Земельное право. Малые коренные народы Севера и Дальнего Востока. Проблемы законодательства

Уфа 2011

В Российской Федерации проживает 36 коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

В течение последних десятилетий государство уделяло крайне недостаточное внимание малочисленным народам Севера.

Политика государства вступила в противоречие со всем традиционным укладом жизни коренных народов. В результате социально-экономическое развитие, культура, исконная среда обитания и традиционный образ жизни этих народов подверглись существенной деформации.

Практически во всех районах Севера ликвидируются села и стойбища, расположенные в лучших промысловых угодьях северян. Разрушилась сама цивилизация малых народов - оленеводов, рыболовов, охотников, морских зверобоев, цивилизация гармоничного сосуществования человека и окружающей среды.

Не защищенные законом северяне вынуждены были не единожды покидать обжитые места, их жизненное пространство с каждым годом неумолимо сужалось.

Кое-что стало изменяться в конце 80-х годов. Казалось, в “северном вопросе” наступает долгожданный перелом, но развитие рыночных отношений в экономике снова осложнило решение проблемы.

Коренные северные жители - народ выносливый, терпеливый и искренний. И в это трудное время северяне борются как могут за выживание на суровой земле своих предков.

Зависимость от внешней среды, экологической обстановки представителей коренных малочисленных народов Севера дает право создавать им условия, при которых проблема физического выживания не будет так актуальна, как сегодня. И, конечно же, нужны законы о коренных малочисленных народах Севера на федеральном уровне, но наиболее важным и значимым будут те решения, которые найдут сами субъекты Федерации. Конституция Российской Федерации, статья 69, гарантирует права малочисленным народам в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Кроме того, Конституция Российской Федерации возложила обязанность, как на органы государственной власти Российской Федерации, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации защищать исконную среду обитания и традиционный образ жизни малочисленных народов этнических общностей (пункт “м” статьи 72 Конституции Российской Федерации). Эта обязанность логически вытекает из более общего положения: “Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории” (ч.1 ст.9 Конституции Российской Федерации).

Переход к новой системе экономических отношений и связанные с этим изменения в социальной структуре потребовали юридического оформления не только на конституционном уровне, но и развернутого правового регулирования (как привило, в форме закона) практически во всех областях общественных отношений.

Новый этап правового регулирования земельных отношений был отмечен принятием многочисленных нормативных актов, в основном посвященных конкретным финансовым, организационным мерам по социально-экономическому и культурному развитию районов проживания народов Севера. Однако этот путь нормотворчества не оказался эффективным.

Потребность в совершенствовании земельного законодательства привела к принятию нового Земельного кодекса РСФСР (ст.44) в апреле 1991 года. Многие ранее действовавшие нормы были сохранены. В частности, это касается 25-летнего срока предоставления земельных участков для ведения северного оленеводства и отгонного животноводства. Введен ряд новых принципиальных положений: закреплена норма по установлению особого режима по использованию категорий земель (ст.4); согласование предоставления земель для целей, не связанных с хозяйственной деятельностью народов Севера (ст.28), предоставление возможности использования земель природоохранного, заповедного и лесного фондов для традиционного природопользования и т.д.

Отдельным законом о плате за землю, принятом в 1991 году (ст.45), были закреплены льготы по взиманию платы за землю за народами Севера, как наименее защищенной части населения. В соответствии с упомянутым законом полностью освобождались от уплаты земельного налога предприятия и граждане, занимающиеся традиционными промыслами в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, а также народными художественными промыслами и народными ремеслами в местах их традиционного бытования (ст.12,13, 45).

Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 года №387 “О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера” (ст.17) был принят в целях обеспечения законных прав и интересов этих народов. Указ признает, что территории традиционного землепользования “являются неотъемлемым достоянием этих народов”. В соответствии с этим указом стала практиковаться бесплатная передача пастбищ, охотничьих, рыболовных угодий в пожизненное наследуемое владения представителям КМНС, в основном, родовым общинам.

Без согласия последних не допускается изъятие угодий на цели, не связанные с традиционным хозяйствованием. Это положение отвечает требованиям Конвенции №169 МОТ, но противоречит действующему законодательству, в частности, Земельному кодексу Российской Федерации.

Отдельные вопросы природопользования регулируются рядом специальных законов: “О недрах” (1992), “Об охране окружающей среды” (1992), “О животном мире” (1995), Основами лесного законодательства (1993), а также многочисленными постановлениями Правительства и указами Президента Российской Федерации.

В Основах лесного законодательства 1993 года (ст.47), конкретизирующих нормы Земельного кодекса Российской Федерации, прямо закреплено положение о том, что в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп устанавливается порядок организации и способы использования лесных фондов, обеспечивающие сохранение и поддержание необходимых условий для жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности этих народов (ст.51).

Принятый в 1995 году Закон Российской Федерации “О животном мире” (ст.48) более конкретно и наиболее последовательно защищает права коренных малочисленных народов в сфере природопользования. В нем впервые на законодательном уровне признается не только традиционный способ хозяйствования, но и традиционный образ жизни этих народов. Закон наделяет их, наряду с общими правами граждан в области охраны и использования животного мира, особыми правами, которые они могут реализовывать как индивидуально, так и коллективно. Право на приоритетное пользование включает в себя предоставление первоочередного выбора промысловых угодий, льготы в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира, исключительное право на добывание определенных объектов. Закон не допускает переуступки права на приоритетное пользование животным миром.

Был принят федеральный закон о недропользовании, регионы получили право участвовать в процессе выдачи и контроля за лицензиями на освоение нефтегазовых месторождений.

Закон Российской Федерации “О недрах” предусматривает, что в районах проживания малочисленных народов плата за пользование недрами поступает в бюджеты субъектов и должна использоваться для социально-экономического развития малочисленных народов и этнических групп (ст.42), но эти средства далеко не всегда идут на обозначенные законом цели.

Недавно Совет Федерации поддержал Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в ст.42 Закона Российской Федерации “о недрах”, который направлен на совершенствование механизма государственной поддержки развития Севера. В частности, дополнениями в статью 42 предусмотрено увеличение на 10 процентов доли от платежей за пользование недрами, поступающей в бюджеты субъектов Российской Федерации, территории которых отнесены к районам Крайнего Севера. В законопроекте есть также поправка, предусматривающая усиление защиты интересов коренных малочисленных народов Севера, на территории которых идет добыча природных ресурсов.

Сегодня действует Федеральный Закон Российской Федерации “Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации”. Ст.1, п.6, 7, 8, статья 3, 4, 11 предусматривают государственное регулирование развития экономики и культуры КМНС (№78-ФЗ от 19 июня 1996 года). Закон РФ “О национально-культурной автономии” от 17 июня 1996 года №74-ФЗ определяет правовые основы национально-культурной автономии, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации.

Единственный Федеральный Закон “О северном оленеводстве”, который принят в III чтении получил право на жизнь за последние три года.

За последние годы вынашивается блок законопроектов о коренных малочисленных народах Севера в Государственной Думе. Так, законопроект “Основы правового статуса малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера”, вынашиваемый с начала 1990-х годов и принятый Государственной Думой в первом чтении 19 мая 1995 года, так и не получил статуса закона до сегодняшнего времени.

В октябре 1998 года Государственная Дума приняла в 1 чтении законопроект, который называется “О коренных малочисленных народах Российской Федерации” и, который претерпел существенные изменения в сторону его ухудшения.

Сахалинская областная Дума по нашему предложению решила одобрить данный законопроект. Время идет, прошло около 10 лет с начала выработки проекта, срок полномочий депутатов близится к концу, начинается предвыборная гонка, далее новый состав и опять руки не дойдут до коренных малочисленных народов Севера.

11 ноября 1998 года Государственная Дума принимает в 1 чтении проект федерального закона “О землях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации”. Проект закона реализует положение Конституции Российской Федерации о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни 36-ти коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в условиях рыночных отношений.

Настоящий законопроект направлен на регулирование традиционного природопользования (оленеводства, охотничьего, рыболовного и морского зверобойного промыслов сбора ягод, грибов, орехов, лекарственных и других дикоросов коренных малочисленных народов Севера в целях защиты среды обитания и т.д.

Долгожданный проект федерального закона “Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока”, принятый в первом чтении Государственной Думой, который даст возможность сохранить традиционный для этих народов образ жизни, хозяйственную деятельность и промыслы.

Развитие законодательства о коренных малочисленных народах

Проблеме, связанной с законодательным обеспечением прав КМН, в последнее время уделяется большое внимание. На основе Конституции РФ сложилось законодательство о КМН Севера. В его развитии следует выделить три этапа, имеющих свои особенности.

Первый этап принято выделять с начала 90-х гг. Это период, когда РФ стала самостоятельным государством, и проблемы КМН Севера получили новое разрешение в праве. Именно эти народы были выделены в Конституции РФ пока опосредованно, но обрели, по существу, специальный статус в законодательстве. За небольшой период времени были активно выработаны положения, которые охватывали наиболее существенные сферы отношений с их участием, были установлены права и гарантии, создающие предпосылки для возрождения традиционного природопользования и хозяйствования - стержня самобытной культуры северных народов. Формирующееся нормативное регулирование не отличалось особой глубиной и всесторонностью, однако в целом вселяло определенный оптимизм и обрисовывало последующие законодательные перспективы.

Второй этап связан с принятием в 1993 г. Конституции РФ, в которой российское государство с полной определенностью взяло на себя обязательства защищать права КМН. Это создавало предпосылки для правового регулирования, обеспечивающего решение этой задачи. Положения, касающиеся различных сторон жизнедеятельности малочисленных народов (к примеру, участие в публичных делах, природопользовании и культуре), получили закрепление в ряде отраслевых федеральных и региональных законов и иных нормативных актах. Потом появились специализированные законы, в которых малочисленные народы и лица, относящиеся к ним, уже являлись не вспомогательными, а профильными субъектами отношений.

Ключевая роль здесь отводится Федеральному закону от 30.04.99 «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ». Этот закон закрепил правовые основы статуса малочисленных народов, способствовал появлению других специализированных федеральных и региональных законов: о территориях традиционного природопользования, общинах малочисленных народов, оленеводстве и других видах традиционной хозяйственной деятельности, языках и т.д.

Третий этап отражает уже современную ситуацию в законодательстве о КМН. Это период начался с 2000 г. и может быть назван периодом определенной «правовой стагнации». Наблюдался откат и отказ от прежних позиций. Пример - из федерального законодательства за последние годы было изъято много важных положений, которые касаются КМН, например:

· право липа, относящегося к малочисленным народам, получать земельные участки в пожизненное наследуемое владение;

· не предусмотрено использование субъектами РФ части платежей за пользование недрами для социально-экономического развития малочисленных народов;

· не предусмотрены организация местного самоуправления, обусловленная компактным проживанием на территории муниципального образования коренных (аборигенных) народов; правомочие субъектов РФ устанавливать квоты представительства малочисленных народов в законодательных органах субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления.

Ко всему вышеперечисленному, Федеральный закон от 22.08.04 № 122-ФЗ признал утратившими силу ряд положений федеральных законов «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» и «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ».

Стало очевидным, что своеобразная «модернизация» федерального законодательства сказывается на преобразованиях и в региональном законодательстве.

Можно сделать вывод о том, что сейчас наблюдается нестабильность правового регулирования отношений, связанных с КМН. И причины надо искать не только в том, что РФ до сих пор продолжает поиск оптимальных моделей государственного и общественного устройства, но и в том, что еще концептуально не определено представление о содержании статуса этих народов.

Конституция РФ гарантирует права КМН в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. В развитие этих положений Основного закона были сформулированы и общие законодательные принципы, регулирующие вопросы жизнедеятельности КМН РФ.

Однако проходящая реформа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, решение социально-экономических проблем северных регионов и малочисленных народов требует поиска новых подходов. Особые права, которыми наделены КМН, не являются привилегиями и льготами. Права КМН нужны, прежде всего, для обеспечения равенства с иными народами, и в целях их охраны от дискриминации.

Существующих федеральных и региональных законов в настоящий момент уже недостаточно, т.к. без их нормативно-правового сопровождения и обеспечения практики правоприменения в регионах они долго будут оставаться декоративным приложением к лозунгам и декларациям государства.

Значительная часть представителей КМН отмечают, что законы о гарантиях прав КМН, об общинах и территориях традиционного природопользования практически не работают. Они не будут работать и в будущем, если не будет создана соответствующая нормативная и правовая база. Право коренной малочисленный народ

Далее, многие эти положения вступают в противоречие с обновляемым законодательством, которое связано с проведением административной реформы, укреплением вертикали власти и формированием рынка земли.

Защита прав коренных малочисленных народов

В Конституции РФ и в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов..." речь идет о защите "исконной среды обитания", о "местах компактного проживания" и "местах традиционного расселения", но не о землях и территориях. То есть, положения о территориях традиционного природопользования установлены нечетко.

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" упоминаются "места традиционного проживания и хозяйственной деятельности", которые подлежат "особой охране", а в национальных парках допускается выделение "зон традиционного экстенсивного природопользования". В Земельном кодексе РФ уточняется, что территории традиционного природопользования относятся к категории земель "особо охраняемых природных территорий (ст. 95) и что земли "природоохранного назначения" могут быть предоставлены в случаях, предусмотренных федеральным законодательством о коренных народах (ст. 97), а также говорится о возможности создания территорий традиционного природопользования (ст. 97). Но ст. 7 этого же Кодекса устанавливает, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМН в случаях, предусмотренных законодательством, может быть установлен особый правовой режим использования земель различных категорий.

На мой взгляд, основной задачей сегодня является неукоснительное обеспечение прав КМН:

1) права на свою землю (территорию);

2) права на сохранение традиционного уклада, языка, исконной культуры и обеспечение преемственности традиционных знаний;

3) права на традиционное ресурсопользование, использование биоресурсов с сохранением приоритетов КМН над пришлым населением и «освоителями»;

4) права на самостоятельную защиту своих интересов.

Все это возможно только при эффективном использовании своего представительства на всех уровнях вертикали власти. КМН должны иметь гарантии представительства во всех органах исполнительной и законодательной власти, право создавать свои органы самоуправления. В ряде случаев - не дробя их в соответствии с административными границами.

Главным, как я считаю, является юридическое закрепление права КМН самим контролировать экологическую и ресурсную ситуации на территориях проживания и ведения традиционного хозяйства. Активней участвовать в принятии решений по любому вопросу, затрагивающему интересы KMH. Постоянно обращать внимание и требовать проведения экспертиз и участвовать в их проведении в тех проектах, которые ведутся или планируются на их землях.

С 01.01.05 вступил в действие Федеральный закон "О рыболовстве", и хотя в ст. 25 этого закона говорится о соблюдении интересов коренных народов, однако до сих пор сохраняется жесткое регулирование со стороны федеральных органов исполнительной власти. На очереди принятие Государственной Думой Федерального закона "О прибрежном рыболовстве", в котором также первостепенно должны быть учтены интересы традиционного природопользования коренных народов.

Сохранение традиционного уклада и исконной культуры КМН прописаны в базовых законах - это и о гарантиях прав, о территориях традиционного природопользования и общинах. Именно они несут в себе нормы сохранения и развития самобытной культуры, традиционного природопользования и преемственности традиционных знаний. Эти нормы в широком смысле отражены и в других федеральных законах - "О национально-культурной автономии", "О народных художественных промыслах" и др., а также в Концепции государственной национальной политики РФ.

Однако до сих пор нет законов об охоте, рыболовстве, сохранении и использовании морских биоресурсов, оленеводстве и др. Именно они могли бы существенно поддержать права КМН целевыми нормами законодательства в данных областях. На данном этапе пока все решается в рамках федеральных законов, которые не имеют в отношении КМН прямого действия. Например, Федеральный закон "О животном мире" гласит, что КМН, если исконная среда их обитания и традиционное природопользование связаны с использованием ресурсов животного мира, могут наделяться дополнительными особыми правами: это и приоритетное пользование животным миром, и выбор угодий, и льготы в отношении сроков и районов добычи, половозрастного состава и количества добываемых объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности. Этот закон ориентирован на защиту прав, охрану исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей на территориях их проживания. Он же гарантирует сохранение и использование объектов животного мира.

До сих пор законодательно не закреплен перечень того, что может быть отнесено к "традиционной хозяйственной деятельности" и "традиционным промыслам". Не выделены и критерии отнесения разных форм деятельности к традиционным. Это важно не только для законов о защите прав КМН прямого действия, но и для применения других законодательных актов.

В Земельном кодексе РФ есть положение, согласно которому при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМН РФ для целей, не связанных с традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает интересы этих народов.

На решение проблем традиционного природопользования КМН на лесных землях направлены статьи Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". В законе во многом был учтен негативный опыт последних лет, когда закреплявшиеся за коренными народами в отдельных субъектах РФ территории традиционного природопользования в виде родовых угодий, крестьянских хозяйств и национальных предприятий нередко переходили за минимальные материальные компенсации новым владельцам - нефте- и газодобывающим компаниям, различным акционерным обществам, в том числе иностранным юридическим лицам, а коренные народы оставались лишенными каких бы то ни было прав.

Размещено на Allbest.ru