Правоохранительные органы

В первые десятилетия были периоды, когда взаимоотношения судов и органов юстиции строились на началах ничем не скрываемой безусловной субординации, в силу которой суды попросту подчинялись таким органам. Последние не только непосредственно образовывали или упраздняли суды, издавали обязательные для них циркуляры, инструкции и другие предписания, но и контролировали их деятельность, имели полномочия по прямому вмешательству в решения по конкретным делам вплоть до их отмены и дачи указания о том, какими должны быть такие решения.

Применительно к первым годам советской власти такие взаимоотношения можно было бы понять. Объективно это было трудное время. Разрушив всю прежнюю систему правоохранительных органов, новые власти пытались отыскать нечто принципиально новое. Приходилось преодолевать многочисленные препятствия, связанные с отсутствием квалифицированных кадров, опыта работы в формировавшихся социально-политических условиях, четкого представления о нормах и требованиях правовой культуры. Препятствия были связаны и с ожесточенной борьбой за власть, которая приводила к ориентации на исключительно силовые приемы и способы решения возникавших проблем. По мере ослабления этих факторов появились признаки обособления судов от исполнительной власти. Эта линия довольно четко обозначилась в ходе судебно-правовой реформы 1922 --1924 гг.

Реформа не могла не отразиться на содержании основных функций Наркомюста РСФСР и структуре его центрального и начавшего формироваться уже с первых дней советской власти местного аппаратов. В соответствии с Положением о Народном комиссариате юстиции, утвержденным Декретом ВЦИК от 1 февраля 1923 г., этому наркомату предписывалось выполнять многочисленные функции по руководству прокуратурой, нотариатом и судебными исполнителями, наблюдению за деятельностью органов дознания и следствия, Государственного политического управления (ГПУ), за "правильным функционированием мест лишения свободы и исправительно-трудовых учреждений", земельных комиссий, арбитражных комиссий, примирительных камер, третейских судов и "иных подобных учреждений", наделенных судебными функциями, а также по наблюдению за деятельностью коллегий, адвокатов и организации юридической помощи населению. Наркомату вменялось в обязанность и ведение следствия по некоторым категориям уголовных дел, подбор и расстановка прокурорских кадров (Нарком юстиции РСФСР был наделен полномочиями Прокурора республики). Он также должен был участвовать в разработке программ по подготовке кадров юристов и организовывать краткосрочные курсы судебных работников. Во взаимоотношениях с судами ему и его органам дозволялось не командовать ими и не подменять их, а осуществлять "общее руководство, организацию и инструктирование".

Однако данной линии не было суждено реализоваться полностью. События, последовавшие после реформы 1922--1924 гг., для органов юстиции тоже характеризовались, как отмечено выше, насаждением административно-командных приемов и методов реализации их функций. Это проявилось, например, в том, что Наркомюст РСФСР шаг за шагом становился учреждением, в котором вновь оказалась сосредоточенной вся работа не по общему, а прямому и вседневному руководству судами. Более того, 30 января 1928 г. было принято Постановление ВЦИК и СНК РСФСР, предусмотревшее, что Народному комиссару юстиции Республики непосредственно подчиняются в качестве заместителей как Прокурор РСФСР, так и Председатель Верховного Суда РСФСР. Еще более четко такая линия выразилась в Положении о Народном комиссариате юстиции РСФСР, утвержденном 26 ноября 1929 г. 2-й сессией ВЦИК XIV созыва, где было записано, что Верховный Суд РСФСР входит в состав аппарата Наркомюста РСФСР.

По Положению о Наркомате юстиции СССР, утвержденному постановлением ЦИК и СНК СССР от 8 декабря 1936 г., он и его местные органы (наркоматы юстиции союзных и автономных республик, а также крайоблгорюсты) наделялись чрезмерно широкими полномочиями в отношении судов. В частности, могли давать им указания в целях обеспечения правильности и единообразия судебной практики, руководить выборами судей, ревизовать всю их деятельность, давать обязательные указания по вопросам применения закона и т.п. И культивировалась такая линия по отношению к судам вопреки официальному декларированию принципа независимости судей и подчинения их только закону, который был сформулирован даже на конституционном уровне -- в Конституции СССР 1936 г.

Такое построение взаимоотношений судов и органов юстиции было явно противоестественным. В течение длительного времени оно подвергалось заслуженной критике и послужило одним из поводов для упразднения в 1956--1963 гг. Министерства юстиции СССР и его органов на территории всей страны. Данная акция, очень похожая на "выплескивание из тазика вместе с водой и ребенка", внешне эффектно и радикально покончила с одним из источников незаконного воздействия на отправление правосудия и перманентного недовольства судей тем, что ими "командуют" органы юстиции и мешают им быть независимыми и объективными при принятии решений по конкретным делам.

Последующие события показали, что это было явно волюнтаристское решение, не учитывавшее объем и степень важности всей работы, выполнявшейся органами юстиции в сфере создания условий, необходимых судам для их нормальной деятельности. Функции этих органов передали Верховным судам союзных и автономных республик, краевым, областным и приравненным к ним судам (вопросы руководства судами и нотариатом), местным Советам (общее руководство адвокатурой, материально-техническое обеспечение судов, подбор кадров судебных и других работников и т.д.). Для прошения работ в области совершенствования законодательства, его систематизации и кодификации были созданы соответственно Юридическая комиссия при Совете Министров СССР и юридические комиссии при Советах Министров союзных республик, в том числе при Совете Министров РСФСР.

Такое решение проблемы привело к ряду отрицательных последствий для судов. Оно лишило суды того существенного содействия их деятельности, которое оказывалось органами юстиции (например, материально-технического, ресурсного, кадрового, организационного и т.п. обеспечения). Уже вскоре стало совершенно очевидно, что правоохранительная система, и в первую очередь суды, не в состоянии функционировать нормально без органов юстиции.

Суды, основное и единственное назначение которых -- осуществление полномочий судебной власти, были не в состоянии делать значительную часть того, что ранее делалось органами юстиции. Сверх того они начали в еще большей мере утрачивать свою независимость, ибо им (в первую очередь руководителям судов) пришлось в роли "просителей" вступать в тесные контакты прежде всего с центральными или местными исполнительными органами, соответствующими должностными лицами "в поисках" надлежащего финансирования, подходящих помещений для судов, их строительства или ремонта, решения бытовых проблем судей и их семей, обеспечения транспортом, связью и т.д.

Поэтому семь лет спустя после упразднения органов юстиции состоялось решение о их восстановлении на всех уровнях. В августе 1970 г. в связи с рассмотрением мер по дальнейшему улучшению работы судов и других правоохранительных органов было признано целесообразным вновь учредить Министерство юстиции СССР, министерства юстиции союзных и автономных республик, систему их учреждений на местах. 30 августа 1970 г. Президиум Верховного Совета СССР издал соответствующий Указ, положивший начало воссозданию этих органов. В Российской Федерации полностью структура и функции Министерства юстиции оформились к середине 1972 г., после принятия Советом Министров РСФСР (Постановление от 21 июня 1972 г.) Положения о Министерстве юстиции РСФСР.

Во всех актах, возрождавших органы юстиции, с учетом ошибок прошлого, подчеркивалось, что эти органы ни в коем случае не должны действовать в ущерб независимости судов и подчинению их только закону.

Однако и этот благой порыв не был осуществлен полностью. За органами юстиции сохранялось, хотя и в ограниченных пределах, право производить проверку деятельности судов. Например, в п. 3 ч. 4 ст.19 Закона о судоустройстве отмечалось, что Министерство юстиции РСФСР и его органы могут проверять "организацию работы" судов. На практике реализация данного положения выражалась в совершении органами юстиции действий, наносивших ущерб независимости судов, -- под видом проверки организации работы ревизовалась вся деятельность судов со всеми вытекающими из этого последствиями.

В ноябре 1989 г. при принятии Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве (см. ст. 22) произошел отказ от предоставления органам юстиции возможности производить под каким бы то ни было предлогом проверки деятельности судов. В этом законе вместо термина "организационное руководство судами" был использован другой -- "организационное обеспечение деятельности судов". Тем самым было подчеркнуто, что органы юстиции во взаимоотношениях с судами должны ориентироваться не на руководство (командование), а на оказание содействия им. Подобной ориентации придерживался принятый почти три года спустя (в июне 1992 г.) Закон о статусе судей (см. ч. 3 ст. 9).

После возрождения в 1970 г. Министерство юстиции РФ и его органы сделали немало полезного для судов общей юрисдикции. В частности, можно было бы, не умаляя ни в коей мере усилия в данной области руководителей судов разных уровней, напомнить о большом вкладе органов юстиции в формирование судейского корпуса людьми, способными достойно олицетворять судебную власть. Уместно также напомнить о предпринимавшихся органами юстиции совсем недавно усилиях по улучшению обеспеченности судов помещениями, оснащению их современной оргтехникой, расширению штатов, подготовке и повышению квалификации кадров судебных работников и т. д. Широко известны также многочисленные и активно использовавшиеся судьями и сотрудниками аппаратов судов нормативные акты Министерства юстиции РФ по вопросам организации работы в судах (к примеру, инструкции по делопроизводству в судах, по приемке, учету и хранению вещественных доказательств, о статистической отчетности судов, об учете и систематизации законодательства и иных правовых актов, нужных для успешной деятельности судов, а также руководства и рекомендации по вопросам доставления списков присяжных заседателей, хранения судебных документов, по ряду других организационных вопросов).

Вместе с тем все сделанное органами юстиции для организационного обеспечения судов общей юрисдикции не положило конец длившемуся многие годы антагонизму между судами (судьями) и этими органами, их должностными лицами. В первой половине 90-х гг. он вновь обострился. Одной из основных причин послужили широко известные трудности с финансированием судов, а вместе с этим и своевременной выплатой заработной платы судьям и работникам аппаратов судов. Получило широкое распространение мнение, что эти трудности -- результат бездействия или неумелых действий органов юстиции и их работников, в первую очередь Министра юстиции РФ. Об этом прямо заявлено в Постановлении Президиума Совета судей Российской Федерации от 20 июня 1996 г.

По логике сторонников данного мнения единственный путь к преодолению таких трудностей -- передача функции организационного обеспечения судов общей юрисдикции "из рук" органов юстиции какому-то другому органу, который подчинялся бы не Правительству РФ, а Верховному Суду РФ, поскольку он стоит на вершине пирамиды судов общей юрисдикции, попавших в трудное положение.

В такой обстановке и состоялось принятие 31 декабря 1986 г. Закона о судебной системе, предусмотревшего образование нового для российской практики органа -- Судебного департамента при Верховном Суде РФ, а 8 января 1998 г. -- специального закона об этом департаменте.

Параллельно с поисками путей улучшения организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в последние годы начали складываться свои подходы к такому обеспечению деятельности Конституционного Суда РФ и арбитражных судов.

§ 3. Органы, осуществляющие организационное обеспечение деятельности судов

В наши дни вопрос о том, как следовало бы организовать осуществление рассматриваемой правоохранительной функции, решается неоднозначно. Различия обусловлены прежде всего тем, что судебная система Российской Федерации, как отмечено выше (см, § 3 гл. III учебника), в последние годы значительно усложнилась. В ее составе появились подсистемы (ветви) судов, которых раньше не было -- Конституционный Суд РФ, военные суды и арбитражные суды. Кроме того, уже начался процесс формирования судов субъектов федерации.

В значительной мере в силу этого обстоятельства и ряда других причин организационное обеспечение деятельности судов оказалось вверенным не какой-то одной системе органов (до недавнего времени это были преимущественно Министерство юстиции РФ и его местные органы), а разным -- в зависимости от того, об обеспечении каких судов идет речь. Такой подход закреплен в ст. 30 Закона о судебной системе ("Обеспечение деятельности судов"):

"1. Обеспечение деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации осуществляется аппаратами этих судов.

2. Обеспечение деятельности других судов общей юрисдикции осуществляется Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации.

3. Обеспечение деятельности других арбитражных судов осуществляется Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации".

С учетом такой общей ориентации, данной в законе, и следует рассматривать вопросы построения организационного обеспечения деятельности судов.

1. Организационное обеспечение деятельности Конституционного Суда РФ, как отмечено в ст. 7 Закона об этом Суде, является исключительно его "внутренним делом". Как говорится в этой статье, данный суд "независим в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов". Он "самостоятельно и независимо осуществляет информационное и кадровое обеспечение своей деятельности". "Какое бы то ни было,-- говорится в ч. 4 названной статьи Закона,-- ограничение правовых, организационных, финансовых, информационных, материально-технических, кадровых и других условий деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, установленных настоящим Федеральным конституционным законом, не допускается".

Непосредственно организационным обеспечением деятельности Конституционного Суда РФ призваны заниматься главным образом его Председатель, заместитель Председателя, судья-секретарь, работники Секретариата и других вспомогательных подразделений, компетенция которых в общих чертах описана выше (см. § 2 гл. Х учебника).

Важную роль призваны выполнять и рабочие совещания судей. О них в § 60 Регламента Конституционного Суда РФ говорится:

"1. Для рассмотрения и решения организационных, финансовых, кадровых и иных вопросов внутренней деятельности Конституционного Суда, за исключением вопросов, решаемых в соответствии с Законом о Конституционном Суде в заседаниях Конституционного Суда, проводятся рабочие совещания судей.

2. Рабочие совещания созываются Председателем Конституционного Суда либо, по его поручению, заместителем Председателя или судьей-секретарем. Совещание может быть созвано по требованию любого из судей.

3. На рабочие совещания могут приглашаться сотрудники аппарата Конституционного Суда и иные лица.

4. Рабочее совещание судей правомочно принимать решения при наличии большинства от общего числа судей Конституционного Суда.

5. На рабочие совещания судей не распространяются положения пункта 8 части первой статьи 18, части пятой статьи 72 и части четвертой статьи 114 Закона о Конституционном Суде.

6. Решения на рабочих совещаниях судей принимаются большинством голосов от числа присутствующих судей.

7. На рабочих совещаниях судей может вестись протокол или стенограмма.

8. Решения рабочего совещания судей имеют обязательный характер для судей Конституционного Суда и работников его аппарата".

Вместе с тем реально некоторые важные функции, связанные с организационным обеспечением деятельности Конституционного Суда РФ, выполняются и другими государственными органами. Среди них следовало бы назвать прежде всего Президента РФ, который своими указами наполняет конкретным содержанием положения об обеспечении материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда РФ и его деятельности в целом. Например, он установил размеры заработной платы судей и других их доходов (материальной помощи, выдаваемой судье при предоставлении очередного отпуска, надбавок к зарплате за выслугу лет, наличие ученой степени и звания, знание иностранных языков, компенсаций за продуктовый паек, неполученный в натуральном виде, неподотчетных денег на представительские расходы и т.д.), льготы по оплате коммунальных услуг по месту жительства судей и членов их семей (электроэнергия, теплоснабжение, телефон, газ и т.п.), порядок улучшения жилищных условий судей и приватизации предоставляемого им жилья, бесплатный проезд на всех видах транспорта (кроме такси) по всей территории Российской Федерации, обеспечение каждого судьи служебным автомобилем и т.д.

Участвует в организационном обеспечении деятельности Конституционного Суда РФ и Администрация Президента РФ. Пункт 4 Указа Президента РФ "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации" от 15 сентября 1995 г. № 947 предусматривает, к примеру, следующее:

"4. Управлению делами Президента Российской Федерации:

обеспечить медицинское, санаторно-курортное и социально-бытовое обслуживание судей Конституционного Суда Российской Федерации и членов их семей, а также сотрудников аппарата Конституционного Суда Российской Федерации и членов их семей в порядке и на условиях, установленных соответственно для членов Правительства Российской Федерации и членов их семей и для соответствующих категорий федеральных государственных служащих Аппарата Правительства Российской Федерации и членов их семей;

прикрепить комбинат питания Конституционного Суда Российской Федерации к подсобным хозяйствам, подведомственным Управлению делами Президента Российской Федерации".

Вносит свой вклад в организационное обеспечение деятельности Конституционного Суда РФ и Правительство РФ. Например, оно своим Постановлением от 27 апреля 1995 г. № 425 утвердило Положение о порядке назначения и выплаты ежемесячного пожизненного содержания судьям Конституционного Суда Российской Федерации, пребывающим в отставке (СЗ РФ, 1995, № 18, ст. 1685).

2. Почти в автономном режиме осуществляется также организационное обеспечение деятельности всей системы (подсистемы) арбитражных судов. Здесь решающая роль отведена Высшему Арбитражному Суду РФ, в частности, его Председателю, заместителям Председателя, аппарату этого Суда.

В соответствии с ч. 2 ст. 44 Закона об арбитражных судах Высший Арбитражный Суд РФ производит подбор и подготовку кандидатов в судьи, организует работу по повышению квалификации судей и работников аппаратов арбитражных судов, осуществляет финансирование арбитражных судов, обеспечивает контроль за расходованием финансовых средств, выделяемых арбитражным судам. Непосредственно такая деятельность -- дело работников соответствующих специализированных подразделений аппарата Высшего Арбитражного Суда РФ, которые действуют под общим руководством Председателя Суда либо по его поручению --заместителей Председателя.

В соответствии с Регламентом арбитражных судов в них ведется учет законодательства и иных нормативных правовых актов, информационно-справочная работа на основании утвержденных Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ Примерных правил учета законодательства и судебной практики в арбитражных судах и Классификатора отраслей законодательства для учета нормативных актов и судебно-арбитражной практики. В этих судах ведется и статистическая отчетность по формам, утверждаемым Высшим Арбитражным Судом РФ. Статистические сведения представляются этому Суду в установленные им сроки. Сведения такого рода основываются на первичном учете, который заключается в ведении учетно-статистической карточки на каждое дело, заявление и жалобу. Ответственность за достоверное и своевременное представление статистической отчетности несет председатель соответствующего арбитражного суда.

Решение некоторых важных вопросов организационного характера возложено на Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ (к примеру, он утверждает места постоянного пребывания федеральных арбитражных судов округов; утверждает членов президиумов федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Федерации по представлениям председателей соответствующих судов; утверждает списки арбитражных заседателей, представляемые председателями арбитражных судов субъектов Федерации).

Естественно, от выполнения функции организационного обеспечения не отстранены руководители других арбитражных судов и существующие в них президиумы, а равно вспомогательные аппараты.

Определенную роль в этом деле играет и упомянутый выше (см. § 5 гл. IX учебника) Совет председателей арбитражных судов -- совещательный орган, уполномоченный давать рекомендации по вопросам "организационной, кадровой и финансовой деятельности арбитражных судов" (ч. 2 ст. 22 Закона об арбитражных судах). Для реализации решений, принятых Советом, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ издает приказы и распоряжения. Контроль за их выполнением осуществляется Организационно-контрольным управлением Высшего Арбитражного Суда РФ.

Участвуют в определенных рамках в организационном обеспечении деятельности арбитражных судов и исполнительные органы, в том числе органы местной администрации субъектов Федерации. В соответствии с ч. 3 и 4 ст. 44 Закона об арбитражных судах на них возлагается многое:

"3. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны оказывать содействие Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации в организационном обесценении деятельности арбитражных судов в Российской Федерации.

4. Материально-техническое снабжение и обеспечение служебными помещениями арбитражных судов в Российской Федерации, а, также медицинское, жилищное и социально-бытовое обслуживание судей и работников аппаратов арбитражных судов осуществляются соответствующим органом исполнительной власти по месту нахождения арбитражного суда за счет средств федерального бюджета".

3. Несколько иначе строится организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции. Этих судов значительно больше, чем арбитражных: если последних насчитывается чуть свыше 90, то количество первых исчисляется тысячами. Разумеется, обеспечивать организационно деятельность такого количества судебных учреждений -- задача намного более сложная.

Ее успешное выполнение требует соответственно, большего специализированного аппарата, который был бы в состоянии заниматься повседневно и в полном объеме непростой в наше время работой, связанной с добыванием финансовых средств для своевременной выплаты судьям и другим судебным работникам заработной платы, с обеспечением судов необходимыми служебными помещениями, в том числе организацией их строительства и ремонта, оргтехникой (компьютеры, копировальные устройства, пишущие машинки и многое другое), транспортом, средствами связи, а также заниматься организацией и содержанием учебных заведений по повышению квалификации судей и работников аппаратов судов, поддержанием в контрольном состоянии, размножением, закупкой или рассылкой законодательства и иных правовых актов, необходимых для нормальной деятельности судов, и т.д., и т.п.

Возлагать всю такую работу в системе (подсистеме) судов общей юрисдикции, по аналогии с арбитражными судами, на Верховный Суд РФ -- значит идти на существенное расширение вспомогательного аппарата этого суда, а главное -- на увеличение объема работы, свойственной не судебному учреждению, а учреждению исполнительной власти. Верховный Суд РФ -- высшая судебная инстанция, главная задача которой, как отмечено выше, отправление правосудия и обеспечение надлежащей судебной практики судов общей юрисдикции в целом. Возложение на него каких-то других трудоемких обязанностей способно лишь создать совершенно не нужные данному суду сложности и отвлечь его от главного.

Это и ряд других обстоятельств -- одна из причин того, что до недавнего времени (а в определенной мере и в наши дни) значительная часть работы по организационному обеспечению деятельности судов в общей юрисдикции выполнялась и отчасти выполнялась Министерством юстиции РФ, его органами и учреждениям.

Однако негативные факторы, сопутствовавшие сотрудничеству (взаимодействию) судов общей юрисдикции и органов юстиции, привели, как отмечено выше, к принятию в законодательном порядке -решения о создании нового органа -- Судебного департамента при Верховном Суде РФ (далее-- Судебный департамент).

§ 4. Судебный департамент при Верховном Суде РФ

Администраторы судов

На этот департамент возложено организационное обеспечение деятельности большинства судов общей юрисдикции и соответствующих органов судейского сообщества. Из сферы его деятельности полностью исключен Верховный Суд РФ, который в соответствии с ст. 30 Закона о судебной системе (текст приведён выше) сам обеспечивает свои организационные потребности. Из сферы его деятельности почти полностью выведены и создаваемые мировые суды, хотя они отнесены к судам общей юрисдикции (ч. 1 ст. 1 Закона о мировых судьях). Местные органы Судебного департамента должны лишь обеспечивать покрытие расходов на заработную плату и социальные выплаты мировым судьям (ч. 1 ст. 10 Закона о мировых судьях). Остальное же материально-техническое обеспечение этих судов -- дело местных органов юстиции или органов исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации (ч. 3 ст. 10 Закона о мировых судьях).

Судебный департамент возглавляет органы и учреждения, входящие в его систему. Основными органами, на которые он должен опираться в обеспечении выполнения функций по организационному обеспечению деятельности судов, являются управления (отделы) Судебного департамента, создаваемые во всех субъектах Федерации.

На центральный аппарат и управления (отделы) Судебного департамента возложены практически все функции, из которых слагается организационное руководство судами. В соответствии со ст. 6 и 14 Закона о Судебном департаменте они обязаны осуществлять, в частности:

разработку и представление в Правительство РФ согласованных с Председателем Верховного Суда РФ и Советом судей РФ предложений о финансировании судов и квалификационных коллегий судей;

изучение организации деятельности судов и разработку предложений о ее совершенствовании;

внесение в Верховный Суд РФ предложений о создании либо об упразднении судов;

определение потребности судов в кадрах; обеспечение работы по отбору и подготовке кандидатов на должности судей; взаимодействие с образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку и повышение квалификации судей и работников аппаратов судов;

разработка научно обоснованных нормативов нагрузки судей и работников аппаратов судов;

ведение статистического и персонального учета судей и работников аппаратов судов, а также работников органов и учреждений Судебного департамента;

ведение судебной статистики, организация делопроизводства и работы архивов судов; взаимодействие с органами юстиции при составлении сводного статистического отчета;

организация строительства зданий, а также ремонта и технического оснащения зданий и помещений судов, органов и учреждений Судебного департамента;

принятие во взаимодействии с судами, органами судейского сообщества и правоохранительными органами мер по обеспечению независимости, неприкосновенности и безопасности судей, а также безопасности членов их семей;

организация материального и социального обеспечения, медицинского обслуживания и санаторно-курортного лечения судей, в том числе пребывающих в отставке, работников аппаратов судов, а также принятие мер по обеспечению их благоустроенным жильем;

взаимодействие с адвокатурой и государственными органами по вопросам надлежащего обеспечения деятельности судов;

организация и обеспечение работы экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

возбуждение по согласованию с председателями соответствующих судов ходатайств о награждении работников аппаратов судов государственными наградами и присвоении им почетных званий.

Для реального выполнения этих и многих других полномочий Судебный департамент и его местные органы наделены правами:

запрашивать в установленном порядке у государственных и иных органов, учреждений, организаций, должностных лиц и получать от них необходимые документы и материалы;

контролировать расходование бюджетных средств судами, а также органами и учреждениями Судебного департамента; проводить ревизии их финансово-хозяйственной деятельности;

привлекать в установленном порядке для выполнения законопроектных, экспертных, исследовательских работ и дачи консультаций научные организации, работников государственных и иных органов, учреждений и организаций, специалистов и экспертов;

вносить в Верховный Суд РФ и Правительства РФ предложения об улучшении условий труда, материального и социального, обеспечения судей, работников аппаратов судов и аппарата Судебного департамента, а также работников органов и учреждений Судебного департамента.

Центральный аппарат Судебного Департамента состоит из ряда структурных подразделений, призванных обеспечивать выполнение всех его функций: главного управления организационно-правового обеспечения деятельности судов; главного управления обеспечения деятельности военных судов; главного финансово-экономического управления; управления государственной службы и кадрового обеспечения; контрольно-ревизионного управления; управления делами; управления капитального строительства, эксплуатации зданий и сооружений; отдела учебных и образовательных учреждений; отдела международно-правового сотрудничества. Допускается образование, и других, подразделений.

Как и во многих иных государственных органах, в аппарате Судебного департамента должен функционировать совещательный орган при Генеральном директоре -- коллегия, члены которой назначаются Председателем Верховного Суда РФ по представлению Генерального директора.

Возглавляет Судебный департамент Генеральный директор, назначаемый Председателем Верховного Суда РФ с согласия Совета судей РФ. На него возложена ответственность за надлежащую организацию выполнения возложенных на Судебный департамент и его органы функций по организационному обеспечению деятельности судов. Издаваемые им приказы, распоряжения и инструкции обязательны и для судов в части, касающейся организационного обеспечения их деятельности. Ежегодно он должен представлять отчеты о деятельности Судебного департамента Председателю Верховного Суда РФ и Всероссийскому съезду судей.

Местные органы Судебного департамента -- управления (отделы) -- обеспечивают выполнение соответствующих задач на территории субъекта Федерации. Возглавляют их начальники, назначаемые Генеральным директором по согласованию с председателями судов, советами судей и органами государственной власти субъектов Федерации.

Закон о Судебном департаменте (ст. 17--19) предусматривает введение в штаты всех гражданских судов общей юрисдикции должностных лиц, именуемых администраторами судов.

Администраторы верховных судов республик, краевых, областных и приравненных к ним судов должны назначаться начальником входящего в центральный аппарат Судебного департамента главного управления организационно-правового обеспечения деятельности судов, а администраторы районных судов -- начальниками местных управлений (отделов) Судебного департамента по представлению председателей соответствующих судов. В принципе в таком же порядке должны назначаться администраторы военных судов (ч. 3 ст. 34 Закона о военных судах).

Администраторы подчинены председателям "своих" судов и выполняют их распоряжения. Однако их деятельность должна протекать под контролем органов Судебного департамента и во взаимодействии с ними.

Основная задача -- освобождение председателей судов; их заместителей и судей от необходимости выполнений организационной работы. К их обязанностям отнесены, к примеру, следующие:

принятие мер по организационному обеспечению деятельности суда, подготовке и проведению судебных заседаний;

взаимодействие с адвокатурой, другими правоохранительными органами по вопросам обеспечения деятельности суда;

обеспечение надлежащих материальных и бытовых условий для судей и работников аппарата суда, а также их медицинского обслуживания санаторно-курортного лечения;

осуществление информационно-правового обеспечения деятельности суда;

организация ведения судебной статистики, делопроизводства и работы архива;

организация охраны здания, помещений, имущества суда в нерабочее время; обеспечение бесперебойной работы транспорта суда и средств связи, работы хозяйственной службы;

организация строительства зданий, а также ремонта и технического оснащения зданий и помещений суда;

разработка проекта сметы расходов суда, утверждаемой председателем суда, и представление его в соответствующее подразделение Судебного департамента или управление (отдел) Судебного департамента.

Учреждение Судебного департамента и его местных органов, введение должностей, администраторов судов, естественно, не должно повлечь за собой полное освобождение от выполнения функции организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции их руководителей, функционирующих в этих судах президиумов и вспомогательных аппаратов. Председателям судов, их заместителям, судьям придется и впредь тратить какую-то часть своего рабочего времени на эту работу, опираясь на помощь государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Без содействия этих органов невозможно решать многие вопросы обеспечения нормальной деятельности не только арбитражных судов, но судов общей юрисдикции.

Реформа не должна, по крайней мере в ближайшие годы, привести и к полному отстранению Министерства юстиции РФ и его органов от участия в выполнении рассматриваемой правоохранительной функции в отношении судов общей юрисдикции. Невозможно будет обойтись, к примеру, без опоры на давно и хорошо налаженную в Министерстве юстиции РФ работу по учету и кодификации законодательства, поддержанию его в рабочем состоянии и своевременному информированию о нем судов и других государственных органов. Не обойтись также без его учебных заведений, занимающихся повышением квалификации как нотариусов, других представителей юридической профессии, так и судей. Не удастся в ближайшие годы полностью изолировать суды от органов юстиции также в связи с коренной реорганизацией структур, призванных исполнять приговоры и иные судебные решения, в частности, в связи с созданием службы судебных приставов и передачей ее в подчинение Министерства юстиции РФ. На его местные органы, как отмечено выше, возложена значительная часть "забот" по организационному обеспечению деятельности мировых судей.

С учетом сказанного, а также в связи с тем, что Министерство юстиции РФ, как будет показано ниже, играет важную роль в обеспечении других правоохранительных функций, необходимо иметь о нем и его основных задачах более полное представление.

§ 5. Министерство юстиции РФ и его органы: основные функции и организация

Статус этого министерства в настоящее время определяется главным образом Положением о Министерстве юстиции РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954.

В соответствии с п. 5 Положения на министерство возложены следующие основные задачи:

реализация государственной политики в сфере юстиции;

обеспечение прав и законных интересов личности и государства;

обеспечение правовой защиты интеллектуальной собственности;

обеспечение установленного порядка деятельности судов;

обеспечение исполнения актов судебных и других органов;

обеспечение исполнения уголовных наказаний.

Каждая из этих задач наполняется конкретным содержанием. Пожалуй, самой емкой является первая из них -- реализация государственной политики в сфере юстиции. Для ее осуществления на Министерство юстиции РФ возложены, в частности:

координация нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти;

юридическая экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ, а также нормативных правовых актов субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам;

обеспечение деятельности полномочных представителей Правительства РФ в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и Конституционном Суде РФ;

государственная регистрация в случаях, предусмотренных законодательством, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, контроль за правильностью и своевременностью опубликования таких актов, а также представление Президенту РФ и Правительству РФ информации о качестве представляемых на регистрацию актов; ведение государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

представление Правительству РФ предложений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случае их несоответствия Конституции РФ, международным договорам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ;

государственный учет нормативных правовых актов субъектов Федерации;

участие в подготовке Свода законов РФ;

участие в разработке и реализации программ автоматизированных систем правовой информации;

обмен правовой информацией с иностранными государствами, координация деятельности по созданию национальных банков данных законодательства государств -- участников Содружества Независимых Государств.

Этот неполный перечень функций, связанных с осуществлением задачи по реализации государственной политики в сфере юстиции, весьма наглядно свидетельствует о том значительном объеме работы, которая выполняется Министерством юстиции РФ в данной сфере. Работа такого рода способствует успешному обновлению нормативных актов, издаваемых Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами. В связи с мерами по кардинальному реформированию российской правовой системы выполнение рассматриваемой задачи расценивается как одно из ведущих направлений деятельности Министерства.

Близко к группе функций, связанных с оказанием содействия правотворчеству и правоприменению, примыкают те, которые возложены на Министерство юстиции РФ в сфере международных отношений. К примеру, в соответствии со ст. 10 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1996 г. оно обязано:

давать или не давать согласие на заключение международных договоров, положения которых так или иначе расходятся с предписаниями российского законодательства;

представлять заключения о соответствии или не соответствии договора российскому законодательству и тех юридических последствий, которые могут наступить при вступлении договора в силу.

В развитие этих предписаний Закона в Положении о Министерстве юстиции РФ предусматривается ряд его конкретных функций. К ним можно отнести, например:

представление в установленном порядке предложений о подготовке, заключении и исполнении международных договоров Российской Федерации о правовой помощи, а также международных договоров Российской Федерации в области охраны интеллектуальной собственности;

участие в согласовании предложений о заключении международных договоров Российской Федерации, устанавливающих правила, не предусмотренные российским законодательством;

дача, в случае, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или является необходимым условием, вступления его в силу, заключений по вопросам соответствия положений договоров российскому законодательству;

представление по поручению Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека необходимых материалов и заключений в связи с поступившими в Европейский суд по правам человека обращениями о нарушении Российской Федерацией положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;

исполнение в пределах своей компетенции обязательств Российской Федерации по международным договорам о правовой помощи;

выдача разрешения на открытие представительств иностранных юридических организаций на территории Российской Федерации.

В рамках первой из названных задач Министерства заслуживает особого внимания его функция по государственной регистрации нормативных актов органов исполнительной власти.

Это одна из сравнительно новых его функций. Начало ее осуществлению было положено Указом Президента РФ от 5 декабря 1991 г., где вопрос был решен в принципе. В развитие этого Указа Правительство РФ издало 8 мая 1992 г. Постановление, специально посвященное регистрации ведомственных нормативных актов и конкретизировавшее права и обязанности Министерства юстиции РФ в данной области, которые были несколько уточнены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009.

Еще одним важным шагом, обеспечивающим эффективность государственной регистрации актов такого рода, явилось издание Президентом РФ Указов сначала 21 января 1993 г., а затем -- 23 мая 1996г. В соответствии с ними все ведомственные нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, проходят государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ. После этого они подлежат опубликованию в официальных изданиях-- газете "Российские вести" и Бюллетене нормативных актов органов федеральной исполнительной власти, выпускаемом издательством "Юридическая литература" Администрации Президента РФ. Не должны публиковаться только акты или их отдельные положения, являющиеся секретными и конфиденциальными.

Несоблюдение изложенных правил регистрации и опубликования означает, что на акты, не отвечающие требованиям этих правил, нельзя ссылаться при разрешении споров. Они не могут быть законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Наделение Министерства юстиции РФ этим полномочием поставило его в положение активного контролера за качеством значительной части нормативных актов, издаваемых всеми федеральными органами исполнительной власти.

С осуществлением правоохранительной деятельности тесно связана также задача Министерства юстиции РФ и всех его органов по обеспечению прав и законных интересов личности и государства. Для выполнения этой задачи Министерство наделено тоже широким спектром функций. На него, к примеру, возложены:

государственная регистрация:

общероссийских и международных общественных объединений, отделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений, а также юридических лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, религиозных учреждений и организаций, образованных указанными централизованными религиозными организациями, а также представительств иностранных религиозных организаций;

контроль за соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям, а также за соблюдением религиозными организациями положений уставов, касающихся целей и порядка их деятельности;

обеспечение регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

содействие обеспечению граждан и организаций квалифицированной юридической помощью;

координация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния; утверждение образцов бланков записей актов гражданского состояния и бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния; разработка методических материалов по вопросам государственной регистрации актов гражданского состояния;

осуществление функции государственного патентного ведомства, в также функции агентства по правовой охране программ для электронных вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем; подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области авторского права и смежных прав, осуществление взаимодействия с общественными объединениями, участие в международном сотрудничестве в указанной сфере.

Функция обеспечения юридической noмощью граждан и организаций тесно связана с реализацией соответствующего конституционного положения. (см. ст. 48 Конституции РФ). Она включает в себя многое из того, что должно делаться в сфере содействия надлежащей организации деятельности адвокатуры и нотариата. Во взаимоотношениях с адвокатурой (§ 2 гл. XVII учебника) Министерство юстиции РФ уполномочено (см. подпункты 37-- 40 п. 6 и подпункты 11 и 12 п. 7 Положения о Министерстве юстиции):

давать в установленном порядке согласие на образование коллегий адвокатов;

вести реестр коллегий адвокатов;

осуществлять контроль за соблюдением коллегиями адвокатов законодательства, регулирующего деятельность адвокатуры;

утверждать формы и устанавливать сроки представления отчетности коллегиями адвокатов в органы юстиции;

вносить в президиумы коллегий адвокатов представления о возбуждении дел о дисциплинарной ответственности адвокатов;

направлять в коллегии адвокатов предупреждения об устранении выявленных нарушений законодательства.

Не менее широки функции этого министерства и во взаимоотношениях с нотариатом (государственным и частным). Оно вправе, в частности (см. подпункты 34--36 и 41 п. 6 Положения о Министерстве юстиции):

наделять нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий;

контролировать исполнение ими профессиональных обязанностей;

организовывать выдачу лицензий на право осуществления нотариальной деятельности;

удостоверять подлинность подписи нотариуса и оттиска его печати при легализации документов, представляемых физическими и юридическими лицами в компетентные органы иностранных государств;

утверждать формы нотариальных документов (подробнее о взаимоотношениях Министерства юстиции РФ с нотариатом см. § 4 гл. XVII учебника).

Возложено на Министерство юстиции РФ осуществление и некоторых других функций. Из их числа должна привлечь внимание функция организационного и методического руководства деятельностью судебно-экспертных учреждений системы Министерства юстиции РФ. Эти учреждения работают в тесном контакте с судами и другими правоохранительным органами, они проводят по поручению этих органов значительную часть судебных экспертиз по вопросам, возникающим при производстве по гражданским и уголовным делам.

Основные задачи и функции, возложенные в настоящее время на Министерство юстиции РФ, реализуются органами и учреждениями, входящими в его систему.

В наши дни вполне можно говорить о том, что эта система состоит из четырех подсистем (групп) органов и учреждений:

одна из них -- местные (территориальные) органы юстиции и функциональные учреждения системы Министерства юстиции РФ;

другая -- органы и учреждения уголовно-исполнительной системы;

третья -- служба судебных приставов;

четвертая -- учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Органы юстиции -- это министерства юстиции республик и министерства, управления (отделы) юстиции краев, областей, городов и округов. Наряду с этими местными (территориальными) органами в данную подсистему (группу) входит ряд функциональных учреждений, в отношении которых Министерство юстиции РФ и его местные органы могут осуществлять в тех или иных пределах какие-то управленческие полномочия. К таким учреждениям относятся: нотариат, загсы (учреждения записи актов гражданского состояния), адвокатура, а также Российский федеральный центр судебных экспертиз (РФЦСЭ) и региональные лаборатории судебных экспертиз, Российская правовая академия и др.

В состав уголовно-исполнительной системы, организованной и действующей на основании Закона РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" от 21 июля 1993 г., Уголовно-исполнительного кодекса РФ и ряда других правовых актов входят:

учреждения, исполняющие уголовные наказания (исправительные и воспитательные колонии, тюрьмы, следственные изоляторы, предприятия; специально создаваемые для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы и др.);

территориальные органы управления уголовно-исполнительной системы (они создаются в республиках, краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге, автономной области, автономных округах; для руководства учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности могут быть образованы специальные органы, подчиняющиеся непосредственно Министерству юстиции РФ);

центральный орган управления уголовно-исполнительной системы (в наши дни таковым является Главное управление исполнения наказаний Министерства юстиции РФ).

Задачами уголовно-исполнительной системы являются: исполнение уголовных наказаний в виде лишения свободы, а также исключительной меры наказания; обеспечение правопорядка и законности учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, безопасности содержащихся в них осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на территории этих учреждений; привлечение осужденных к труду, а также течение их общего и профессионального образования и профессионального обучения; обеспечение охраны здоровья осужденных; содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (об этой деятельности см. § 2 гл. XVI учебника). Иные задачи могут быть возложены на уголовно-исполнительную систему только специально изданным законом.

...