Отдельные проблемы связаны с нечеткостью определения системы местного самоуправления и ее элементов как предпосылки системности законодательства о местном самоуправлении. Местное самоуправление, являясь частью системы государственного устройства, в свою очередь, также представляет собой определенную систему взаимодействующих элементов, нуждающихся в адекватном отображении в комплексе нормативных правовых актов. Поэтому необходимо рассмотреть вопрос о том, что представляет собой система местного самоуправления. Единого подхода к ее определению пока не сложилось. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют систему местного самоуправления как совокупность организационных форм в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни¹¹ Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. - М.: Юрист, 2000. - 428 с.. Аналогичное определение дает и Е.С. Шугрина: "Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных традиций, вопросы местного значения"¹¹ Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.. Фактически система местного самоуправления в данном случае понимается как система организационных форм его осуществления, что не одно и то же.

Н.В. Постовой, не давая формального определения системы местного самоуправления, перечисляет элементы этой системы, относя к ним все те же формы прямого волеизъявления населения и органы местного самоуправления. По его мнению, организация и функционирование каждого из элементов системы регулируется в общих чертах федеральными законами, в частности, "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". По каждому из элементов системы местного самоуправления субъекты Российской Федерации приняли специальные нормативные правовые акты. Нормы муниципального права выстраиваются в определенную систему, согласуясь с элементами системы местного самоуправления²² Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998. Тем самым фактически автор признает, что элементами системы местного самоуправления являются не только организационные формы его осуществления, но и, например, местные финансы, муниципальная собственность.

Несколько иной подход к определению системы местного самоуправления наблюдается у И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова. На их взгляд, это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций³³ Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000.. То есть под системой местного самоуправления авторы понимают совокупность его субъектов, что также вряд ли можно считать адекватным ее понятием.

Разумеется, систему такого сложного, комплексного социального института, как местное самоуправление, можно определять, руководствуясь различными критериями. Однако, когда речь идет о местном самоуправлении как объекте правового регулирования, следует говорить о совокупности общественных отношений, складывающихся в процессе деятельности местных территориальных коллективов по самостоятельному и ответственному решению закрепленных за ними вопросов местного значения, устанавливаемых и регулируемых нормами права. Причем в настоящее время имеется достаточно оснований утверждать, что данные нормы объединяются в рамках особой отрасли российского права - муниципального права. В силу обширности и разнообразия общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, они группируются в различные комплексы, в совокупности составляющие систему местного самоуправления, и в зависимости от их специфики должно осуществляться правовое регулирование местного самоуправления.

Существует ряд и других проблем законодательного обеспечения местного самоуправления, но рамки данной работы не позволяют затронуть многие другие из них. Однако сказанного достаточно чтобы сделать вывод о необходимости доработки действующего законодательства.

Первым и наиболее перспективным шагом в разрешении проблем является внесение изменений в действующий ФЗ об общих принципах или же принятие его новой редакции. По этому поводу существуют различные мнения. Нужна новая редакция Закона - таково мнение некоторых участников дискуссии. Нет, о новой редакции не может быть речи, утверждают другие. На упоминавшемся совместном заседании сессии муниципальных образований было даже принято специальное решение о том, что новая редакция Закона об общих принципах не нужна, а необходимо внести, так сказать, "точечные" изменения и дополнения в Закон.

В конце концов дело не в том, какими терминами обозначить акт обновления главного федерального закона о местном самоуправлении. К тому же "новая редакция" - понятие относительное. Иногда в нормативный акт вносится ряд незначительных поправок, а он выходит в "новой редакции". В других же случаях существенные изменения закона новой его редакцией не оформляются. Поэтому вопрос о новой редакции Закона об общих принципах можно и не поднимать и спор вести по существу - какие изменения необходимы в содержании этого акта. "Они не должны касаться его основных понятий и норм" - утверждается в решении VII сессии Конгресса муниципальных образований РФ. А что такое "основные понятия и нормы"? Если это положения, воспроизводящие нормы Конституции РФ, то их действительно нельзя трогать, они составляют правовой каркас Закона и обеспечивают его демократическую направленность. Но вряд ли можно оправдать запрет на возможные изменения других норм Закона, если они расплывчаты, многозначны, внутренне противоречивы и не восприняты практикой.

4. Предложения по совершенствованию законодательства в области местного самоуправления

В качестве предложения по совершенствованию законодательства в области местного самоуправления интересно рассмотреть предложение О. Берга. В своей статье «О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления» он предлагает создать систему модельных законов субъектов РФ в области местного самоуправления (модельного муниципального кодекса). Целью подготовки такого кодекса автор видит повышение юридико-технического уровня законов субъектов в области местного самоуправления, и сокращение трудовых и материальных затрат на их разработку¹¹ О. Берг. О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления. //Хозяйство и право № 3 2000 г.. Представляется все же, что подготовка такого кодекса позволит унифицировать законодательство всех субъектов в области местного самоуправления, что в конечном счете будет способствовать устранению противоречий законодательства субъектов РФ федеральному законодательству. Между тем, создание такой системы модельных законов позволит избежать несогласованности внутри законодательства субъекта РФ. Естественно, такой кодекс должен быть доработан на уровне субъекта с учетом исторических и иных местных традиций.

Хотя в субъектах РФ уже разработаны и приняты некоторые законы в сфере местного самоуправления, и создание такой системы модельных законов может показаться нецелесообразным, но законодательство в области местного самоуправления находится в постоянном развитии и такая система может найти практическое применение.

Теперь необходимо перейти к предложениям о внесении изменений в основной закон о местном самоуправлении - ФЗ об общих принципах, поскольку практически все авторы статей о проблемах законодательного обеспечения местного самоуправления видят корень всех проблем именно в этом законе.

Если следовать логике этого закона, то сначала необходимо уточнить и расширить терминологию: ввести понятия структуры органов местного самоуправления, компетенции муниципального образования, муниципального правового акта.

Затем, четко определить и разграничить основные полномочия в области местного самоуправления между РФ и ее субъектами.

Требует уточнения ст.10 ФЗ об общих принципах, в которой говорится о праве муниципальных образований "в целях координации своей деятельности и более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций". В соответствии с указанной статьей межмуниципальное сотрудничество развивается в основном в политической сфере - сформированы межмуниципальные образования для защиты местного самоуправления в его отношениях с федеральными и региональными властями, участия в определении государственной политики в области местного самоуправления, помощи при проведении выборов и др. А если потребуется создание межмуниципальных коммерческих организаций, например, для реализации таких задач, как теплоснабжение, сбор и переработка бытового мусора? По Закону выходит, что этого делать нельзя.

О возможности межмуниципального сотрудничества при осуществлении полномочий ОМС путем создания, в частности, коммерческих организаций следует либо прямо сказать в ст.10 Федерального закона, соответствующим образом дополнив ее, либо посвятить ему отдельную статью. В ней не должно быть содержащегося сейчас указания, что ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия ОМС. Ведь при создании совместных предприятий и организаций им как раз и могут попадать соответствующие права органов местной власти.

В главе III Федерального закона, трактующей об органах и должностных лицах местного самоуправления, требуется уточнение характеристики этих органов как системы, более четкое урегулирование их соотношения.

Чтобы укрепить значение представительных органов муниципальной власти, усилить правовые гарантии демократии на местах, освободиться от противоречий ФЗ об общих принципах, необходимо внести в него ряд изменений.

Во-первых, отказаться от определения роли главы муниципального образования - выборного должностного лица, руководящего осуществлением местного самоуправления. Его роль более скромна - он руководит муниципальным управлением, местной администрацией, выполняя не политическую, а профессиональную функцию.

Во-вторых, установить, что деятельность главы местного самоуправления, как и других выборных и невыборных должностных лиц, строится на основании федерального и регионального законодательства и правовых актов представительных органов местного самоуправления.

В-третьих, ввести в функциональную характеристику главы муниципального образования и других органов, кроме представительных, понятие "исполнительного органа", не перенося при этом на муниципальный уровень осуществление принципа разделения властей и имея в виду ясное и недвусмысленное определение полномочий каждого органа в системе местной власти.

В-четвертых, отказаться от возможности совмещения должности главы муниципального образования и руководителя представительного органа и от права главы муниципального образования председательствовать на заседаниях этого органа.

Чтобы учесть все эти предложения разумнее всего принять новую редакцию ФЗ об общих принципах. Надо сказать, что уже существует проект нового ФЗ об общих принципах, и в настоящее время идет работа по его совершенствованию. Будем надеяться, что его примут в ближайшее время и проблем в законодательном регулировании местного самоуправления станет меньше.

самоуправление муниципальный демократия

Заключение

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

Роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).

Наиболее «узким» местом государственного строительства остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

1) установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

2) провести административную реформу и реформу административно-территориального деления;

3) обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно определив и включив стимулирующие механизмы;

4) обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти; создать правовые механизмы эффективного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

5) разработать целостную государственную политику в отношении поддержки поселений по переходу их на режим устойчивого развития;

6) осуществить меры, направленные на повышение эффективности рассмотрения судебных споров между органами государственной власти и местного самоуправления.

Необходимо признать, что наша страна (а вместе с ней и местное самоуправление) еще пока находится в переходном периоде. Развитие местного самоуправления - процесс длительный. Поэтому и грядущие изменения в системе организации местной власти надо осуществлять с учетом этих обстоятельств, не обольщая себя надеждой: вот примем новый закон, и все изменится к лучшему.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ . 1993. Ст. 131.

2. Устав города Москвы \ Ведомость Московской Думы. 1995. №З.Ст.5

3. Аяиков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-х годах XX века.

4. Алексеев Ю.П. Основы местного самоуправления . М. РАГС, 1997. С.14

5. Берг О. О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления//Хозяйство и право № 3 - 2000 г.;

6. Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления//Журнал российского права № 4 - 2002 г.;

7. В.И. Васильев. Каким быть новому закону о местном самоуправлении//Журнал российского права № 12 -2001 г.

8. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства .Его управлении, финансах и методах хозяйства. М.1995.

9. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000.;

10. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Май. 1990.

11. Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. - М.: Юрист, 2000. - 428 с.;

12. Местное самоуправление. Теория и практика. М.1995. С 43.

13. Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. МЛ 994. С. 34

14. Местное самоуправление: стратегические направления развития. Материалы научно-практической конференции/Под ред. С. Рыженкова. М.: МОНФ, 2000.;

15. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998.;

16. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.;

17. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.

18. Юркова С., Широков А. Местное самоуправление. Рыночный облик. М. 1997. С.89.

19. Ясюнас В. Местное самоуправление. Комментарии. М.1997. С.49

20. Щахов Ш.К. Местное самоуправление как одна из форм обустройства народов России. / Регионология. 1994. №4. С.54

21. А. Токвиль Демократия в Америке. М. 1992. С.65

Размещено на Allbest.ru