Конституционный суд Российской Федерации

Еще одна часть обращений, отвечающая требованиям Закона, передается для предварительного изучения судьям Конституционного Суда (это делает Председатель Конституционного Суда). Предварительное изучение должно быть завершено не позднее двух месяцев с момента поступления и регистрации обращения (ст.41 Закона о Конституционном Суде). Решение по вопросу о принятии к рассмотрению (принять или отказать) принимается пленарным заседанием Суда по докладу судьи, предварительно изучавшего дело.

Начиная со времени своего создания Венецианская комиссия провела правовые экспертизы, в частности, в 1992 - 1994 гг. проектов и действующего текста Конституции РФ, в 2003 г. - проекта Конституции Чеченской Республики и двух законопроектов (о выборах Президента и о выборах депутатов в Парламент Чеченской Республики), в 2004 г. - законопроекта о порядке наделения полномочиями глав субъектов РФ, а также проектируемых тогда Конституционным Судом изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗоКС).

Самой масштабной по привлечению зарубежных специалистов и институций разного рода была правовая экспертиза в 1994 г. проекта ФКЗоКС, подготовленного самим Конституционным Судом РФ. Ее в той или иной форме кроме экспертов Венецианской комиссии фактически провели судьи Конституционного Суда ФРГ, Председатель Конституционного Совета Франции и ряд известных европейских профессоров конституционного права. Все это позволяет говорить в целом о зарубежной оценке законодательного регулирования конституционного правосудия Российской Федерации, тем более что за прошедшие годы почти не осуществлено значимых концептуальных изменений в ФКЗоКС, за исключением срока полномочий судей Конституционного Суда и порядка исполнения его решений.

Прежде всего следует отметить, что заметным явлением в завершении работы над проектом ФКЗоКС было обсуждение его группой российских конституционных судей с судьями Конституционного Суда ФРГ. В течение двух дней семь судей и начальник секретариата этого суда высказали содержательные и редакционные замечания почти к сорока статьям, касающимся, в частности, пределов полномочий Конституционного Суда, статуса его судей, организационно-правовых форм деятельности Суда, конституционного судопроизводства, юридической силы решений и других вопросов.

Так, профессор Гримм обратил внимание на то, что "слишком широк" круг органов, которые могут возбуждать процедуру нормоконтроля, что нет никакой разницы между рассмотрением спора о компетенции и нормоконтролем. Доктор Цирляйн высказал соображение, что проект, устанавливая норму, что Конституционный Суд воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, ограничивает возможности Конституционного Суда, поскольку в конституционном судопроизводстве приходится часто выяснять фактические обстоятельства. Кроме того, Цирляйн критиковал установление субъективных требований (высокая квалификация и т.п.) к кандидату в судьи Конституционного Суда, поскольку они допускают "совершенно неоднозначное истолкование".

Немецкие судьи обращали внимание на то, что "неограничение" срока полномочий судьи "не совсем хорошо", и в Германии от этого отказались, установив 12-летний срок полномочий, который сам по себе также "тяжелая обязанность". По их мнению, судей необходимо избирать не простым, а квалифицированным большинством в Совете Федерации, чтобы не давать какой-либо политической группировке в палате "в монопольном порядке" формировать Конституционный Суд. Рекомендовалось установить, что если законодатель в течение определенного срока не назначает судью на вакантную должность, то Конституционный Суд осуществляет это.

Критике было подвергнуто и положение проекта о том, что судья Конституционного Суда подчиняется только Конституции. По мнению немецких судей, он подчиняется и Закону о Конституционном Суде, и другим законам. "Судья, - полагали они, - не может жить в обществе и быть свободным от общества". Поэтому формула проекта "не соответствует действительности". Нуждался, с точки зрения критиков, в детализации и порядок "пополнения" палат, чтобы исключить "манипулирование составом Суда". Кроме того, обращалось внимание на необходимость защиты прав меньшинства в Конституционном Суде, чтобы дать возможность четырем-пяти судьям решать вопрос о переносе рассмотрения дела в пленарное заседание.

Помимо этого, рекомендовалось записать в проекте, что бюджет Конституционного Суда не может уменьшаться; конкретизировать момент решения вопроса об освобождении конституционной жалобы гражданина от уплаты госпошлины с учетом его материального положения. Привести в законе основания, при которых сроки конституционного судопроизводства могут быть продлены; установить критерии, в каких случаях Суд может потребовать приостановления действия оспариваемых актов; смягчить основание отказа в принятии обращения, если конституционность акта уже проверялась и было вынесено постановление, сохраняющее свою силу, поскольку такая категорическая редакция не позволяет вернуться к рассмотрению вопроса в ситуации, когда в общественной жизни произошли существенные изменения; установить, что со сторонами согласуются время и порядок их выступления; допустить возможность по решению Суда оглашать, если это необходимо, итоги голосования; не выделять две разновидности особого мнения, достаточно одной; установить по итогам разрешения спора о компетенции, с какого момента решение Суда должно действовать, т.е. об обратной силе решения о неконституционности акта.

Предусмотреть принятие Конституционным Судом решения о продолжении действия неконституционного акта до определенного времени в случае возникновения пробела в правовом регулировании; возможные два варианта итогового решения (о конституционности и неконституционности акта) дополнить третьим вариантом (об истолковании, при какой интерпретации акт не соответствует Конституции).

Отмечалось, что в проекте "не очень чувствуется разница между абстрактным и конкретным нормоконтролем", "несколько разорваны связи с гражданским обществом" (лишены права обращения в Конституционный Суд всероссийские общественные организации, правозащитные организации, профсоюзы и т.п.).

Резко ослаблены "возможности по конституционному контролю за нарушением прав граждан, что приведет к росту обращений граждан в Европейский суд по правам человека; не предусмотрено письменное производство, что чрезмерно загрузит Суд и повлечет громадные расходы на представителей сторон; не решен вопрос о процедуре отвода судьи; наблюдается перегруженность проекта регламентными подробностями (вопросы протоколирования, стенографирования и т.п.).33

Немецкие судьи критиковали нормы проекта о предварительном рассмотрении Секретариатом Конституционного Суда вопроса о принятии обращений, считая, что "мы превращаем секретариат в квазисуд". Профессор Х. Зейберт обратила внимание на то, что назначение судьи-докладчика во многом зависит непосредственно от Председателя Конституционного Суда, что необходима корректировка проекта, чтобы "подобрать такой объективный состав, который был бы... нейтральным и не вызывал бы никакой тени сомнения у сторон...". Подверглась замечанию норма проекта о том, что юридическая сила постановлений Конституционного Суда о признании неконституционности не может быть преодолена повторным принятием того же акта. По мнению Х. Зейберт, такая норма регулирует не деятельность Конституционного Суда, а поведение законодателя, что недопустимо. Также высказано мнение, "что процедура толкования Конституции... самая опасная и должна быть система ограничителей, чтобы Конституционный Суд не оказался ввергнутым в пучину политической борьбы".

Председатель Конституционного Суда ФРГ Р. Херцог рекомендовал:

- установить, что основанием обращения суда общей юрисдикции в Конституционный Суд с запросом должна быть "твердая убежденность" в неконституционности закона, а не неопределенность, как указывается в проекте ФКЗоКС;

- дать возможность Суду выходить за пределы заявленного требования и высказываться о неконституционности нормы в ее системной связи с другими нормами акта;

- не ограничиваться установлением пределов проверки неконституционности акта по содержанию, по форме, с точки зрения разграничения предметов ведения, поскольку этим самым Суд ограничивает масштаб проверки, загоняя себя в русло "позитивистского" подхода и лишая возможности давать оценку акту с точки зрения общепризнанных принципов и норм международного права;

- исключить в проекте противоречия в части проверки конституционности международных договоров (не вступивших в силу и вступивших в силу для Российской Федерации);

- не говорить в проекте о согласительных процедурах при разрешении споров о компетенции, поскольку они должны быть за пределами деятельности Конституционного Суда;

- предусмотреть, что толкование Конституции является субсидиарной процедурой и применяется только тогда, когда вопрос нельзя решить в других процедурах и он должен решаться квалифицированным большинством Суда;

- давать толкование (имелось в виду разъяснение решений Конституционного Суда. - М.М.) только резолютивной части, а не мотивировочной;

- записать в проекте обязанность возместить гражданину понесенные им расходы в случае признания Закона неконституционным.

Ряд рекомендаций немецких судей расходились с концепцией проекта ФКЗоКС, но некоторые из них были учтены при доработке проекта. В частности, о сроке полномочий, о квалифицированном принятии решения о толковании Конституции. С учетом замечаний немецких коллег была сформулирована и нынешняя ч. 2 ст. 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" о принятии решений по делу на основе оценки как буквального смысла рассматриваемого акта, так и смысла, придаваемого ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. В дальнейшем по ряду моментов развитие практики Конституционного Суда России совпало с немецкими рекомендациями.

Проект был также изучен экспертами Венецианской комиссии (профессора Г. Штейнбергер, Я. Жлински, Я. Хэлгесен). Их отзывы представлены как официальные документы Совета Европы на пленарном заседании Комиссии.

Г. Штейнбергер (ФРГ) отметил, что заслуживает высокой оценки конституционная норма о специальном Конституционном Суде, поскольку "судьи обычных судов в силу историко-политических причин могут быть не подготовлены к рассмотрению конституционных проблем". По мнению эксперта, в проекте ФКЗоКС институциональная независимость Конституционного Суда и независимость отдельных судей "защищена надежно". Ему также представилась "верной" организация деятельности Суда в двух палатах.

Профессором высказаны многочисленные рекомендации по совершенствованию проекта и возможному пониманию многих его положений расширительно, либо ограниченно, либо в контексте с другими нормами и предполагаемой в будущем практикой. Так, им предлагалось уточнить ряд норм, касающихся статуса судей, их назначения и неприкосновенности, порядка организации работы палат, обновления их состава и разрешения проблемы кворума в них, процедуры передачи дел из одной палаты в другую; порядка регламентации сроков рассмотрения дел и приостановления действия оспариваемого акта до завершения Конституционным Судом рассмотрения дела. Эксперт выдвинул и несколько предложений. Среди них - идея предоставления Конституционному Суду дискреционной власти самому определять дела: какие подлежат рассмотрению в устном разбирательстве, а какие - в порядке письменной процедуры.

Г. Штайнбергер высказался за удаление из проекта ФКЗоКС нормы о критериях толкования нормативных актов, об изменении подхода к определению допустимости жалобы для рассмотрения Конституционным Судом. Специфичность процедуры толкования, по его мнению, также требует уточнения норм об участниках процесса и допустимости толкования в конкретном случае. Он считал, что с точки зрения разделения власти законодательная инициатива Конституционного Суда не должна выходить за рамки вопросов, связанных с организацией Суда, его полномочий, процедурных вопросов и статуса судей.

Другой эксперт Венецианской комиссии проф. Я. Жлински (судья Конституционного Суда Венгрии) также характеризовал проект как "хорошо разработанный и основательный труд". Вместе с тем он высказал концептуальное предпочтение иной схеме правового регулирования, при которой в Закон о Конституционном Суде должны включаться лишь основные вопросы (статус, юрисдикция, структура и организация, процессуальные принципы), а все другие процессуальные и процедурные аспекты должны фигурировать в отдельном Законе о регламенте Суда. Ссылаясь на то, что европейские конституционные суды характеризуются смешением функций чисто судебного учреждения с особыми специальными функциями конституционного характера, эксперт выразил сомнение, что гласность судебного разбирательства "на протяжении всей процедуры рассмотрения дел" может затруднить осуществление этих специальных функций.

Кроме того, по мнению Я. Жлински, проект ФКЗоКС в изучаемой им редакции имеет недостатки, касающиеся вопросов приостановления полномочий судьи Конституционного Суда, распределения дел между палатами, толкования решений Суда, а также уточнения ряда терминов.

Представитель Норвегии в Венецианской комиссии профессор Я. Хэлгесен в своем кратком заключении отметил, что проект ФКЗоКС "дополняет, а не поправляет Конституцию", но требует устранения определенных несогласованностей и неточностей. Они касаются перечисления целей и задач судебного контроля, рассмотрения Конституционным Судом фактических обстоятельств, неограниченности его полномочий определенным сроком и компетенции Секретариата Конституционного Суда. Экспертом высказано сомнение и в необходимости оставления в ФКЗоКС "перечня различных категорий компетенции Конституционного Суда".

Давая общую оценку зарубежным материалам, Н.В. Витрук отмечал, что многие положения совпали с теми, которые ранее высказывались либо были воплощены в проекте, часть из них будет учтена в Регламенте, а некоторые - в практической деятельности.

Однако не следует переоценивать вклад иностранных экспертов в создание ФКЗоКС, что подтверждается и самими "творцами" этого закона. Так, Т.Г. Морщаковой было высказано мнение, что "мы, получив достаточно основательную экспертизу зарубежную, те замечания, которые нам сделали, никак в поправках не реализовали". С этим можно было бы согласиться, но с поправкой на то, что все-таки дух и смысл отдельных зарубежных рекомендаций учтен в ФКЗоКС. От одной из них - 12-летнего срока полномочий конституционного судьи - уже отказались.34

Успех молодой Российской демократии не будет зависеть от наличия или отсутствия Конституционного суда. В России пока нет многих других элементов демократической системы, которые имеют важное значение. Тем не менее среди непременных условий функционирования демократической системы впервые появился механизм, обеспечивающий эффективную защиту конституционных прав и свобод, в то время как замороженная в течение 70 лет авторитарность Советской власти препятствовала развитию институтов, способных выполнять подобную задачу. Российский Конституционный суд является истинно юрисдикционным органом, способным выносить окончательные и не подлежащие оспариванию решения. Если в первые годы деятельность суда была чересчур осторожной, то сейчас налицо ряд положительных итогов. Суд показал, что он в состоянии и защищать индивидуальные права, и ограничивать превышение власти на государственном уровне, что уже само по себе является существенным достижением.

Конституционный Суд - важный элемент политической системы Он служит обеспечению политической стабильности, развитию политических процессов в установленных Конституцией рамках. При этом, однако, политическая функция Суда может и должна осуществляться только в форме судебного разбирательства. Именно в этом случае позиция Суда в качестве арбитра, посредника или миротворца имеет правовое значение и влечет юридические последствия, обязательные для сторон конституционного спора.

Главная особенность и важное отличие Конституционного Суда РФ от судов общей юрисдикции и арбитражных судов в том, что Конституционный Суд РФ - это не только судебный орган, но и такой конституционный орган, которому предоставлено право в установленных Конституцией и законом форме и пределах осуществлять контроль над органами законодательной и исполнительной власти, а в опосредованном виде - и над иными судебными органами, и в данном смысле он сам представляет высшую государственную власть. Этим качеством обусловлена интегрирующая роль Конституционного Суда как гаранта политического мира обществе и государстве и хранителя долгосрочных конституционных ценностей.

1. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"// Российская газета. 23 июля. 1994.

2.Конституция Российской Федерации. М. 1993.

3. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. Издательство БЕК, 1994. С.392-396; С.401-403

4.Козлова Е.И. Кутафин О.Е. Конституционное право России. М. Юрист, 1995. С.448-454

5.Гуценко К.Ф. Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М. Издательство БЕК, 1995. С. 158-170.

6.Гуценко К.Ф. Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Тексты законов и иных правовых актов. М. Издательство БЕК, 1994. С. 115-116.

7.Барри Д. Конституционный Суд глазами американского юриста// Государство и право. 1993. N 10. С.76

8.Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в Российской Федерации// Государство и право. 1996. N 1. С.41-42.

9.Шульженко Ю.Л. Закон о Конституционном Суде Российской Федерации 1994г.// Государство и право. 1995. N 7. С.5-10

10.Кряжков В.А. Ю.Л.Шульженко Конституционный контроль в России// Государство и право. 1995. N 10. С.157.

11.Интервью Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, доктора юридических наук В.А.Туманова журналу "Государство и право"// Государство и право. 1995 N 10. С.3-7.

12. Кудрявцев Ю.В. Конституционный суд России: опыт и проблемы// Государство и право. 1994. N 1. С.133.

13.Ершов В.В. Конституционные проблемы судоустройства и судопроизводства// Государство и право. 1994. N 12. С.46.

14.Гаджиев Г.А. Кряжков В.А. Конституционная юстиция в Российской Федерации//Государство и право. 1993. N 7. С.3.

15.Эбзеев Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля// Вестник Конституционного Суда. 1995. N2,3. С.84.

16. Дело о проверке конституционности части второй статьи 213 КЗоТ Российской Федерации// Вестник Конституционного Суда. 1995. N2,3. С.66-72.

17.Ершов В.В. Суд в системе органов государственной власти// Государство и право. 1992. N 8. С.31-35.

18.Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования// Государство и право. 1993. N10. С.26.