Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім.В.М. КОРЕЦЬКОГО

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА В СИСТЕМІ РОЗПОДІЛУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

ФЕДОРЕНКО ГАЛИНА ОЛЕКСАНДРІВНА

Київ - 2000

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

Погорілко Віктор Федорович,

завідуючий відділом конституційного права

і місцевого самоврядування

Інституту держави і права ім. В.М. Корецького

НАН України

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор,

Фрицький Олег Федорович,

завідуючий кафедрою

Української академії внутрішніх справ, м. Київ

кандидат юридичних наук, професор,

Корнієнко Микола Іванович,

суддя Конституційного Суду України

Провідна установа:

Київський університет ім. Тараса Шевченка, юридичний факультет, кафедра конституційного і адміністративного права

Захист відбудеться 24 листопада 2000 р. о 17 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01001 м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці інституту.

Автореферат розісланий 24 жовтня 2000 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Усенко І.Б.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Спираючись на багатовікову історію українського державотворення, Конституція України 1996 р. проголосила нашу державу демократичною, соціальною, правовою і на першому місці в структурі Основного Закону закріпила саме Верховну Раду, єдиний орган законодавчої влади в Україні.

За час, що минув з моменту прийняття Конституції, Верховна Рада України пройшла складний шлях свого становлення. Цей процес, що, у свою чергу, став продовженням історії розвитку вітчизняного парламентаризму, ще не завершений, оскільки практика застосування положень Основного Закону України 1996 р. однозначно засвідчила те, що без вирішення проблем, пов'язаних з визначенням місця та призначення законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні, і, передусім, без розроблення досконалого механізму співпраці Верховної Ради України з іншими видами державної влади, неможливо позбутися гальмування демократичних перетворень, як в державі, так і в суспільстві.

За період становлення незалежності України, спираючись на досягнення світової державно-правової науки, істотний внесок у теоретичне розроблення вчення про законодавчу владу, як один із видів державної влади в Україні, зробили відомі вітчизняні вчені-державознавці Л.Т. Кривенко, В.Ф. Опришко, В.Ф. Погорілко, А.О. Селіванов, Є.А. Тихонова, Ю.М. Тодика, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко та інші.

Водночас в умовах конституційного реформування інститутів публічної влади в нашій державі для проблем, пов'язаних з вдосконаленням механізму взаємодії законодавчої влади з іншими видами державної влади, з визначенням місця та призначення законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні, характерна відсутність спеціальних ґрунтовних досліджень, за винятком наукових статей та окремих виступів на науково-практичних конференціях.

Актуальність та недостатня дослідженість зазначених проблем зумовили вибір теми цього дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана як розділ науково-дослідницької роботи відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Автор брала участь у обговоренні проблем, пов'язаних з виконанням науково-дослідних робіт, базових для підготовки та подання даної дисертаційної роботи. Зокрема, це науково-дослідна робота "Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції України" (№ держ. реєстрації 01960012890).

Мета і задачі дослідження. Основною метою дисертаційного дослідження є розкриття особливостей призначення та місця законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні в сучасних умовах.

Для досягнення зазначеної мети автор поставила такі задачі:

проаналізувати теоретичні аспекти принципу розподілу влади як важливої ознаки правової держави та необхідної передумови становлення законодавчої влади парламентського типу в Україні;

узагальнити історичний розвиток становлення засад народовладдя та розподілу влади в Україні;

проаналізувати засади поділу державної влади за Конституцією України 1996 р.;

проаналізувати систему законодавства України, що регулює організацію і діяльність Верховної Ради України, та практику його застосування;

проаналізувати конституційно-правові засади механізму взаємодії законодавчої влади з іншими видами влади в системі розподілу державної влади в Україні;

внести пропозиції по вдосконаленню організації, функціонування Верховної Ради України та механізму взаємодії законодавчої влади з іншими видами державної влади в Україні.

Об'єктом дисертаційного дослідження є організація і діяльність Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні та механізм її взаємодії з іншими органами державної влади в сучасних умовах.

Предметом дослідження є призначення та місце законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні.

Методологічною основою дисертаційного дослідження є комплексний підхід до аналізу ґенези, організації та функціонування законодавчої влади в Україні. У зв'язку з цим, досліджуючи проблеми, пов'язані з становленням єдиного органу законодавчої влади парламентського типу в Україні, з визначенням місця та призначення Верховної Ради в системі розподілу державної влади в Україні, автор використовує метод філософської діалектики. В процесі дослідження проблем, пов`язаних з вдосконаленням організації і функціонування Верховної Ради України, механізму її взаємодії з іншими органами державної влади, в роботі, крім того, використовується система спеціальних методів, серед яких, зокрема, можна виділити формально-правовий, системний, аналітичний, порівняльно-правовий, статистичний, історико-логічний, соціологічний.

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що це одна із перших спроб на монографічному рівні комплексно розглянути та сформулювати концепцію сутності законодавчої влади, її місця в системі розподілу державної влади в Україні та призначення в умовах реформування інститутів публічної влади.

Особливо рельєфно результати дослідження знайшли своє втілення в наступних положеннях:

Верховна Рада України займає провідне місце в процесі здійснення взаємодії між органами державної влади, оскільки без узгодження на парламентському рівні загальнодержавних і регіональних інтересів, різних політичних і економічних суспільних інтересів неможливе формування дієвого інтеграційного механізму в системі розподілу державної влади в Україні;

подальший розвиток парламентаризму в Україні пов`язаний з структуризацією парламенту, у зв`язку з чим в сучасних умовах особливо підвищується роль формування у Верховній Раді України дієвих узгоджувальних інститутів, як інструментів закріплення, розвитку та поглиблення взаєморозуміння і партнерства між Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України, що, в свою чергу, вимагає постійних та обопільних зусиль з боку усіх органів державної влади;

основою вдосконалення механізму здійснення представницької функції як пріоритетної функції Верховної Ради України є закріплення правових засад щодо формування у парламенті постійно діючої парламентської більшості та забезпечення гарантій діяльності у парламенті політичної опозиції;

Верховна Рада України, як єдиний загальнонаціональний, колегіальний, представницький орган держави, де різні політичні, економічні суспільні інтереси формуються у єдиний інтерес народу України, займає провідне місце в процесі формування "зворотного зв'язку" між державою і суспільством; з приводу цього підвищується значення інформаційно-політичної функції українського парламенту у здійсненні його представницьких повноважень;

законодавче врегулювання організації Верховної Ради України відповідно до вимог Конституції України (п.21 ч.1 ст.92) потребує розроблення законопроекту "Про структурні інститути (органи) Верховної Ради України", де мають бути визначені загальні засади організації Верховної Ради України, упорядкована система її органів, і зокрема, тих, які формуються на засадах самоврядування з числа народних депутатів України (комітетів, депутатських фракцій тощо), а також тих, що формуються не з числа народних депутатів України (Рахункова палата, апарат Верховної Ради України тощо);

за двопалатної структури Верховної Ради України до нижньої палати - "Національної Ради”, яка представляє загальнодержавні інтереси, доцільно обирати народних депутатів шляхом прямих виборів за змішаною пропорційно-мажоритарною системою, до верхньої палати - "Ради регіонів”, яка представляє регіональні інтереси, слід обирати народних депутатів на основі мажоритарної системи шляхом прямих виборів за рівним представництвом від усіх адміністративно-територіальних одиниць, проте на основі дещо відмінного виборчого права в частині вимог до кандидатів, що, в свою чергу, зумовлює внесення відповідних змін і доповнень до Конституції України.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що дисертація спрямована на поглиблення знань про місце єдиного органу законодавчої влади в системі розподілу державної влади в умовах нинішнього етапу розбудови правової держави в Україні. Викладені в дисертаційному дослідженні висновки і пропозиції можуть бути використані для вдосконалення правового регулювання організації і діяльності Верховної Ради України та механізму її взаємодії з іншими видами державної влади в процесі здійснення парламентської реформи як складової державно-правової реформи в Україні.

Матеріали дисертації можуть бути також використані у викладанні навчальних курсів з теорії держави і права, конституційного права та спецкурсу, присвяченому парламентському праву України. Результати даного дослідження повинні сприяти подальшому розвитку науки конституційного права.

Апробація результатів дослідження. Дисертаційні дослідження обговорювались на засіданні відділу конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, а також доповідались на науково-практичних конференціях: "Державно-правова реформа в Україні" (Київ, 1997 р.); "Актуальні питання втілення в життя положень Конституції України" (Київ, 1998 р.); "Європа - Японія - Україна: шляхи демократизації державно-правових систем" (Київ, 2000).

Теоретичні аспекти роботи використовувались автором в навчальному процесі при проведенні занять з конституційного права, зокрема, за темами "Конституційні основи державного ладу в Україні", "Законодавча влада в Україні".

Публікації. Основні положення дисертації викладені у шести публікаціях автора.

Структура і обсяг дисертації. Структура дисертації обумовлена метою, завданнями, об`єктом і предметом дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що охоплюють шість підрозділів, висновків і списку використаних джерел (255 посилань). Загальний обсяг дисертації складає 156 сторінок без списку використаних джерел.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність і значущість теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь наукової розробленості проблеми, розкривається зв'язок дослідження з планами Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, його наукова новизна, визначаються мета і задачі дослідження, висвітлюються практичне значення і форми апробації його результатів, впровадження їх у практику, а також структура та обсяг дисертації.

У розділі першому "Конституційні засади поділу державної влади в Україні" досліджуються теоретичні аспекти розподілу влад як однієї з головних ознак правової держави і необхідної передумови становлення єдиного органу законодавчої влади парламентського типу в Україні. Крім того, автором аналізуються засади організаційно-функціонального поділу повноважень між органами різних видів державної влади за Конституцією України 1996 р., і при цьому використовуються законодавчі та інші нормативно-правові акти України та зарубіжна державно-правова практика.

Так, розкриваючи зміст принципу розподілу влади, дисертант звертає особливу увагу на те, що "в процесі обговорення проекту нової Конституції України принцип розподілу влади став справжнім каменем спотикання" (В. Шаповал). При цьому серед деяких вітчизняних науковців панувала думка, що в проекті Конституції України невдало поєднані дві різні концепції: розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову (концепція Монтеск`є) та народного суверенітету (концепція Руссо).

Дисертант доводить, що в правовій державі принцип розподілу влади діалектично пов'язаний з принципом народного суверенітету та є найважливішою складовою механізму реалізації народовладдя. Водночас автор підтримує та обґрунтовує думку про те, що "впровадження ідей народного суверенітету та розподілу влад в політично конфліктному суспільстві може сприяти появі протистояння між органами державної влади" (Є. Тихонова).

У зв'язку з цим, на думку автора, найважливіший демократичний потенціал цього принципу в умовах перехідного суспільства в Україні має виявитися, передусім, у вдосконаленні механізму взаємодії між видами влади в системі розподілу державної влади, що, в свою чергу, є основою здійснення головного призначення правової держави - бути гарантом соціальної злагоди і миру, а також умовою забезпечення її мети - прав і свобод людини і громадянина.

В процесі дослідження підкреслюється, що ідеї правової держави не нові для України. Проте, враховуючи, що наша країна впродовж свого історичного розвитку мала лише фрагменти власної державності, процес розбудови правової держави в Україні пов'язаний з проголошенням Верховною Радою України 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України.

Саме в Декларації про державний суверенітет України вперше був закріплений принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову, як одна із важливих засад державного ладу України. Проголошення принципу розподілу влади стало також визначною подією в процесі становлення та розвитку українського парламентаризму, оскільки його закріплення в Декларації про державний суверенітет України вплинуло на теоретичні уявлення про місце і роль єдиного загальнонаціонального, колегіального, представницького органу серед інших органів державної влади.

З запровадженням засад поділу і взаємодії державної влади за новою Конституцією України 1996 р. Верховна Рада України остаточно втратила колишній статус найвищого органу державної влади і вперше набула в усіх основних рисах статусу парламенту України.

Використовуючи праці багатьох українських вчених початку ХХ сторіччя, насамперед, М.С. Грушевського, С.С. Дністрянського, В.Б. Антоновича, М.Д. Чубатого, Р.М. Лащенка, дисертант, аналізуючи історичний розвиток та взаємозв'язок становлення засад народовладдя і розподілу влад в Україні, здійснює теоретичне обґрунтування ідеї парламентаризму в контексті наукового дослідження концепції розподілу влад і доводить, що саме парламентаризм, опосередковуючи сутність законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні, надає єдиному колегіальному, загальнонаціональному, представницькому органу державної влади статусу органу законодавчої влади парламентського типу.

У розділі другому "Законодавча влада в системі розподілу державної влади в Україні та проблеми вдосконалення її організації і діяльності” аналізуються законодавство, що регулює організацію і діяльність Верховної Ради України, практика його застосування, формулюються конкретні пропозиції по вдосконаленню організації і функціонування Верховної Ради України та узагальнюється зарубіжна державно-правова практика. При цьому, досліджуючи механізм здійснення головних функцій парламенту, автор визначає найважливіші його складові на усіх рівнях діяльності Верховної Ради України, - на рівні пленарних засідань Верховної Ради України, де виключно шляхом голосування приймаються рішення парламенту, на рівні структурних органів Верховної Ради України, зокрема, таких, як комітети, тимчасові спеціальні і слідчі комісії, Рахункова палата, Уповноважений з прав людини тощо, а також на рівні самостійної роботи народних депутатів України, пов'язаної зі здійсненням їхніх повноважень у виборчих округах.

Підкреслюється, що ставлення до розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову, як до простого поділу законодавчих, виконавчих, судових функцій між відповідними видами влади, є дуже спрощеним, оскільки принцип розподілу влади передбачає не лише розмежування повноважень між окремими видами державної влади, але, водночас, - і їх співпрацю в так званих "поділених" сферах їх діяльності, зокрема, в таких, як законодавча та державотворча сфери (Ч. Вайз).

У зв`язку з цим автор звертає увагу на те, що будь - який вид державної влади є не лише складовою частиною системи розподілу державної влади, але водночас і окремою підсистемою, якій притаманні відповідна організація, власні предмети відання, коло повноважень, принципи, методи та форми їх здійснення.

Зазначається, що рівень ефективності парламентської діяльності, насамперед, залежить від організації законодавчого органу, яка зумовлює його побудову, склад та структуру.

На думку автора, вирішення проблем підвищення рівня ефективності діяльності Верховної Ради України, передусім, пов'язано з реорганізацією її структури, з реформуванням організації та діяльності її структурних інститутів, з вдосконаленням їх правової бази, зокрема, комітетів, комісій, депутатських фракцій, а також з формуванням кваліфікованого допоміжного професійного апарату, пропорційно розподіленого між фракціями, комітетами і комісіями.

При цьому, визначаючи шляхи підвищення рівня ефективності діяльності органу законодавчої влади, автор викладає відповідні законопроектні пропозиції до конституційного законодавства України, зокрема, на думку автора, доцільним є розроблення законопроекту "Про структурні інститути (органи) Верховної Ради України", де відповідно до вимог п.21 ст.92 Конституції України мають бути врегульовані загальні засади організації Верховної Ради України.

В процесі дослідження дисертант доводить, що проблеми вдосконалення організації парламенту пов'язані не лише з тими факторами, які визначають державно-правовий розвиток тієї чи іншої держави, але, передусім, з тими, які сприяють злагоді в державі та суспільстві.

У зв`язку з цим, на думку автора, більш прийнятною в нинішніх умовах є двопалатна структура парламенту. При цьому автор поділяє точку зору про те, що в наш час необхідність існування верхніх палат зумовлюється, передусім, потребами оптимізації парламентської діяльності, де "акцент ставиться на необхідності забезпечити врівноважений підхід у парламентській роботі, надати їй високого професійного рівня" (В. Шаповал).

Крім того, на думку автора, за двопалатної структури Верховної Ради України постає необхідність у створенні узгоджувального органу з представників обох палат, де мають погоджуватися усі питання у разі виникнення розбіжностей між палатами.

Особлива увага звертається на те, що структуризація парламенту, метою якої є створення постійно діючої парламентської більшості, що бере на себе відповідальність за визначення державної політики і керівництво парламентом, пов'язана з таким важливим елементом його організації як конституційний склад і залежить від партійності народних депутатів, тобто від якісного складу депутатського корпусу.

При цьому, аналізуючи питання, пов'язані з партійністю депутатського корпусу, в роботі порівнюються представницькі мандати народного депутата України та Президента України. Зазначається, що саме партійність депутатського корпусу, від якої залежить структуризація парламенту, це як раз той напрям в сукупності назрілих проблем, що потребує особливої уваги, оскільки досвід розвинутих держав світу свідчить про те, що парламент лише тоді виступає реальним представницьким органом, коли в його складі існують могутні політичні об`єднання депутатів, які виражають інтереси значних верств населення. При цьому звертається особлива увага на провідну роль депутатських фракцій у процесі структуризації парламенту.

Дисертант доводить, що створення постійно діючої парламентської більшості, а, отже, і ефективність діяльності законодавчого органу знаходяться в пропорційній залежності від рівня розвитку парламентаризму і взаємопов`язані з політичною структуризацією суспільства. Водночас, як стверджує державно-правовий досвід України, структуризація суспільства - це динамічний процес.

Автор підтримує та обґрунтовує думку про те, що "законодавчий орган має бути не різноголосим зібранням протилежних течій, яким є суспільство, а центром, де сходяться головні політичні напрями, які встигли набути силу в народі, а тому мають значення і для держави" (Б. Чичерін).

У зв`язку з цим потребує вдосконалення механізм здійснення представницької функції Верховної Ради України на усіх рівнях її діяльності. Змістом представницької функції парламенту є вираження на загальнонаціональному рівні різних політичних, економічних суспільних інтересів та їх узгодження. Метою здійснення цієї функції парламенту є його перетворення в структурований представницький орган держави.

При цьому обґрунтовується положення про те, що представницька функція Верховної Ради має вважатися її пріоритетною функцією, оскільки, отримуючи на виборах представницький мандат, депутати мають виражати ті інтереси, які забезпечують виконання інших функцій; "невміння чи небажання правильно відобразити інтереси суспільства деформують зміст не тільки законодавчої, але й інших функцій парламенту" (Ю. Шемшученко).

Підкреслюється, що дисертант поділяє позицію тих авторів, які вважають, що нормативне визначення Верховної Ради України, яке надається у ст.75 Конституції України, потребує доповнення частиною другою такого змісту: "Верховна Рада України є єдиним колегіальним, загальнонаціональним, представницьким органом держави".

Викладаються конкретні пропозиції щодо вдосконалення механізму здійснення представницької функції Верховної Ради України і особлива увага звертається на те, що Верховна Рада України має стати інтегруючим центром основних політичних течій суспільства, завдяки чому парламент набуває статус асамблеї нації з усезагальним інтересом, де керівними принципами мають бути не місцеві цілі, а користь для всіх, що є результатом захисту інтересів всіх як єдиного цілого.

Досягнути через парламент інтеграції суспільства можливо за умови, якщо парламент на усіх рівнях своєї діяльності стане відкритим та доступним для соціально-політичних течій суспільства. У зв`язку з цим підкреслюється значення в сучасних умовах інформаційно-політичної функції Верховної Ради України.

Завдяки інтеграції через парламент основних політичних течій суспільства, парламент може стати реальним представницьким органом, що згладжує конфлікти та досягає підтримки своїх рішень громадськістю, і на цій основі сприяє співпраці з іншими органами в системі розподілу державної влади.

Дисертант доводить положення про те, що саме структурований парламент відіграє пріоритетну роль у створенні "зворотного зв`язку" між суспільством і державою, в результаті чого демократичні процеси в державі і суспільстві набувають незворотній характер.

Значна увага в процесі дослідження звертається також на механізм здійснення інших функцій Верховної Ради України, і, насамперед, її контрольної функції, оскільки без парламентського контролю створити правову державу неможливо. При цьому аналізується її нормативно-правова база. Автор поділяє позицію тих вітчизняних вчених, які відносять бюджетно-фінансову діяльність Верховної Ради України до функції парламентського контролю у бюджетно-фінансовій сфері.

В роботі досліджуються такі засоби парламентського контролю, як парламентські слухання, "Дні уряду", депутатські запити, оскільки саме вони надають можливість парламенту здійснювати постійний ефективний контроль над виконавчою владою.

Крім того, особлива увага звертається на такий напрям контрольної функції Верховної Ради України, як парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. Підкреслюється, що на сьогодні основною формою парламентського контролю за діяльністю уряду є розгляд й заслуховування звітів Кабінету Міністрів про свою діяльність перед парламентом (ч.2 ст.113 Конституції України).

Конституція України, закріпивши положення про формування Кабінету Міністрів України Президентом України без участі Верховної Ради, при цьому встановила таку форму урядової відповідальності перед парламентом, яка повністю відповідає моделі, за якою уряд формується парламентською більшістю. Проте дієвість і такої форми відповідальності значно ускладнена, оскільки в Конституції відсутня процедура інтерпеляції. У зв`язку з цим звертається увагу на те, що процедура, подібна до інтерпеляції, врегульована у Положенні "Про День уряду України", де, зокрема, зазначається що після обговорення кожного питання Верховна Рада України може приймати окрему постанову в порядку контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до п.13 ст.85 Конституції України. Водночас у п.13 ст.85 Конституції України передбачено повноваження Верховної Ради України здійснювати контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції.

Враховуючи те, що подальший розвиток парламентаризму, передусім, пов'язаний з закріпленням повноважень парламентської більшості по формуванню уряду, автор поділяє точку зору про те, що для дієвого механізму відповідальності Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України в порядку п.13 ст.85, ст.113 Основного Закону України необхідним є закріплення в Конституції України процедури інтерпеляції.

Дисертант доводить, що місце законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні, в цілому, визначається призначенням Верховної Ради України як єдиного загальнонаціонального, колегіального, представницького органу державної влади, - виражати загальнодержавні і регіональні інтереси, різні політичні, економічні суспільні інтереси, слугувати каналом зв'язку між державою і народом та бути форумом нації, де протилежні інтереси узгоджуються у єдину волю народу і набувають форму закону.

У розділі третьому "Проблеми вдосконалення механізму взаємодії законодавчої влади з іншими видами влади в системі розподілу державної влади в Україні" досліджуються складові елементи механізму взаємодії законодавчої влади з іншими видами державної влади в системі розподілу державної влади в Україні, визначається місце Верховної Ради України в його реалізації та викладаються конкретні пропозиції по його вдосконаленню.

При цьому особлива увага звертається на механізм співпраці між видами державної влади, як один із складових елементів інтеграційного механізму в системі розподілу державної влади. У зв`язку з цим аналізуються законодавчі та інші нормативно-правові акти України, а також зарубіжна державно-правова практика.

Наголошується на тому, що проблеми злагоди в державі і в суспільстві, діалектично пов'язані не лише з вирішенням проблем вдосконалення організації і діяльності окремих видів державної влади, але, водночас, - і з вирішенням проблем їх взаємодії.

Автор підтримує та обґрунтовує думку про те, що "в Конституції України принцип взаємодії державної влади визначений опосередковано" (Ф. Веніславський).

У зв`язку з цим визначаються дві складові частини механізму взаємодії між органами різних видів державної влади, (система взаємного контролю та інтеграційна система узгодження інтересів), а також аналізуються конституційно-правові засади здійснення кожної з них.

Звертається увага на провідне місце Верховної Ради України в механізмі взаємодії між органами державної влади, а, врешті-решт, - у забезпеченні єдності влади в державі та злагоди в суспільстві, що зумовлюється, з одного боку, якісним складом депутатського корпусу, де представлені різноманітні інтереси суспільного життя, що грунтується в Україні на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності (ст.15 Конституції України), а з іншого, - тим, що саме парламент є форумом нації, де різні інтереси узгоджуються у єдину волю народу та набувають форму закону. У зв`язку з цим підкреслюється, що без узгодження на парламентському рівні загальнодержавних і регіональних інтересів, різних політичних і економічних суспільних інтересів неможливе формування дієвого інтеграційного механізму в системі розподілу державної влади в Україні.

При цьому особливу увагу дисертант звертає на важливість формування у Верховній Раді України в сучасних умовах узгоджувальних інститутів (спільних робочих груп по розгляду важливих питань та опрацюванню проектів законодавчих актів, постійних консультацій між Кабінетом Міністрів України, парламентськими комітетами та фракціями, спільних засідань уряду, колегій міністерств та погоджувальної ради депутатських фракцій і груп тощо) і розкриває іх значення у здійсненні інтеграційного механізму між органами державної влади, які можуть стати інструментом закріплення, розвитку та поглиблення взаєморозуміння і партнерства між Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів. Підкреслюється, що використання узгоджувальних та інших паритетних комісій в парламенті дуже важливе для подолання розбіжностей саме на ранніх стадіях конфлікту.

Крім того, зазначається, що особливо підвищується роль таких узгоджувальних органів на етапі підготовки правових рішень, оскільки такий підхід відповідає принципу взаємодії суспільства та держави і дозволяє забезпечити повноцінний суспільний діалог, в якому координуються позиції влади по конкретному питанню. Зокрема, таким узгоджувальним інститутом при підготовці та обговоренні проекту Конституції 1996 р. була Міжфракційна узгоджувальна група, в роботі якої активну участь брали Президент України, а також представники різних політичних течій та різних органів державної влади.

Досліджуючи механізми співпраці між видами державної влади, автор підтримує та обґрунтовує думку про те, що така співпраця здійснюється "не за допомогою охорони меж своєї компетенції, а шляхом узаконеного проникнення в сферу діяльності іншої влади; при цьому обов`язкова участь однієї влади на певній стадії діяльності іншої надає їй можливість попередити порушення своїх прав" (В. Головатенко).

Підкреслюється, що ця складова інтеграційного механізму безпосередньо пов'язана з співпрацею між органами різних видів державної влади в так званих "поділених сферах їх діяльності" (Ч. Вайз). Особливе місце Верховної Ради України та Президента України в системі розподілу державної влади в Україні зумовлено, передусім, тим, що саме вони обираються народом на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, і у зв`язку з цим співпрацюють між собою у державотворчій та законодавчій сферах діяльності держави.

При цьому детально досліджується механізм співпраці Верховної Ради України з іншими органами державної влади на усіх стадіях законодавчого процесу, визначаються так звані "фактичні" та "юридичні" його учасники. Автор викладає конкретні пропозиції по вдосконаленню цього механізму у законодавчій сфері.

Зазначається, що у державотворчій сфері за Конституцією України характер співпраці між Президентом та Верховною Радою, зокрема, у формуванні виконавчої влади значно обмежується шляхом встановлення широких державотворчих повноважень Президента України. Широкі повноваження Президента України у формуванні виконавчої влади, в свою чергу, зумовлюють "дуалізм виконавчої влади" (В. Шаповал).

У зв`язку аз цим визначаються перспективи розвитку української конституційно-правової доктрини у галузі парламентаризму та викладаються конкретні пропозиції по вдосконаленню механізму співпраці Верховної Ради України з Президентом України у державотворчій сфері.

розподіл державна влада україна

Висновки

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у визначенні місця та призначення законодавчої влади в системі розподілу державної влади в сучасних умовах в Україні.

Результати дисертаційного дослідження дають підстави зробити наступні висновки.

1. Прийнявши свою власну Конституцію 1996 р., Україна закріпила розподіл влади в якості основоположної гарантії народовладдя.

Оскільки впровадження засад народного суверенітету та розподілу влади в політично конфліктному суспільстві може сприяти появі протистояння між органами державної влади, найважливіший демократичний потенціал принципу розподілу влади має виявитися, передусім, у вдосконаленні механізму взаємодії між видами влади в системі розподілу державної влади, що, в свою чергу, є основою для реалізації головного призначення правової держави - бути гарантом соціальної злагоди і миру, а також умовою забезпечення її мети - прав і свобод людини і громадянина.

2. Кожен вид державної влади є не лише окремою системою, але й одночасно складовою частиною системи розподілу державної влади; у зв`язку з цим проблеми забезпечення злагоди в державі, а врешті-решт, - злагоди в суспільстві, діалектично пов'язані, по-перше, з проблемами вдосконалення діяльності окремих видів державної влади, а по-друге, - з проблемами їх взаємодії.

У Конституції України 1996 р. безпосередньо визначені засади організаційно-функціонального поділу повноважень між органами законодавчої, виконавчої та судової влад (ст.6 Конституції); засади взаємодії між видами державної влади закріплені опосередковано. Складовими елементами механізму взаємодії між органами державної влади в Україні є інтеграційна система (узгоджувальні процедури і інститути, а також механізми співпраці у здійсненні тих чи інших функцій держави), та система взаємного контролю.

3. Парламентаризм опосередковує сутність єдиного органу законодавчої влади парламентського типу в Україні. Так, проголосивши в Декларації про державний суверенітет України принцип розподілу влади, наша держава наблизилась до класичного розуміння місця і ролі єдиного колегіального, загальнонаціонального, представницького органу в системі розподілу державної влади. З впровадженням засад поділу і взаємодії державної влади за новою Конституцією 1996 р. Верховна Рада України остаточно втратила колишній статус найвищого органу державної влади і вперше набула в усіх основних рисах статусу парламенту України.

4. Оскільки проблеми підвищення рівня ефективності парламентської діяльності необхідно пов'язувати, насамперед, з тими факторами, які сприяють злагоді в державі та суспільстві, забезпеченню врівноваженого підходу у парламентській роботі, більш прийнятною в нинішніх умовах є двопалатна структура парламенту, призначенням якої має стати узгодження загальнодержавних і регіональних інтересів. При цьому прийняття нового виборчого закону за умови двопалатної структури Верховної Ради України виключно на пропорційній основі обмежить конституційні права громадян України вільно обирати і бути обраними до органів державної влади.

За двопалатної структури Верховної Ради України законодавче врегулювання порядку її діяльності відповідно до вимог п.21 ч.1 ст.92 Конституції України передбачає розробку законопроектів "Регламенту Національної Ради Верховної Ради України" та "Регламенту Ради регіонів Верховної Ради України”, де, в цілому, має бути визначений порядок діяльності обох палат Верховної Ради, її органів та посадових осіб.

Крім того, за двопалатної структури Верховної Ради України постає необхідність у створенні узгоджувального органу з представників обох палат для погодження усіх питань у разі виникнення розбіжностей між палатами.

5. Місце законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні, в цілому, визначається призначенням Верховної Ради України, як єдиного загальнонаціонального, колегіального, представницького органу державної влади, - виражати загальнодержавні і регіональні інтереси, різні економічні, політичні суспільні інтереси, слугувати каналом зв'язку між державою і народом, бути форумом нації, де протилежні інтереси узгоджуються у єдину волю народу і набувають форму закону.

6. Серед функцій українського парламенту виділяють - представницьку, законодавчу, контрольну та державотворчу, оскільки ці функції, на переконання багатьох українських державознавців, є чинниками розвитку парламентаризму в Україні, і у зв`язку з цим саме вони і визначають, в цілому, призначення Верховної Ради в системі розподілу державної влади в Україні.

Правильне розуміння ролі тих чи інших функцій Верховної Ради України є передумовою правильного розуміння місця законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні.

З огляду на своєрідну представницьку природу Верховної Ради України, особливий правовий статус представницького мандату народних депутатів України, саме представницька функція має бути пріоритетною функцією Верховної Ради України, оскільки невміння відобразити і захистити інтереси суспільства та небажання конструктивно співпрацювати в цьому процесі деформують зміст й інших функцій парламенту, в тому числі і законодавчої.

7. Потребує вдосконалення механізм здійснення представницької функції Верховної Ради України на усіх рівнях її діяльності. Метою здійснення цієї функції парламенту є його перетворення в структурований представницький орган держави, оскільки законодавчий орган має бути центром, де узгоджуються головні політичні напрями, які встигли набути силу в народі, а тому мають значення і для держави.

Процесу перетворення Верховної Ради України в інтеграційний центр політичної системи суспільства сприятиме, зокрема:

визначення на конституційному та законодавчому рівні порядку формування постійно діючої парламентської більшості, закріплення її прав, та забезпечення гарантій діяльності у парламенті політичної опозиції;

прийняття Закону України "Про політичні партії", де чітко має бути визначене правове положення парламентських партій, і, зокрема, їх фінансова підтримка з боку держави, певні прерогативи на прийняття важливих політичних рішень;

законодавче забезпечення правового положення політичної опозиції, тобто тих парламентських фракцій, груп, які не згодні з політичним курсом Президента України, Кабінету Міністрів України і не представлені у складі Кабінету Міністрів України, їх права і обов`язки та гарантії діяльності у Верховній Раді України;

прийняття нового Закону України "Про вибори народних депутатів України" на основі змішаної системи, але за умови її істотної модернізації, порівняно із минулими виборами; при цьому головне, що в такому варіанті має залишитися, - це одномандатні округи, в яких виборці оберуть своїх представників до парламенту із кандидатів, що їх пропонують партії.

При цьому, оскільки процес структуризації українського суспільства продовжується, досягнути через парламент інтеграції суспільства можливо лише у разі, якщо Верховна Рада України на усіх рівнях її діяльності стане відкритою та доступною для соціально-політичних течій суспільства.

Важливим є також вдосконалення й інших елементів механізму здійснення представницької функції Верховної Ради України, це, зокрема, прийняття відповідного законодавчого акту, регламентуючого відносини лобіювання, де має бути передбачено створення лобістських бюро та впровадження відповідальності за лобіювання, що здійснюється з перевищенням легальних меж. При цьому, на думку автора, з огляду на призначення депутатських фракцій та враховуючи те, що саме вони беруть безпосередню участь у формуванні комітетів, у створенні лобістських бюро велику роль мають відігравати саме депутатські фракції.

Крім того, серед напрямів реформування механізму здійснення представницької функції особливе місце належить також проблемам професіоналізації парламенту, зокрема, мова йде про підвищення рівня політичної культури народних депутатів, конкретизацію на законодавчому рівні видів несумісності депутатського мандату.

8. Подальший поступ Верховної Ради України в опануванні контрольних повноважень у межах загальновизнаних світових стандартів парламентаризму, вбачається у як найширшому використанні засобів інформації та контролю, таких, як слухання, "День уряду", депутатські запити, оскільки саме вони надають можливість законодавчій владі здійснювати постійний ефективний парламентський контроль. При цьому, з метою підвищення рівня ефективності здійснення Верховною Радою своїх контрольних функцій нагальною є потреба внесення доповнень до Кримінального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення та процесуальних актів положень про персональну відповідальність посадових осіб виконавчої влади за невиконання рішень парламенту тощо.

Крім того, слід зазначити, що Конституція України 1996 р., закріпивши положення про формування уряду Президентом України без участі Верховної Ради України, встановила таку форму урядової відповідальності перед парламентом, яка повністю відповідає моделі, за якою Кабінет Міністрів України формується парламентською більшістю. Проте дієвість такої форми відповідальності значно ускладнена, оскільки в Конституції України відсутня процедура інтерпеляції.

У зв`язку з цим, враховуючи те, що подальший розвиток парламентаризму, передусім, пов'язаний із зміцненням парламентських інститутів і у зв'язку з цим із закріпленням повноваження парламентської більшості по формуванню уряду, вважаємо слушним, що для дієвого механізму відповідальності Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України в порядку п.13 ч.1 ст.85, ст.113 Основного Закону України необхідним є закріплення в Конституції України процедури інтерпеляції.

9. За Конституцією України 1996 р. в основі організації та функціонування органів державної влади покладений відносно жорсткий принцип розподілу влади. Про це свідчить, зокрема, наявність, крім Верховної Ради України, ще одного представницького органу в державі - Президента України, а також закріплення в Конституції України конституційно-правової відповідальності Уряду перед парламентом.

Перспективи розвитку української конституційно-правової доктрини у галузі парламентаризму полягають у закріпленні правових засад для формування у Верховній Раді України постійно діючої парламентської більшості, що бере на себе відповідальність за визначення державної політики і керівництво парламентом, і у зв`язку з цим з переходом до такої форми держави, яка б створила умови для відповідальності держави перед народом за свою діяльність. Це, в свою чергу, вимагає внесення змін і доповнень до Конституції України:

щодо права парламентської більшості надавати згоду на припинення Президентом України повноважень Прем`єр-міністра України, а також надавати згоду на призначення членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів державної виконавчої влади та надавати згоду на припинення їхніх повноважень на цих посадах;

щодо надання Президенту України додаткових підстав для дострокового припинення повноважень парламента, зокрема, у разі порушення термінів створення парламентської більшості і формування уряду.

Крім того, нова орієнтація має виявити себе також і в співпраці з іншими видами влади.

Так, особливе призначення єдиного органу конституційної юрисдикції потребує виділення Конституційного Суду України в окрему конституційно-контрольну владу та відповідне позбавлення його права остаточно вирішувати долю закону, прийнятого Верховною Радою України (ч.2 ст.152 Конституції України). Закони або окремі їх положення, що визнані неконституційними, повинні лише призупиняти дію в результаті ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність до приведення їх у відповідність з Конституцією України Верховною Радою України.

Основні положення дисертації викладені у наступних публікаціях

Деякі питання законодавчої діяльності (про так званий "поділ праці" між законодавцем і суддею) // Право України. - 1996. - № 6. - С.37-39.

Парламентська прерогатива приймати закони. Традиції і реалії // Віче. - 1997. - № 8. - С.30-36.

Український парламентаризм: історичні паралелі // Віче. - 1998. - № 4. - С.49-56.

Розподіл влади та її єдність: місце законодавчої влади на етапі державно-правової реформи // Право України. - 1998. - № 7. - С.7-8.

Передісторія українського парламентаризму // Праці науково-практичної конференції "Державно-правова реформа в Україні". - К.: Видавництво Інституту законодавства Верховної Ради України, 1997. - С.183-184.

Сутність законодавчої влади в Україні // Праці науково-практичної конференції "Актуальні питання втілення в життя положень Конституції України". - К.: Видавництво УАДУ, 1999. - С.104-106.

Анотація

Федоренко Г.О. Законодавча влада в системі розподілу державної влади в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02. - Конституційне право. - Інститут держави і права ім.В.М. Корецького НАН України, Київ, 2000.

Дисертація присвячена проблемам призначення та місця законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні. Розглянуто теоретичні і практичні аспекти цих проблем. При цьому значну увагу дисертант звернув на механізм здійснення представницької функції Верховної Ради України. Викладена авторська концепція розуміння призначення та місця законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні. Запропоновано практичні рекомендації щодо підвищення ефективності діяльності Верховної Ради України, вдосконалення механізму її взаємодії з іншими органами державної влади.

Ключові слова: законодавча влада, система розподілу державної влади, механізм взаємодії між видами державної влади.

Федоренко Г.А. Законодательная власть в системе разделения государственной власти в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02. - Конституционное право. - Институт государства и права им.В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2000.

На основе теоретического анализа нормативно-правового материала, обобщения практики исследуются вопросы назначения и места законодательной власти в системе разделения государственной власти в Украине.

Рассмотрены исторические аспекты становлення органа законодательной власти парламентского типа в Украине.

В процессе исследования подчеркивается, что идеи правового государства не новы для Украины.

В то же время, учитывая, что Украина на протяжении исторического развития имела только фрагменты своей государственности, процес построения правового государства в Украине взаимосвязан с провозглашением Верховной Радой Украины 16 июля 1990 года Декларации о государственном суверенитете Украины.

Именно в Декларации о государственном суверенитете Украины впервые был нормативно закреплен принцип розделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, как один из важнейших принципов государственного строя Украины.

Провозглашение этого основополагающего принципа стало также знаменательным событием в процесе становления и развития украинского парламентаризма, поскольку его закрепление повлияло на теоретические представления о месте и роли законодательного органа в системе разделения государственной власти в Украине.

С принятием новой Конституции Украины 1996 г., с внедрением конституционных начал разграничения полномочий и начал взаимодействия между органами государственной власти, - Верховная Рада Украины окончательно утратила прежний статус высшего органа государственной власти и впервые приобрела во всех основных чертах статус парламента Украины.

В работе излагаются конкретные предложения, направленные на реформирование организации, повышение уровня эффективности деятельности, функционирования Верховной Рады Украины, на совершенствование механизма ее взаимодействия с другими органами государственной власти, предложены законопроектные предложения в конституционном законодательстве Украины.

Подчеркивается, что перспективы развития украинской конституционно-правовой доктрины в области парламентаризма заключаются в ее переориентации на создание правовых начал для формирования постоянно действующего парламентского большинства, и в связи с этим с переходом к такой форме государства, которая бы создала условия для ответственности государства перед народом за свою деятельность. Излагаются конкретные предложения по усовершенствованию механизма сотрудничества законодательной власти с другими органами государственной власти в различных сферах государственной деятельности.

Значительное внимание в работе уделяется механизму осуществления представительной функции парламента.

При этом в процессе исследования доказано, что Верховная Рада Украины, как единственный орган государственной власти, в котором представлены различные политические, экономические, социальные интересы общественной жизни, занимает ведущее место в осуществлении взаимодействия между видами государственной власти, поэтому без согласования противоположных интересов на парламентском уровне невозможно осуществление сотрудничества между отдельными видами государственной власти.

Обоснован вывод, что место законодательной власти в системе разделения государственной власти в Украине обусловливается назначением Верховной Рады Украины, как единственного общенационального, коллегиального, представительного органа государственной власти, а именно - выражать общегосударственные и региональные интересы, различные политические, экономические интересы общества, служить каналом связи между государством и народом, быть форумом нации, где противоположные интересы согласуются в единую волю народа и приобретают форму закона.

Ключевые слова: законодательная власть, система разделения государственной власти, механизм взаимодействия между видами государственной власти.

Fedorenko G. legislative power in the system of the separation of powers in Ukraine. - Mаnuscript.

Thesis for obtaining a scientific degree of Candidate of Sciences (Law) on the speciality 12.00.02. - Constitutional Law. - The V. M. Koretsky Institute of State and Law of the Ukrainian National Academy of Sciences, Kyiv, 2000.

...