Від державного управління культурою до адміністративно-правового забезпечення реалізації культурної функції держави

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Від державного управління культурою до адміністративно-правового забезпечення реалізації культурної функції держави

В. Шестак

На сьогодні у науковій літературі з адміністративного права можна зустріти чимало цікавих тем, які піднімаються вченими-правознавцями для обговорення. Однією з таких тем є та, що пов'язана із дослідженням напрямків та перспектив реформування державного управління та адміністративно-правового забезпечення порядку його здійснення. Аналіз відповідних наукових праць, авторами яких є В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, А.Т. Комзюк, О.В. Негодченко, В.В. Цвєтков, В.К. Шкарупа та ряд інших вчених, дозволяє дійти висновку, що найбільш часто вчені ведуть мову про переосмислення змісту терміна "державне управління", та його співвідношення з такими категоріями як "державне регулювання" та "публічне управління"; про визначення нових меж та об'єктів державного управління; про необхідність розробки та прийняття правових актів, спрямованих на підвищення ефективності здійснення державного управління в окремих сферах. Зазначені напрямки наукового пошуку, безумовно, є надзвичайно актуальними та перспективними, причому, як у науковому, так і практичному плані. Виходячи з цього, автор даної статті має бажання також приєднатися до процесу реформування державного управління, зосередивши свою увагу на дослідженні питань державного управління в сфері культури. Однак, перш ніж ми перейдемо безпосередньо до вирішення названого завдання, вважаємо за необхідне зробити декілька пояснень, конкретизувавши, як наслідок, предмет та мету даної статті.

Отже, ведучи мову про "державне управління у сфері культури" відмітимо, що ми, в цілому, погоджуємося із можливістю використання зазначеної категорії у науковому обігу, однак, разом з цим, не вважаємо цей термін абсолютно вдалим і таким, що відповідає сучасному стану державно-управлінської діяльності. Говорячи конкретніше наголосимо на тому, що, на нашу думку, на сьогодні буде більш доречним вести мову не про державне управління у сфері культури, а про адміністративно-правове забезпечення реалізації культурної функції держави. Такий висновок продиктований, по-перше, загальним звуженням сфери державного управління, як діяльності, що здійснюється, переважно, органами виконавчої влади та, по-друге, зміною призначення адміністративного права у суспільстві та державі. Для доведення справедливості нашої точки зору пропонуємо через призму історії розглянути процес трансформації державного управління у сфері культури.

Виникнення розмов про участь держави, в особі її органів, у діяльності із здійснення управлінського впливу на сферу культури, тісним чином пов'язане із становленням в Російській імперії поліцейського права, завдання якого зводилося до регулювання поліцейської діяльності. Що ж до самої поліцейської діяльності, то під нею розумілася діяльність держави та її органів, яка полягала у спостереженні за діями приватних осіб, союзів і товариств, і мала за мету забезпечити умови безпеки й добробуту, та в застосуванні заходів для забезпечення цих умов, якщо для цього було недостатньо приватної та суспільної діяльності [1, c. 7]. Отже, як ми бачимо, поліцейська діяльність являла собою ні що інше як управлінську діяльність, проте від управління, у сьогоднішньому розумінні цього слова, її відрізняла та особливість, що вона базувалася, переважно, не на нормах права, а на вільному розсуді адміністрації (поліції), яка мала право визначати та регулювати будь-які аспекти життєдіяльності членів російського суспільства. Показовими у цьому плані є слова В.Ф. Левитського, який писав, що економічні, фізичні та духовні інтереси суспільства - все стало предметом детальної регламентації, пильного нагляду, безпосереднього управління з боку державної влади [2, c. 7]. Виходячи з цього, можна зробити висновок, що і культура або культурні інтереси суспільства були одним з об'єктів поліцейської (управлінської) діяльності.

Поліцейська діяльність, як було наголошено вище, регулювалася поліцейським правом, у межах системи якої знаходили місце норми, що визначали порядок здійснення управлінської діяльності культурою. Проте місце таких норм не було сталим, оскільки внутрішнє структурування поліцейського права на протязі усього часу його існування змінювалося. Так, наприклад, у 60-х роках ХіХ століття система поліцейського права, на думку І.Є. Андреєвського, складалася із двох основних частин - поліції безпеки та поліції добробуту [3, с. 1], у межах останньої з яких і знаходилися норми, які визначали порядок здійснення державного впливу на сферу культури. Однак, разом з цим відмітимо, що у зазначені часи єдино прийнятої концепції терміну "культура" не існувало, у зв'язку з чим, кожний з авторів до згаданої сфери відносин різні види діяльності. Так, наприклад, одні автори, ведучи мову про заходи, спрямовані на забезпечення культурного рівня країни, казали про ті з них, що спрямовувалися на зовнішнє (улаштування міст, шляхів сполучення тощо) та внутрішнє (збільшення та збереження населення країни) оббудовування країни [4, с. 96]. Натомість інші пов'язували культуру із досягненням населенням господарських, наукових, моральних та інших цілей [4, с. 390].

Подальший розвиток поліцейського права, який здійснювався у напрямку його поступової трансформації у адміністративне право, призвів до того, що вчені, для визначення його предмету, почали використовувати термін "внутрішнє управління" [5, c. 8], до змісту якого входило також і управління, так званими, культурними сферами - сферою освіти та духовною сферою. Таким чином, як ми бачимо, вплив держави на сферу культури формувався у тісному взаємозв'язку із становленням у Росії поліцейського права, яке закладало правову основу для діяльності відповідних державних органів. державний управління культура адміністративний

Поступове формування в Російській імперії адміністративного права, яке розпочалося на початку ХХ ст. та продовжувалося до початку революційних подій 1917 р., суттєвим чином не вплинуло на підхід науковців та державних діячів до питання управління культурною сферою. Це було пов'язано, головним чином, з тим, що становлення адміністративного права відбувалося на фоні поліцейського законодавства, яке практично без мін проіснувало до моменту розпаду Російської імперії. Кажучи іншими словами, адміністративне право Російської імперії у перші десятиріччя являло собою, скоріше, не якесь нове правове утворення, а лише сукупність наукових поглядів вчених-адміністративістів, які у своїх працях обґрунтовували необхідність реформування сфери державного управління. Виробленим науковим концепціям не судилося бути втіленими у життя, принаймні, у наступні сімдесят років, оскільки на зміну дореволюційному поліцейському законодавству прийшло радянське адміністративне законодавство, яке змінивши свою назву, залишилося майже без змін у змістовному сенсі. У даному випадку мова йде про те, що радянські адміністративно-правові норми, як і норми поліцейського права, визначали переважно обов'язки приватних осіб та права посадовців, сприяли існуванню широких дискреційних повноважень представників влади, майже не вводили гарантій законності управлінської діяльності. Усе викладене має пряме відношення також і до сфери державного управління культурою, яке характеризувалося наступними моментами:

- по-перше, широким втручанням держави у сферу культури. Цей аспект пов'язувався, перш за все, з ліквідацією у СРСР приватної власності, а раз так, то і приватних культурно-просвітницьких закладів. Все це, як наслідок, вимагало побудови нової системи суб'єктів, які б здійснювали державне управління націоналізованими культурно-просвітницькими установами. Проте, разом з цим відмітимо, що у перші роки існування радянської держави чіткої системи таких суб'єктів утворено не було. Це було пов'язано, зокрема, з відсутністю правових актів, які б досконало визначали повноваження того або іншого державного органу. Показовими у цьому плані можуть бути слова О.Ф. Євтихієва [6, с. 81], який, досліджуючи правовий статус Центрального виконавчого комітету СССР та його Президії, писав, що конструкція радянських виконкомів відрізняється великою еластичністю. У законах про їх організацію не проводиться чітке розмежування компетенції виконкомів та підвідомчих їм органів. Виконком, чи то центральний або місцевий, може, у вигляді загального правила, займатися як питаннями, що спеціально віднесені до його відання, так і вирішенням справ, віднесених до відання його органів. Цей принцип відобразився і у структурі Центрального виконавчого комітету (ЦВК) Союзу РСР та його президії. Область компетенції Центрального виконавчого комітету, з однієї сторони, не відділена чітко від З'їзду Рад Соціалістичних республік Союзу РСР, а з іншої - від компетенції Президії ЦВК, Раднаркому та інших центральних Орагьов влади Союзу.

Подібна ситуація спостерігалася і на наступному управлінському рівні, представленому Радою Народних Комісарів, до складу якої не входив народний комісар, який би відповідав за управління сферою культури [6, с. 84-85]. Проте поступово подібна ситуація була змінена. У союзних республіках було утворено ряд додаткових комісаріатів, серед яких і Народний комісаріат просвіти. Аналіз функцій останнього дозволяє стверджувати, що саме він став осередком державного управління культурною сферою. Так, до його компетенції було віднесено управління народною освітою та просвітою усіх видів: науковою, технічною, художньою, сценічною, а також здіснення нагляду за друкарською, музейною, виставковою справою, театрами, виставами, кінематографами [Евтихев 1925, с. 112].

Подальше становлення системи суб'єктів державного управління було здійснено на конституційному рівні, зокрема, у Конституції УРСР 1937 р. [7], яка передбачала, що керування культурно-освітніми і науковими організаціями та установами в Українській РСР і управління культурно-освітніми й науковими організаціями та установами загальнореспубліканського значення відноситься до відання Української Радянської Соціалістичної Республіки в особі її найвищих органів державної влади і органів державного управління - Міністерства освіти, Комітету у справах культурно-освітніх установ, Комітету у справах мистецтв, Управління у справах вищої школи. На місцевому рівні управління у зазначеній сфері покладалося на місцеві ради депутатів трудящих, а також їх виконавчі комітети;

- по-друге, відсутністю єдино визнаної позиції щодо змісту терміну "культура". Справа у тому, що аналіз наукової літератури, а також нормативних актів 20-х - 30-х років минулого століття, свідчить про те, що у науковому та офіційному обігу вживалася досить різна термінологія, яка використовувалася підчас розмов про напрямки, форми та методи державного впливу на сферу культури. Так, наприклад, йшлося про управління, просвітою, культурним будівництвом, культурно-політичним будівництвом, соціально-культурним будівництвом тощо;

- по-третє, замалою кількістю процедурних (процесуальних) норм, які визначали порядок здійснення державного управління культурною сферою. Зазначена ситуація пов'язувалася з тим, що становлення радянського адміністративного законодавства та адміністративно-правової науки відбувалося на фоні, спочатку, силового захоплення влади, а потім поступового формування у країні тоталітарного режиму. Зазначені обставини заважали розбудові механізму гарантування прав, свобод та законних інтересів учасників адміністративно-правових відносин, одним з елементів якого, якраз і були процедурні (процесуальні) норми.

Подальший розвиток адміністративного права, який розпочався у 40-х роках, поступово почав вносити у теорію адміністративного права, а з нею і в адміністративне законодавство нові елементи та концепції, що, безсумнівно, відобразилося також і на сфері державного управління культурою. Так, необхідно відмітити, що у зазначені часи почала відбуватися конкретизація термінології. У даному випадку мова йде про становлення єдиного терміну, який почав використовуватися під час розмов про державне управління культурною сферою. У даному випадку мова йде про поняття "управління соціально-культурним будівництвом" у межах якого, спочатку, об'єднувалося управління у галузі освіти, управління у галузі охорони здоров'я та управління соціальним забезпеченням [8, с. 1134-140]. Однак, згодом зміст зазначеного терміну був розширений. В наслідок цього під час розмов про управління соціально-культурним будівництвом йшлося також і про управлінський вплив на мистецтво, науку та політико-просвітницьку роботу [9, с. 19].

Суттєвий вплив на організацію державного управління культурою здійснила Конституція СРСР 1977 р., а з нею і Конституції союзних республік. Так, у Конституції УРСР 1978 р., на відміну від попереднього Основного закону, чітко та однозначно наголошувалося на необхідності постійної державної підтримки розвитку культури, культурно-освітніх закладів, розширення культурного обміну з зарубіжними державами тощо. Інакше кажучи на конституційному рівні відбулася викристалізація сфери культури з числа інших сфер, об'єднаних терміном соціально-культурне будівництво.

Подібні положення здійснили неминучий вплив і на організацію державного управління, у межах якого була виділена окрема підгалузь - державне управління культурою. У зазначені часи культура як частина соціально-культурного будівництва включала у себе мистецтво та культурно-просвітницьку роботу, кінематографію, телебачення і радіомовлення, пресу [10, с. 217]. Загальне керівництво усіма підгалузями культури здійснювалося Радою Міністрів СРСР та Радами Міністрів союзних республік, що ж до безпосередніх суб'єктів управлінської діяльності, то вони були представлені досить розгалуженою системою органів державного управління - Міністерствами культури, управліннями культури виконкомів крайових, обласних та міських Рад, відділами культури виконкомів районних Рад народних депутатів; Державними комітетами кінематографії; Державними комітетами телебачення та радіомовлення; Державними комітетами у справах видавництв, поліграфії та книжкової торгівлі.

Зміна державно-політичної ситуації в Україні після 90-х років минулого століття, викликала потребу перегляду підходів до державного управління культурою. Це було пов'язано, як з переформатуванням відносин між державою та приватними особами, у тому числі і їх правового регулювання, так і появою розгалуженої системи культурно-просвітницьких установ, заснованих на приватній формі власності. Одним з перших знаків, який вказав на необхідність зміни державної політики у сфері культури, стало запровадження у науковій обіг терміну "державне регулювання", який, на думку науковців, свідчить про зміну стратегії управлінської діяльності. Це зокрема випливає із визначення державного регулювання, під яким розуміється один із засобів врегулювання й упорядкування суспільних відносин, який, на відміну від державного управління, слід визнати ліберальним важелем впливу на соціальні об'єкти [11].

Викладене, безсумнівно, має саме пряме відношення і до сфери культури, управлінський вплив на яку, за нашим глибоким переконанням, повинен бути максимально мінімізованим, оскільки культура, як і ринкова економіка, має розвиватися за власними законами. Напрямком такої мінімізації, на нашу думку, може стати введення у обіг замість термінів "державне управління культурою" або "державне регулювання культури" терміну "адміністративно-правове забезпечення реалізації культурної функції держави". Необхідність такого кроку не повинна викликати жодних сумнівів, оскільки реалії сьогодення вимагають створення таких умов для реалізації культурної функції держави, за яких би виключався будь-який прямий управлінський вплив на об'єкти культури. Зміна термінології має потягти за собою також і зміну системи суб'єктів, які продовжують, не дивлячись ні на що, здійснювати пряме управління культурою, перегляд правових засад спілкування держави, в особи її органів, з представниками сфери культури, запровадження сучасних форм та методів підтримки розвитку культури у державі.

Література

1. Гриценко І.С. Становлення і розвиток наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права: Монографія. - К., 2007.

2. Левитский В.Ф. Предмет, задача и метод науки полицейского права. Х., 1894.

3. Андреевский И.Е. Полицейское право. Т.1. - СПб., 1874.

4. Антологія української юридичної думки. В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шем- шученко (голова) та ін. Том 5: Поліцейське та адміністративне право / Упорядники: Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер'янов, І.Б. Усенко; відп. редактори Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер'янов. - К.; Видавничий Дім "Юридична книга", 2003.

5. Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право). Издание 2-е. - Юрьев, 1910.

6. Евтихиев А.Ф. Основы советского административного права. - Х., 1925.

7. Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки // Збірник законів і розпоряджень Робітничо-селянського Уряду Української Радянської Соціалістичної Республіки. - 1937. - № 30. - Ст. 121.

8. Студеникин С.С. Советское административное право. - М., 1945.

9. Советское административное право: Учебник / Под ред. С.С. Студеникина. - М., 1958.

10. Советское административное право: Учебник / Под ред. В.И. Поповой, М.С. Студеникиной. - М.: Юрид. лит., 1982.

11. Бевзенко В. Поняття та ознаки державного регулювання // Підприємництво, господарство і право. - 2006. - № 11. - С. 106-110.

Размещено на Allbest.ru