Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"МГУ имени Н.П. ОГАРЁВА"

Институт дополнительного образования

Факультет управления и права

Специальность 030501 - юриспруденция

Курсовая работа

на тему: "Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации"

Выполнил: Н.А. Помелова

Руководитель: Е.Ю. Савинова

Саранск - 2010

Содержание

Введение

1. Понятие и место института уполномоченного по правам человека в системе государственной власти

2. Основные аспекты деятельности уполномоченного по правам человека в РФ

3. Сравнительный анализ законодательства об уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах РФ

3.1 Место уполномоченного в структуре власти в регионе

3.2 Требования к кандидатуре уполномоченного

3.3 Выдвижение кандидатуры уполномоченного

3.4 Избрание уполномоченного

3.5 Сфера компетенции и задачи

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена возросшей необходимостью защиты прав и свобод человека в связи с продолжающимися процессами формирования социально-экономической, политической и духовной сфер жизни общества, а также в связи с дальнейшей реорганизацией государственной власти в нашей стране на современном этапе, построением правового государства и активным формированием институтов гражданского общества. В настоящий период в Российской Федерации предпринимается попытка создания системы зашиты прав человека, которая отвечала бы международным стандартам в области взаимодействия личности, общества и государства. В соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права в России на конституционном уровне утверждены права и свободы человека и гражданина как высшая ценность. В этой связи механизм защиты прав человека должен стать значимой преградой произволу, барьером на пути встречающихся противоправных действий со стороны государственных чиновников в отношении прав и свобод человека. Права человека реализуют сущность самого человека, его способность к логическому, абстрактному мышлению, к творчеству, саморазвитию, они обуславливают его социальную активность и ответственность. Без соблюдения прав человека общество обречено на деградацию и угасание. В современных условиях общество не имеет другого выбора для своего выживания и прогресса: оно должно гарантировать права человека или обречь себя на гибель от бесконечных войн, насилия, преступности, бесправия, порабощения, эксплуатации человека человеком и изощренного унижения человеческого достоинства. Такой выбор стоит перед всеми странами мира, в том числе и перед Россией.

Сегодня формирование механизма защиты прав человека, а именно усовершенствование политико-правового института уполномоченного по правам человека (далее, для краткости - уполномоченный), оптимизация деятельности уполномоченного является одной из осуществляемых в стране государственно-правовых реформ, но это процесс длительный и сложный, требующий постепенного преодоления целого комплекса трудностей становления и здесь актуальным представляется изучение исторического опыта, достижений мировой цивилизации в сфере защиты прав человека. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена - согласно зарубежной терминологии) сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира, его особая роль состоит в том, что он находится между обществом и властью, поскольку, с одной стороны, это - орган государства, а с другой - это агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему тем же государством меры воздействия. Говоря о реализации конституционного права человека на защиту его прав от попрания государственными чиновниками, необходимо осознавать, что необходимость этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих полноценную деятельность уполномоченного по правам человека, но и от понимания личностью своих прав и возможностей, от действительной способности грамотно пользоваться этими правами. В связи с вышесказанным нельзя недооценивать сущность и социальную роль уполномоченного по правам человека, потому что как политико-правовой институт он является необходимой формой развития и возвышения государственности и демократии. В сегодняшней России институт уполномоченного по правам человека - это новый, только становящийся на ноги конституционный институт, который стал результатом поиска новых институциональных форм с целью сделать механизм защиты прав человека более эффективным. Надлежащее состояние механизма защиты прав человека в Российской Федерации взаимосвязано с гармонизацией интересов личности, общества и государства. Курс политического руководства страны свидетельствует о реальном стремлении сформировать в России действенный механизм обеспечения правового статуса личности, в котором уполномоченному по правам человека отводится одно из значимых мест. Думается, что концепция совершенного механизма защиты прав человека могла бы стать одним из постулатов современной российской политической идеологии.

Степень разработанности темы. Общетеоретические концептуальные основы прав и свобод человека и гражданина разработаны в трудах зарубежных и российских ученых по философии и юриспруденции, таких как: И. Фихте, А. Шопенгауэр, Н.А. Бердяев, В.М. Гессен, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Б. Кистяковский, С.А. Муромцев, IX И. Новгородцев, Н.С. Таганцев, Л.Н. Толстой, Ф.М. Достоевский, И.А. Ильин, и др. Проблемы состояния прав и свобод человека и гражданина в России и гарантий их реализации разрабатывались в трудах отечественных ученых-правоведов, таких как: М.В. Баглай, В.М. Баранов, П.П. Баранов Н.С. Бондарь, А.Г. Бережное, И.А. Боброва, А.Д. Бойков, И.А. Возгрин, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Б.И. Кожохин, О.Е. Малеин, М.Н. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Р.А. Мюллерсон, В.М. Николайчик, В.А. Патютин, И.Ф. Покровский, Ф.М. Рудницкий, Ю.С. Решетов, И.С. Самощенко, B.Д. Сорокин, Р.О. Халфина, А.И. Экимов. Различные аспекты прав и свобод человека и гражданина отражены также и в работах зарубежных авторов А. Дайси, X. Крамера, С. Крэга, Р. Пруссара, И. Сабо, Д. Харисона, Л. Хенкина.

Однако целостного и системного научного исследования, посвященного непосредственно анализу конституционно-правовых основ деятельности уполномоченного по правам человека и его места в системе государственных органов, фактически не имеется, если не считать, что отдельные моменты затрагиваются в работах вышеперечисленных авторов.

Объектом исследования являются правоотношения в сфере организации и функционирования деятельности института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в связи с развитием и укреплением государственно-правового механизма защиты прав человека в России.

Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты деятельности института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (а также и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации) как основополагающего конституционного инструмента государственно-правовой охраны и защиты прав и свобод личности в ее отношениях с государством.

Целью исследования является комплексный анализ особенностей становления, развития, правового положения и деятельности института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как самостоятельного элемента государственно-правового механизма современной России, определение его места и роли в процессе защиты субъективных прав и законных интересов российских граждан. Цель исследования предполагает решение ряда задач:

- проанализировать понятие и место уполномоченного по правам человека в системе государственной власти;

- рассмотреть условия становления и развития института омбудсмена в зарубежных странах;

- выявить особенности становления (предпосылки и этапы формирования) института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

- исследовать конституционно-правовые основы деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: порядок назначения и освобождения от должности; полномочия; принципы создания и функционирования аппарата уполномоченного по правам человека;

- установить формы и методы деятельности уполномоченного по правам человека по защите субъективных прав;

- исследовать принципы правового регулирования деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, выявить основные противоречия;

- определить основные пути оптимизации деятельности уполномоченного по правам человека с учётом общепризнанных международных стандартов в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

- внести предложения по возможному совершенствованию законодательства Российской Федерации с целью повышения эффективности деятельности уполномоченного по правам человека и его популяризации в качестве института правоохраны.

Методологическую основу исследования составили научные методы изучения социальных явлений в их историческом развитии и взаимосвязи, взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, а именно: нормативно-логический, историко-юридический, социологический и феноменологический, а также метод сравнительного правоведения.

Теоретическую базу исследования составили как общетеоретические, так и специальные труды отечественных и зарубежных авторов по философии, психологии, теории права, истории, истории права и государства, истории политических учений, конституционному праву, смежным и сопряженным отраслям права, другие источники по гуманитарным и правовым наукам, относящиеся к предмету настоящего исследования.

Источниковедческую основу исследования составили: Декларация прав человека и гражданина в Российской Федерации 1991 г., Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции Союза ССР и союзных республик, конституции республик в составе Российской Федерации, а также конституции зарубежных государств; международно-правовые документы: Всеобщая Декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод; отраслевое и текущее законодательство Российской Федерации и ее субъектов. В подготовки диссертационного исследования использовались официальные документы и материалы, освещающие деятельность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его аппарата.

Научная новизна исследования определяется непосредственно выбором темы и подходом к ее раскрытию с учетом степени разработанности различных аспектов данной проблематики. Диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование юридической природы условий становления, а также конституционно-правовых основ деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его места в механизме защиты субъективных прав, порядка взаимодействия с государственными органами и негосударственными институтами с учётом особенностей формирования основ гражданского общества и правового государства в современной России; является одним из первых самостоятельных системных исследований феномена института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на основе анализа новейшего отечественного законодательства и с учетом современных международных и зарубежных нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность аналогичного института в зарубежных странах; содержит авторскую концепцию института уполномоченного по правам человека, исходящую из признания объективной необходимости, самостоятельности, исторической обусловленности и социально значимых функций уполномоченного по правам человека, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов федерации как инструмента защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина; выявляет существенные противоречия в определении правового статуса и правовом регулировании деятельности института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; намечает пути оптимизации деятельности уполномоченного по правам человека, предлагает меры по совершенствованию её правовой регламентации с учётом позитивного опыта зарубежных стран, а также норм и принципов международного права.

1. Понятие и место института уполномоченного по правам человека в системе государственной власти

В науке конституционного, государственного права, как и в российском или международном законодательстве, нет однозначного понимания сущности института уполномоченного по правам человека (омбудсмена). Определений этого понятия существуют множество. И они значительно отличаются друг от друга. Это не случайно, поскольку сама сущность и правовой статус этого института ещё не устоялись. И, главное, объективные и субъективные факторы, которые определяют эту сущность, противоречивы, неоднозначны.

Британская Энциклопедия (1972) г. определяет понятие омбудсмена как уполномоченный законодательный орган, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата.

Во Всемирной Энциклопедии (1972 г.) ему даётся следующее определение: "Омбудсмен - это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследования жалобы омбудсмен может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или что редко, рекомендации о привлечении к ответственности".

Международная ассоциация юристов рассматривает омбудсмена как службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга. Это лицо ответственно перед законодательной властью. Получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению. И уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады. уполномоченный право кандидат омбудсмен

В России энциклопедический словарь "Конституция Российской Федерации" кратко определяет омбудсмена "как лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц".

Юридическая энциклопедия содержит сходное определение: "омбудсмен (от шведского ombudsman) - в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан".

Уполномоченный по правам человека или омбудсмен - это независимое публичное должностное лицо, призванное осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

Должность омбудсмена именуется в различных странах по-разному. Так, во Франции это Медиатор, в провинции Квебек (Канада) - Публичный защитник, в Италии - Гражданский защитник. Австралийский штат Западная Австралия учредил Парламентского уполномоченного по административным расследованиям; в Новой Зеландии функционирует Парламентский уполномоченный (Омбудсмен). В США в штате Небраска действует Публичный Советник, в штате Нью-Джерси - Общественный адвокат, в штате Айова - Помощник граждан. Иногда функцию института омбудсмена выполняет коллективный орган: коллегия народной правовой защиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия).

Кроме того, в разных странах институт омбудсмена создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов. Могут вводиться и существуют должности "специализированных" омбудсменов, то есть работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам тендерной дискриминации и т. п.).

Не вдаваясь в подробный анализ каждого из приведённых определений понятия уполномоченного по правам человека, в обобщённом виде в этих определениях можно выделить наиболее характерные признаки этого понятия, а именно:

1. Принадлежность к представительной государственной власти, с одной стороны, и к общественным институтам, с другой стороны.

2. Государственно-общественный статус.

3. Независимость.

4. Рекомендательные контрольно-следственные функции за действиями и решениями органов исполнительной власти и должностных лиц государства.

5. Целевая установка, направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Принадлежность к представительной государственной власти и к гражданскому обществу характеризует двойственную природу института уполномоченного по правам человека. По опыту большинства стран, уполномоченный по правам человека является именно официальным представителем государства. И он представляет собой представительную, законодательную, а не исполнительную власть, как трактуют это некоторые национальные нормативные акты и учёные. Причисление к исполнительной власти лишает его какой-либо самостоятельности. Назначение на должность исполнительной властью, как это фактически имеет место в большинстве стран, превращает его в обычный исполнительный орган государства. Оно не позволяет уполномоченному представлять народ и сводит на нет его правовой статус самостоятельного и независимого института, полностью отражающего интересы не народа, а властных исполнительных структур, подчас весьма далёких от народа.

Ясно, что уполномоченный по правам человека не может не быть органом государства и не обладать определёнными властными полномочиями. В противном случае он превратится в обычный формальный орган, фиксирующий нарушения прав человека и гражданина, а не устраняющий таковые нарушения. Для гражданина, чьи права нарушены государством или его должностным лицом важно и необходимо именно пресечь нарушение конституционных прав и свобод, восстановить их и не допустить их нарушение впредь.

Он, уполномоченный по правам человека, должен опираться на максимально широкую социальную базу, должен быть представительным, а не исполнительным органом власти, выражать волю и интересы народа, всех социальных общностей, классов, наций, слоев населения и даже этнических групп, вследствие чего он не может и не должен назначаться исполнительной властью. Двойственный, государственно-общественный статус уполномоченного диктуется сущностью этого органа, характером его функционального предназначения. В условиях сложной социальной структуры общества, обусловленной многоукладностью экономической сферы, противоречиями между социальными общностями с противоположными и разными социальными интересами, институт уполномоченного по правам человека способен быть эффективным органом, примиряющим и сглаживающим существующие социальные противоречия вполне демократичным и мягким способом и только в этом плане он необходим и полезен и обществу, и государству, и личности как высшей социальной ценности государства. Опыт стран, наиболее успешно реализующих институт уполномоченного по правам человека в законодательстве и в практике правозащитной деятельности государства, подтверждает это положение. Наглядным тому подтверждением является Швеция, где уполномоченный по правам человека (омбудсмен) реализует более-менее реальные правозащитные функции.

Независимость - неотъемлемый атрибут уполномоченного по правам человека, который выражает его относительную самостоятельность по отношению к другим властным структурам и, прежде всего, по отношению к исполнительной власти, правозащитную деятельность которой он призван контролировать. Независимость уполномоченного по правам человека обеспечивается наличием своего конституционно-правового статуса, компетенции, властных полномочий, функций, определённых гарантий самостоятельности, определённых пределов выбора принимаемых решений и мер воздействия на исполнительные органы власти и её должностных лиц, реальностью и эффективностью такого воздействия.

Рекомендательные контрольно-следственные функции характеризуют социально-целевое предназначение и важнейшие направления деятельности уполномоченного по правам человека. Правовой статус уполномоченного по правам человека и его полномочия таковы, что даже в самых радикальных конституционных установлениях они, статус и полномочия, не идут далее неких обязывающих, но не решающих направлений деятельности и мер воздействия на исполнительную власть.

Цель деятельности уполномоченного по правам человека - восстановление нарушенных прав личности, охрана и защита этих прав, но основные направления и способы её достижения - осуществление контроля, проведение расследования и дача рекомендаций по устранению допущенных властными структурами нарушений таковых прав. В ряде случаев рекомендации имеют императивную силу и подлежат исполнению. Но и в этих случаях обязательность принятых уполномоченным решений и данных им рекомендаций являются скорее исключением, чем правилом, и потому по своей социальной роли институт по правам человека заключает в себе внутреннее противоречие между его, безусловно, гуманной и демократичной целевой установкой, способами достижения этой цели, что на практике выражается в недостаточной эффективности деятельности уполномоченного по правам человека.

Анализ системообразующих признаков института уполномоченного по правам человека позволяет определить понятие уполномоченного по правам человека как независимое публичное должностное лицо, осуществляющее контроль за соблюдением законных прав, свобод и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

2. Основные аспекты деятельности уполномоченного по правам человека в РФ

Присяга уполномоченного по правам человека:

"Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и голосом совести".

Должность учреждена "в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами". Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Введение чрезвычайного или военного положения на всей территории РФ или на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.

Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий и не может быть привлечен к судебной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия Государственной Думы.

Уполномоченный вправе беспрепятственно посещать органы власти и местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, воинские части, общественные объединения; запрашивать и получать необходимые документы и материалы; получать объяснения должностных лиц и госслужащих; проводить проверки деятельности госорганов, органов местного самоуправления и должностных лиц; знакомиться с уголовными, гражданскими и административными делами, включая прекращенные. Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема должностными лицами органов власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, руководителями общественных объединений, военачальниками и администрацией мест принудительного содержания.

Должность Уполномоченного по правам человека, назначаемого и освобождаемого от должности Государственной Думой и действующего в соответствии с федеральным конституционным законом установлена статьей 103 Конституции РФ.

Федеральный конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (№1-ФКЗ от 26 февраля 1997) вступил в силу 4 марта 1997.

Расходы на деятельность уполномоченного в размере 30.045.300 руб. добавлены в бюджет-1998 законом №100-ФЗ от 16 июля 1998 за счет соответствующего сокращения резервного фонда Правительства РФ.

Ниже перечислим функции уполномоченного по правам человека в РФ.

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, госслужащих, если раньше заявитель обжаловал их в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат парламента и законодательных органов субъектов Федерации.

Жалоба должна быть подана уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Жалоба должна содержать

- фамилию, имя, отчество и адрес заявителя;

- изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы;

- а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.

Жалоба не облагается госпошлиной.

Жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, просмотру администрацией мест содержания не подлежат и в течение 24 часов направляются уполномоченному.

Получив жалобу, уполномоченный вправе:

- принять ее к рассмотрению;

- разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

- передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которого относится разрешение жалобы по существу;

- отказать в принятии жалобы к рассмотрению (отказ должен быть мотивирован).

Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя о принятом решении. В случае начала рассмотрения жалобы он информирует об этом орган (лицо), решение (действие, бездействие) которого обжалуются.

По результатам рассмотрения жалоб уполномоченный вправе:

- обратиться в суд с заявлением;

- обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного, административного производства или уголовного дела;

- обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу решения суда;

- изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты и присутствовать при рассмотрении дела в порядке надзора;

- обратиться в Конституционный суд с жалобой.

Уполномоченный вправе принять меры в пределах своей компетенции по собственной инициативе:

- при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан;

- в случаях, имеющих особое общественное значение;

- в случаях, связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты.

Должностные лица обязаны бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенную им информацию в 15-дневный срок со дня запроса. Уполномоченный обязан направлять органу (должностному лицу), в решениях (действиях, бездействии) которого он видит нарушение прав и свобод граждан, заключение, содержащее рекомендации относительно мер восстановления прав и свобод. Орган (должностное лицо), получивший заключение, содержащее рекомендации, обязан в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах сообщить уполномоченному в письменной форме.

Уполномоченный направляет ежегодные доклады о своей деятельности Президенту, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генеральному прокурору. Он может направлять в Думу специальные доклады по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан. В случае грубого или массового нарушения прав человека уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Думы.

Порядок назначения и отставки уполномоченного регулируется следующим образом.

Уполномоченный назначается на 5 лет и не может быть назначен более чем на 2 срока подряд.

На должность уполномоченного назначается гражданин РФ не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Предложения о кандидатурах могут вноситься в Думу Президентом, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в течение месяца до окончания полномочий предыдущего уполномоченного. Каждая кандидатура включается в список для тайного голосования двумя третями голосов. Уполномоченный назначается не позднее 30 дней со дня истечения полномочий его предшественника. Уполномоченный вступает в должность с момента принесения присяги в Государственной Думе и прекращает полномочия с момента принесения присяги новым уполномоченным.

Уполномоченный не может являться депутатом Думы или регионального законодательного органа, членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом партии или иного объединения, преследующего политические цели. Если он не прекращает такую деятельность в течение 14 дней со дня вступления в должность, его полномочия прекращаются, и Дума назначает нового Уполномоченного.

Уполномоченный досрочно освобождается от должности Государственной Думой:

- в случае нарушения им статьи закона о деятельности несовместимой с его статусом;

- в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в его отношении;

- ввиду его длительной (не менее четырех месяцев подряд) неспособности исполнять обязанности по состоянию здоровья или иным причинам;

- в случае подачи им заявления о сложении полномочий.

При этом новый уполномоченный должен быть назначен в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения от должности его предшественника.

Уполномоченный по правам человека имеет свой аппарат. Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом с правами юридического лица. Средства на деятельность Уполномоченного и его аппарата прописываются в федеральном бюджете отдельной строкой. Уполномоченный разрабатывает и исполняет смету своих расходов самостоятельно.

Уполномоченный утверждает структуру, численность и штатное расписание аппарата и утверждает положение о нем. По вопросам, связанным с руководством рабочим аппаратом, Уполномоченный издает распоряжения.

При Уполномоченном может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области защиты прав и свобод человека и гражданина.

Ежегодные доклады Уполномоченного обязательно публикуются в "Российской газете". Специальные доклады - по решению Уполномоченного могут публиковаться в "Российской газете" и других изданиях.

Уполномоченный вправе публиковать принятые им заключения. Периодическое печатное издание, учрежденное с участием органов власти, местного самоуправления, государственных предприятий, организаций или финансируемое целиком или частично за счет государственного бюджета, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного.

3. Сравнительный анализ законодательства об Уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах РФ

Развитие современной России в направлении от унитарного государства к реальной федерации приводит к постепенному появлению определенных различий в законодательных актах субъектов Российской Федерации, что делает актуальной задачу анализа сходства и различий законодательства российских регионов как между собой, так и с соответствующим федеральными законами. Как отмечается в недавней статье В.В. Толстошеева в правовой системе Российской Федерации все отчетливее формируется крупный массив юридических норм - региональное право. Проведенный в настоящем исследовании сравнительный анализ региональных законов и законопроектов, в сравнении с соответствующим федеральным законом, посвященных одной конкретной теме - уполномоченному по правам человека - может служить определенным вкладом в формирование регионального права.

Анализ современного состояния Российской Федерации с позиции становления правового государства и уважения, прав человека приводит к констатации существования двойственной ситуации. С одной стороны, имеет место формальное признание российскими властями значимости и приоритетности обеспечения, прав человека, так, глава 2 Конституции РФ непосредственно посвящена правам и свободам человека и гражданина, в январе 1996 г. России вступила в Совет Европы, приоритетами которого являются защита прав человека, власть закона и плюралистическая (многопартийная) демократия, а в марте-феврале 1998 г. Федеральное Собрание РФ ратифицировало Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и дополнительные протоколы к ней, признав тем самым юрисдикцию Европейского суда. В июне 1996 г. появился Указ Президента РФ "О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации", в соответствии с которым при главах исполнительной власти регионов стали создаваться Комиссии по защите прав человека, а в феврале 1997 г. вступил в силу Федеральный конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

С другой стороны - первая и вторая войны в Чечне, имеет место систематическое нарушение прав человека в закрытых военных организациях и в местах заключения. Для исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и в российских регионах характерны полня отчужденность аппарата от жителей, высокая степень коррупции, низкая исполнительская дисциплина, отсутствие традиций уважения прав человека и гражданина.

Поэтому так важно расширять спектр правозащитных механизмов, поддерживать гражданские инициативы, создавать новые децентрализованные государственные правозащитные институты. Указ Президента РФ от 13.06.96 дал импульс к созданию комиссий по правам человека в субъектах РФ. Более чем в тридцати субъектах РФ в соответствии с этим Указом созданы комиссии по правам человека при органах исполнительной власти. Эти комиссии работают с обращениями граждан и в большинстве случаев играют определенную роль в защите их прав. Вместе с тем эти комиссии работают практически на общественных началах и не имеют возможности самостоятельно вести расследование. Кроме того, они полностью зависимы от исполнительной власти.

В этих условиях важным шагом на пути перехода к власти "с человеческим лицом" является развитие института омбудсмена, или уполномоченного по правам человека. Как известно, омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации О. Миронов был избран на этот пост в мае 1998 г. 10-11 марта 1999 г. в "Российской газете" был опубликован Доклад о его деятельности в 1998 г. В этом докладе, в частности, отмечается " представляется целесообразным создание данного института [Уполномоченного по правам человека]в субъектах Федерации."

Понятие "Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации" было введено в статье 5 Федерального конституционного закона "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации":

1. В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

2. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств субъекта Российской Федерации.

К настоящему времени законы о региональных уполномоченных по правам человека (далее - Уполномоченных) приняты в одиннадцати субъектах РФ. Это (по порядку принятия) - Республика Башкортостан (29.04.96); Свердловская обл.(14.06.96), Архангельская обл. (15.07.97), Красноярский край (21.10.97), Приморский край (11.12.97), Санкт-Петербург (30.12.97), Смоленская. (19.04.98) Саратовская (12.10.98) и Астраханская (15.01.99) области, в 2000 г. эти законы приняты в Волгоградской и Калининградской областях. Из этих одиннадцати регионов Уполномоченные избраны пока только в шести - в Республике Башкортостан, в Волгоградской, Свердловской, Саратовской, Смоленской и Астраханской областях.

Еще в семнадцати субъектах РФ соответствующие законы разрабатываются, находятся на рассмотрении в различных стадиях - это Республики, Коми, Саха (Якутия), Татарстан. Алтайский и Хабаровский края, Волгоградская, Вологодская, Калининградская, Калужская, Курганская, Мурманская, Новосибирская, Омская, Псковская, Рязанская, и Тамбовская области, Эвенкийский автономный округ.

Тем не менее, первые шаги на пути становления Уполномоченного по правам человека в Российских регионах уже сделаны. Однако если проблеме становления Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации посвящены хотя и немногочисленные публикации, то развитие института Уполномоченного в российских регионах еще не нашло внимания исследователей.

Настоящая работа посвящена сравнительному анализу Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и ряда принятых и находящихся в стадии принятия законодательных актов, посвященных региональным уполномоченным по правам человека. Это закон Республики Башкортостан "Об Уполномоченном Республики Башкортостан по правам человека", законы Красноярского края, Свердловской, Смоленской и Саратовской областей и закон Санкт-Петербурга, носящие однотипные названия: "Об Уполномоченном по правам человека в ... (название региона)", а также аналогичные по названию законопроекты "Об уполномоченном по правам человека..." в Республике Татарстан (внесен на рассмотрение Государственного Совета Президентом республики), в Эвенкийском автономном округе (принят к рассмотрению Законодательным Сугланом округа в марте 1998 г.), в Волгоградской (принят Областной думой в первом чтении в марте 1998 г.), Омской (принят Законодательным Собранием области в первом чтении 19 февраля 1998 г.) и в Мурманской области (принят Областной думой 31 октября 1997 г., но отклонен губернатором области).

3.1 Место уполномоченного в структуре власти в регионе

В большинстве из рассматриваемых законов и законопроектов (за исключением Республики Башкортостан и Санкт-Петербурга) институт Уполномоченного является отдельной структурой, имеющей свой аппарат сотрудников, счет и печать, и финансируемой за счет специальной строки в бюджете. В Федеральном законе особо оговаривается "независимость и неподотчетность "Уполномоченного" каким-либо государственным органам и должностным лицам" (Ст. 2, ч. 1). Аналогичная норма присутствует в актах Республик Башкортостан и Татарстан, Смоленской и Омской областей и Эвенкийского автономного округа. В законе Красноярского края отмечается также независимость Уполномоченного от органов местного самоуправления. В актах Волгоградской и Свердловский областей говорится лишь о независимости Уполномоченного. В отклоненном губернатором законе Мурманской области, напротив, говорится, что "уполномоченный при осуществлении своих полномочий подотчетен Мурманской областной Думе и может быть заслушан на ее заседании" (ст. 3). В законе Саратовской области понятие "независимость уполномоченного" вообще не используется, зато присутствует специальная Статья 35, первый абзац которой гласит "Должность уполномоченного относится к государственным должностям категории "А" и входит в сводный перечень государственных должностей Саратовской области".

В законе Республики Башкортостан ничего не упоминается о порядке финансирования уполномоченного, но, судя по тому, что "Для обеспечения деятельности уполномоченного назначаются помощники (референты) из числа работников аппарата Секретариата Государственного Собрания" (ст. 38), структура уполномоченного является практически часть структуры представительного органа власти.

3.2 Требования к кандидатуре уполномоченного

Во всех рассматриваемых случаях, за исключением Санкт-Петербурга и Саратовской области, законодатели вводят определенные ограничения и требования к кандидату: возраст - не менее 30 (Красноярский край, Свердловская и Омская области) или 35 лет (все остальные случаи, включая Федеральный закон); требование проживания на территории региона (в Республиках Башкортостан и Татарстан требуется республиканское гражданство, а в Федеральном законе - российское). Требование наличия юридического образования (с дополнением "как правило) предъявляются в Свердловской, Смоленской и Волгоградской областях, причем в Свердловской области требуется либо наличие стажа работы по юридической специальности не менее 10 лет, либо наличие ученой степени в области права.

Наличие у кандидата необходимых познаний в области прав и свобод человека является необходимым условием во всех регионах, при этом в Республике Башкортостан, Красноярском крае, Мурманской области и в Эвенкийском округе требуется также наличие опыта правозащитной деятельности. В большинстве актов указывается также необходимость доверия общественности к рассматриваемой кандидатуре. В Федеральном законе от кандидата требуются "познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты" (Ст. 6).

В наиболее лаконичной форме требования (точнее, пожелания) к кандидатуре на пост уполномоченного сформулированы в законе Санкт-Петербурга: "При голосовании принимается во внимание репутация кандидата и наличие у него опыта защиты прав и свобод человека и гражданина" (ст.5) и в законе Саратовской области: "На должность уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, имеющее познания в сфере прав и свобод человека и гражданина" (Ст. 4). Как видно, в последнем случае репутация кандидата или опыт правозащитной деятельности даже не упоминаются.

3.3 Выдвижение кандидатуры уполномоченного

Процедура выдвижения кандидатуры уполномоченного является одним из наиболее существенных моментов, и ее характер может дать представление о степени авторитарности или демократичности политического режима в регионе. Так, среди рассматриваемых случаев "авторитарный" полюс представлен Законом Республики Башкортостан и законопроектом Волгоградской области, где правом представления кандидатуры пользуется исключительно Председатель Государственного собрания республики и Глава администрации области.

В Свердловской области кандидатура уполномоченного представляется совместно Губернатором области и Председателем областного суда. В законопроектах Мурманской области и Эвенкийского округа, а также в законах Красноярского края. Смоленской и Саратовской области процедура номинации выглядит более демократично - правом представления кандидата пользуются как Глава администрации, так и депутаты законодательного органа. В законопроекте Республики Татарстан правом выдвижения кандидатуры наряду с Президентом республики и депутатами Государственного Совета пользуется также Президиум государственного Совета. Законопроект Омской области распространяет это право и на "выборные органы местного самоуправления Омской области (Ст. 4).

В законе Смоленской области, кроме того, специально указано, что "Любое лицо или общественное объединение вправе обратиться через депутата с предложением по кандидатуре уполномоченного" (ст. 5, ч.1). Аналогичная возможность обращения со своими предложениями к Губернатору или Председателю областного суда оговаривается для "любого лица или общественного объединения" в Законе Свердловской области (ст. 6, ч. 3). Эта тенденция привлечения к процедуре выдвижения более широкого круга граждан получила свое дальнейшее развитие в Законе Санкт-Петербурга, который включает в число субъектов, способных выдвигать кандидатуру, партии и общественные организации города.

3.4 Избрание уполномоченного

Избрание уполномоченного во всех рассматриваемых случаях производится законодательным органом области или города. В семи из одиннадцати рассматриваемых региональных случаев выборы производятся "простым большинством голосов от общего числа депутатов при тайном голосовании" (Республика Башкортостан, Мурманская, Смоленская и Саратовская области, Эвенкийский национальный округ). В Красноярском края, Свердловской и Волгоградской областях для избрания требуется не менее двух третей голосов депутатов. В законопроектах Республики Татарстан и Омской области используется также такое заимствование из Федерального закона "Об уполномоченном по правам человека РФ", как включение в список для тайного голосования двумя третями голосов депутатов. Этот парадокс - требование квалифицированного большинства при внесении в список и обычного при избрании - содержащийся в Федеральном законе, отражает политические баталии при принятии Федерального закона и расклад политических сил в Государственной Думе в 1997 г. Столь парадоксальное требование (Ст. 6 Федерального закона) явилось результатом попытки либерального меньшинства не допустить избрания на пост уполномоченного кандидата от КПРФ О.О. Миронова Заимствование же этой нормы в региональных законопроектах представляется неоправданным. За исключением Республики Башкортостан, где уполномоченный избирается на четыре года, во всех остальных рассматриваемых случаях срок его полномочий установлен в пять лет. Из этих двух вариантов (4 и 5 лет) более предпочтительным является второй, так как пятилетний срок обеспечивает разрыв цикла деятельности уполномоченного с четырехлетним циклом деятельности регионального законодательного органа, что обеспечивает большую независимость уполномоченного. Эта же норма - пятилетний срок - записана и в Федеральном законе.

3.5 Сфера компетенции и задачи

Как указывается практически во всех рассматриваемых законодательных актах, уполномоченный рассматривает заявления и обращения по поводу нарушений прав человека и жалобы на действия, бездействие или решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Часто законодатель специально оговаривает ограничение компетенции уполномоченного в сфере своей собственной компетенции. Так, в Ст. 16, ч.2 Федерального закона указывается: "уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации". Соответственно, в законах Смоленской и Саратовской областей отмечается, что уполномоченный не принимает к рассмотрению жалобы на законы Смоленской (Ст. 10) и Саратовской (Ст. 13) областей, в законопроекте Мурманской области что "уполномоченный не рассматривает жалобы на решения областной Думы" (ст. 13). В законе Республики Башкортостан и в законопроектах Омской области и Эвенкийского национального округа из сферы компетенции уполномоченного выводятся "действия и решения" не только законодательного органа субъектов РФ, но и "местных представительных органов".

В законе Свердловской области и в законопроектах Республики Татарстан и Волгоградской области оговаривается ограничение компетенции в отношении решений не представительной, а судебной властей. Жалобы на решения судей и судов могут быть приняты только в случаях нарушения прав человека в процессе судопроизводства либо отказа судом в приеме жалобы на действия власти или должностных лиц. В законе Санкт-Петербурга оговаривается, что "Заключения уполномоченного не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга по вопросам их ведения" (ст. 10). Вместе с тем уполномоченный обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании, а также правом внесения на рассмотрение губернатора Санкт-Петербурга проектов распоряжений по вопросам, касающимся соблюдения прав и свобод граждан.

В законе Смоленской области к этим задачам добавляются также "правовое просвещение и разъяснение гражданам их прав и свобод, форм и методов их защиты", а также "развитие международного сотрудничества в области прав человека" (ст. 2). Сходные задачи сформулированы законодателями и в других регионах.

В законопроекте Республики Татарстан присутствует такая инновация, как список приоритетов: "Приоритетными в деятельности уполномоченного является защита прав детей; женщин, пострадавших от дискриминации; репрессированных народов; беженцев и вынужденных переселенцев; лиц, принадлежащих к социально уязвимым слоям населения; военнослужащих срочной службы; лиц, находящихся в местах принудительного содержания" (Ст. 17).

Заключение

Таким образом, на примере трех вариантов развития института уполномоченного мы видим, что во всех случаях они в ходе своей деятельности приводили к расширению поля публичной политики, инициируя новые нормативные документы, либо внедряя в общественную жизнь региона практики серьезного внимания к правам человека. Собственно говоря, само существование этого государственного института, функции которого определяются вниманием к человеку, института, который призван изменять государственную машину по критерию наибольшей удобности ее простому человеку, уже является прорывом в традиционных практиках деятельности российской власти, прорывом в область подлинно публичной политики.

При этом старые стереотипы и практики не исчезают сами собой, а иногда могут и переходить в наступление, как это случилось в Саратове. В этом случае партнерские связи с первым лицом могут уже и не сработать. Можно предположить, что более эффективным образом действий является смоленский вариант развития института, при котором основное внимание уделяется работе с депутатами и создание нормативного обеспечения для развития публичной политики в регионе.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации.

2. Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмена // Развитие института уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 3. Региональный омбудсмен. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - СПб., 1999. - 226 с. С. 147.

...