами принятия государственных решений.

В условиях современного развития экономической системы усложняется процесс осуществления управленческой деятельности на общегосударственном уровне. Формирование системы управления зависит от многих объективных условий: уровня экономического развития, состояния общественных отношений и т.д. Этому процессу способствуют также исследования и практическое внедрение теорий, имевших место в научной мысли прошлого. Одной из ведущих идей, касающихся сферы государственного управления в современном мире, является принцип разделения власти на три основных направления. Среди них чаще всего определяют законодательную, исполнительную и судебную власти. Концепция разделения властей была сформулирована исследователями XVII-XVIII веков и осуществила влияние на формирование системы государственного управления многих стран.

Актуальность данной тематики определяется необходимостью всестороннего научного рассмотрения соотношения системы разделения властей в условиях современного этапа экономического и общественного развития всего мира и отдельных государств. Значение вопроса об организации управления государством является бесспорным. От его теоретического решения и практической реализации зависит деятельность во всех сферах, существующих в пределах государства. Особенно важна роль управления для полноценного функционирования экономической системы. Разделение властей признано на конституционном уровне во многих странах современного мира.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в сфере функционирования системы разделения властей.

Предмет исследования составляют теоретико-методологические основы, нормативная основа и практика системы разделения властей в России.

В работе поставлены следующие основные задачи:

- исследовать основной понятийный аппарат проблематики, и особенности соотношения исполнительной, законодательной и судебной власти;

- определить особенности конституционного принципа разделения властей;

- проанализировать современное состояние правового обеспечения для реализации принципа разделения властей в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года;

- усовершенствовать существующий механизм правового обеспечения.

1. Сущность и развитие принципа разделения властей, как основы построения системы органов правового государства

1.1 Историческое развитие принципа разделения властей

Одной из главных задач современной науки является теоретическое обеспечение развития системы управления с целью осуществления экономических, политических, социальных задач, стоящих перед страной.

Совершенствованию системы управления способствует научное исследование соответствующих концепций и исторического опыта других стран. Теоретическое исследование прошлого позволяет выбрать наиболее эффективные модели осуществления управления и избежать лишних ошибок в будущем. Решению указанных вопросов может способствовать анализ концепции разделения властей как теоретической модели организации государственного управления, который является целью данной статьи.

Вопросы организации и систематизации государственного управления является существенными для России, как в принципе и для всех стран. Вопросы о том, как должно быть организовано управление в государстве и как должна формироваться власть исследуются представителями разных отраслей науки это: философии, теории государства и права, конституционного права, политологии, экономики, истории, социологии. Над этим вопросом работали ещё с давних времен многие мыслители, такие как Платон (трактаты «Государство», «Законы» и диалог «Политик»), Аристотель (учение о государстве), римский император Марк Аврелий, Аврелий Августин (сочинения об обществе и истории) и др.. Элементы распределения властных полномочий между отдельными лицами и учреждениями можно наблюдать уже в некоторых странах Древнего Мира (древнегреческая государство-полис Афины, Древний Рим во времена Республики). Хотя в своём большинстве преобладала монархическая система управления.

Вопрос о том, как усовершенствовать систему управления привлёк большое внимание, когда появились обстоятельства экономического и общественного развития. Идеи относительно осуществления управления в XV-XVI веках высказывали: Николо Макиавелли (в сочинении Государь), Томас Мор(произведение «Утопия», основанная на произведениях Платона), Томмазо Кампанелла (произведение Город Солнца где описывает «философскую жизнь в коммунизме»).

Большой толчок, в исследовании вопроса создания и совершенствования эффективной системы государственного управления дала буржуазная революция в Европе. Теоретическое исследование вопросов формирования эффективной системы государственного управления ускоряется в эпоху развития капиталистических отношений и первых буржуазных революций в Европе. Прежде решался вопрос о разграничении властных полномочий между законодательными органами и учреждениями, которые выполняют законы. В условиях развития экономики и общества нового времени усложняется деятельность по управлению государством. Одновременно с этим возникают условия для практической реализации теоретических концепций относительно осуществления государственной власти.

Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государственного устройства в течение многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (например, у Аристотеля).

Первым, кто сформулировал теорию о разделении властей, считается английский мыслитель Дж. Локк. По его мнению, для поддержания режима свободы и реализации цели политического общества необходимо, чтобы публично-властные полномочия государства были разграничены и распределены между разными государственными органами. Законодательная власть, содержащая полномочия принимать законы, должна принадлежать парламенту как представительному учреждению нации. Исполнительная власть и компетенция претворять законы в жизнь принадлежит монарху и правительству (кабинету министров). Отдельным направлением является осуществление отношений с иностранными государствами. С целью предотвратить объединение в одном органе всей государственной власти Дж. Локк определил принципы связи и взаимодействия отдельных ее частей. Первое место отводилось законодательной власти как верховной в стране. Вместе с тем, другие направления власти должны иметь возможность осуществлять предусмотренных законом влияние на законодательную власть [6, с. 274]. По мнению Дж. Локка, нормальная структура управления представляет собой комплекс полномочий и гарантий, который должен быть официально закрепленным.

Таким образом, разъясняя принцип разделения властей, он указывал, что нужно различать три власти -- законодательную, исполнительную и федеративную. Законодательная власть осуществляет право издавать законы, исполнительная -- проводит законы в жизнь, а федеративная (союзная) занимается вопросами внешней политики.

Власти неравноправны. Законодательная власть -- верховная, она должна повелевать другими властями, стоит во главе всего государства. И все же она не беспредельна, т.к. имеет ограниченные права на жизнь и имущество граждан.

С конституционно-правовой точки зрения теория разделения властей получила систематическую и детальную разработку в произведении юриста 18 в. Ш.-Л. Монтескье “О духе законов”. Он писал, что свобода обеспечена только в государстве, в котором существует разделение властей. Не может быть “умеренного” правления, если власти не разделены, в этом случае государство неизбежно склоняется к деспотизму. Цель идеи разделения властей -- гарантия безопасности граждан от произвола и злоупотребления властей, обеспечение политической свободы [6].

Монтескье различал в государстве три власти: законодательную, исполнительную и судебную. Эти три власти должны принадлежать различным органам государства. “Свобода не допускает соединения двух, а тем более трех властей в руках одного и того же органа государства. Если законодательная власть соединена с исполнительной, то издающая законы, применяя их, не будет строго придерживаться, нарушая их, и в стране создастся произвол. Произвол получится также и в том случае, если в одних руках соединить судебную и исполнительную. Тогда судья будет притеснителем, т.к. он будет одновременно и судьей, и исполнителем законов. Также не должно быть соединения в одних руках судебной и законодательной власти, так как при таком соединении судья, решая дела, не будет строго следовать закону, а сможет, если пожелает, вносить изменения в содержание закона” [6]. По этим соображениям Монтескье считал необходимым, чтобы указанные три власти были предоставлены различным органам.

Развивая свое учение, Монтескье выдвигает положение о том, чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок, при котором различные власти могли бы сдерживать друг друга. В этих целях их полномочия должны быть взаимно сбалансированными, уравновешивающими друг друга: законодательная власть должна определить предмет деятельности исполнительной власти, контролировать ее, привлекать к ответственности министров, а исполнительная -- иметь право приостанавливать принятые парламентом законы, определять время и сроки заседаний. Иначе говоря, речь идет о системе, известной сегодня как система “сдержек и противовесов”, отраженной впервые в Конституции США 1787 года.

Целью разделения властных полномочий между отдельными учреждениями было только предупреждение концентрации власти у одного человека, а еще и обеспечение реализации эффективной модели управления. Определяя разграничения полномочий органов государства, концепция разделения властей свидетельствовала о понимании объективной потребности в техническом и организационном распределении направлений деятельности по осуществлению государственного управления.

Неслучайно, что идею о разделе власти впервые было высказано именно в Англии. В этой стране несколько веков существовал парламент и развитая судебная система. Обеспечения интенсивного экономического развития потребовало изменений в организации государственного управления в направлении увеличения объема полномочий парламента как представительного органа. В сороковых годах XVII века в Англии происходила буржуазная революция, начавшаяся как конфликт между основными направлениями государственной власти (королем и парламентом). Гражданская война закончилась победой сторонников парламента, которыми руководили представители новой капиталистической экономики.

Вопросы формирования эффективной системы государственного управления исследовали также Т. Гоббс, Б. Спиноза, Ф. Вольтер, Дидро, Ж.-Ж. Руссо и другие мыслители XVII-XVIII веков.

Концепция разделения властей поддержал и развил французский философ эпохи Просвещения Шарль Монтескье. Именно он предложил осуществить разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Для достижения цели государственного управления Монтескье считал необходимым, чтобы различные направления власти могли бы взаимно сдерживать друг друга. Все ветви власти должны правомерно и согласованно функционировать в пределах, четко очерченных законом. Монтескье считал опасным сочетание в одном лице или учреждении трех направлений: создавать законы, приводить к исполнению постановления общегосударственного характера и осуществлять правосудие [35, с. 288].

Идеи мыслителей эпохи Просвещения оказали влияние на развитие Великой Французской революции XVIII века. Декларация прав человека и гражданина, принятая 26 августа 1789 Национальным Собранием Франции, в статье 16 провозгласила, что общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции [36, с. 137].

Практическая деятельность некоторых представителей революционной власти во Франции отличалась от теории, которую они поддерживали. Это заметно на примере якобинцев, возглавили власть в стране в самый ответственный период революции. Жан Поль Марат совмещал идеи о защите принципа разделения власти и создание системы сдержек и противовесов в механизмах управления государством с идеями террора и несоблюдение правовых гарантий безопасности личности в условиях революции. Максимилиан Робеспьер призвал к осуществлению разделения властей и отделения законодательных учреждений от административных. При этом он различал реализацию идей о правах человека в мирных условиях и необходимость террора против врагов во время революции. Демократическая для своего времени конституция 1793 года, принятая при поддержке якобинцев, не получила действия через чрезвычайные условия революционного состояния. Более того, в период «якобинской» диктатуры в стране царил режим террора, во время которого гибли и сами революционеры (Ж. Дантон и другие). Одной из причин противоречий между теорией и практикой руководителей революционной власти Франции можно определить неспособность сформировать эффективно действующую систему управления государством в чрезвычайных условиях революции.

Политические эксперименты по системе государственного управления, происходивших во Франции в течение десяти лет (1789-1799 гг), закончились установлением режима почти единоличной власти Наполеона Бонапарта. Принцип разделения властей как основа построения системы государственного управления на практике было осуществлено в процессе формирования США. На основе американской Конституции, которая действует более двух веков, власть делилась на три ветви (законодательная, исполнительная, судебная). Эта модель получила условное название системы сдержек и противовесов. Подразумевалось, что отдельные ветви власти взаимно сдерживают друг друга, одновременно способствуя достижению общей цели в интересах всего общества. Сложившаяся в США система государственного управления без существенных изменений просуществовала до нашего времени.

Существовали и другие варианты по вопросу о разделении властей. Так, мыслитель Немецкой классической философии Г.В. Гегель считал, что тремя различными направлениями осуществления государственной власти является законодательная власть, правительственная власть и власть государя. Причем к государственной власти Гегель относит и судебную [35, с. 427]. Такие взгляды определенным образом соответствовали условиям осуществления государственного управления монархической Пруссии XIX века.

Основатель философии марксизма К. Маркс имел другие взгляды на принципы формирования системы государственного управления. С его точки зрения, основой общества является экономика, а вопрос относительно системы управления зависят от того, какой из классов является господствующим. Распределение властных полномочий между отдельными государственными учреждениями связано с капиталистическим этапом развития экономики. По теории марксизма, в условиях коммунистического строя, что может наступить в будущем, государство вообще не имеет перспектив. Положения марксизма о диктатуре пролетариата тоже не предусматривало разделения властей.

Как пример такой системы К.Маркс определял организацию управления в Парижской Коммуне 1871 года. Он отмечал, что Коммуна явила собой образец не «парламентарной», а «работающей» корпорации, одновременно и принимает и выполняет законы. Вместе с тем для осуществления полноценного анализа системы управления в Парижской Коммуне в марте-мае 1871 года необходимо учитывать некоторые существенные особенности ее существования: власть революционной Коммуны просуществовала в Париже менее двух с половиной месяцев; все это время продолжалась вооруженная борьба Коммуны с силами правительства, находившийся в Версале; подконтрольная Коммуне территория со всех сторон была окружена враждебными ей войсками; власть Коммуны почти не распространилась за пределами города Париж. Учитывая условия существования новой модели революционной власти в течение короткого времени в одном городе в условиях военного положения, было бы преждевременным утверждение о сложившейся системе государственного управления, которая могла бы в дальнейшем существовать без изменений в мирное время. В последующие годы идеи К.Маркса повлияли на принципы формирования системы Советов в советских республиках (в том числе Украинской ССР).

1.2 Соотношение исполнительной, законодательной и судебной власти

Вопросы формирования государственной власти привлекали внимание многих исследователей и политических деятелей России. Однако не всегда возникали исторические условия для реализации на практике теоретических положений.

В Российской империи уже в начале XIX века высказывались идеи о реформировании существующей системы государственной власти на принципиально новых началах. Так, М.М.Сперанский связывал законность форм осуществления управления государством с необходимостью разделения властей. Соответствующие идеи рассматривали также революционеры-декабристы в проектах государственного устройства России, что планировалось установить после захвата ими власти.

В то время такие идеи не могли быть осуществленными в России без реформирования экономической, социальной и политической системы. Так, в Российской империи в начале XIX века не существовало необходимых условий для реализации принципа разделения властей. Прежде не было общегосударственного представительного органа парламентского типа. Населения страны не имело равных прав. Значительная часть крестьян до 1861 года находилась в состоянии имущественного или даже личной зависимости от помещиков или государства. Это мешало созданию органа, который мог бы осуществлять законодательную власть от имени и в интересах всех жителей империи.

Отдельные учреждения, необходимые для осуществления идеи о разделении властей, были образованы после проведения реформ в этих государствах - в Австрийской империи после событий 1848-1849 годов и в Российской империи в 60-х годах XIX века. Так, во время судебной реформы 1864 года в Российской империи было создано эффективную судебную систему. Развитие в направлении формирования общегосударственного представительного органа имел место после принятия соответствующих законов в 1905 году (во время первой революции в России), когда было образовано Государственную Думу.

Во времена существования Советского Союза законодательный и исполнительный направления были объединены в системе Советов. Суд вообще не признавался как ветвь власти.

В конце 1980-х годов в республиках Советского Союза снова начали высказываться идеи о реформировании власти на принципах ее разделения на три ветви. В СССР был утвержден пост Президента. Реализация принципа разделения властей в Украине началась после принятия Декларации о Государственном суверенитете. На практике реформа системы государственного управления в этом направлении осуществлялась после прекращения существования СССР в 1991 году и образования на его территории пятнадцати независимых государств.

Процесс формирования новой системы управления в некоторых из этих стран был непростым. В начале 90-х годов ХХ века возникали некоторые недоразумения при реформировании системы государственного управления. Как пример можно привести трагические события осени 1993 года в России, когда в Москве вспыхнуло вооруженное противостояние между сторонниками президента и парламента. Принятая в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации определила основные вопросы организации государственной власти в новых условиях.

Об эффективности системы управления в условиях разделения властей свидетельствует опыт многих стран - США, Франции, Великобритании, Германии, Японии.

Наиболее развитым считается регулирование вопроса о распределении власти в США. При формировании этой системы подразумевалось, чтобы законодательная, исполнительная и судебная власти как отрасли общегосударственной власти были обособленными и отличными друг от друга. Раздел 1 статьи I Конституции США предусматривает, что все установленные полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов. Конгресс считается высшим органом власти. Согласно разделу 1 статьи II Конституции США, исполнительная власть осуществляется Президентом. Юридическим средством воздействия Президента на Конгресс является, в частности, право вето в отношении законопроектов, принятых Конгрессом. Судебная власть Соединенных Штатов осуществляется прежде Верховным Судом (раздел 1 статьи III Конституции США). Верховный Суд имеет право конституционного контроля (право решать вопрос о соответствии конституции актов Конгресса Президента и органов власти штатов). Ветви власти взаимосвязаны и должны взаимодействовать в общих интересах. Такая система государственного управления предусматривает, чтобы на практике разделена власть была соединена в единое целое для эффективного управления.

Принцип разделения властей регулируется также конституциями других современных стран. Разделение властей признается в Великобритании. Конституция Федеративной Республики Германии предусматривает, что вся государственная власть осуществляется народом через систему выборов и голосований через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия [2, с. 162]. Разделение власти на три ветви имеет значение для формирования системы эффективного управления. Так, он предусматривает распределение властных полномочий между отдельными учреждениями, противодействует сосредоточению власти в пределах одного направления и способствует сотрудничеству всех государственных органов. Со времени формирования теоретической концепции разделения властей прошло несколько веков. Изменились условия, при которых осуществляется формирование органов власти и реализация функций государственного управления. Вопрос разделения властей приобретают особое значение в условиях развития гражданского общества. Функционирование системы управления должна способствовать защите прав человека. В условиях современного развития цивилизации, особенности реализации теоретических концепций государственного управления влияют достижения научно-технического и информационного прогресса. В настоящее время в мире происходят процессы глобализации и развитие информационного общества. С одной стороны, это облегчает осуществление государственного управления путем использования информационно-компьютерных технологий. Вместе с тем, возникают новые проблемы, требующие своего решения. Теоретическое исследование вопросов осуществления управления является одним из важных условий разработки и внедрения эффективной модели функционирования государственной власти и составляет важную задачу современной науки.

2. Принцип разделения властей в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993года

2.1 Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации

Долгое время теория разделения властей рассматривалась советской наукой как буржуазная (реакционная) и по этой причине отвергалась. Это объяснялось тем, что в основу советской концепции государственной власти были положены взгляды К. Маркса, Ф. Энгельса и В.И. Ленина, рассматривающих механизм государственной власти в качестве «работающей корпорации, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы». По мнению основоположников марксизма-ленинизма, государственная власть - единое целое, а систему органов должны возглавлять полновластные Советы, в работе которых происходит «слияние управления с законодательством». Государственная власть, реализуемая как единое целое, с неизбежностью приводила к абсолютному доминированию исполнительной (партийно-административной) власти и ее аппарата, сосредоточению в последнем всех функций государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и в конечном счете - к диктаторской узурпации власти особым слоем людей. Как один из принципов организации государственной власти принцип разделения властей был провозглашен Декларацией «О государственном суверенитете Российской Федерации» от 12 июня 1990 года [1]. Идея разделения властей получила популярность в нашей стране в период радикальных конституционных реформ [2].

При конституционной реформе 21 апреля 1992 г.3 в ст. 1 Конституции разделение властей наряду с другими началами было названо одной из основ конституционного строя России. Ч. 1 ст. 1 гласила: «Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей». В Конституцию тогда же была включена специальная ст. 3 о принципе разделения властей.

Согласно ч. 1 ст. 3, «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом [4], автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением».

Во второй части ст. 3 говорилось: «Все государственные органы, формируемые в соответствии с законом путем демократических выборов, и должностные лица подотчетны народу». В то же время в Конституции осталась ч. 2 ст. 104, которая в первоначальной редакции Конституции РСФСР 1978 г. гласила: «Верховный Совет РСФСР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и настоящей Конституцией к ведению РСФСР». С учреждением в конституционной системе РСФСР при конституционной реформе 27 октября 1989 г. [5] Съездом народных депутатов РСФСР этот орган (а не Верховный Совет) был объявлен высшим органом государственной власти РСФСР. А ч. 2 ст. 104 предусматривала, что Съезд народных депутатов «правомочен принять к своему рассмотрению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». За период с 1989 по 1992 г. в Конституцию РСФСР были внесены поправки. Содержание важнейших из них состояло в том, что один из новых государственных органов - Съезд народных депутатов вполне в традициях «советской республики» наделялся безграничной властью. «Впоследствии эту норму Президент Российской Федерации и его сторонники, - справедливо отмечает С.А. Авакьян, - особенно активно использовали в борьбе против 15 парламента, доказывая, что тот имеет необоснованное право верховенства в государстве и подмены других органов, вмешательства в осуществление ими полномочий, предоставленных Конституцией. Думается, что все же реально, если и считать, что Съезд и Верховный Совет Российской Федерации вмешивались в дела Президента и Правительства, то не столько в порядке их подмены, сколько в целях парламентского контроля за их деятельностью» [6].

Нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властью велись в России вплоть до трагических событий 3 - 4 октября 1993 г. Начавшийся внедряться в действующее законодательство и в политическую практику принцип разделения властей юридически был блокирован Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», а позднее (после разгона 3 - 4 октября 1993 г. парламента и приостановления деятельности Конституционного Суда) перестал действовать. Логикой развития социально-политических событий в России непроизвольно подтвердился тезис, развивавшийся в советской общественно политической литературе 20 - 30-х гг. о том, что наиболее острые проблемы, связанные с принципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы классов и политических группировок за власть [7]. Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»8 фактически означал отказ от конституционного принципа разделения властей. Это выражалось в ликвидации деятельности всей системы прежних органов власти и Конституционного Суда, в установлении верховенства исполнительной власти, а точнее - единовластия Президента [9].

Одна ветвь - исполнительная власть - подмяла под себя остальные ветви власти. Этим же указом, в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти» было «прервано» осуществление «законодательной, распорядительной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны8. Президентом РФ объявлялся приоритет Указа по отношению к действующей тогда Конституции. Она продолжала функционировать лишь в той части, в которой не противоречила названному указу. Указом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. № 1612 в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована «невозможность деятельности» Конституционного Суда России в «неполном составе» и было предложено не созывать его заседания «до принятия Конституции Российской Федерации»10. Другим указом «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. № 1617 была формально юридически и фактически разрушена система местных органов власти, а «исполнительно- распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советом народных депутатов», были в нарушение действующей Конституции возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации» [11]. Создавшаяся ситуация диктовала необходимость принятия новой Конституции России, задача о разработке которой уже была поставлена в ст. 15 Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» [12], работа над которой в то время велась. «Проектов новой конституции, - пишут Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, - в предшествующие годы было подготовлено много.

Основными из них являлись Проект Конституционной комиссии и проект, подготовленный Конституционным Совещанием, созванным по решению Президента Российской Федерации. Последний вобрал в себя многие положения проекта Конституционной комиссии и был принят за основу при окончательной доработке Конституции с привлечением субъектов Федерации, депутатов, их различных фракций, специалистов, рабочих групп» [13]. Именно этот проект Конституции и был вынесен Президентом на всенародное голосование. Оно проводилось на основе «Положения о проведении всенародного голосования проекта Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года», утвержденного Указом Президента от 15 октября 1993 г. № 163314. Всенародным голосованием 12 декабря новая Конституция была принята и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря 1993г. В Конституции получили отражение нормы о разделении властей. Она внесла существенные изменения в систему органов государственной власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти [15]. В Конституции РФ был закреплен в основном механизм взаимоотношений, выработанный в июле 1993 г. Конституционным Совещанием «Федеральное Собрание - Правительство - Президент». Изменения, конечно, были, но несущественные. Они касались вопроса о составе Совета Федерации. Предлагалось, чтобы его членами были представители субъектов Российской Федерации (по два от каждого). Но если в первоначальном варианте проекта речь шла об их избрании населением, то согласно окончательной редакции, которую внес Б.Н. Ельцин, - оказалось, что они «входят» в Совет Федерации по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В этой новелле окончательно проявились особенности облика оригинальной российской модели разделения властей, закрепленной Конституцией 1993г. Осмысливая содержание концепции государственной власти Российской Федерации, обратимся, прежде всего, к ч. 1 ст. 3 Конституции РФ 1993г., в которой закреплено: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Следовательно, Конституция РФ провозглашает и определяет многонациональный народ России первоносителем и первоисточником государственной власти. Если субъектом власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч.1 ст. 3) признается только многонациональный народ, то осуществляется государственная власть народом как непосредственно, так и через органы государственной власти. В Конституции РФ 1993г. не предусмотрено права парламента принимать к своему рассмотрению любой вопрос компетенции государства. Ст. 10 Конституции РФ 1993г. гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разделении властей в соответствующих главах Конституции, определяющих статус и полномочия Президента Российской Федерации (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства Российской Федерации (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о конституционном закреплении своеобразной российской модели президентской республики. «Существо этого своеобразия, как справедливо отмечает В.С. Нерсесянц, состоит в том, что система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью». [16]

Конституция Российской Федерации наделяет Президента весьма широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти. Президент Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции. В соответствии с Конституцией и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (п. 3 ст. 80).

Статус Президента - главы государства - объясняет, но лишь отчасти, то положение, что он прямо не включен ни в одну из трех ветвей власти. Однако ст. 11 и 80 Конституции РФ принцип разделения властей фактически сведен на «нет». Каким образом можно изменить соответствие Конституции и законам направлений политики, определяемых единолично Президентом? Какие из этих направлений «основные», а какие нет, то есть не могут определяться Президентом? Допустимо ли Президенту действовать вне рамок его конкретных полномочий, установленных другими статьями Конституции? Если допустимо, то зачем, наряду со ст. 80, вводить нормы, фиксирующие точно определенные полномочия Президента? - справедливо задает вопросы О.В. Лучин [17]. Возникает также вопрос о том, почему Конституция закрепляет своим гарантом именно Президента. Если мы проанализируем ст. 125 Конституции РФ, то можем сделать вывод о том, что гарантом Конституции кроме Президента РФ обладает Конституционный Суд Российской Федерации, который может контролировать конституционность нормативных актов и самого гаранта Конституции. Как справедливо считает О.Г. Румянцев, «именно суд, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным гарантом конституционного строя. Иначе охрана Основного Закона становится фиктивной» [18]. Л.А. Окуньков подчеркивает: «Роль гаранта Конституции не является всеобъемлющей или отличительной чертой только института Президента. Это направление деятельности ближе судебным органам, и прежде всего Конституционному Суду» [19]. «Формула же Конституции об определении “основных направлений внутренней и внешней политики” почти буквально воспроизводит с таким шумом раскритикованную в свое время ст. 6 Конституции СССР 1977 года с той лишь разницей, что КПСС выступала все-таки как коллегиальный субъект, в то время как Президент управляет страной единолично» [20]. Из содержания ст. 10, п. 1 ст. 11, п. 2 ст. 80, п. 1 ст. 110 и других статей Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы выносится за рамки классической триады и конструируется в виде отдельной власти, возвышающейся над этой привычной триадой. Так, в Конституции РФ (п. 1 ст. 11) содержится положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80), а «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 1 ст. 110). Одновременно, согласно Конституции РФ (ст. 83, 111-112, 116- 117), Президент обладает решающими полномочиями в сфере как исполнительной власти в целом, так и отставки Правительства (в частности, назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, право председательствовать на заседаниях Правительства, принятие решения об отставке Правительства и т.д.).

Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя, по существу, весь комплекс решающих полномочий исполнительной власти. «Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе, - справедливо считает В.С. Нерсесянц, - неизбежно порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и президентских структур (Администрация Президента, Совет Безопасности и т.д.)» [21].

С учетом сложностей внесения в Конституцию РФ поправок было бы целесообразно данную коллизию между законом и указом разрешить в пользу верховенства закона посредством соответствующего толкования Конституции Конституционным Судом Российской Федерации. Сегодня наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс разделения власти по «вертикали». Имеется в виду разделение власти между федеральными властями, с одной стороны, органами власти субъектов РФ, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей [23].

В связи с этим, И.А. Умнова справедливо считает обоснованным, что «в силу особенностей политического и экономического развития России в советский и постсоветский период в условиях кризисных явлений политического, экономического и социального характера правосознание федеральных властей и властей субъектов Федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции России.

Узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия, связаны с разным осмыслением содержания конституционных принципов федерализма; с различным пониманием степени самостоятельности субъектов Федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и ответственности за ее осуществление» [24]. И конечно, для того чтобы современная Россия смогла поступательно идти по пути общественного прогресса, нужно всегда учитывать ту реальность, что ни в одном федеративном государстве нет такого большого числа субъектов, как в Российской Федерации. Все они по Конституции равноправны, интересы ни одного субъекта РФ не могут быть ущемлены ни при каких обстоятельствах даже в малейшей степени. «Анализируя их юридическую природу, - резюмирует А.С. Саломаткин, - можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами» [25].

При рассмотрении принципа разделения власти некоторые ученые склонны утверждать приоритет одной ветви государственной власти над другой. Так, В.Н. Хропанюк полагает, что принцип разделения власти «…определяет, с одной стороны, верховенство законодательной власти, а с другой подзаконность исполнительной и судебной властей» [26]. Сходную с ним позицию занимает И.В. Гранкин, который пишет: «Право на соответствующие приоритеты по отношению к исполнительным органам у представительных, законодательных органов обусловлено их природой» [27]. Рассуждая на эту тему, Л.М. Энтин считает, что даже если и допустить приоритет одной ветви власти перед другими, то им должна обладать не законодательная власть, а судебная [28], так как никто с полной уверенностью не может ответить на вопрос - всегда ли гарантировано обществу «самоограничение государственной власти» [29], то есть застраховано ли общество от нарушения законов самой законодательной властью и всегда ли законодательная власть следует праву? Высказанное опасение не лишено определенного смысла.

2.2 Особенности конституционного принципа разделения властей на современном этапе

В настоящее время, представляется, что нужно говорить не о верховенстве или приоритете одной ветви власти над другой, а о том, какие механизмы должны быть заложены для того, чтобы ветви власти взаимно уравновешивали друг друга. Поэтому в новой общественно-политической ситуации неубедительными представляются попытки ученых по-новому оценивать идею разделения властей и формы ее воздействия на процессы осуществления публичной власти. В частности, высказываются предложения выделять и использовать в практике осуществления той же государственной власти не три ветви, а больше. В юридической литературе одни авторы наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью предлагают в качестве самостоятельной ветви власти выделять президентскую власть [30], другие - контрольную власть [31], третьи - власть средств массовой информации, четвертые - избирательную власть, пятые - денежную власть [32]. Идя по такому пути, можно с успехом выделить, например, в качестве самостоятельной прокурорскую и другие ветви власти. Однако, как представляется, этого делать не нужно. Опыт таких стран, как США, Франция, Германия и других, показывает, что концепция разделения властей в «чистом» виде нигде не применяется. И все же эта теория является непреложным элементом демократии. Думается, что в Российской Федерации в современных условиях необходимо внести изменение в Конституцию, наделив Президента РФ функциями главы исполнительной власти, как это было закреплено в ранее действующей Конституции РФ. Следует согласиться с И.В. Гранкиным, что «для усиления реального влияния представительных, законодательных органов на все сферы жизнедеятельности российского общества необходимо восстановить их полномочия по контролю за исполнением законов и принять меры по обеспечению прочной обратной связи между избирателями и их избранниками. Этому может способствовать введение института отзыва депутатов, не оправдавших доверие своих избирателей» [33]. Предлагаемые меры, несомненно, усилят уже существующий механизм «сдержек» и «противовесов». Исходя из вышеизложенного, вряд ли можно согласиться с высказанной в литературе точкой зрения о необходимости отказаться от дальнейшего принудительного внедрения концепции «сдержек» и «противовесов» в практику государственного строительства России, так как полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы [34]. Рассуждая о концепции разделения властей в Российской Федерации, И.В. Гранкин пишет, что «нужна замена концепции разделения властей на концепцию распределения, разграничения полномочий властных органов в соответствии с их предназначением» [35]. На наш взгляд, И.В. Гранкин, безусловно, прав в том, что распределить, разграничить полномочия властных органов в соответствии с их предназначением необходимо. Но представляется, что это можно и нужно сделать в рамках концепции разделения властей. Замена же одной концепции на другую вряд ли даст положительные результаты.

Итак, формирование концепции государственной власти в Российской Федерации - сложный, противоречивый процесс. Для начального этапа реформы политической системы конца 80-х - начала 90-х гг. в концептуальном плане было характерно существование двух прямо противоположных принципов. С одной стороны, ставилась задача превратить Советы в постоянно действующие органы законодательной власти, что требовало отказа от непрофессионального характера законодательной власти. С другой стороны, не было заявлено об окончательном отказе от идеи, что Советы могут быть одновременно и законодательными и распорядительными органами.

В Конституции получили отражение нормы о разделении властей. Она внесла существенные изменения в систему органов государственной власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти. Наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс разделения власти по «вертикали». Имеется в виду разделение власти между федеральными властями, с одной стороны, органами власти субъектов РФ, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей. Государственная власть едина. Она требует не столько действительного разделения, сколько баланса различных властей. Этот баланс возможен при горизонтальном и вертикальном разделении полномочий, не позволяющем как узурпацию власти каким- либо органом, так и ослабления единой власти государства в целом.

Заключение

Время показало, что реализация отдельных конституционных положений, осуществление некоторых экстренных мер по стабилизации государственно-правовой жизни, прямо не вытекающих из Основного закона России, подвергает серьезным испытаниям саму принципиальную схему действия принципа разделения власти на три традиционные власти при взаимном уравновешивании их.

Анализ концепции разделения властей позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, идея разделения власти на три ветви имеет давнюю основу в мировой научной мысли. Во-вторых, принцип разделения властей был реализован во многих странах и доказал свою эффективность в осуществлении государственного управления. В-третьих, формирование новой системы управления в современной России происходит на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и способствует развитию демократического государства.

Система государственного управления является одним из главных признаков и условий существования демократической страны. Дальнейшее развитие системы управления с учетом изменений, происходящих в условиях современного развития, способствовать укреплению государства и повышению его роли в мире.

Установлено, что практика государствоведения многих демократических государств не одно столетие использовала и совершенствовала инструменты системы сдержек и противовесов, доведя его до уровня самостоятельного механизма политической деятельности, сделав его универсальным механизмом и залогом эффективного осуществления властных полномочий в любой стране, на любом уровне власти и при любых условиях. Задача современных политиков - сделать эти инструменты действенными, а не просто задекларированными в действующем законодательстве той или иной страны.

На современном этапе для реализации в полном объеме принципа разделения властей, необходимо, внести изменения в Конституцию РФ, наделив Президента РФ полномочиями главы исполнительной власти и определив его место в системе разделения властей; наделить представительные, законодательные органы государственной власти полномочиями по контролю за исполнением законов, вернуться к институту императивного мандата.

Список литературы

1. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

2. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. М., 1999. Ст. 11.

3. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.

4. Упоминание городов появилось 9 декабря 1992 года.

5. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.

6. Монтескье Л.Л. Избранные произведения. М.: Мысль, 1955. -- 756 с.

7. Энгельс Е. Основы советской Конституции. М., 1923. С. 167 - 169; Тройнин И. Разделение властей // Сов. строительство. 1937. № 7 - 8. 22

8. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597.

9. Авакьян С.А. Создан прецедент. Неконституционная власть не имеет перспективы // Независимая газ. 1993. 15 окт.

10. Российская газета. 1993. 9 окт.

11. Российская газета. 1993. 12 окт.

12. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

13. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 72.

14. Собрание актов Президента и Правительства. 1993. № 42. Ст. 3995.

15. Иванова В.И. Парламент Российской Федерации. М., 1995; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999; Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России и др.