Право как основа регулирования государственного и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования Московской области

Международный Университет природы, общества и человека "Дубна"

Факультет Экономики и управления

Кафедра Государственного и муниципального управления

Курсовая работа

По дисциплине "Основы государственного и муниципального образования"

Тема: "Право как основа регулирования государственного и муниципального управления"

Выполнила:

студент гр. 203- ГМУ

Моргунова Е.В.

Руководитель:

С. А. Старостин

Котельники 2013

Оглавление

Введение

Глава 1. Право как основа регулирования государственного управления

1.1 Понятие и предмет правового регулирования государственного управления

1.2 Формы и структура правового регулирования государственного управления

Глава 2. Право как основа регулирования муниципального управления

2.1 Понятия "муниципальное управление" и "местное самоуправление"

2.2 Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления

2.3 Правовые акты федеральных органов государственной власти, субъектов РФ в системе нормативно-правовых актов о местном самоуправлении

Заключение

Библиография

Введение

Государственное управление - важнейший вид социально значимой деятельности, обеспечивающей организацию и системное взаимодействие всех заинтересованных субъектов в экономической, социальной, культурной деятельности, создающей гарантии реализации их прав и обязанностей при соблюдении интересов общества, государства, граждан и их объединений в рамках действующего законодательства.

Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц, служащих осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена задачами и функциями управления и имеет особое содержание.

При всем многообразии проводимых в правовой науке исследований проблем местного самоуправления вопросам системного исследования муниципального управления уделялось недостаточно внимания. Процесс реформирования и совершенствования местного самоуправления взаимообусловлен закономерностями развития правового государства. Эти проблемы имеют важный практический и теоретический характер, поскольку выходят на решение вопросов местного значения, переданных Конституцией Российской Федерации местному сообществу.

Развитие законодательства позволяет по-новому рассмотреть современные проблемы местного самоуправления.

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования местного самоуправления и, прежде всего, одного из важнейших его направлений - муниципального управления, а также актуальность заключается в изучении законодательства государственного управления Российской Федерации, т.е. Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, Законов субъектов Российской Федерации, Постановления и решения Президента Российской Федерации и иных нормативно - правовых актов регулирующих правовое положение.

Целью курсовой работы является рассмотрение правового регулирования государственного и муниципального управления.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить правовое регулирование государственного управления;

- раскрыть место муниципального управления в системе отношений по реализации местного самоуправления;

-изучить нормативно-правовые документы, регулирующие местное самоуправление.

Объектом исследования являются правовое регулирование государственного и муниципального управления.

Предметом правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и деятельности органов государственной власти для решения многообразных дел, вопросов, представляющих всеобщий интерес, и социально значимых проблем различной масштабности, а также деятельность органов местного самоуправления, направленная на осуществление функций и достижение целей муниципального управления в ходе решения вопросов местного значения.

Методологическую и теоретическую основы исследования составили научные труды российских ученых, таких как Атаманчук Г.В., Василенко И.Д., Широков А.Н., обширная нормативно-правовая база.

В ходе изучения темы курсовой работы было проанализировано нормативно-правовые акты федерального, регионального законодательства.

Научная новизна исследования заключается в том, что в работе раскрыто содержание государственного и муниципального управления, а также его правовое регулирование.

Практическая значимость. Выводы, сформулированные в работе, могут быть полезны для дальнейшего изучения правового регулирования государственного и муниципального управления в Российской Федерации.

Апробация работы. Основные положения работы докладывались на защите курсовой работы.

Структура и объем курсовой работы: данная курсовая работа состоит из оглавления, введения, двух глав, заключения, библиографии.

управление государственный муниципальный самоуправление

Глава 1. Право как основа регулирования государственного управления

1.1 Понятие и предмет правового регулирования государственного управления

Раскрытие сущности и элементов правового регулирования государственного управления предполагает уяснение понятия "правовое регулирование". Часто даже определения к регулированию ("правовое", "законодательное", "нормативное", "юридическое") употребляются как синонимы. Не всегда обилие документов по правовому регулированию того или иного вопроса говорит о том, что такое регулирование действительно состоялось.

В истории государственно-правовой мысли право давно понимается как нечто, предшествующее юридическому закону, принятому в установленной форме и по установленной процедуре. Право связано с глубинными потребностями и интересами людей в упорядочении собственной общественной и частной жизнедеятельности, с их всеобщей волей. Оно содержит или должно содержать в себе моменты прав и свобод личности, гуманизма, социальной справедливости, исторической устойчивости и надежности общественных процессов. Право может быть закреплено в законе и тогда иметь юридическую силу воздействия (реализации через государственные структуры) или содержаться в правосознании, традициях и обычаях людей и таким образом осуществляться непосредственно.

Следует отметить, что глубинному источнику права в законодательной и исполнительной деятельности государственных органов в нашей истории, как послереволюционной, так и дореволюционной, часто не уделялось должного внимания. Нельзя сказать также, что идеи права разделялись и общественным мнением, и оно стремилось к развитию права.

Правовое регулирование представляет собой единство социологического, нормативного и практического аспектов. Оно начинается тогда, когда в целях, содержании, требованиях закона или иного правового нормативного акта "схватывается" назревшая общественная потребность в упорядочении взаимосвязей и взаимодействий людей, причем определенным образом (моделью, логической структурой) и в определенном направлении. Имеется в виду не чье-то субъективное представление того или иного государственного органа (его должностных лиц) либо "высокого начальства", а именно то, что в сознании массы людей сформировалось как нечто необходимое, должное, нужное, актуальное, крайне важное для их дальнейшей жизни.

Данный аспект ставит также вопрос о самом смысле законов (юридических актов), о том, чтобы материальные и процессуальные составные законодательства в равной мере соответствовали правам и свободам личности (причем на уровне мировых стандартов), императивам свободной жизнедеятельности общества, гуманизму общественных отношений, социальной справедливости, мирным взаимосвязям между народами. В этом смысле можно различать понятия легитимности и законности. Если законность измеряется соответствием поступков или действий требованиям: юридической нормы, то легитимность говорит о соответствии самого закона сущности права, о том, насколько закон отражает и воспроизводит объективное начало общественной жизнедеятельности и тем самым получает доверие людей. Социологический аспект принципиален для правового регулирования. Основу правового регулирования составляет нормативный аспект -- разработка и юридическое (в актах государственных органов) закрепление (установление) норм (правил) поведения людей и ведения определенных общественно значимых дел. Нормы ряда отраслей права, например трудового, семейного, жилищного, земельного и т.д., практически вообще не знают серьезных ограничений и санкций, а передают людям типичный, конструктивный, созидательный опыт рациональной общественной жизнедеятельности.

Таким образом, правовое регулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Это требования государства -- властной силы общества, и необходимы они для упорядочения общественной жизнедеятельности. Соответственно, они должны быть объективно обусловлены, субъективно обоснованы и социально эффективны, системно организованы и непременно практически реализовываться. Правовое регулирование в разных сферах общественной жизни имеет свою специфику, что следует учитывать при его анализе и оценке. Свою особенность несет в себе и правовое регулирование государственного управления.

Правовое регулирование государственного управления имеет особый предмет, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. В общем, его предназначением является упорядочение целеполагания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности, выступающих предметом правового регулирования государственного управления:

- отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); первостепенное значение здесь имеют правовые механизмы объективизации и объективации государственного управления;

- отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса государственных органов вообще и в сфере управления в частности;

- волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, причем по причине как профессионального несения государственной службы (кадровый состав государственных органов), так и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

В центре правового регулирования государственного управления находится правовой статус государственного органа. Правовой статус государственного органа состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

Во-первых, он включает в себя месторасположение и природу (существующего или предполагаемого) государственного органа в целостной системе государственных органов страны. Принадлежность органов к законодательной, исполнительной и судебной власти (по горизонтали) или к федеральному уровню, уровню субъектов Федерации либо местному самоуправлению (по вертикали), а также к какой-либо специализированной подсистеме органов исполнительной власти создает основы для формулирования их правовых статусов. Этот же признак раскрывает вертикальные и горизонтальные линии взаимодействия органов и их соподчинения.

Во-вторых, "несущим" моментом правового статуса выступает компетенция государственного органа -- юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов. Здесь юридически закрепляются: набор управленческих Функций для конкретного государственного органа; адекватные (соответствующие им) полномочия; состав полномочий, включающий в себя формы и методы осуществления управленческих функции; перечень управляемых объектов или отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы ведения государственного органа. В юридической практике часто вместо управленческих функций (системы управляющих воздействий) описываются задачи государственного органа, в результате чего известно, что он должен делать, но не известно, как, посредством каких управленческих функций.

В-третьих, правовой статус государственного органа предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования. Ведь реализация компетенции требует соответствующей организационной "мощности" (штатного расписания) органа и правовой организации деятельности его подразделений и лиц, занимающих в нем должности. Компетенция каждого государственного органа не только должна быть реализована, но реализована соответствующими должностными лицами в установленных правовых формах и процедурах, при использовании правовых методов и с надлежащими правовыми последствиями.

В целом составными предмета правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы государственного управления. Это -- регулирование главным образом управленческих институтов, формальных явлений и их взаимоотношений, которые практически используются (или, наоборот, не используются) людьми, осваиваются и вводятся ими в решение общественных и частных проблем.

Таким образом, предметом правового регулирования государственного управления выступают государственно-правовые институты (элементы), сознание, поведение и деятельность людей, связанные с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (а в них -- государственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность.

1.2 Формы и структура правового регулирования государственного управления

Правовые формы, используемые в целях определения правового состояния государственных органов (и, разумеется, органов местного самоуправления) и государственных должностей, а также их практической реализуемости имеют большое значение в придании им должной структурной организованности, рациональности функционирования и системности взаимодействия. Чем выше и "сильнее" правовой акт, дающий статусные характеристики элементам государственного управления, правилам (нормам) поведения людей в управленческих процессах, тем больше у него возможностей обеспечивать целостность государственного управления и поддерживать скоординированность управляющих воздействий различных уровней и видов (подсистем) его организационных структур. Важно также, чтобы сами формы правового регулирования государственного управления были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавали в совокупности систему правового регулирования государственного управления.

Тем самым к формам правового регулирования государственного управления предъявляется ряд требований, соблюдение которых способствует лучшей упорядоченности государственно-управленческих явлений, процессов и отношений. Имеется в виду прежде всего своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу.

В свете таких требований вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции государства как нормативному правовому акту высшей юридической силы в стране. Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают обществу целевую и ценностную структуру, закладывают в него как бы "генетический код", по которому оно должно воспроизводиться и развиваться.

Важнейшей формой правового регулирования государственного управления являются законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных общественных дел. Закон -- это принятый в особом порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой (после Конституции). Правовое регулирование посредством законодательной формы пользуется в обществе должным авторитетом, оно определяется особым психологическим отношением и обеспечивается всей сложной и мощной системой средств, находящихся в ведении государства.

Важное значение среди форм правового регулирования государственного управления отводится подзаконным правовым нормативным актам, представляющим собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий. Среди этих актов различаются: а) общие федеральные; б) общие субъектов Федерации; в) ведомственные; г) местные, в том числе органов местного самоуправления; д) локальные (внутриорганизационные).

Для воздействия на множество общественных отношений в сфере государственного управления используются нормы различных отраслей права. В зависимости от отраслевой принадлежности юридических норм различают конституционное, административное, трудовое, гражданское, уголовное и любое иное регулирование. Вместе с тем правовое регулирование может быть не только моноотраслевым, но и комплексным. Это происходит тогда, когда для полноты регулирования определенных отношений прибегают к нормам других отраслей права.

Теория права обосновывает, что организация и осуществление государственного управления определяются преимущественно нормами публичного права. Публичное право представляет собой функционально-структурную подсистему права, выражающую государственные, межгосударственные и общественные отношения. Предмет публично-правового регулирования включает широкий круг объектов воздействия и весьма специфичен в этом.

Административные (публично-правовые) и трудовые (частно-правовые) отношения, возникающие у госслужащих в связи с исполнением ими должностных обязанностей, являются самостоятельными видами правовых отношений. И потому они регулируются различными отраслями права.

Конституционное регулирование основывается на установленных Конституцией Российской Федерации базовых принципах и положениях, относящихся к основам конституционного строя (ст. 1-16), правам и свободам человека (ст. 17-64), федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79) и другим высшим органам государственной власти -- Правительству Российской Федерации (ст. 110-112), Федеральному Собранию Российской Федерации (ст. 94-109), судебной власти (ст. 118--129), местному самоуправлению (ст. 130-133).

Международно-правовое регулирование предусмотрено положениями Конституции Российской Федерации о приоритете норм международного права над правом национальным, т.е. над нормами российского права.

Правоохранительное регулирование - регулирование управленческих процессов по линии контрольно-надзорных, инспекционно-ревизионных и иных органов специальной компетенции в сфере осуществления правоохранительных функций государства в целях защиты и обеспечения гарантий прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, общественной и государственной безопасности и т.п.

Уголовное регулирование заключается в установлении мер юридической ответственности и государственного принуждения, санкционированных нормами Уголовного кодекса Российской Федерации. В нем, в частности, содержатся разделы: IX, посвященный преступлениям против общественной безопасности и общественного порядка; X - против государственной власти; XI - против военной службы; XII -против мира и безопасности человечества. Обратим особое внимание на раздел X, само название глав которого говорит о содержании уголовно наказуемых деяний: глава 29 - преступления против основ конституционного строя и безопасности государства, под которыми понимаются, в том числе, государственная измена (ст. 275), разглашение государственной тайны (ст. 283); глава 30 - преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, имеются в виду злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285).

Финансовое регулирование во многом связано с бюджетным правом и процессом, системой налогообложения, банковским законодательством, которые получают в нынешних условиях все большее развитие. Поэтому оно ведется в рамках публично-правового регулирования отношений государственного управления в финансовой сфере. Финансовая деятельность государства, являясь управленческой и будучи регламентированной нормами финансового права, относится к отраслям права, обеспечивающим реальное осуществление публичной государственной власти.

Трудовое регулирование (правовое регулирование посредством норм трудового законодательства) согласно Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Это означает, что на федеральном уровне вырабатываются принципы и общие основы правового регулирования общественных отношений в данной сфере, закрепляются наиболее важные положения; а на уровне субъектов федерации могут издаваться их собственные нормативные акты, учитывающие региональные особенности.

Итак, деятельность субъектов государственного управления опосредствуется нормами не одной отрасли права, а правовыми установлениями многих других правовых отраслей и институтов, в которых содержатся нормы материального и процессуального права.

Каждый вид государственной деятельности находит свое юридически значимое выражение в определенных правовых формах. Они же, в свою очередь, сообразны видам правового регулирования.

Федеративный характер современной российской государственности положил в основание правового регулирования принцип трехуровнего законодательства: 1) общегосударственное (федеральное законодательство); 2) региональное (законодательство субъектов федерации); 3) местного самоуправления (муниципальное законодательство). Правда, третий уровень законодательного регулирования, близкий по содержанию властно-управленческой деятельности и примыкающий к первым двум, - муниципальный, строго говоря, по Конституции РФ выведен за пределы государственной власти. Вместе с тем, поскольку муниципальные образования не входят в федеративное устройство, целесообразнее иметь в виду нормативное регулирование на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Федеральное, или региональное (субъектно-федеральное), правовое регулирование ведется в форме правовых актов, принимаемых органами государственной власти того или другого уровня, а муниципальное - актов органов местного самоуправления.

Принцип разделения властей предполагает самостоятельное функционирование органов каждой ветви единой государственной власти и различие в формах принимаемых ими правовых актов. Так, законодательное регулирование, которое ведут органы законодательной власти, приобретает форму законов и постановлений, обязательных для исполнения как на всей территории Российской Федерации (федеральные законы, а также, например, постановления Государственной Думы об амнистии - парламентское регулирование), так и на территориях отдельных ее субъектов (законы конкретных субъектов федерации).

Правосудие, осуществляемое судебными органами, выражается в форме принятия приговоров, решений, постановлений, определений - судебное регулирование. В форме издания указов и распоряжений Президента РФ осуществляется президентское регулирование.

Правительственное регулирование оформляется в правовых актах, которые могут издавать Правительство РФ и правительства субъектов федерации. В порядке осуществления исполнительной и распорядительной деятельности органами исполнительной власти, которая может выражаться в совершении ими различных действий, характеризующих как внешние, так и внутренние управленческие отношения, ведется ведомственное регулирование. В этом проявляются осуществляемые ими управленческие функции, реализация властных полномочий в пределах собственной компетенции.

Таким образом, виды и формы правового регулирования, связанные с реализацией правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных функций государственной власти вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения законности в сфере государственного управления.

Глава 2. Право как основа регулирования муниципального управления

2.1 Понятия "муниципальное управление" и "местное самоуправление"

Термин "муниципальное управление" не встречается в законодательстве и является сравнительно новым и в теории, и в практике современного государственного строительства, хотя вопросы управления муниципальным хозяйством разрабатывались в России и ранее.

Слова "муниципальный", "муниципалитет" происходят от латинского "municipium" и изначально восходят к двум корням: "munus" тяготы, бремя, а "capio", "recipio" - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называется городское управление, принимающее на себя бремя общественной власти для выполнения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Понятие "муниципальное управление" появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления.

Муниципальное управление является особым типом управленческой деятельности, осуществляемой органами и должностными лицами местного самоуправления, направленной на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения. Объектом муниципального управления выступает территория муниципального образования, а целью - создание необходимых условий для удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Для осуществления управленческого воздействия органы местного самоуправления располагают тремя основными видами ресурсов: правовыми, экономическими, административными. Правовой ресурс обеспечен правом органов местного самоуправления принимать правовые нормативные акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Экономический ресурс обеспечен правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (включая землю), формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, регулирования цен и тарифов на услуги муниципальных предприятий. Административный ресурс означает создание организационных структур для решения тех или иных задач муниципального управления. В современных условиях эффективность муниципального управления в немалой степени зависит от выбора организационной структуры управления, определения субъектом управления главной цели и приоритетных задач, направленных на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения в муниципальном образовании.

Муниципальное управление -- это составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

Муниципальное управление, как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории.

Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве.

Одна из основных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. В то же время местное самоуправление в более современном понимании не ограничивается лишь совместным ведением дел в интересах некоторой группы людей, проживающих на одной территории. Ей присущи и определенные властные элементы, Т.е. возможность для решения своих задач регулировать определенные отношения и добиваться от окружающих, как минимум, проживающих и решающих свои вопросы совместно на той или иной территории, исполнения требований "общины", местного сообщества.

Надо отметить, что в социальных науках термин "самоуправление", как и большинство других, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается по-разному.

В современной российской науке местное самоуправление определяется как форма народовластия (форма публичной власти), позволяющая территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива. Это определение подчеркивает основную сущность местного самоуправления как социального явления.

2.2 Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления

Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.

Согласно ст. 4 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовую основу местного самоуправления составляют:

1) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

2) Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

3) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

4) уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г. и в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации ставшая частью нашей правовой системы).

Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что местное самоуправление (наряду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.

Российская Федерация признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 17). Закрепляемые Конституцией Российской Федерации основы конституционного строя России как демократического государства (включая и принцип местного самоуправления) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права.

Поэтому разработка и принятие конституции любого современного демократического государства должны осуществляться с учетом международных обязательств данного государства, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. При этом надо учитывать следующее: международные договоры Российской Федерации имеют приоритет перед законами, а не перед Конституцией Российской Федерации (ст. 15 Конституции РФ). Вместе с тем Федеральный закон №101-ФЗ от 15.07.1995 г. "О международных договорах" устанавливает, что если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке.

В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить четыре периода: 1) с 1990--1991 гг. по октябрь -- декабрь 1993 г.; 2) с октября -- декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.; 3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" до принятия и вступления в силу Федеральный закон Российской Федерации № 131-ФЗ от 06 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который знаменует новый (четвертый) период развития правовой основы местного самоуправления, продолжающийся по настоящее время. Вступление данного Закона в силу в полном объеме было перенесено на 1 января 2009 г., с тем, чтобы в период между датой его принятия и датой вступления в силу в полном объеме был осуществлен ряд переходных (подготовительных) мероприятий, направленных на создание организационно-территориальных, финансово-экономических и правовых предпосылок, необходимых для реализации всех положений Закона, для реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Первый период связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990--1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении. Соответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Конституцию РСФСР.

Закон СССР об общих началах местного самоуправления определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Он устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц.

Закон РСФСР о местном самоуправлении определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации.

Российский закон в отличие от союзного ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.

Второй период развития правовой основы местного самоуправления связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа от 26 октября 1993. Указом от 26 октября 1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих, правовых актов по местному самоуправлению.

Третий период развития правовой основы местного самоуправления связан с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". 28 августа 1995 г. он был подписан Президентом Российской Федерации и 1 сентября 1995 г. -- со дня своего официального опубликования -- вступил в силу. Начался новый этап в развитии правовой основы местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержал требование, согласно которому Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты:

- федеральных законов, обеспечивающие приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с данным Законом;

- законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;

- законодательных актов, устанавливающие ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

Начало четвертому этапу развития правовой основы местного самоуправления положило принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Осуществляемое на его основе реформирование местного самоуправления представляет собой часть реализуемого федерального плана мероприятий, направленного на создание наиболее оптимального механизма функционирования публичной власти в государстве. В системе этих мер отчетливо прослеживается тенденция к правовому закреплению общих для всей системы публичной власти принципов ее организации и деятельности, к определенной унификации всех ее основных элементов, а также к централизации в определенных сферах функционирования институтов публичной власти. В основе этой тенденции -- стремление добиться не только согласованного функционирования всех органов публичной власти в государстве, но и жестко разграничить полномочия, ресурсы и ответственность каждого территориального уровня власти в государстве.

2.3 Правовые акты федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации в системе нормативно-правовых актов о местном самоуправлении

Правовые акты федеральных органов государственной власти. Конституция Российской Федерации, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуществления народовластия, относя при этом местное самоуправление к основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 3,12 и др.).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (гл.3, ст.72) установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:

а) самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;

б) необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления;

в) обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями;

г) компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

д) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе №131-ФЗ от 06.10.2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем в соответствии с Конституцией Российской Федерации установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления и определены государственные гарантии его осуществления.

Полномочия федеральных органов государственной власти включают:

1. Правовое регулирование общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации: правовых, территориальных, организационных, экономических.

Данные принципы, установленные Федеральным законом №131-ФЗ от 06.10.2003г, могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в этот Закон. Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003г содержит также положения, которые имеют временный характер: они реализуются в переходный период, установленный Законом, и призваны урегулировать отношения, возникающие в связи с подготовкой соответствующих организационно-правовых, организационно-территориальных и иных условий, необходимых для осуществления Закона в полном объеме (гл. 12 "Переходные положения").

2. Правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления.

Соответствующие права и обязанности, ответственность органов государственной власти и их должностных лиц закрепляются прежде всего в Федеральном законе №131-ФЗ от 06.10.2003г. в рамках законодательного установления данных принципов. Так, ст. 33 данного Закона обязывает государственные органы и их должностных лиц содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления, а ст. 34 обязывает органы государственной власти субъекта Федерации проводить местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления в случае, предусмотренном Законом, и т. д.

3. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регулируя эти вопросы, закрепляет:

- основные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 7);

- исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления (ст. 35);

- право населения выступать с инициативой изменения границ муниципального образования (ст. 12) и др.

4. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

Основываясь на ст. 132 Конституции Российской Федерации, Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003г "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" достаточно подробно определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, закрепляет правовой механизм их финансирования, а также основные формы государственного контроля за реализацией данных полномочий. При этом Закон устанавливает соответствующие полномочия органов государственной власти.

Федеральные органы государственной власти контролируют соблюдение федерального законодательства о местном самоуправлении. При этом они обеспечивают соответствие законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.

Важное место в системе нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти о местном самоуправлении занимают указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

На процесс формирования правовой основы местного самоуправления оказывают влияние постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления.

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в его постановлениях, способствует утверждению конституционных принципов местного самоуправления в практике правового регулирования местного самоуправления.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Важную роль в формировании правовой основы местного самоуправления играют субъекты Российской Федерации.

Во-первых, они осуществляют правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления. Российская Федерация состоит из равноправных субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а иные субъекты -- устав.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения об организации местного самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом №131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Вместе с тем необходимо учитывать, что Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003 г., разграничивая полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, закрепил, что определение общих принципов организации местного самоуправления осуществляется указанным Федеральным законом. Что же касается органов государственной власти субъектов Российской Федерации , то они регулируют вопросы организации местного самоуправления лишь в случаях и порядке, указанных в Федеральном законе.

Таким образом, организация местного самоуправления во многом определяется в рамках правового закрепления общих принципов организации местного самоуправления, осуществляемого на федеральном уровне. И лишь в некоторых случаях, прямо указанных в Федеральном законе №131-ФЗ от 06.10.2003 г., допускается и правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации .

Во-вторых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами.

В-третьих, органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации , а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В-четвертых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом №131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федераций". Законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации .

Делегируемые отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления, как правило, муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации.

Субъекты Федерации обеспечивают контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении. В частности, создаваемые в субъектах конституционные (уставные) суды призваны обеспечивать соответствие нормативных правовых актов субъектов по вопросам местного самоуправления, нормативных правовых актов муниципальных образований конституции (уставу) субъекта Российской Федерации .

Осуществляемое на основе Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 г. реформирование организационно-территориальной структуры местного самоуправления, финансово-экономического и правового обеспечения функций местного самоуправления включает в себя формирование субъектами Российской Федерации во многом новой системы правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Субъекты Российской Федерации в течение длительного времени занимались поисками оптимального механизма взаимодействия с муниципальными образованиями, сформировали в целом правовую основу организации и деятельности местного самоуправления. Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003 г. ставит перед субъектами новые задачи в области правового регулирования местного самоуправления, жестко разграничивая полномочия в этой сфере между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Заключение

Государственное управление характеризуется определенными внешними проявлениями и значимыми в правовом смысле действиями. В силу этого в государственно-управленческой практике используются разнообразные виды, формы и методы правового регулирования властного воздействия на общественные процессы и отношения. Таким образом, в структурном плане правовое регулирование, в зависимости от особенностей его направленности и предметной специфики, формируется разнообразием собственных видов. Поэтому структура правового регулирования отношений государственного управления предстает как разнообразие его видов, которые находят здесь свое применение.

...